Sentencia C-133 de 2022

C-133-22 REPÚBLICA DE COLOMBIA TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-133/22 PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE EL CÓDIGO ELECTORAL-Inexequible por vicios de procedimiento en su formación (…) si bien en su mayoría se cumplieron con los requisitos de trámite aplicables para la aprobación de un PLE, lo cierto es que también se pudo constatar que se incurrieron en varios vicios durante el curso de esta iniciativa. En particular, (i) en lo referente al trámite de conciliación respecto de los artículos 73 y 247; (ii) en cuanto a la consulta previa de varias normas que producen una afectación directa a las comunidades étnicas; (iii) frente al análisis de impacto fiscal de un conjunto de preceptos que incluyen órdenes de gasto y beneficios tributarios; (iv) en lo que atañe a la regla de excepcionalidad para recurrir a las sesiones virtuales o mixtas; (v) respecto del deber de deliberación mínima en el procedimiento legislativo de aprobación de una ley estatutaria; y (iv) en relación con la consideración de la ley dentro de una legislatura. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA-Características LEY ESTATUTARIA-Importancia constitucional RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Contenido y alcance (…) la reserva de ley estatutaria es aplicable a la regulación concerniente a (i) los derechos y deberes fundamentales, así como a los procedimientos y recursos previstos para su protección; (ii) a la administración de justicia; (iii) a la organización y al régimen de los partidos y movimientos políticos, al estatuto de la oposición y a las funciones electorales; (iv) a las instituciones y mecanismos dispuestos para la participación ciudadana; (v) a los estados de excepción; y (iv) a la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Control formal PROCEDIMIENTO DE FORMACION DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Reglas aplicables PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Sujeción de trámite a requisitos generales y especiales previstos en la Constitución PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Control de eventuales vicios de procedimiento (…) siempre que se constate una irregularidad de trámite, es obligación de la Corte proceder a identificar cuál es el fin sustantivo que se encuentra protegido por las normas de procedimiento invocadas, en aras de determinar si está o no en presencia de un verdadero vicio de inconstitucionalidad. De este modo, esta modalidad de control, lejos de limitarse a un simple examen de carácter meramente formal, supone la revisión sobre el cumplimiento de los valores y principios que las normas sobre procedimiento legislativo encarnan. Así, de un lado, se rescata el hecho de que la Constitución busca realizar principios y valores materiales, como se prevé en el preámbulo y en los artículos 1° y 2° del texto superior; y del otro, se torna efectivo el mandato consagrado en el artículo 228 de la Carta, según el cual en los trámites procesales prevalece el derecho sustancial. VICIOS QUE CONDUCEN A LA INEXEQUIBILIDAD DE PROYECTO DE LEY-Características según la jurisprudencia PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos especiales para su aprobación FUNCION ELECTORAL-Reserva de ley estatutaria FUNCION ELECTORAL-Definición FUNCION ELECTORAL-Importancia RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE FUNCION ELECTORAL-Jurisprudencia constitucional RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE FUNCION ELECTORAL-Alcance ORGANIZACIÓN ELECTORAL-Naturaleza y funciones (…) a la organización electoral le corresponde, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, organizar, dirigir y vigilar las elecciones, en cada una de las etapas propias del proceso electoral constituidas por el conjunto de actuaciones cuyo objeto es el de garantizar el ejercicio de la función electoral. PROCESOS ELECTORALES-Etapas PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en una sola legislatura/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en una sola legislatura se refiere únicamente al trámite en el Congreso PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Votación por mayoría absoluta PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE EL CÓDIGO ELECTORAL-Alcance y objetivos LEYES ESTATUTARIAS-Control previo LEYES ESTATUTARIAS-Supremacía frente a las leyes ordinarias (…) las leyes estatutarias distan de las leyes ordinarias, al menos en los siguientes tres criterios: orgánico, material y procedimental. El primero significa que solo el Congreso puede expedir normas estatutarias, pues se trata de una facultad indelegable en el Ejecutivo, como lo dispone el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. El segundo implica que la reserva legislativa a favor del Congreso únicamente opera frente a las materias limitadas en el artículo 152 del texto superior. Y el tercer criterio conduce a admitir que, para efectos de su aprobación, modificación o derogación, existe un trámite legislativo especial de carácter reforzado, que lo distingue y lo especializa respecto de la labor legislativa ordinaria, pues lo que se pretende, como lo admite el Constituyente, es que, por su valor constitucional, sus normas sean estables y que no se cambien “caprichosamente, como no se cambia la Constitución” PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Aplicabilidad de mensaje de urgencia para trámite MENSAJE DE URGENCIA-Reglas constitucionales ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Requisitos (…) (i) la votación de todo proyecto de ley debe ser anunciada; (ii) dicho anuncio debe darlo la presidencia de cada cámara o comisión en una sesión distinta y anterior a aquella en la cual se realizará la votación; (iii) la fecha de esa sesión posterior ha de ser cierta, determinada o, por lo menos, determinable; y (iv) no puede votarse un proyecto en una sesión diferente a aquella que fue anunciada REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Condiciones para acreditar cumplimiento REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance de la expresión “próxima sesión” REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento DEBATE LEGISLATIVO-Plazos mínimos COMISION DE CONCILIACION-Funciones/COMISION DE CONCILIACION-Límites (…) el rol o papel que cumple la comisión de conciliación no es el de adoptar decisiones definitivas, ya que tal competencia está reservada de forma exclusiva para las plenarias. Su encargo se limita a presentar un texto de acuerdo bicameral, el cual, lejos de ser intangible, puede modificarse, respondiendo al carácter dinámico del proceso legislativo y a la necesidad de construir consensos alrededor de la manifestación de la voluntad democrática. Un informe es tan solo el estudio que recoge la formulación de una proposición que será sometida a debate y aprobación, por lo que el límite de las actuaciones de las comisiones de conciliación se circunscribe a los citados actos, de suerte que una vez las plenarias asumen el conocimiento del asunto y toman una determinación definitiva sobre el proyecto, precluye la oportunidad para insistir en la conciliación de los textos. COMISION DE CONCILIACION-Integración INFORME DE CONCILIACION-Votación nominal y pública INFORME DE COMISION DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Publicación debe realizarse por lo menos con un día de anticipación a su aprobación PUBLICACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/TRAMITE LEGISLATIVO-Debate y aprobación por las plenarias previa publicación por lo menos con un día de anticipación PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE EL CÓDIGO ELECTORAL-Vulneración del principio de publicidad (…) aun cuando por regla general se cumplió con el deber de publicidad previsto en el inciso 2° del artículo 161 de la Constitución, respecto de la casi totalidad de la iniciativa, ello no aconteció respecto del artículo 73 del PLE, pues no solo no se publicó con la debida antelación el texto que incluía la fe de erratas, sino que la misma no fue puesta de presente a los senadores, nunca se explicó su contenido y éstos no fueron informados sobre su consideración, debate y votación. Por tal motivo, y sin perjuicio de la verificación del resto de requisitos de procedimiento, este artículo en principio deberá ser declarado inconstitucional por vulnerar el principio de publicidad y, de contera, el principio de consecutividad. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD FLEXIBLE Y CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido rígidamente de forma que desconozca el principio democrático así como la función legislativa PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Método para determinar su cumplimiento (...) en cuanto al examen de este requisito para la aprobación de las leyes estatutarias cabe realizar una doble aproximación. Así, por una parte, se exige una verificación general del proyecto de ley, en lo que refiere a la estructura y alcance de la iniciativa, a fin de determinar si ella se ajusta a los criterios que permiten acreditar la existencia de una coherencia interna en la labor de producción normativa. Este juicio se llevará a cabo en este acápite de la providencia. Y, por la otra, se habilita la posibilidad de realizar un examen puntual o concreto de cada una de las normas que integran el proyecto, la cuales también se encuentran sujetas, de forma particular, a la observancia del principio de unidad de materia. Sin embargo, en la medida en que esta valoración supone describir y determinar el contenido normativo de cada disposición objeto de revisión, el momento oportuno para realizar el examen de constitucionalidad, es aquél en el que se surte el control material de cada uno de los preceptos que hacen parte de la iniciativa, pues, como acaba de señalarse, este requisito no opera como un simple límite procesal, sino que supone “un escrutinio sobre la coherencia entre el contenido normativo del precepto [examinado] y la materia general del estatuto normativo en el que la disposición se encuentra integrada”, circunstancia por la que se ha considerado que su infracción supone igualmente la ocurrencia de un vicio de fondo. PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Cumplimiento PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Consulta previa cuando incluya medidas que afecten directamente a las comunidades étnicas OBLIGATORIEDAD DE LA CONSULTA PREVIA FRENTE A MEDIDAS LEGISLATIVAS-Jurisprudencia constitucional (…) cada vez que se pretenda adoptar medidas legislativas por parte del Estado, tan solo se activa el deber de realizar la consulta previa, cuando exista una afectación directa de los grupos étnicos. Por el contrario, no será obligatoria en aquellos casos en que las comunidades se ven afectadas de la misma forma e intensidad que el resto de la población, lo que significa que existe un criterio complementario que motiva el deber de consulta y que se explica en la afectación diferencial que puede tener una medida respecto de los grupos étnicos. Por último, para establecer cuando se presenta una afectación que dé lugar a la consulta previa, se deben seguir los criterios previamente reseñados y que han sido identificados por la jurisprudencia de la Corte. En todo caso, en dicho análisis siempre será indiferente el efecto positivo o negativo de la medida, más allá de que sea necesario tener en cuenta el significado que, para los pueblos afectados, tienen los bienes o prácticas sociales que son objeto de regulación. CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS A LAS COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Reglas jurisprudenciales DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Características del proceso CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Presupuestos para que el proceso de consulta se considere cumplido en el evento de medidas legislativas PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE EL CÓDIGO ELECTORAL-Omisión de consulta previa a grupos étnicos El Congreso de la República omitió su deber de analizar la necesidad de adelantar la consulta previa respecto de varios artículos que generan una afectación directa en los pueblos étnicos, así como de adoptar medidas para solventar dicha situación, como ocurre con el numeral 6 y el parágrafo 1° del artículo 35; el inciso 2° del artículo 49; el parágrafo 2° y el literal c) del numeral 1° del artículo 76; el inciso 3° del artículo 123; y el parágrafo 1° del artículo 267, sobre todo cuando ellos impactan en los esquemas de representación que tienen las comunidades dentro de ese mismo órgano, como se aprecia con las circunscripciones especiales de las comunidades indígenas y de las comunidades afrodescendientes (CP arts. 171 y 176). Por lo demás, cabe insistir en que, para efectos de la consulta previa, y como ha sido jurisprudencia reiterada de la Corte, es indiferente el efecto positivo o negativo de la medida legislativa propuesta. OMISION DE CONSULTA PREVIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Constituye una violación directa de la Constitución Política IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Contenido y alcance PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE EL CÓDIGO ELECTORAL-Incumplimiento del análisis de impacto fiscal (...) en el asunto bajo examen, se advierte que no se cumplió con ninguno de los dos estándares de análisis que se exigen en materia de impacto fiscal, ni en la radicación de la iniciativa, ni en sus debates posteriores. En efecto, ni el Congreso se allanó a observar las actuaciones a su cargo, las cuales, como ya se expuso, no se suplen con la aprobación del artículo 265 del PLE. Ni el Gobierno presentó el estudio detallado y preciso sobre la materia, a pesar de que, como ya demostró, existen normas que claramente incorporan órdenes de gasto y que crean beneficios tributarios. El defecto por la omisión en el cumplimiento de este requisito, conforme con la jurisprudencia de la Corte (sentencia C-170 de 2021), constituye un vicio insubsanable, cuando ninguna de las dos autoridades comprometidas cumplió con sus deberes, y ello se produjo en todas las etapas del trámite legislativo. SESIONES VIRTUALES DEL CONGRESO-Presencialidad como regla general CORPORACION PUBLICA-Reuniones presenciales salvo por causas extraordinarias y excepcionales SESIONES VIRTUALES DEL CONGRESO-Carácter temporal y excepcional SESIONES VIRTUALES DEL CONGRESO-Subreglas SESIONES VIRTUALES DEL CONGRESO-Carácter excepcional en proyecto de ley estatutaria (...) a partir del reconocimiento del valor y peso que dentro del régimen constitucional tienen estas leyes, la posibilidad de impulsar su aprobación mediante el uso de la virtualidad tiene un carácter exceptivo, el cual no solo depende de la invocación del hecho excepcional de la pandemia, sino de la acreditación de las razones o motivos que tornaban apremiante o irresistible su trámite, circunstancia que, como se acaba de demostrar, en este caso no ocurrió. PROCESO LEGISLATIVO-Deliberación pública DEBATE O DELIBERACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance La deliberación es un valor transcendental en la democracia, de ahí que las leyes no puedan ser aprobadas a “pupitrazo” puro, o por instrucción o imposición del Gobierno, o por el simple afán de producir un resultado legislativo, o por la intención de congraciarse con alguna autoridad pública, por lo cual es preciso que se garantice un debate amplio, trascedente y participativo como piedra angular para asegurar la participación, el consenso y la aprobación de leyes con respeto a los derechos de las minorías. Ninguna ley es válida ni legítima por el solo hecho de ser votada, como lo establece el artículo 157 de la Carta, sobre todo cuando, como lo señala el artículo 2° de la Constitución, es un fin esencial del Estado facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan, y se complementa con lo que consagra el artículo 133 superior, que señala que los miembros de los cuerpos colegiados representan al pueblo, por lo que dicho mandato impone el de ser oído y de tener la posibilidad de gozar de un cierto grado de repercusión, ya sea que voten en uno o en otro sentido PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE EL CÓDIGO ELECTORAL-Déficit de deliberación mínima (…) en la aprobación de este PLE no se cumplieron con las cargas exigidas de deliberación mínima (debate público, amplio, deliberativo y participativo), pues su trámite se realizó bajo condiciones que llevaron a una elusión en el debate, ya que se impuso en la práctica un mandamiento de premura en la producción de un resultado legislativo. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en una sola legislatura LEGISLATURA-Concepto/LEGISLATURA-Alcance (…) la legislatura es definida por el Constituyente de 1991, como la reunión del Congreso, por derecho propio, en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, el primero de los cuales inicia cada 20 de julio y concluye el 16 de diciembre, y el segundo que empieza el siguiente 16 de marzo y termina el 20 de junio. CONGRESO-Sesiones ordinarias y extraordinarias Las sesiones ordinarias, por su propia naturaleza, son aquellas que están previstas para cumplir a cabalidad con todas las funciones del Congreso, pero especialmente para adelantar allí la función legislativa, pues su activación opera como un derecho propio del Legislativo. Por el contrario, las sesiones extraordinarias responden a un esquema de excepción, en el que, dada la ampliación en el tiempo de las sesiones ordinarias, su operancia se sujeta a la convocatoria del Gobierno, a la fijación de un tiempo para habilitar el ejercicio de tan solo la función legislativa (se reitera que la función de control puede desarrollarse en cualquier tiempo), y respecto de las iniciativas que de manera expresa se sometan a su consideración. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE EL CÓDIGO ELECTORAL-Vulneración por trámite en sesiones extraordinarias (...)En la medida en que el proyecto de ley bajo examen fue aprobado en la instancia de conciliación en sesiones extraordinarias, se incurrió en un vicio de trámite que, dado el papel que este límite cumple dentro de la Constitución, de no declarar su ocurrencia, en otras, se igualaría el trámite de aprobación de las leyes estatutarias al de varias leyes ordinarias y se afectaría el sistema democrático y el equilibrio de poderes, pues se generaría un desequilibrio a favor de las mayorías o de una coalición de gobierno dentro del Congreso, que le restaría capacidad de acción a las minorías y a la oposición, por la ampliación del tiempo destinado al debate y aprobación de las iniciativas. Sentencia C-133/22 Referencia: Expediente PE-050 Revisión constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil veintidós (2022). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El día 19 de enero de 2021, el Jefe de Sección de Leyes del Senado de la República, en aras de dar cumplimiento a lo previsto en los artículos 153 de la Constitución, 208 de la Ley 5ª de 1992 y 39 del Decreto Ley 2067 de 1991, remitió a esta corporación el Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”. 2. En auto del 5 de febrero de 2021, el despacho del magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, al cual le fue asignado por sorteo de Sala Plena la sustanciación de este proceso[1], dispuso asumir el conocimiento del asunto y, a su vez, solicitó a las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, la remisión de los antecedentes legislativos del proyecto de ley en revisión[2] y las certificaciones del quórum, mayorías y del desarrollo exacto y detallado de las votaciones en cada instancia del trámite legislativo[3]. En esta misma providencia se ordenó que, luego de agotarse con la práctica de pruebas, se continuaría con (i) la fijación en lista del proceso, en aras de permitir la intervención ciudadana (Decreto Ley 2067 de 1991, art. 7°); (ii) con la comunicación del inicio de esta actuación al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Registrador Nacional del Estado Civil y a los magistrados del Consejo Nacional Electoral para que, si lo consideraban conveniente, señalaran las razones para justificar una eventual declaratoria de constitucionalidad o inconstitucionalidad del proyecto de ley sometido a revisión (CP art. 244); (iii) con el traslado del expediente a la Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo (CP arts. 242.2 y 278.5); y (iv) con la invitación a participar a varias entidades, asociaciones y universidades, con el fin de que presentaran su opinión sobre la materia objeto de control (Decreto 2067 de 1991, art. 13)[4]. 3. Con posterioridad, en auto del 9 de marzo de 2021, el magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar dispuso, por una parte, tener como pruebas debidamente aportadas los documentos que habían sido enviados a este tribunal, tanto al momento de radicación del expediente como en respuesta al auto del 5 de febrero del año en cita; y por la otra, dar cumplimiento a las comunicaciones y demás órdenes necesarias para continuar con esta actuación, en los términos mencionados en el párrafo anterior de esta providencia. 4. Una vez satisfechos todos los requisitos de trámite[5], procede la Corte a decidir sobre la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”, con la advertencia de que el proyecto inicial presentado por el magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar no fue aprobado, por lo que la elaboración del texto definitivo de la providencia adoptada por la mayoría se asignó, por orden alfabético, al magistrado Alejandro Linares Cantillo. II. TEXTO OBJETO DE CONTROL 5. Por su extensión, el texto completo del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, no se transcribe en esta parte de la sentencia, sino que aparece como Anexo I. En su reproducción se sigue el texto que fue objeto de conciliación por ambas cámaras, según la publicación realizada en las Gacetas del Congreso Nos. 1516 de 2020 (Senado) y 1517 de 2020 (Cámara), y conforme con la fe de erratas que consta en las Gacetas del Congreso Nos. 1522 de 2020 (Cámara) y 1523 de 2020 (Senado). III. TABLA DE SIGLAS O ABREVIATURAS 6. La Corte utilizará algunas siglas o abreviaturas que fueron empleadas por los intervinientes, y otras que se consideran relevantes para facilitar la lectura de esta sentencia. Para tal fin, se incluye la siguiente tabla ilustrativa: ABREVIATURA NOMBRE ART Artículo CECE Circunscripciones Especiales de las Comunidades Étnicas CADH Convención Americana de Derechos Humanos CNE Consejo Nacional Electoral CP Constitución Política CPACA Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo DO Diario Oficial GC Gaceta del Congreso DUDH Declaración Universal de Derechos Humanos EESE Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica JCA Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo LE Ley estatutaria LIT Literal MD Mesa Directiva MFMP Marco Fiscal de Mediano Plazo MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público PLE Proyecto de Ley Estatutaria RNEC Registraduría Nacional del Estado Civil TIC Tecnologías de la información y las comunicaciones IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL A. Competencia de la Corte 7. En virtud de lo previsto en los artículos 153 y 241.8 del texto superior, le compete a la Corte Constitucional realizar el examen de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, labor que incluye tanto la revisión del proceso legislativo dirigido a su formación como el control material de cada una de las normas que fueron aprobadas por el Congreso de la República. En consecuencia, este tribunal es competente para decidir sobre el Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”. B. Aspectos generales de la reserva de ley estatutaria, estructura y metodología de la presente sentencia 8. Como previamente se señaló, el artículo 153 de la Constitución señala que el trámite de expedición de una ley estatutaria comprende la revisión previa por parte de esta corporación de la exequibilidad del proyecto, a la vez que el numeral 8 del artículo 241 del texto superior le atribuye a la Corte la función de “decidir definitivamente sobre la constitucionalidad (…) de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. 9. La aprobación de las leyes estatutarias involucra, según lo previsto en las normas en cita y conforme con lo dispuesto en el artículo 152 superior, la articulación de dos garantías que explican su razón de ser y que determinan la forma como ella opera. Una primera de orden temático, por virtud de la cual el Constituyente estableció un conjunto de materias que son relevantes para el Estado Social de Derecho y para el régimen democrático y que, precisamente, por esa significación constitucional, deben ser objeto de desarrollo normativo a través de este instrumento, pues se trata una regulación que busca operar como una prolongación del texto constitucional[6]. Y una segunda garantía que busca asegurar dicho especial valor dentro del sistema jurídico y que opera con un carácter netamente instrumental, a través de la cual se exige que las leyes que tratan las temáticas propias de esta categoría de ley se sometan a requisitos especiales de aprobación legislativa y a un control estricto y riguroso de constitucionalidad, con el fin de otorgarles una mayor estabilidad y permanencia jurídica, al tratarse de temas nucleares a la estructura del Estado, a la democracia y a la vigencia efectiva de la Carta. 10. Precisamente, el artículo 152 de la Constitución señala que la reserva de ley estatutaria es aplicable a la regulación concerniente a (i) los derechos y deberes fundamentales, así como a los procedimientos y recursos previstos para su protección; (ii) a la administración de justicia; (iii) a la organización y al régimen de los partidos y movimientos políticos, al estatuto de la oposición y a las funciones electorales[7]; (iv) a las instituciones y mecanismos dispuestos para la participación ciudadana; (v) a los estados de excepción; y (iv) a la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República. Aunado a lo anterior, el artículo 127 de la Carta agrega que los empleados no contemplados en la prohibición para participar en actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas (como ocurre con los empleados de la Rama Judicial, de los órganos electorales, de control y de seguridad) solo podrán en hacerlo “en las condiciones que señale la ley estatutaria”[8]. 11. Como se advierte de lo anterior, se trata de materias trascendentes que distan de las labores que ordinariamente ocupan al Legislador y cuya su regulación está llamada a tener una profunda incidencia en el resto del ordenamiento jurídico. Por esta razón, desde sus inicios, la jurisprudencia de la Corte ha dicho que: “La Constitución (…) introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias [y] por un nivel superior respecto de éstas”[9]. 12. La mayor estabilidad se vincula con la identificación de las materias objeto de regulación por parte de este instrumento, así como por los requisitos especiales y agravados de procedimiento legislativo que se imponen para lograr su aprobación, modificación o derogación; y la superior jerarquía responde a la circunstancia de que las leyes estatutarias tradicionalmente han sido admitidas como parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, como ocurre con las referentes a los estados de excepción (CP art. 214.2)[10] y a los mecanismos de participación ciudadana (CP art. 103 y ss.)[11]. En virtud de esta característica, su rol como parámetro de control se justifica porque la Constitución así lo ordena[12], y en el evento de que una ley ordinaria se aparte de lo previsto en la ordenación estatutaria, las normas que se hayan adoptado devendrán en inconstitucionales, por infringir o quebrantar el mandato de sujeción normativa dispuesto en la Carta[13]. 13. En cuanto al procedimiento agravado para su expedición, modificación o derogación, como primera manifestación de la garantía instrumental que acompaña a las leyes estatutarias, el artículo 153 de la Constitución dispone que estas leyes deberán ser aprobadas por (a) la mayoría absoluta de los integrantes de cada cámara, y (b) en una sola legislatura. El fundamento de esta cualificación especial, rigurosa y estricta de las leyes estatutarias, como se mencionó en la reciente sentencia C-100 de 2022, se encuentra en tres argumentos: (i) en el grado de permanencia que tienen en el ordenamiento jurídico, aunado a la naturaleza superior que acompaña a varias de sus normas; (ii) en la importancia que para el Estado guardan los temas regulados mediante leyes estatutarias, lo que demanda un mayor consenso en el Congreso, e incluso la participación necesaria de las minorías, de suerte que su aprobación es ajena a mayorías ocasionales que puedan existir en las cámaras legislativas; y (iii) en la limitación temporal que existe para su consideración congresional (una sola legislatura), lo que hace que se agrupe y cualifique el debate, buscando un mayor rigor y un examen amplio, trascendente y participativo de los temas discutidos[14]. 14. Con fundamento en lo anterior, la Corte ha sistematizado los requisitos tanto ordinarios (aplicables a todo proyecto de ley) como especiales (propios de las leyes estatutarias) que se exigen en la tramitación de esta modalidad de ley. Para el efecto, se han reiterado los siguientes[15], a saber: (i) La primera exigencia que debe ser evaluada es la concerniente a la necesidad de que la iniciativa aprobada y sometida a control tenga que cumplir con los requisitos especiales de esta modalidad de ley (esto es, la mayoría absoluta y la aprobación en una sola legislatura)[16]. En otras palabras, este tribunal debe verificar que la regulación adoptada mediante reserva de ley estatutaria corresponda efectivamente a una de las materias respecto de las cuales la Constitución exige recurrir a esta categoría especial de ley. (ii) La iniciativa debe haber sido publicada en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (CP art. 157.1 y Ley 5ª de 1992, art. 144). No se exige que la radicación del proyecto deba tener lugar en una cámara en específico (CP art. 154), como ocurre, por ejemplo, para los tributos (Cámara de Representantes) o para las relaciones internacionales (Senado de la República)[17]. (iii) El proyecto de ley estatutaria debe iniciar su trámite en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la cámara en donde se haya radicado la iniciativa (CP. art. 142 y Ley 3ª de 1992)[18], sin perjuicio de que se decrete el mensaje de urgencia por el Gobierno nacional, en el que se incluya la obligación de las comisiones de ambas cámaras de deliberar de forma conjunta (CP art. 163)[19]. En tal caso, además de la manifestación por escrito en la que se imponga el deber de recurrir a dicho trámite (Ley 5ª de 1992, art. 169.2)[20], se requiere que las Mesas Directivas –tanto del Senado de la República como de la Cámara de Representantes– dispongan la autorización para que las comisiones actúen de esa manera (Ley 5ª de 1992, art. 41.5)[21]. (iv) Los informes de ponencia deben ser publicados antes de proceder a la discusión y aprobación de la iniciativa, tanto en comisiones como en plenarias (CP art. 160.4 y Ley 5ª de 1992, art. 156). (v) Es necesario cumplir con el requisito del anuncio en sesión previa distinta de aquella en la que ejerza el acto de votación. Y, de igual forma, el proyecto de ley debe ser sometido a votación en la oportunidad anunciada (CP art. 160.5). (vi) La iniciativa debe ser aprobada tanto en comisión como en plenaria por mayoría absoluta, tal y como lo dispone el artículo 153 de la Constitución[22] (Ley 5ª de 1992, art. 117[23]), previa verificación del quórum deliberatorio y decisorio (CP arts. 145). (vii) La votación debe realizarse de forma nominal y pública, salvo las excepciones que se establezcan en la ley (CP art. 133 y Ley 1431 de 2011). (viii) Se deben respetar los plazos mínimos previstos en la Constitución entre el primero y segundo debate realizado en cada cámara, así como entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación de su trámite en la otra (CP art. 160), exigencia esta última que se exceptúa en el caso de que el proyecto tenga mensaje de urgencia y se haya solicitado por el Gobierno la sesión conjunta de las comisiones constitucionales permanentes (Ley 5ª de 1992, art. 183.2)[24]. (ix) Siempre que hayan existido discrepancias entre los textos aprobados por cada célula legislativa, se debe designar una comisión de conciliación con la competencia y atribuciones previstas en el artículo 161 del texto superior. El texto conciliado, según el procedimiento señalado en la Constitución y que es objeto de desarrollo por la Ley 5ª de 1992[25], deberá ser publicado en la Gaceta del Congreso “por lo menos con un día de anticipación”[26], a la fecha en que se someta a debate y aprobación por las respectivas plenarias. En este caso, por tratarse de una ley estatutaria, el informe de conciliación también deberá ser aprobado por mayoría absoluta. (x) La iniciativa debe respetar los principios básicos del procedimiento legislativo (CP arts. 157, 158, 160 y 169). Así las cosas, (a) se debe cumplir con el principio de unidad de materia, el cual exige que las normas que van a integrar una ley deben guardar conexidad entre sí y con la materia principal que se regula, ya sea referida a un solo asunto o una pluralidad de ellos, a partir de la identificación de un núcleo, eje o materia dominante[27]. (b) También se tiene que observar el principio de identidad relativa, que autoriza a que durante el trámite legislativo se introduzcan ajustes, modificaciones o cambios al proyecto, tanto en las comisiones como en las plenarias, con la condición de que exista un vínculo o conexidad entre la enmienda y lo previamente debatido[28]. Y, por último, (c) se debe acatar el principio de consecutividad, por virtud del cual se exige que el tema o materia que guía la aprobación de las distintas normas que integran una iniciativa –sin perjuicio del ejercicio de las atribuciones que emanan del principio de identidad relativa– esté presente a lo largo de los cuatro debates reglamentarios que se prevén en la Constitución[29]. (xi) Dada la época en que se tramitó esta iniciativa y teniendo en cuenta su naturaleza estatutaria, se debe examinar si se acreditaron los supuestos de ultima ratio para permitir su deliberación y aprobación de manera virtual, sobre la base de que este esquema de funcionamiento y de deliberación del Congreso opera de manera subsidiaria y excepcional, en los términos señalados por la Corte en la sentencia C-242 de 2020. (xii) En atención a las particularidades que rodearon el trámite de esta iniciativa, le asiste a este tribunal la carga de verificar si se cumplió con el deber de deliberación mínima en el procedimiento legislativo, de suerte que no se haya incurrido en una elusión del debate[30]. (xiii) Haber cumplido con el requisito de la consulta previa, cuando en el proyecto se incluyan normas cuyas medidas tengan la posibilidad de generar una afectación directa a las comunidades indígenas o a los pueblos tribales (Convenio 169 de la OIT, art. 6.1, lit. a[31]). (xiv) Realizar el análisis del impacto fiscal que ordena el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, siempre que el proyecto de ley estatutaria contenga normas que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios; y si se trata además de una iniciativa gubernamental, en la que se disponga un gasto adicional o una reducción de ingresos, se deberá especificar la fuente sustitutiva que financie dicha operación. (xv) La aprobación del proyecto de ley estatutaria debe tener lugar en una sola legislatura (CP art. 153)[32], con independencia del trámite previsto para adelantar el control de constitucionalidad[33]. 15. Una vez el proyecto de ley sometido a reserva de ley estatutaria cumple con los citados requisitos, el texto superior ordena que el mismo debe ser enviado a esta corporación[34], a fin de que se adelante una revisión previa de su constitucionalidad, a través de un juicio de naturaleza integral, en el que se incluya (a) la verificación del procedimiento adoptado para su formación y (b) el examen de validez material de cada una de las normas que fueron aprobadas, lo que se traduce en su comparación frente a la totalidad de los preceptos dispuestos en la Constitución y en el bloque de constitucionalidad, en aras de garantizar la supremacía del texto fundamental, en los términos previstos en el artículo 4° de la Carta. 16. El examen a cargo de este tribunal activa el segundo escenario de la garantía instrumental que tienen las leyes estatutarias, que se materializa en el control de constitucionalidad que le asiste a la Corte, y cuya realización, conforme con la jurisprudencia reiterada en la materia[35], se caracteriza por ser (i) jurisdiccional, por cuanto es ejercido por jueces de la República, para el caso, por esta corporación, siguiendo un parámetro netamente jurídico, ya que le está vedado a la Corte estudiar la conveniencia u oportunidad del proyecto de ley; (ii) es automático, en la medida en que no requiere la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, sino que opera así porque lo ordena la propia Constitución y lo ratifica la ley[36]; (iii) es integral, puesto que se debe examinar la iniciativa tanto en su contenido formal, es decir, verificar que no se haya incurrido en vicios de procedimiento durante su proceso de formación, como en su contenido material o de fondo, esto es, constatar que los enunciados normativos del proyecto de ley no contraríen preceptos de carácter superior; (iv) es definitivo, en cuanto se debe decidir de forma concluyente sobre la constitucionalidad del proyecto, por lo que la decisión que se adopte hace tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, motivo por el cual el encabezado del numeral 8 del artículo 241 de la Carta, le ordena a este tribunal la obligación de “decidir definitivamente”; (v) es participativo, ya que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso, como lo dispone el numeral 1° del artículo 242 de la Constitución[37] y; además, (vi) es previo, al comprender la revisión anticipada sobre la constitucionalidad del proyecto, pues acontece antes de la sanción y promulgación de la ley, buscando con ello una defensa anticipada de la Carta y asegurando que las disposiciones que se inserten al ordenamiento jurídico estén avaladas, desde su entrada en vigor, en su constitucionalidad[38]. 17. De acuerdo con lo anterior, y sobre la base del carácter integral del control a cargo de la Corte, en el presente caso se procederá a determinar, en primer lugar, si en el proceso de formación del proyecto de ley sub judice se incurrió o no en algún vicio de procedimiento. En este sentido, este examen comprenderá (1) un breve resumen de las intervenciones y del concepto de la Procuradora General de la Nación, únicamente en lo referente al análisis de los requisitos de forma; (2) luego se realizará una aproximación general a los vicios de procedimiento en la actividad legislativa, incluyendo una relación de las pautas que la Constitución, la Ley 5ª de 1992 y la jurisprudencia han señalado respecto de la posibilidad subsanar o no estas irregularidades[39]; (3) en seguida se analizará el alcance de cada uno de los requisitos de forma que fueron descritos con anterioridad en esta providencia (tanto los ordinarios como los especiales[40]), y se confrontará su cumplimiento frente al Proyecto de Ley No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”; y, finalmente, (4) se adoptará una decisión respecto de la observancia de las reglas que gobiernan el proceso de formación de las leyes estatutarias y, dado el caso, de llegar a advertirse la ocurrencia de una o más irregularidades, se deberá determinar si ellas tiene el carácter de subsanables o insubsanables. 18. De establecerse la no ocurrencia de vicio alguno en el mencionado proceso de formación, la Sala Plena deberá establecer, en segundo lugar, si el contenido material del proyecto de ley se ajusta o no a los preceptos que se disponen en la Constitución. Este análisis estará precedido de (1) una breve reseña histórica de las normas electorales en Colombia, a modo de contexto; (2) luego se adelantará la presentación ordenada y sistemática del proyecto de ley sometido a control, incluyendo una determinación sobre si existen o no sentencias anteriores sobre las mismas normas, para establecer si se configura el fenómeno de la cosa juzgada material; (3) a continuación se expondrán los argumentos dados por los intervinientes y por la Procuradora General de la Nación, respecto del examen material de los artículos que deben ser cotejados en su constitucionalidad; y (4) con base en lo dispuesto en la Carta y teniendo en cuenta en los precedentes sobre la función electoral, se examinará la validez de cada una de las normas que integran el texto sometido a control. 19. Siguiendo entonces la estructura y metodología previamente descrita en la presente providencia, se iniciará con el examen integral relacionado con el proceso de formación del proyecto de ley estatutaria sometido a control. C. Esquema de presentación de las intervenciones respecto de los parámetros básicos de formación del proyecto de ley estatutaria sometido a control 20. El presente acápite exige la enunciación de dos aclaraciones previas, en relación con la forma como se procederá a describir los conceptos que fueron remitidos a esta corporación. Así, en primer lugar, se destaca que en el asunto bajo examen se presentaron un total de 45 intervenciones[41] y, frente a ellas, en concreto, un total de 17 se pronunciaron sobre aspectos relacionados con el procedimiento[42]. Y, en segundo lugar, ante el volumen de escritos radicados en este proceso, en esta sentencia no se seguirá el formato tradicional que implica sintetizar cada uno de ellos, para, en su lugar, presentar un único escrito de resumen, en el que se incluirán las razones que cuestionen la totalidad de la iniciativa o algunos artículos en particular. Sin embargo, como Anexo III a esta providencia, se añadirá un cuadro con el resumen de los motivos que cada interviniente presentó para cuestionar el trámite dado a la iniciativa sometida a control. C.1. Resumen de las intervenciones que cuestionan la totalidad del proyecto de ley por razones de forma 21. Primero. Varios de los intervinientes consideran que el trámite del PLE vulneró lo previsto en el artículo 153 del texto superior, referente al término constitucional que rige las actuaciones del Congreso dirigidas a la aprobación de las leyes estatutarias[43]. En este sentido, se afirma que este tipo de leyes han sido entendidas como una prolongación de la Constitución, que organizan la República, por lo que se trata de normas estables que no pueden cambiarse caprichosamente. Para lograr tal propósito, se estableció un procedimiento especial o cualificado que se caracteriza por: (i) la delimitación de los temas que deben ser regulados por vía estatutaria; (ii) por la mayoría absoluta que debe constar en su aprobación; (iii) por la revisión automática y previa de constitucionalidad a cargo de la Corte, y (iv) por el término dispuesto para su consideración congresional, el cual se limita a “una sola legislatura”. 22. Según el artículo 153 de la Carta y siguiendo la jurisprudencia de la Corte sobre la materia[44], una legislatura es la sumatoria de los dos periodos ordinarios de sesiones del Congreso, cuyos tiempos van del 20 de julio al 16 de diciembre y del 16 de marzo al 20 de junio. Por ende, “todo proyecto de ley estatutaria (…) que se vote entre el 17 de diciembre y el 15 de marzo o del 21 de junio al 19 de julio [incurre] en vicios de inconstitucionalidad en su trámite por el Congreso de la República”[45]. Lo anterior se constata respecto del procedimiento seguido para la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, ya que no culminó su trámite dentro de los periodos ordinarios previamente señalados, al ser conciliado por las plenarias de ambas cámaras desde el 17 al 19 de diciembre de 2020, a partir de la convocatoria a sesiones extraordinarias realizadas por el Gobierno nacional mediante el Decreto 1653 del 16 de diciembre del año en cita. Por motivo de lo expuesto, la Corte debe declarar la inconstitucionalidad de todo el PLE por vicios de procedimiento. 23. Segundo. También se alega que la Corte debe revisar la forma como se adelantó la aprobación del PLE, pues según lo manifestado por este tribunal en la sentencia C-242 de 2020, la virtualidad opera como excepción respecto de la regla general de adelantar las sesiones de manera presencial, requisito que adquiere especial trascendencia, en el caso de los actos legislativos y de las leyes cuya aprobación demanda mayorías especiales[46]. En este sentido, en la providencia en mención se señaló que: “Las votaciones de dichas normas deberían ser, en lo posible, presenciales”, si las condiciones de salubridad lo permiten. En el asunto bajo examen, en la Cámara de Representantes se sesionó de manera presencial los días 3, 4 y 5 de noviembre de 2020, para considerar la discusión y aprobación de tres actos legislativos, decisión que se adoptó por parte del presidente de la citada corporación, en cumplimiento de lo resuelto por la Corte Constitucional[47]. Por lo tanto, no puede entenderse como satisfecha la condición que permite excepcionar la presencialidad en el caso sometido a revisión, cuando, a diferencia de lo expuesto “(…) no hubo pronunciamientos o señalamientos por la Mesa Directiva de la corporación sobre las condiciones de salubridad que impidieran llevar a cabo la discusión del Proyecto de Ley Estatutaria de manera presencial”[48]. 24. Se advierte igualmente que, si bien para la época existían restricciones en materia de aglomeración de personas en recintos públicos y privados, no existía una prohibición total para que las personas concurrieran en espacios cerrados, pues ya existían medidas y protocolos adoptados en el marco de la emergencia sanitaria, a fin de asegurar el funcionamiento prioritario de forma presencial. Ante esta realidad, y siguiendo la obligación de la Corte de exigir la presencialidad en la medida posible, “(…) no fueron claras las medidas que la Mesa Directiva de las comisiones conjuntas tomaron para hacer que, de forma gradual y progresiva, la discusión se diera con el máximo número posible de parlamentarios sesionando desde el recinto físico del Capitolio Nacional. Al respecto, además de las actas de la comisión, es preciso revisar la constancia audiovisual de estas sesiones para constatar la notable participación de los congresistas desde la plataforma zoom y no tanto desde el recinto físico. De esta manera, la sentencia C-242 de 2020 no fue tenida en cuenta por la Mesa Directiva a la hora de dirigir la discusión del Código Electoral, pues no hubo un tratamiento especial en la discusión de esta ley estatutaria para que permaneciera siempre el máximo grado de discusión presencial.”[49] 25. “Situación similar sucedió en la discusión del segundo y cuarto debate del proyecto de ley estatutaria, pues a pesar de que existen resoluciones en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes que establecen los protocolos para el uso del recinto físico en el marco de la discusión de las iniciativas legislativas y controles políticos, no se indicó un procedimiento claro y específico que, en la medida de lo posible, permitiera la máxima asistencia de congresistas en el recinto físico. (…) Así las cosas, la falta de medidas especiales para que esta ley estatutaria contara con el máximo nivel de discusión pública que, según la Corte, depende en gran medida sobre la presencialidad de los legisladores, hace que se ponga en entredicho el trámite formal del Código Electoral (…)”[50]. 26. Tercero. De acuerdo con lo manifestado por uno de los intervinientes[51], es necesario que la Corte verifique la forma como se adelantó el anuncio del “proyecto a las Comisiones Primeras de Senado y Cámara al inicio del trámite de primer debate[,] junto con la votación unánime hecha en sesión mixta conjunta del 11 de noviembre de 2020” y, además, deberá “determinar la existencia [del] anuncio previo del proyecto para la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 11 de diciembre de 202[0] y [la] sesión plenaria del Senado de los días 16 y 18 de diciembre de 202[0]”. De suerte que, la declaratoria de constitucionalidad o inconstitucionalidad del proyecto, se encuentra sujeta a que el Congreso haya realizado el trámite debido. C.2. Resumen de las intervenciones que piden la declaratoria general de constitucionalidad del proyecto de ley por razones de forma[52] 27. Frente a los reparos generales que se hacen a la iniciativa bajo examen, cabe destacar los siguientes argumentos dirigidos a solicitar que el PLE sea declarado constitucional. 28. Primero. No existe ninguna irregularidad por haber tramitado en sesiones extraordinarias el Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por las siguientes razones: (i) el concepto de legislatura se asimila al periodo continuo de un año que transcurre entre la instalación del Congreso y la fecha dispuesta para la clausura de sus sesiones, por lo que su alcance temporal va del 20 de julio del año en el que se inician laborales legislativas hasta el 19 de julio de la siguiente anualidad, sin que se pueda señalar, contrariando el sentido común y lo manifestado en los ámbitos académicos[53], que esta se interrumpe “en diciembre y reinicia en marzo, exclusivamente hasta el 20 de junio”[54]. Nótese que la Constitución puntualiza en el artículo 153 que el trámite del PLE deberá efectuarse, precisamente, dentro de una legislatura. Dicho giro semántico permite incluir tanto lo ocurrido en sesiones ordinarias como extraordinarias. En efecto, “[e]l Constituyente podría haber dicho ‘deberá efectuarse en periodos ordinarios de sesiones y en una sola legislatura’, con lo cual habría establecido la doble restricción. Pero se limitó a decir que debe efectuarse dentro de la legislatura (…)”[55]. 29. No existe previsión normativa que excluya (ii) la posibilidad de que las leyes estatutarias cumplan su trámite en sesiones extraordinarias, siempre que se haga dentro de la legislatura respectiva. Por lo demás, (iii) lo manifestado en la sentencia C-565 de 1997, en la que excluyen las sesiones extraordinarias del concepto de legislatura[56], corresponde a un obiter dicta, pues cuando el Constituyente fija una condición especial para el trámite de una iniciativa, lo hace de manera expresa. Ello ocurre, por ejemplo, con el procedimiento para la aprobación de una reforma constitucional por vía de un acto legislativo, en donde, al tenor de lo dispuesto en el artículo 375 de la Carta, se exige llevar a cabo su debate y aprobación en dos periodos ordinarios y consecutivos. 30. Entender a las sesiones extraordinarias como parte de una legislatura permite concretar (iv) el principio de colaboración armónica reseñado en el inciso 3° del artículo 113 de la Constitución, sobre todo cuando, como ocurre en este caso, existía la necesidad de completar el trámite del PLE en el primer periodo de la legislatura 2020-2021, con ocasión de las elecciones previstas para el año 2022. Por último, en relación con esta controversia, (v) se señala que, de concluir que la legislatura solo incluye los periodos ordinarios, “(…) desaparecería, [en la práctica], la posibilidad de que una ley se tramite en sesiones extraordinarias, puesto que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 162 superior[,] los proyectos que no hubieren completado su trámite en una legislatura y que hubieren recibido primer debate en alguna de las cámaras, continuarán su curso en la siguiente, en el estado en que se encuentren y que ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas. Una interpretación como la que se comenta implicará que los proyectos de ley solo pueden tramitarse dentro de la correspondiente legislatura, sin exceder de dos y no podrían tramitarse en sesiones extraordinarias. Tal interpretación, sin embargo, va en contravía con el entendimiento pacífico del concepto de legislatura, que la asimila al periodo continuo de un año que transcurre entre la instalación del Congreso al inicio de cada legislatura, el 20 de julio de cada año, y el 19 de julio del año siguiente. De ese modo, en cada legislatura pueden existir sesiones ordinarias, en los periodos señalados expresamente por la Constitución o extraordinarias, en las oportunidades que determine el Gobierno en ejercicio de la competencia conferida en el artículo 200 numeral 2 de la Constitución”[57]. 31. Segundo. Con ocasión de la pandemia, el Congreso suspendió de forma temporal la asistencia física a sus instalaciones, por lo que en aras de asegurar su funcionamiento se habilitaron sistemas telemáticos. Así, el Senado inició sus sesiones mediante la plataforma Zoom y la Cámara lo hizo a través de la aplicación denominada Meet. Teniendo en cuenta lo dispuesto por este tribunal en la sentencia C-242 de 2020, se puso de presente que en el trámite de este PLE se acudió a la realización de debates en la modalidad mixta (esto es, de forma presencial y remota al mismo tiempo), dada la autonomía e independencia del Legislativo y luego de haber realizado una evaluación de las condiciones de salubridad, las restricciones de movilidad y las comorbilidades que afectaban a varios de los integrantes de cada cámara. Además, todas las convocatorias y debates se surtieron conforme con el reglamento, no se negó la participación a ninguno de los sectores políticos representados y siempre se pudo comprobar las reglas sobre quórum y mayorías. Incluso, se avaló que todo congresista, si lo consideraba oportuno, pudiese asistir de forma presencial[58]. De este modo, “(…) puede concluirse que el trámite de la ley estatutaria en sesiones virtuales se sujetó a las pautas fijadas por [la Corte] para el efecto, y que no cabe hacer un reproche de constitucionalidad por este concepto”[59]. C.3. Resumen de las intervenciones que, por razones de forma, objetan algunos artículos individualmente considerados del proyecto de ley 32. Como a continuación se advertirá, algunos de los intervinientes alegan la ocurrencia de vicios de procedimiento sobre ciertas normas en concreto, las cuales se circunscriben a los artículos 44, 73, 84 y 247. El primero de ellos, al estimar que desconoce los principios consecutividad y de unidad de materia, así como el deber de adelantar un proceso legislativo amplio, deliberativo, participativo y transparente. El segundo, esto es, el artículo 73, por vulnerar el principio de publicidad en la instancia de conciliación. El tercero, que atañe al artículo 84, por una supuesta extralimitación –precisamente– por parte de la comisión de conciliación. Y, el cuarto, que corresponde al artículo 247, por una elusión material del debate como consecuencia de las labores a cargo de la citada comisión. En seguida se expondrán las razones que justifican cada una de las irregularidades alegadas. 33. Primero. En cuanto al artículo 44 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara[60], se afirma por los intervinientes que vulnera los principios de unidad de materia y de consecutividad, y que fue aprobado sin un proceso deliberativo, participativo, transparente y amplio[61]. Frente (i) al principio de unidad de materia, se manifiesta que el propósito de esta iniciativa es la de regular el derecho constitucional a elegir y ser elegido, las funciones de las autoridades electorales y, ocasionalmente, de los particulares que las ejerzan, así como los procedimientos para su ejercicio, en aras de asegurar que el proceso electoral, el resultado de las elecciones y otras formas de participación política electoral representen la voluntad de los electores. En este contexto, se afirma que en la exposición de motivos se indicó que el proyecto de ley busca adecuar la normativa en materia electoral a las tecnologías de la información y las comunicaciones (en adelante, TIC), sin que se haya puesto de presente una extensión en su campo de aplicación a otras áreas o materias distintas[62]. 34. Sobre la base de la explicación a las modificaciones que el artículo cuestionado fue teniendo a lo largo del trámite legislativo, los intervinientes llegan a la conclusión de que a través de su rigor normativo se establece que la Registraduría Nacional del Estado Civil será la única entidad encargada en Colombia de la identificación y autenticación de las personas, sin limitarse a los asuntos electorales o de identidad (como ocurre con el registro civil, la tarjeta de identidad o la cédula de ciudadanía), pues se excluye de estas atribuciones a la iniciativa privada y tan solo se permite el acceso en el caso de las entidades públicas, por lo que el manejo de los medios tecnológicos de firma digital y todo tipo de biometría o sistema de autenticación dependerá de dicho órgano, sin importar el campo de acción, lo incluye, entre otros, los sectores de salud, seguridad, financiero, aeronáutico y mercantil[63]. 35. A partir de lo expuesto, se concluye que se vulnera el principio de unidad de materia, dado que el proyecto de ley estatutaria tiene por finalidad regular el derecho a elegir y ser elegido y determinar las atribuciones de las autoridades electorales, y no “(…) ampliar las funciones de la identificación y autenticación de la Registraduría Nacional del Estado Civil a otros campos, como el comercial o financiero”[64]. Conforme con lo anterior, y teniendo en cuenta lo dispues...