Sentencia C-119 de 2025

C-119-25 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-119/25 PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración porque temática no fue aprobada en primer debate conjunto de las comisiones tercera y cuarta de ambas cámaras legislativas La Corporación concluye que la temática que deroga el aparte demandado del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, no fue objeto de ninguna discusión ni en las sesiones conjuntas ni en las Plenarias. En otras palabras, si bien es posible que las plenarias introduzcan contenidos normativos novedosos durante el trámite de la Ley del Plan Nacional de desarrollo, para que se dé cumplimiento a los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible, las disposiciones nuevas deben tener relación con las temáticas y materias aprobadas y discutidas en el primer debate conjunto de las comisiones tercera y cuarta de ambas cámaras. Esto no ocurrió respecto de la expresión demandada, mediante la cual se derogó el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, dentro de las derogatorias del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración porque norma no tiene relación de conexidad directa e inmediata con objetivos del Plan Nacional de Desarrollo ni con el plan plurianual de inversiones La Sala evidencia que, a pesar de la relación temática con alguno de los objetivos que integran la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, en los términos del título anterior no se evidencia una relación de conexidad “directa e inmediata”, al tratarse de disposiciones que modifican de manera permanente el ordenamiento jurídico y que no persiguen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, en la medida en que pretenden subsanar vacíos asociados a la estructura orgánica de un ministerio, materia propia del procedimiento legislativo ordinario o de las funciones ejecutivas, según quedó explicado anteriormente. De igual forma, debe tenerse también en consideración que las normas no satisfacen la conexidad con en el plan plurianual de inversiones, en el cual se señala la proyección indicativa de las fuentes de financiación para la ejecución de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance (...) la Corte Constitucional a lo largo de su jurisprudencia ha establecido reglas claras que delimitan el alcance del principio de consecutividad derivado del artículo 157 constitucional. Así, se ha establecido que este principio al establecer límites temporales a la función de producción normativa del legislador, permite la eficiencia legislativa en la medida que se configura como un parámetro que permite que los proyectos de ley sean tramitados de acuerdo a una “secuencia lineal” en donde deben pasar, salvo las excepciones de ley, por cuatro debates: primero ante las comisiones constitucionales permanentes y posteriormente ante las plenarias de las Cámaras legislativas. Ahora bien, este principio no es absoluto y, por el contrario, debe ser armonizado con el principio de identidad flexible, que permite la realización de modificaciones durante el trámite legislativo siempre que éstas tengan relación con las temáticas debatidas con anterioridad y no constituyan un objeto autónomo cuyo desarrollo puede configurarse en un proyecto de ley independiente. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Obligación de las comisiones y plenarias de estudiar y debatir los temas puestos a su consideración PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LA APROBACION DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración produce inexequibilidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter más estricto La jurisprudencia constitucional ha diseñado un juicio de constitucionalidad estricto bajo el cual procede a verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia en estos casos. Tiene como propósito principal determinar la existencia de una conexidad directa e inmediata entre la disposición objeto de control y los contenidos de la ley. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología (...) para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia, amerita: (i) determinarse la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si ésta tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecerse si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición juzgada (en caso afirmativo deben caracterizarse); y, finalmente (iii) determinarse si entre la disposición instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento. REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C- 119 DE 2025 Referencia: Expedientes D-15.512. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 372 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Demandante: Jorge Edwin Velasco Narváez. Magistrada sustanciadora: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá, D. C., dos (2) de abril de dos mil veinticinco (2025) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista por el artículo 241.4 de la Constitución Política, profiere la siguiente SENTENCIA Síntesis de la decisión El ciudadano Jorge Edwin Velasco Narváez presentó demanda de acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 372 (parcial) de la Ley 2294 de 2022, que derogó el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021. La Corte debió determinar (i) si la expresión acusada trasgredió los incisos 2º y 3º del artículo 160 superior, referidos al cumplimiento dentro del trámite legislativo de los principios consecutividad e identidad flexible y (ii) si la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, dispuesta por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, desconoció el artículo 158 superior, referido a la obligación que las normas contenidas en un cuerpo normativo guarden una unidad temática con el asunto regulado. Este imperativo constitucional tiene, además, especial connotación cuando se trata de normas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo. Al estudiar el primero de los problemas jurídicos, la corporación concluyó que la temática que deroga el aparte demandado del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, no fue objeto de ninguna discusión ni en las sesiones conjuntas ni en las Plenarias. En ese sentido, reiteró que, si bien es posible que las plenarias introduzcan contenidos normativos novedosos durante el trámite de la Ley del Plan Nacional de desarrollo, para que se dé cumplimiento a los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible, las disposiciones nuevas deben tener relación con las temáticas y materias aprobadas y discutidas en el primer debate conjunto de las comisiones tercera y cuarta de ambas cámaras. Esto no ocurrió respecto de la expresión demandada, mediante la cual se derogó el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, dentro de las derogatorias del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo. Para analizar el cargo presentado referido a la violación del principio de unidad de materia, la Corte reiteró su jurisprudencia sobre las exigencias específicas del principio en los planes nacionales de desarrollo. Así, la Sala Plena recordó que una flexibilización de dicha garantía democrática, permitiría la introducción de legislación ajena a los propósitos constitucionales que explican el rol de la planificación estatal. En este orden, la Sala consideró que la verificación de la vulneración del principio de unidad de materia requerirá de la realización de un juicio de constitucionalidad estricto por medio del cual, el juez constitucional debe: i) determinarse la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si ésta tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecerse si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición juzgada (en caso afirmativo deben caracterizarse); y, finalmente (iii) determinarse si entre la disposición instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento. En relación con este último análisis, es decir, la conexidad directa e inmediata, se recordó que las disposiciones presupuestales o ejecutivas deben ser idóneas para garantizar la efectiva realización, ejecución o cumplimiento de una meta, un objetivo o una estrategia de la parte general del plan de desarrollo. Por el contrario, la conexión de un precepto de ejecución no es directa ni inmediata en aquellos supuestos en los cuales, a partir de su aplicación, no pueden obtenerse inequívocamente los objetivos o metas del plan o el logro de estos es sólo hipotético, eventual o remoto. Por otro lado, esta Corporación señaló, que cuando las disposiciones tienen vocación de permanencia, el Gobierno tiene una carga argumentativa reforzada dentro del debate legislativo, y debe justificar que la norma en cuestión: (i) es una expresión de la función de planeación; (ii) favorece la consecución de los objetivos, naturaleza y espíritu de la ley del plan; y (iii) constituye un mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan de Desarrollo. Esto no ocurrió respecto de la expresión demandada, mediante la cual se derogó el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, dentro de las derogatorias del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo. Así, a pesar de que la expresión “el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 […]” del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 parece ser prima facie instrumental y encuentran una relación temática con algunos de los objetivos, metas, planes y estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, no tiene de una relación de conexidad “directa e inmediata”. Ello por cuanto, se trata de una disposición que modifica de manera permanente el ordenamiento jurídico y que no persigue un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal. Esta Sala también advirtió que las normas no satisfacen la conexidad con en el plan plurianual de inversiones, en el cual se señala la proyección indicativa de las fuentes de financiación para la ejecución de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. En efecto, aunque en dicho plan se refieren varias líneas de inversión estratégica, no se hace referencia alguna a la forma en que esto se desarrolla a través de la modificación de la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores. La Sala también consideró que la conexidad directa e inmediata no se cumple con el establecimiento de huellas o palabras contenidas en la parte general del Plan que podrían tener una relación mediata con las normas instrumentales. Por el contrario, debe demostrarse que efectivamente desarrollan los programas y proyectos de inversión pública nacional descritos de manera específica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos. I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Jorge Edwin Velasco Narváez demandó un aparte del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. El señor Velasco formuló cuatro cargos: (i) la violación del principio democrático consagrado en el artículo 1º superior; (ii) la trasgresión del numeral 7º del artículo 150 de la Constitución ya que, si bien al Congreso le corresponde determinar la estructura de la Administración Nacional, la competencia de esta iniciativa es del Ejecutivo; (iii) el desconocimiento del principio de unidad de materia, consagrado en el artículo 158 constitucional; y (iv) la violación del principio de identidad flexible, establecido en los incisos 2º y 3º del artículo 160 superior. 2. La Sala Plena de la Corporación, en sesión del 11 de octubre de 2023, luego del sorteo de rigor, remitió el asunto al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger. 3. Mediante auto del 30 de octubre de 2023, la magistrada sustanciadora inadmitió los cargos relacionados con la presunta vulneración de lo dispuesto en los artículos 1º, 150 (numeral 7°), 158 y 160° incisos 2° y 3°, de la Constitución Política. Al respecto, consideró que carecían de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. 4. El actor presentó oportunamente el escrito de corrección de la demanda. Mediante auto del 16 de noviembre 2023, el despacho de la magistrada ponente consideró que el demandante subsanó el cargo relacionado con la presunta violación del artículo 158 de la Constitución ya que, “en principio, el eje transversal que refiere a una política exterior con enfoque de género no es una política que deba ser instrumentalizada a través de la derogatoria de una norma relativa a la «Asistencia social y servicios a los colombianos en el exterior y retornados»”. Segundo, consideró subsanado el cargo relacionado los incisos 2º y 3º del artículo 160 de la Constitución “en cuanto a una eventual contradicción en las manifestaciones del secretario general del Senado de la República relativas al origen de la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136”. El auto rechazó los demás cargos. 5. Teniendo en cuenta que los cargos aptos tratan sobre el desconocimiento de los principios de unidad de materia e identidad flexible, la magistrada, mediante auto del 1° de diciembre de 2023, decretó pruebas y ofició a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que informaran al despacho en qué momentos del trámite surtido ante cada cámara legislativa y a solicitud de qué parlamentarios se introdujo al texto del proyecto de ley que cursó en cada una de dichas cámaras la derogatoria expresa del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021. 6. Una vez recibidas las pruebas decretadas, mediante auto del 25 de enero de 2024, el despacho ponente comunicó el proceso al presidente de la República, al presidente del Senado de la República, al presidente de la Cámara de Representantes, al Ministerio Relaciones Exteriores y al Departamento Nacional de Planeación para que se pronunciaran sobre lo que consideraran pertinente. Igualmente, fijó en lista a fin de permitir a los ciudadanos defender o impugnar la norma demandada e invitó a participar a otras organizaciones académicas[1]. 7. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA 8. A continuación, se transcribe y resalta la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 52.400 del 19 de mayo de 2023: “LEY 2294 DE 2023 (mayo 19) Diario Oficial No. 52.400 de 19 de mayo de 2023 PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: […] ARTÍCULO 372. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. […] Se derogan expresamente […] el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 […]” III. DEMANDA 9. En el escrito inicial de la demanda, el actor presentó cuatro cargos para sostener la inconstitucionalidad del aparte demandado del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023. Sin embargo, el despacho sustanciador solo admitió dos cargos que sostienen que la norma demandada viola los artículos 158 y 160 incisos 2º y 3º de la Constitución. El demandante expuso que el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 presuntamente desconoció los principios de unidad de materia e identidad flexible. 10. Posible desconocimiento del artículo 158 de la Constitución. El desconocimiento del principio de unidad de materia[2]. El demandante afirmó que el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 derogó sin ninguna justificación el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, aunque no guardaba ninguna relación con el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Para sostener lo anterior, explicó que esta ley consiste en una “Política exterior con enfoque de género”, para lo cual “el Gobierno Nacional, bajo la la coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores, formulará e implementará una Política Exterior con enfoque de género como política de Estado, orientada a promover y garantizar la igualdad de género en la política bilateral y multilateral”[3]. 11. Sin embargo, manifestó que la Ley del Plan, en sus 372 artículos, únicamente se refiere directamente al Ministerio de Relaciones Exteriores como eje transversal de las políticas internacionales en su artículo 4°. Aunque hay una multiplicidad de temas abordados, la modificación de este Ministerio (i) no fue de iniciativa del Gobierno Nacional y (ii) la norma se ubica exclusivamente en el artículo de la derogatoria. Por lo que no hay un hilo conductor que permita determinar que dentro de la estructura u objeto de la Ley del Plan se pueda ubicar la norma demandada. Así, alegó que no se puede inferir que la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 guarde relación estructural y orgánica con el articulado. 12. Posible desconocimiento de los incisos 2º y 3º del artículo 160 superior. La trasgresión del principio de consecutividad e identidad flexible[4]. El demandante resaltó que la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 no surtió el trámite regulado en la norma constitucional mencionada. Explicó que, si bien el secretario general del Senado indicó que la norma demandada fue sugerida por algunos senadores, “consultadas las proposiciones presentadas durante el trámite de segundo debate de esta iniciativa, no se encontró proposición alguna, sobre la derogatoria del citado artículo”[5]. A partir de esta respuesta, el demandante alegó que la ley no tiene origen ni autor conocido y, debido a la incongruencia de lo certificado por el Senado, concluyó que hubo un trámite inadecuado y contrario a la Constitución. IV. INTERVENCIONES 13. Dentro del término otorgado por la magistrada sustanciadora para intervenir en el presente proceso de constitucionalidad[6], se recibieron las siguientes intervenciones, cuyo resumen se presenta en la siguiente tabla: Ley 2294 de 2023 Interviniente Solicitud Contenido de la intervención Departamento Nacional de Planeación[7] Exequibilidad Afirmó que la Ley 2294 de 2023 no desconoce el principio de unidad de materia. Explicó que el artículo 372 del Plan Nacional de Desarrollo (PND) se ubica en el Título IV, “Otras disposiciones”, con el objetivo de eliminar del ordenamiento jurídico aquellas disposiciones que le fueran contrarias. Así, el artículo demandado derogó el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, el cual contemplaba que: “(...) El Ministerio de Relaciones Exteriores elevará el grupo interno de trabajo (GIT) de Colombia Nos Une, a la Dirección de Colombia Nos Une, la cual estará bajo Coordinación directa del Viceministerio de Relaciones Exteriores, funcionando con autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica, en los términos del literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 (...)”. Sostuvo que la Ley del PND, en el artículo 3, contempló los ejes de transformación incluido el de “Convergencia regional”, que pretendió “la inclusión de los colombianos residentes en el exterior y los retornados en los programas, planes y políticas establecidos en este Plan”[8]. Así, según las bases del PND, se debía adecuar y fortalecer en la estructura institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y las demás entidades con responsabilidades de coordinación y articulación en temas migratorios. Por lo anterior, existe una justificación para la incorporación del artículo demandado con el propósito de brindar un servicio y atención eficiente, oportuna y directa. Además, la eliminación de una de las dos direcciones[9] evita (i) la duplicación de esfuerzos, (ii) la confusión y falta de coherencia, (iii) los conflictos de competencia, (iv) la falta de coordinación y (v) la distorsión de la naturaleza y la gestión de los asuntos migratorios. Por último, debido a la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, que incluye dentro del ámbito de su competencia a la población migrante regular, irregular, refugiado, en tránsito y retornado, se hizo necesario eliminar la Dirección de Colombia Nos Une para evitar duplicidad de funciones. Por estas razones, el artículo demandado tiene una conexidad directa e inmediata con los contenidos generales del PND. Por su parte, sostuvo que tampoco se desconoció el principio de identidad flexible. Durante el trámite legislativo los congresistas pueden introducir cambios, incluso disposiciones nuevas, siempre que guarden relación temática con aquellos temas discutidos previamente. En el caso del artículo 372, según las Gacetas 386-23 y 388-23, se introdujo en segundo debate ante la Cámara de Representantes, para articular el sistema jurídico. Asimismo, las discusiones sobre el fortalecimiento institucional hicieron parte de los ejes de transformación del PND, por lo que el artículo demandado es una disposición complementaria y un instrumento para asegurar la eficacia del Plan. Ministerio de Relaciones Exteriores[10] Exequibilidad Señaló que la norma demandada se encuentra conforme a los parámetros de consecutividad, identidad y unidad de materia. Explicó que el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, derogado por el PND, elevó el grupo interno de trabajo de Colombia Nos Une a una Dirección dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores, con el fin de fortalecer las políticas públicas relativas a los colombianos residentes en el exterior, colombianos retornados y población migrante en territorio nacional. Como existe la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano, aseguró que tener dos entes encargados de la política migratoria resultaba en una falta de eficiencia, coherencia y coordinación. Así, no existe vulneración del principio de unidad de materia ya que hay una conexidad causal entre los objetivos de la ley, la eficiencia de la función administrativa y la creación de una política exterior con enfoque de género. Ahora bien, sostuvo que el Estatuto de la Política Integral Migratoria, Ley 2136 de 2021, estableció en el artículo 9 que el Ministerio de Relaciones Exteriores – a través de su Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano – es la autoridad central en materia migratoria. Para la ejecución de esta política existen órganos de coordinación interinstitucional, por lo que resultaba necesario eliminar una de las direcciones, en este caso Colombia Nos Une. En este sentido, el legislador tenía una amplia facultad para derogar una norma que creaba una Dirección innecesaria dentro de la estructura administrativa del Ministerio. En relación con el principio de identidad flexible, en las Gacetas 386 y 417 de 2023 se evidenció que la derogatoria fue aprobada en el segundo debate en sesión plenaria del Senado. Es decir, se incluyó en la oportunidad prevista en el artículo 160 de la Constitución, sin cambiar sustancialmente el proyecto de ley ni la esencia de este. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[11] Exequibilidad Afirmó que la norma demandada no desconoce el principio de unidad de materia. Específicamente para los Planes Nacionales de Desarrollo, según la jurisprudencia constitucional, este principio requiere determinar (i) la ubicación y alcance de la norma demandada, (ii) si existen objetivos, metas, planes o estrategias en la parte general del PND que puedan relacionase con la disposición acusada y (iii) si existe una conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del PND. En relación con la norma demandada, explicó que en el artículo 3 del PND se estableció como objetivo la inclusión de los colombianos residentes en el exterior y los retornados en los programas, planes y políticas y la implementación de la ley de retorno y la Política Integral Migratoria. Teniendo en cuenta lo anterior, en el Catalizador 8 de las Bases del PND, se incluyó la adecuación y el fortalecimiento de la estructura institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores y demás entidades encargadas de temas migratorios. Así, para lograr dicho objetivo, fue necesario mantener la Coordinación de Colombia Nos Une, pero bajo el manejo y liderazgo de la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano. Finalmente, con la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad fue necesario eliminar el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 para evitar la duplicidad de funciones. Por estas razones, concluyó que el artículo 372 demandado sí tiene una conexidad directa e inmediata con los contenidos generales del PND y que, además, protege el erario y la eficiencia en la gestión administrativa. Por su parte, aseguró que el artículo demandado tampoco vulnera el principio de identidad flexible. Esto se debe a que los congresistas están habilitados para introducir cambios, incluso disposiciones nuevas, en los debates finales del procedimiento siempre que guarden relación temática con los temas discutidos de forma previa. Para el caso concreto, mediante las Gacetas 386-23 y 388-23 que incluyen las ponencias para el segundo debate, se propuso la eliminación de las disposiciones normativas que fueran contrarias al PND. De manera que el artículo 372 no cambió sustancialmente la Ley del Plan, sino que fortaleció la institucionalidad del Ministerio de Relaciones Exteriores y evitó la duplicidad de funciones. Igualmente, las Gacetas 386-23 y 417-23 incluyeron expresamente la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, siendo la oportunidad procesal prevista por el artículo 160. José Alberto Tejada Echeverri, representante a la Cámara. Exequibilidad Afirmó que el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 está ajustado a los artículos 158 y 160 de la Constitución. Lo anterior se debe a que la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 tiene una relación directa con el PND, específicamente con sus objetivos, la parte integral, los ejes de transformación y los ejes transversales. Asimismo, el PND tiene como objetivo generar cambios para fortalecer la estructura institucional, por lo que era menester la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021. Por último, conforme a las Gacetas del Congreso, el artículo 372 demandado surtió todos los debates y ponencias por lo que se encuentra acorde a la Constitución. Jorge Edwin Velasco Narváez y otros[12] Inexequibilidad Al igual que los argumentos de la demanda, aseguró que el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 vulneró el artículo 158 y los incisos 2° y 3° del artículo 160 de la Constitución. Esto se debe a que (i) no guarda ninguna relación con los temas tratados en el PND y (ii) no aparece que se haya debatido en el trámite legislativo. V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN 14. La representante del Ministerio Público solicitó que la norma demandada se declare exequible. Para sustentar lo anterior, primero, manifestó que, según la jurisprudencia constitucional[13], la Ley del Plan está compuesto por (i) una parte general de propósitos y objetivos gubernamentales denominados “bases del PND”, (ii) el plan de inversiones para el cuatrienio y (iii) las medidas para ejecutar las metas y recursos. Por esta razón, el principio de unidad de materia impone verificar la existencia de una relación razonable entre las metas o inversiones y las disposiciones instrumentales de la ley. 15. Para el caso en concreto, encontró que en la parte general del PND el legislador dispuso la inclusión de los colombianos residentes en el exterior y los retornados en los programas, planes y políticas. Para este fin, propuso la adecuación y fortalecimiento de la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y demás entidades con responsabilidades de coordinación y articulación en temas migratorios. En la expresión demandada lo que hizo el legislador fue adecuar la estructura interna del Ministerio de Relaciones Exteriores eliminando la Dirección de Colombia Nos Une. Así, al igual que la mayoría de los intervinientes, encontró que existe una conexidad directa e inmediata entre el artículo 372 demandado y la parte general del PND. 16. Segundo, explicó que los principios de consecutividad e identidad flexible[14] señalan que todo proyecto de ley debe ser aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara y en la plenaria de cada cámara en segundo debate. Asimismo, el artículo 160 de la Constitución permite que en el segundo debate de cada cámara se puedan introducir las modificaciones, adiciones y supresiones. Es decir, durante el trámite legislativo se pueden incorporar modificaciones siempre que (i) se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer debate y (ii) guarden estrecha relación con el contenido del proyecto. 17. En relación con el artículo 372 demandado, sostuvo que no desconoció estos principios ya que se trata de una norma conexa al objeto del cuerpo normativo y existía una necesidad de adecuar la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores para cumplir con las políticas del PND asociadas a los migrantes y los emigrantes. Igualmente, la inclusión de este artículo se concretó luego de una propuesta de la bancada del Pacto Histórico, incluida en la ponencia para el debate ante las plenarias y aprobada por ambas cámaras. Es decir, fue incorporada en virtud de la potestad que tienen las plenarias para realizar modificaciones razonables. VI. PRUEBAS DECRETADAS POR EL DESPACHO PONENTE 18. La magistrada ponente, mediante auto del 1° de diciembre de 2023[15], decretó pruebas y ofició a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que informaran al despacho en qué momentos del trámite surtido ante cada cámara legislativa y a solicitud de qué parlamentarios se introdujo al texto del proyecto de ley que cursó en cada una de dichas cámaras la derogatoria expresa del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021. 19. Respuesta de la Cámara de Representantes. El 5 de diciembre de 2023, la Cámara de Representantes afirmó que la derogatoria expresa del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 se propuso en el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de dicha Corporación. Este informe fue presentado por varios Representantes quienes, además, eran coordinadores ponentes o únicamente ponentes[16]. Específicamente, en la Gaceta del Congreso 388 del 26 de abril de 2023 se evidencian las modificaciones propuestas en las “Vigencias y Derogatorias” para el segundo debate, que incluyeron la derogatoria expresa del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021[17]. 20. Respuesta del Senado de la República. El 19 de diciembre de 2023, el Senado de la República remitió el acta número 47 de la sesión plenaria de esa Corporación del 3 de mayo de 2023, publicada en la Gaceta 902-23. En esta sesión se discutieron y aprobaron las modificaciones del artículo 373 del PND. Sin embargo, en esta acta no se hizo referencia expresa a la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 ya que esta información se encuentra en la Gaceta 386-23[18]. VII. CONSIDERACIONES Competencia 21. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, en virtud de lo dispuesto por el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política. Cuestión previa. Delimitación del caso y metodología de la decisión 22 El ciudadano Jorge Edwin Velasco Narváez presentó demanda de acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 372 (parcial) de la Ley 2294 de 2022, que derogó el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021. 23. De conformidad con los cargos de la demanda que fueron admitidos, en primer lugar, la Corte debe determinar en primer lugar si la expresión acusada trasgredió los incisos 2º y 3º del artículo 160 superior, referidos al cumplimiento dentro del trámite legislativo, de los principios de consecutividad e identidad flexible. 24. En segundo lugar, si la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, dispuesta por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, desconoció el artículo 158 superior, referido a la obligación que las normas contenidas en un cuerpo normativo guarden una unidad temática con el asunto regulado. 25. Para dar respuesta a los anteriores problemas jurídicos, la Sala seguirá el siguiente orden metodológico: (i) estudiará el alcance de los principios de consecutividad e identidad flexible, (ii) reiterará la jurisprudencia sobre el principio de unidad de materia, en especial en lo concerniente a las exigencias referentes a normas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo, y por último, (iii) resolverá los dos cargos de inconstitucionalidad formulados. Principios de consecutividad e identidad flexible 26. El principio de consecutividad encuentra fundamento en el artículo 157 de la Constitución Política, de acuerdo con el cual, los proyectos de ley deben cumplir los siguientes requisitos para convertirse en Ley de la República: “(i) haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva, (ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunto de las comisiones permanentes de ambas Cámaras, (iii) haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate, (iv) haber obtenido la sanción del Gobierno”[19]. 27. Por lo anterior, salvo en las excepciones determinadas por la Constitución y la ley, el principio de consecutividad exige al Legislador el cumplimiento de obligaciones procedimentales específicas frente al trámite legislativo. Así, éste debe hacerse de manera ordenada y sucesiva en cumplimiento de cuatro debates, primero ante las comisiones constitucionales permanentes y posteriormente ante las plenarias de las Cámaras legislativas. Esto, “en orden a garantizar procesos deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos, que aseguran una legislación acorde con el principio de representatividad y el respeto a las minorías”[20] 28. Ahora bien, para la Corte Constitucional, el principio de consecutividad exige que todos los temas que se incluyan en el articulado del proyecto de ley deban ser discutidos de acuerdo con el procedimiento legislativo estipulado en el artículo 157 constitucional. Al respecto, en la sentencia C-1113 de 2003[21], la Corte, al estudiar una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 112 de la Ley 788 de 2002 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones”, encontró que el principio de consecutividad había sido vulnerado, toda vez que el artículo 112 solo tuvo un debate ante la Cámara de Representantes por lo que no se surtió el trámite legislativo correspondiente. 29. En esta providencia, la Corte recordó que “tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa para que un asunto sea considerado en un debate posterior.[22] 30. En línea con lo anterior, la Corte Constitucional en sentencia C-648 de 2006, reiteró las subreglas jurisprudenciales de la sentencia C-839 de 2003 en donde estableció que son obligaciones de las células legislativas “(i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento al art. 157 superior, (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen”[23]. Estas subreglas jurisprudenciales fueron después reiteradas en las sentencias C-850 de 2013 y C-726 de 2015. 31. En la referida sentencia C-850 de 2013 la Corte Constitucional analizó una demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo (parcial) del numeral 5º del artículo 3º; parágrafo 1º (parcial) del artículo 3º; parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1539 de 2012 “por medio de la cual se implementa el certificado de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y se dictan otras disposiciones”. En dicha providencia, la Corte, no sólo analizó el principio de consecutividad, sino que explicó su relación con el principio de identidad flexible. Sobre el particular dijo: “el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, no exigen que el articulado de un proyecto permanezca idéntico a lo largo de los cuatro debates, “simplemente ha exigido que se surtan los cuatro debates en su integridad en relación con la totalidad de los temas de un determinado proyecto de ley”[24] 32. De ahí que al analizar uno de los cargos de inconstitucionalidad que versaban sobre la vulneración de estos principios, la Corte estableció que “no se vulneran las reglas sobre consecutividad e identidad flexible en el trámite de un proyecto de ley, cuando se introducen en las Cámaras, modificaciones, supresiones o adiciones, que se juzguen necesarias para el proyecto de ley, siempre que durante los debates precedentes se haya discutido el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación y que tengan relación de conexidad temática con la ley en la que se inserta”[25] tal como ocurrió en el caso en comento. 33. Posteriormente, en la sentencia C-084 de 2019 la Corte analizó la inconstitucionalidad del artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”. En esta providencia el demandante afirmó que el artículo 364 fue incorporado como un artículo nuevo “sin que se hubiera contemplado el proyecto de Ley ni en las ponencias para primer debate”[26] por esta razón, vulneraba, a su juicio, los principios de consecutividad e identidad flexible. 34. Al respecto, la Corte recordó la jurisprudencia frente al principio de consecutividad, puntualizando que éste se aplica “a las proposiciones modificatorias, aditivas o supresivas que se presenten en el curso de las discusiones en las distintas instancias legislativas”[27] de manera que el incumplimiento por parte del Legislador del principio de consecutividad generaba “un vicio de procedimiento por elusión”[28]. 35. Al respecto, se mencionó en la misma providencia que “esta clase de vicio puede tener dos modalidades, una de carácter formal y otra de naturaleza material”.[29] En cuanto al vicio formal, se reiteró que este se presenta cuando no se surte el trámite legislativo estipulado bien sea porque se “omite el debate o la votación de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del trámite a un momento posterior”;[30] por otra parte, el vicio material, se configura cuando a pesar de haberse surtido adecuadamente el trámite legislativo, “las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias incumplen realmente su deber de manifestar su voluntad política en el sentido de aprobar o negar una iniciativa”[31]. 36. Seguidamente, en la citada sentencia C-084 de 2019 la Corte recordó que, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, se ha evidenciado que “no obstante existir alguna relación, si la modificación introducida en segundo debate al proyecto de ley implica en realidad una materia autónoma, independiente o separable respecto de los temas discutidos en primer debate, hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente, en realidad se ha eludido materialmente la deliberación. Cuando una disposición novedosa comporta un tema nuevo, según la Corte, debe haberse debatido y votado en su específico contenido. De no haber sido así, se desconocen los principios de consecutividad e identidad flexible”.[32] 37. Finalmente, frente al caso en comento, la Corte determinó que “la norma objetada no fue considerada por las comisiones de Senado y Cámara en primer debate”. Así mismo, observa que, si bien guarda relación con los temas discutidos y votados en esa instancia legislativa, constituye una materia de regulación autónoma y separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones conjuntas de Senado y Cámara. Por esta razón, las comisiones de Senado y Cámara eludieron materialmente dar primer debate al tema de la contribución demandada. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte encuentra que la disposición censurada fue incorporada, debatida y aprobada con desconocimiento de los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible (Arts. 157 y 160 de la C.P.) y, por lo tanto, habrá de ser declarada inexequible”[33] 38. En la sentencia C-487 de 2020 la Corte Constitucional resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3 del artículo 8 de la Ley 1917 de 2018 “Por medio de la cual se reglamenta el Sistema de Residencias Médicas en Colombia, su mecanismo de financiación y se dictan otras disposiciones”. En esta providencia, la Corte hizo referencia a las reglas jurisprudenciales contenidas en la sentencia C-089 de 2019 y mencionó que un aspecto relevante a la hora de abordar el estudio de normas acusadas de transgredir el principio de consecutividad e identidad flexible; “es el que se relaciona con los eventos en los que una norma introducida en segundo debate guarda alguna relación con una de las materias sobre las cuales se han discutido y votado iniciativas en primer debate. No se trata de una relación general con el Proyecto de Ley, a lo cual reconduciría el principio de unidad de materia, “sino de casos en que pueden identificarse ciertos aspectos comunes entre la norma introducida y los temas alrededor de los cuales fueron discutidas y votadas normas en primer debate. La pregunta que plantean estos eventos es si tales coincidencias o, en otras palabras, cualquier cercanía temática entre la proposición nueva y lo debatido y votado por las comisiones es suficiente para entender satisfechos los principios de consecutividad e identidad flexible.” Al respecto, reiteró la Corte, surgen dos reglas jurisprudenciales a tener en cuenta: “(i) los cambios introducidos deben referirse a temas tratados y aprobados en el primer debate; y (ii) que dichos asuntos guarden estrecha relación temática con el contenido del proyecto.”[34] 39. Al respecto, la Corte declaró la inexequibilidad de la norma demandada al encontrar probados los argumentos del demandante por cuanto se dio una violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, en la medida en que no se surtió el trámite legislativo de acuerdo al artículo 157 constitucional, puesto que “(i) el enunciado normativo se introdujo hasta el cuarto debate en la plenaria del Senado; (ii) la modificación no mereció ninguna deliberación por parte de la cámara alta, y (iii) el tema del artículo es un asunto específico, autónomo y separable de los abordados en primer debate.” [35] 40. Por otra parte, en la sentencia C-080 del 2023 la Corte Constitucional reiteró las subreglas jurisprudenciales en cuanto al principio de consecutividad. Así, “(i) las comisiones y plenarias de las Cámaras deben estudiar y debatir todos los temas propuestos en los proyectos de ley en trámite. Además, dicha competencia en cabeza de estas células legislativas no puede ser delegada. (ii) se debe armonizar el principio de consecutividad con el de identidad flexible. De ahí que las modificaciones o adiciones que se incorporen a los proyectos de ley durante su trámite debe versar sobre temas previamente debatidos y “no puede abarcar una materia, en lo fundamental, autónoma e independiente. (iv) si bien se pueden relacionar, los principios de consecutividad, flexibilidad y unidad de materia son autónomos y comportan obligaciones específicas.” 41. Ahora bien, al analizar uno de los cargos formulados, la Corte determinó que los artículos 66, 67 y 68 de la ley en comento no surtieron de manera adecuada el respectivo proceso deliberativo. Además, se constató que “por voluntad expresa de los autores del proyecto y los ponentes, aunque las disposiciones demandadas guardaban conexidad con el objeto y el articulado de la ley, los asuntos que estas regulan fueron expresamente excluidos de los debates surtidos en la Comisión Primera y en la Plenaria del Senado de la República.”[36] 42. De manera más reciente, en la sentencia C-020 de 2024 la Corte Constitucional analizó una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 2251 de 2022 “[p]or la cual se dictan normas para el diseño e implementación de la política de seguridad vial con enfoque de sistema seguro y se dictan otras disposiciones Ley Julián Esteban”. En dicha providencia, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 15 (parcial) al considerar que violaba los principios de consecutividad e identidad flexible. Ello por cuanto se comprobó que dicho artículo no había surtido el trámite dispuesto en el artículo 157 constitucional, toda vez que “en el asunto bajo estudio, resulta diáfano que, incluso si se admite una posible relación entre el fragmento acusado y el texto votado en el Senado, los medios de financiación de la herramienta no fueron una materia discutida en esa corporación. Ni la Comisión Sexta ni la Plenaria del Senado manifestaron su voluntad de aprobar o excluir de la iniciativa legislativa asuntos relacionados con el cobro por el servicio prestado por el Sicov ni con los recursos que requiere para su funcionamiento.”[37] El principio de consecutividad e identidad flexible en la Ley que adopta el Plan Nacional de Desarrollo. Reiteración de jurisprudencia 43. En lo que respecta al principio de consecutividad en el Plan Nacional de Desarrollo, la sentencia C-539 de 2008 mencionó que éste no es absoluto y rígido, por el contrario, su aplicación se ve limitada por el principio de identidad flexible que a su vez encuentra fundamento en los artículos 160 de la Constitución Política y 178 de la Ley 5ª de 1992. Así, “de conformidad con los principios de identidad flexible y de consecutividad antes expuestos las plenarias de las Cámaras pueden introducir artículos nuevos al proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo una vez surtido el primer debate por las comisiones constitucionales permanentes, siempre y cuando se trate de normas de carácter instrumental que guarden relación con las políticas, las metas y los programas contenidos en la Parte General del proyecto originalmente presentado por el Gobierno.”[38] 44. Al respecto, al realizar el examen de constitucionalidad de uno de los artículos demandados en dicha providencia, la Corte mencionó que “por tratarse el artículo demandado de una disposición de carácter instrumental y por haber establecido esta Corporación en la sentencia C-377 de 2008 que guarda relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos, los proyectos de inversión, las metas y estrategias contenidos en la Parte general del Plan, la cual corresponde al proyecto originalmente presentado por el Gobierno Nacional, es claro que durante su trámite no se vulneraron los principios de identidad y de consecutividad, pues podía ser introducido durante el iter legislativo”[39] 45. Posteriormente, en la sentencia C-415 del 2020, la Corte analizó una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1955 de 2019 y sus artículos 152, 309, 310 (parcial), 311 y 336 (parcial) “Por medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo Colombia, 2018-2022, “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad.” Al respecto, la Corte hizo algunas precisiones en cuanto a la aplicación del principio de consecutividad frente al Plan Nacional de Desarrollo: “En lo que corresponde a la ley del plan, el inciso segundo del artículo 341 de la Constitución prevé: “con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada Corporación discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria”, por lo que las comisiones permanentes deliberarán en forma conjunta para dar primer debate, cuyo conocimiento corresponde a las Comisiones tercera y cuarta de Senado y Cámara. Ahora bien, la introducción de un artículo nuevo en el segundo debate, al tratarse de la ley del plan, no será necesario su retorno a las comisiones, pero requerirá siempre la aprobación de la otra cámara, lo cual no implica por sí mismo el desconocimiento del principio de consecutividad, dado que el artículo 160 de la Constitución admite que “durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. En relación con la aprobación de la ley del PND, la jurisprudencia constitucional ha informado que en virtud de la aplicación armónica entre los principios de consecutividad y de identidad flexible, lo que se exige es que “se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata el proyecto de ley (…) y no sobre cada una de sus normas en particular. (…) La Corte ha puesto especial énfasis en el punto de la conexidad temática que ha de existir entre los asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma tal que se desconocen los principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera que se introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no guardan conexidad con los (…) objeto del proyecto correspondiente”[40] 46. Agregado a lo anterior, la Corte reiteró que de la aplicación del principio de consecutividad no se deriva la imposibilidad de modificar o ajustar el proyecto de ley, pues esto iría en contra del debate democrático. Por esta razón “debe observarse de manera sistemática, ya que encuentra sentido a partir del principio de identidad flexible, lo cual resuelve la aparente tensión entre los artículos 157 y 160 de la Constitución, mediante una interpretación armónica.”[41] De ahí que ambos principios deban apreciarse según la Corte, como “integrantes de una misma categoría que gobierna el procedimiento de aprobación de los textos legislativos.”[42] 47. En virtud de lo anterior, la Corte, al realizar el análisis de los cargos de inconstitucionalidad encontró que los principios de consecutividad e identidad flexible no se habían visto vulnerados, toda vez que la introducción de la norma en segundo debate “no desconoce por sí misma el principio de consecutividad, toda vez que la Constitución autoriza las modificaciones, adiciones y supresiones que se juzguen necesarias, además que la inclusión de la norma fue abordada y aprobada tanto por la plenaria de la Cámara como del Senado”[43] Además, agregó el tribunal que “La ponencia positiva incluyó modificaciones al proyecto de ley aprobado en primer debate, dadas las proposiciones que se presentaron por los congresistas como la correspondiente a la disposición sobre vigencias y derogatorias, que hizo expreso la necesidad de incluir la derogatoria del artículo 110 de la Ley 1943 de 2018, para que de esta forma, entiende la Corte, guardara al menos inicial correspondencia con la temática general que había sido debatida y aprobada en primer debate. En la justificación del pliego de modificaciones se hizo manifiesto que a partir del texto aprobado en primer debate se adelantó una revisión integral para la uniformidad del documento, que atiende los debates de las comisiones económicas conjuntas, dejando sentado a renglón seguido que guarda consecutividad e identidad con el objeto del proyecto de ley del plan.”[44] 48. En la sentencia C-440 de 2020 la Corte Constitucional analizó una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 36 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad,” En esta oportunidad, la Corte determinó que la disposición demanda desconocía los principios de consecutividad e identidad flexible, toda vez que “la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002 no fue aprobada en primer debate por las Comisiones Terceras y Cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y el Senado de la República. El apartado demandado fue introducido en el artículo de vigencias y derogatorias solo hasta el tercer debate de la Plenaria de la Cámara de Representantes. Además, se trató de una materia nueva que no estaba asociada con algún eje temático discutido en el trámite legislativo, por lo que las Comisiones Terceras y Cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y el Senado de la República no tuvieron la posibilidad de considerar el tema.”[45] 49. En la sentencia C-427 de 2020 la Corte Constitucional estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, “por el cual [sic] se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. En esta providencia, la Corte recordó lo siguente: (i) Le está vedado al Congreso modificar la Parte General del PND. (ii) El aval gubernamental de las modificaciones introducidas por el Congreso al Plan de Inversiones del PND sólo se requiere para las materias expresamente señaladas en el artículo 341 superior: (i) el incremento de las autorizaciones de endeudamiento y (ii) los nuevos proyectos de inversión. Las demás modificaciones al Plan de Inversiones no requieren este requisito. (iii) “[E]l Congreso puede introducir modificaciones a este tipo de proyectos siempre que se trate de adiciones, supresiones o modificaciones que no alteren sustancialmente el sentido de la iniciativa gubernamental. Si las modificaciones propuestas tienen el alcance de alterar sustancialmente la iniciativa gubernamental, en ese evento se requiere el aval del gobierno”. (iv) Es posible “introducir disposiciones nuevas en el segundo debate, si se cumplen dos condiciones, a saber: i) que los temas incluidos en los artículos nuevos hayan sido objeto de discusión en cada uno de los debates, y ii) que dichos temas se encuentren relacionados con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo.”[46] 50. A partir de lo anterior, la Corte determinó que en el caso en comento no se había vulnerado el principio de consecutividad, toda vez que “(i) el proceso legislativo permite la introducción de modificaciones al texto original durante el primer debate siempre que éstas guarden relación con la temática del proyecto; (ii) la proposición de prorrogar la entrada en vigencia del CGP aprobada en primer debate sí se incorporó al informe de ponencia para segundo debate; y (iii) la plenaria del Senado contó con la posibilidad de conocer el texto del articulado adoptado por la plenaria de la Cámara de Representantes antes de votar la proposición de acogerlo en su integridad, razón por la cual se declarará la exequibilidad de la norma demandada, en lo que a este cargo respecta.” 51. En la sentencia C-063 del 2021 la Corte analizó una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, “Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad.” En dicha providencia la Corte explicó a la hora de hacer el análisis del cargo formulado que había que hacer una diferenciación entre el principio de consecutividad y el principio de unidad de materia, toda vez que cada uno es autónomo. Así, se vulnera el principio de unidad de materia ante “aquella disposición instrumental que no guarde conexidad inmediata y directa tanto con los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal de mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno, todos ellos previstos en la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo (...)”. En cambio, desconoce el principio de consecutividad aquella disposición que, habiendo sido introducida en segundo debate no se refiera a las temáticas y asuntos debatidos en las comisiones conjuntas de asuntos económicos, aun cuando ésta guarde conexión directa con la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo”[47]. A partir de lo anterior, la Corte consideró que no se presentó una vulneración a los principios de consecutividad e identidad flexible en la medida que el artículo 298, si bien se presentó en el segundo debate, la temática abordada guardaba relación con lo debatido por las Comisiones de Asuntos Económicos en primer debate. 52. Finalmente, en la sentencia C-133 de 2021 la Corte Constitucional estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 336 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 donde reiteró las reglas jurisprudenciales de la sentencia C-415 de 2020 alrededor del principio de consecutividad y el Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto, mencionó: i) El fundamento normativo para garantizar el principio de consecutividad está previsto en los artículos 157.2 de la Constitución, y en el artículo 147 de la Ley 5ª de 1992, contenido del cual deriva la exigencia de que todo proyecto de ley debe surtir de manera sucesiva los cuatro debates en comisiones y plenarias de las cámaras legislativas o los tres debates en caso de que el primero se adelante en sesión conjunta de las comisiones respectivas. ii) En lo que corresponde a la ley del plan, el inciso segundo del artículo 341 de la Constitución prevé: “con fund...