Sentencia C-542 de 2023

C-542-23 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-542/23 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY 2272 DE 2022-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-525 de 2023 PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Procedimientos no son un fin en sí mismos, sino que se justifican en atención a la existencia de otros altos propósitos de interés público PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance TRAMITE LEGISLATIVO-Distinción entre vicios de procedimiento y meras irregularidades/VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter de subsanables e insubsanables (…) esta Corporación ha resaltado la importancia de cumplir las normas del trámite legislativo contenidas en la Constitución y en las leyes superiores que lo regulan. Al mismo tiempo, la Corte ha entendido que no toda irregularidad en el proceso de formación de una ley supone un vicio, sino aquellas que “(i) vulneran algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la carta política”. Cuando el alejamiento de la norma de trámite legislativo no afecta ningún principio o valor constitucional, no constituye un vicio de procedimiento que produzca la inexequibilidad de la norma. Adicionalmente, la irregularidad puede subsanarse si se cumplió el propósito de la norma en el trámite en el Congreso. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Elemento fundamental del debate parlamentario ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos mínimos REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento INFORME DE CONCILIACION-Publicación INFORME DE COMISION DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Publicación debe realizarse por lo menos con un día de anticipación a su aprobación En los términos dispuestos en el artículo 161 de la Constitución, el informe de conciliación debe ser publicado “por lo menos con un día de anticipación”. Según la interpretación de la Corte, este día de anticipación no corresponde a 24 horas sino a un día calendario diferente y anterior a la fecha de discusión y aprobación, con lo cual se aplica de forma eficiente del principio de publicidad dentro del procedimiento legislativo. En palabras de la Corte, al acudir a dicha interpretación se logra “una garantía efectiva que, por regla general, será eficaz para lograr el objetivo previsto por la disposición constitucional, cual es, dar las garantías adecuadas para que los [congresistas] tengan la oportunidad de conocer el informe [de] estas comisiones accidentales”. PUBLICACION DE INFORME DE CONCILIACION-Finalidad La finalidad de la publicación del informe de conciliación es otorgar las garantías para que los legisladores tengan la oportunidad de conocer el contenido del informe elaborado por las comisiones accidentales de conciliación antes de discutirlo y votarlo. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance El principio de consecutividad tiene su base en las normas constitucionales que establecen que ningún proyecto será ley sin haberse debatido en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, y en segundo debate en la plenaria de cada Cámara, y que fijan las reglas de tránsito de los proyectos de ley entre los distintos debates (arts. 157, numerales 2 y 3, 159 y 160 C.P.). En consecuencia, todo proyecto de ley debe ser debatido y aprobado en cuatro debates, primero en las comisiones permanentes y luego en las plenarias, sin perjuicio de que en aplicación del artículo 163 de la Constitución se permita que el primer debate de cada cámara se surta de forma conjunta. PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Alcance de la facultad PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-No vulneración (…) no se desconoce el principio de consecutividad e identidad flexible cuando las comisiones accidentales de conciliación incluyen artículos que son eliminados o improbados por una cámara, pero que sí fueron aprobados por la otra. Según la jurisprudencia reiterada de la Corte ya expuesta (fundamentos 146 a 150 de esta sentencia), la existencia de estas comisiones se explica en las diferencias que puedan surgir entre los textos aprobados por ambas cámaras. Una de esas posibles diferencias es que una cámara apruebe un texto y la otra no, pues lo importante para respetar el principio de consecutividad e identidad flexible es que el tema objeto de discrepancia haya sido considerado por ambas plenarias en cualquier sentido. De ello se deriva que dentro de las facultades de las comisiones accidentales de conciliación está la de acoger el texto aprobado por una cámara e improbado por la otra para someterlo a votación en las plenarias de las dos cámaras. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Facultad del Congreso para introducir modificaciones, adiciones o supresiones a proyectos de ley está limitada por el principio de identidad flexible o relativa En relación con el principio de consecutividad, la Corte ha sostenido que la exigencia constitucional de que un proyecto de ley tenga que haberse debatido en cuatro debates -en este caso dos de ellos celebrados en forma conjunta en las comisiones- no implica que el articulado deba permanecer inmodificable, pues ello iría en contravía del proceso democrático que cumplen ambas cámaras del Congreso. Lo que se exige para dar por acreditado el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible es que los cambios que surjan durante los debates correspondientes estén relacionados con la misma materia que se debatió desde el inicio del trámite de la iniciativa. La consecutividad e identidad de un asunto no se examina en relación con un artículo concreto sino en relación con el tema, en el marco de la discusión del proyecto en su conjunto. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática JUICIO POR VIOLACION DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Criterios orientadores REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-542 DE 2023 Ref: expedientes acumulados D-15104 y D-15110 Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2272 de 2022 “por medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones” Demandantes: Paloma Susana Valencia Laserna, María Fernanda Cabal Molina y Paola Andrea Holguín Moreno (expediente D-15104), y Carlos Fernando Motoa Solarte (expediente D-15110). Magistrados ponentes: Natalia Ángel Cabo Antonio José Lizarazo Ocampo Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA. Se decide la demanda interpuesta por las ciudadanas Paloma Susana Valencia Laserna, María Fernanda Cabal Molina y Paola Andrea Holguín Moreno (D-15104), y la interpuesta por el ciudadano Carlos Fernando Motoa Solarte (D-15110). Las demandas se dirigen contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022 y contra sus artículos 2 (parcial), 10, 11 y 12 por vicios de procedimiento, y contra los artículos 2 y 5 (parciales) por vicios de fondo. Síntesis de la decisión En la presente sentencia, la Corte estudió dos demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 2272 de 2022. Algunos cargos cuestionaron la totalidad de la ley, mientras que otros se dirigieron contra disposiciones particulares de esta. Seis de los ocho cargos formularon vicios en el trámite legislativo y dos sostuvieron vicios materiales. En el primer cargo se planteó la inexequibilidad total de la Ley 2272 de 2022 por la ausencia del concepto del Consejo Superior de Política Criminal durante el trámite de la iniciativa en el Congreso de la República. En las demandas se sostuvo que la omisión de dicho concepto desconocía los artículos 113, 114, 150.1 y 151 de la Constitución. Sin embargo, en la sentencia C-525 de 2023 la Corte ya había examinado el mismo cargo. Por consiguiente, operó el fenómeno de la cosa juzgada, por lo que en el presente proceso de constitucionalidad se decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-525 de 2023 respecto de dicho cargo. En segundo lugar, la Corte estudió el cargo contra la totalidad de la Ley por el presunto desconocimiento del artículo 160 de la Constitución Política en virtud de la forma en que se realizó el anuncio previo durante la sesión plenaria del Senado del 19 de octubre de 2023. La Corte concluyó que el anuncio se realizó de manera apropiada según el artículo 160 superior y cumplió las reglas y finalidades constitucionales para los cuales está previsto, por lo que la Ley 2272 de 2022 es exequible respecto de dicha censura. En tercer lugar, la Corte evaluó la exequibilidad de la totalidad de la Ley 2272 de 2022 por la presunta vulneración de los artículos 160 y 161 de la Constitución Política, en relación con la supuesta vulneración del principio de publicidad, con ocasión de la publicación y el anuncio del debate del informe de conciliación en la plenaria del Senado. Al respecto, la Corte comprobó que el informe de conciliación fue publicado oportunamente y con suficiente antelación y que el anuncio del debate de la conciliación cumplió con las reglas y finalidades constitucionales que lo rigen. En consecuencia, la Corte concluyó que la Ley 2272 de 2022 es exequible en relación con este cargo. En cuarto lugar, la Corte estudió el cargo contra los artículos 2 (parcial), 10, 11 y 12 de la Ley 2272 de 2022 por la eventual vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible, estipulados en el artículo 157 de la Constitución. Las demandantes alegaron que la comisión accidental de conciliación excedió su competencia porque incluyó para su aprobación los textos de estos artículos, a pesar de que los mismos solo fueron aprobados por una de las plenarias de las cámaras. Sin embargo, contrario a lo afirmado en la demanda, no se desconoció el principio de consecutividad e identidad flexible porque las comisiones accidentales de conciliación tienen competencia para incluir artículos que son eliminados o improbados por una cámara, pero que sí fueron aprobados por la otra. En consecuencia, la Corte concluyó que los artículos 10, 11 y 12 son exequibles en lo referente a este cargo. En quinto lugar, en esta providencia se estudió el cargo contra el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 por vulneración del artículo 157 superior en relación con el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. El demandante alegaba que dicho artículo había sido introducido en el último debate, por lo que no cumplió la obligación de haberse debatido durante cuatro debates, o tres cuando el primer debate se da en comisiones constitucionales conjuntas, como ocurrió en el trámite del proyecto que dio lugar a la expedición de la Ley 2272 de 2022. Sin embargo, la Corte constató que el tema del artículo fue debatido a lo largo de todo el proceso legislativo. En efecto, la Corte constató que el tema del artículo demandado es el tributo establecido en ella para la financiación de gastos de seguridad de las entidades territoriales. Al respecto, la Corte verificó que desde el primer debate se discutió sobre su prórroga, su base gravable y su modificación para atender lo dispuesto en la una sentencia C-101 de 2022. Por consiguiente, la Corte encontró que la norma es exequible en relación con este cargo. En sexto lugar, la Corte estudió el cargo presentado en contra del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 por presunto desconocimiento del principio de unidad de materia. El demandante sostuvo que, por referirse a un tema tributario, la norma no guarda relación con el objeto de la Ley 2272 de 2022, con lo cual se vulneraba el artículo 158 de la Constitución. Sin embargo, la Corte concluyó que el tributo establecido en el artículo 12 de la Ley tiene conexidad temática, causal, teleológica y sistemática con el objeto de la Ley, razón por la cual resulta exequible. En séptimo lugar, la Corte examinó el cargo dirigido contra el artículo 2 (parcial) en el que se regula la pertenencia a las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI) de los “ex miembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano”. El demandante sostuvo que dicha disposición desconocía el Acuerdo Final de Paz, integrado en el bloque de constitucionalidad. No obstante, el cargo formulado no cumplió con los requisitos argumentativos de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, razón por la cual la Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo sobre el particular. Por último, la Corte abordó el cargo dirigido contra el artículo 5 (parcial), particularmente contra las normas que permiten al presidente de la República nombrar voceros de organizaciones sociales y humanitarias privados de la libertad y ciertas consecuencias jurídicas que las demandantes atribuyeron al artículo 5º, entre ellas, la procedencia de la suspensión de órdenes de captura o su excarcelación. La Corte destacó que en la sentencia C-525 de 2023, se declaró exequible la expresión “Se admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social” e inexequible la expresión “y se encuentren en privación de libertad” contenida en el inciso 2º del parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022[1]. En relación con aquella, por tanto, la Corte concluyó que operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En cuanto a los demás preceptos del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 demandados, se concluyó que la demanda no cumplió con los requisitos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia. En tal virtud, la Corte decidió inhibirse de pronunciarse de fondo sobre aquellos. I. ANTECEDENTES 1. El 16 de diciembre de 2022 las ciudadanas Paloma Susana Valencia Serna, María Fernanda Cabal Molina y Paola Holguín Moreno (expediente D-15104) por un lado, y el 11 de enero de 2023 el ciudadano Carlos Fernando Motoa Solarte (expediente D-15110) por el otro, presentaron demandas de inconstitucionalidad en contra de algunos artículos y de la totalidad de la Ley 2272 de 2022 “por medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones”. 2. El 14 de febrero de 2023 la magistrada Natalia Ángel Cabo inadmitió las demandas por no satisfacer la exigencias mínimas de aptitud sustantiva, y les concedió a los demandantes tres días para subsanarlas. 3. El 21 de febrero de 2023, dentro del término para presentar la corrección, los demandantes en los dos expedientes presentaron escritos dirigidos a subsanar los problemas de aptitud de los cargos inadmitidos. 4. Mediante auto del 8 de marzo de 2023 la magistrada sustanciadora admitió todos los cargos propuestos por los demandantes en los dos expedientes, excepto uno en el expediente D-15110 contra el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 por la ausencia de concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual fue rechazado. Admitida la demanda, el inicio del proceso de constitucionalidad se comunicó al presidente de la República y al presidente del Congreso de la República para que, si lo consideraban preciso, intervinieran dentro de los 10 días siguientes al recibo de la comunicación, con el fin de defender o cuestionar la constitucionalidad de la norma demandada. También se invitó a participar a otras autoridades, a organizaciones públicas e instituciones académicas, se ordenó correr traslado a la procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto correspondiente y se fijó en lista el proceso para permitir las intervenciones ciudadanas, de conformidad con los numerales 1 y 2 del artículo 242 de la Constitución. En la misma providencia la magistrada ordenó la práctica de pruebas referidas a los antecedentes legislativos de la norma demandada. 5. Una vez allegadas las pruebas decretadas, por auto del 21 de junio de 2023 la magistrada sustanciadora dispuso continuar con el trámite de la demanda. 6. En sesión celebrada el 2 de agosto de 2023 la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió emitir una ponencia conjunta del expediente D-15099[2] y los expedientes D-15104 y D-15110[3]. 7. Mediante auto del 10 de agosto de 2023 la Sala Plena de la Corte Constitucional convocó a una audiencia pública en el marco del trámite de los expedientes de la referencia y del expediente D-15099 la cual se celebró el 22 de agosto siguiente. 8. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, una vez recibido el concepto del procurador (E) general de la Nación, se procede a decidir el asunto. 1. Texto de la norma demandada El texto de la norma demandada es la Ley 2272 de 2022, publicada en el Diario Oficial No. 52.204 del 4 de noviembre de 2022 y que se incluye en el Anexo 1 de esta decisión. 2. Las demandas 9. En los procesos de la referencia se admitieron ocho cargos de inconstitucionalidad contra la totalidad o parte de la Ley 2272 de 2022, de los cuales seis son de forma y dos son de fondo. A continuación, se presentará el resumen de las demandas respecto de cada cargo. En primer lugar, se expondrán los cargos por vicios de procedimiento y en segundo lugar los de fondo. a. Cargo contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022 por ausencia del concepto del Consejo Superior de Política Criminal. Eventual desconocimiento de los artículos 113, 114, 150.1 y 151 C.P. 10. El cargo planteado en ambas demandas se dirige contra la totalidad de la Ley. Los accionantes sostuvieron que el Consejo Superior de Política Criminal debía rendir concepto previo sobre el proyecto que dio lugar a la Ley 2272 de 2022, en cuanto esta reguló materias de política criminal. La ley, sin embargo, fue aprobada sin que el concepto se hubiere proferido. 11. En la demanda del expediente D-15104 las accionantes sostuvieron que dicha omisión implicaba la vulneración de los artículos 114 (función legislativa y de reforma de la Constitución en cabeza del Congreso de la República), 150.1 (función del Congreso de interpretar, reformar y derogar las leyes) y 151 C.P. (sujeción de la actividad legislativa a leyes orgánicas). 12. Las demandantes citaron el artículo 167 de la Ley 65 de 1993, modificado por el artículo 91 de la Ley 1709 de 2014 y el Decreto 2055 de 2014. Según estas normas, el Consejo Superior de Política Criminal debe rendir “concepto previo no vinculante sobre todos los proyectos de ley y de acto legislativo que en materia penal cursan en el Congreso de la República”[4]. Las ciudadanas sostuvieron que la Ley 2272 de 2022 versa sobre política criminal, particularmente el artículo 5 que se refiere a suspensión de órdenes de captura. Las actoras recordaron que en el trámite del proyecto de Ley 188 de 2018 Cámara que dio lugar a la anterior prórroga de la Ley 418 de 1997, el Consejo Superior de Política Criminal sí presentó el concepto. 13. Según la demanda, el concepto exigido por la Ley 65 de 1993 es asimilable al concepto fiscal al que se refiere el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Las actoras la sentencia C-075 de 2022 e indicaron que el desconocimiento de la obligación del concepto de impacto fiscal en el trámite legislativo afecta la validez de la norma expedida por el legislador. Las ciudadanas plantearon que, aunque la Ley 5 de 1992 no prevé como requisito para la radicación o para el trámite de un proyecto la presentación del concepto previo, este debe entenderse como obligatorio en la formación de las leyes sobre política criminal y en las leyes que tengan incidencia en el funcionamiento del sistema de justicia penal. 14. Adicionalmente, las demandantes informaron que, en respuesta a un derecho de petición de la senadora Paola Holguín, el director de política criminal y penitenciaria del Ministerio de Justicia les informó que el Comité Técnico de Política Criminal había resuelto que la ley no tenía trascendencia penal y que ello motivó que no sometieran a consideración ningún concepto ante el Consejo Superior de Política Criminal. Por consiguiente, las actoras consideraron que el Comité Técnico se arrogó competencias que legalmente sólo le están atribuidas al Consejo Superior de Política Criminal. 15. En opinión de las demandantes, la ausencia del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal es un vicio insubsanable porque no es posible devolver la ley al Congreso y al presidente de la República toda vez que eso implicaría retrotraer el trámite al primer debate para que los legisladores puedan discutir las consideraciones y recomendaciones del Consejo Superior de Política Criminal. Las actoras citaron la sentencia T-762 de 2015 que resaltó la relevancia del Consejo Superior de Política Criminal para articular la política criminal y le ordenó al Congreso darle aplicación; así como las sentencias C-370 de 2004, C-168 de 2012 y C-786 de 2012 para reiterar que el trámite de la Ley en ausencia del concepto amerita su inexequibilidad. 16. En el expediente D-15110, el demandante planteó que durante el trámite de la Ley 2272 de 2022 se vulneró el artículo 113 C.P. sobre colaboración armónica de los poderes públicos. El demandante sostuvo que si bien el presidente de la República es quien lidera la política criminal del Estado, al Congreso le corresponde realizar las leyes que permiten materializarla. A su vez, en virtud de la separación de poderes la política criminal es liderada por la rama judicial. El actor argumentó que el Consejo Superior de Política Criminal fue creado para articular la política criminal y en él concurren todas las autoridades que participan en la implementación de la política criminal y citó las normas que estipulan la obligación del Consejo de emitir el concepto. El demandante señaló que la importancia del concepto se ha desarrollado por vía jurisprudencial y obedece al principio de colaboración armónica (art. 113 C.P.). El actor resaltó que la Corte ha reconocido que el debate legislativo es importante para la elaboración de la política criminal. 17. El demandante afirmó que, debido a que en el expediente de la Ley 2272 de 2022 no se encuentra el concepto del Consejo Superior de Política Criminal[5], resulta evidente que se obvió la participación de las máximas autoridades en la materia, lo que a su vez afectó al principio de colaboración armónica. El actor citó la sentencia C-646 de 2001 para resaltar la relevancia del Consejo Superior de Política Criminal. 18. El ciudadano sostuvo que toda la Ley 2272 de 2022 versa sobre política criminal porque adopta todas las medidas necesarias para garantizar la protección de la paz como derecho y principio constitucional. El demandante resaltó los asuntos sobre definiciones de seguridad humana y paz total, la definición de proyectos, políticas y programas para la construcción de paz de orden territorial y la participación en diálogos, acercamientos, negociaciones o firma de acuerdos de paz. b. Cargo contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022 por omisión del anuncio del debate del proyecto de ley en el Senado de la República. Eventual desconocimiento del artículo 160 C.P. 19. Para el demandante en el expediente D-15110 toda la Ley 2272 de 2022 es inexequible por desconocimiento del artículo 160 de la Constitución durante su trámite. El ciudadano explicó que en la sesión de la plenaria del Senado de la República del 19 de octubre de 2022 no se desarrolló el segundo punto del orden del día, correspondiente al anuncio de proyectos a discutir en la siguiente sesión. Por ende, se levantó la sesión sin anunciar proyectos. Luego de levantada la sesión el presidente del Senado anunció la fecha del debate para la siguiente sesión del proyecto que culminó con la Ley 2272 de 2022. Para el demandante este anuncio no tiene validez. Agregó que la sesión se levantó ante la falta de quorum[6]. c. Cargo contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022 por la publicación y la forma en la que fue anunciada la votación del informe de conciliación en la plenaria del Senado. Eventual desconocimiento de los artículos 160 y 161 C.P.[7] 20. En el expediente D-15104 las demandantes solicitaron la inexequibilidad total de la ley por la vulneración del principio de publicidad. Al respecto, las ciudadanas explicaron que la votación del informe de conciliación se anunció en la plenaria del Senado del 2 de noviembre de 2022 ―luego de las 11 de la noche―, para votarlo al día siguiente, en la sesión del 3 de noviembre de 2022 que inició a las 12:05 am. Aunque el anunció de la discusión y votación se hizo en un día distinto a la votación, entre ambos actos trascurrieron sólo algunos minutos, lo cual, en sentir de las demandantes, vulneró el principio de publicidad. Adicionalmente, para las ciudadanas esto vulneró el derecho de los congresistas a estudiar y discutir un proyecto, en tanto no puede haber una formación del criterio sobre el sentido del voto en 15 minutos de estudio. d. Cargo contra los artículos 2 (parcial), 10, 11 y 12 de la Ley 2272 de 2022 por vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible y el de publicidad. Eventual desconocimiento del artículo 157 de la Constitución. 21. En el expediente D-15104 las demandantes aseguraron que en la expedición de los artículos 2 (parcial), 10, 11 y 12 de la Ley 2272 de 2022 se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible. 22. Respecto del penúltimo inciso del artículo 2 explicaron que este fue incluido por la plenaria de la Cámara de Representantes sin que su contenido hubiera sido objeto de discusión o aprobación previa por el Senado de la República y que en la conciliación se terminó aprobando dicho inciso.  En cuanto a los artículos 10 y 11 las demandantes relataron que estos fueron objeto de una proposición de eliminación en la Plenaria del Senado y que el artículo 12 fue improbado por esa misma cámara, mientras que, por su parte, la Cámara de Representantes aprobó los referidos artículos. A pesar de que estos tres artículos no estaban incluidos en el texto aprobado por el Senado, la comisión de conciliación decidió aprobarlos.  23. Las demandantes explicaron que, según el artículo 186 de la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia de la Corte, las comisiones de conciliación son el mecanismo para armonizar los textos aprobados, pero no tiene competencia para revivir lo que una cámara ha negado, ya que un proyecto de ley requiere la aprobación de ambas cámaras. Las actoras agregaron que el informe de conciliación se debe votar integralmente de forma positiva o negativa, con lo cual se obliga a los congresistas a acompañar la totalidad del texto.  Para apoyar su conclusión, las demandantes citaron como precedentes las sentencias C-702 de 1999, C-313 de 2004, C-033 de 2009, C-370 de 2011, C-076 de 2018 y C-084 de 2019 y consideraron como inaplicable el precedente de la sentencia C-290 de 2017[8]. e. Cargo contra el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 por vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible. Eventual desconocimiento del artículo 157 C.P. 24. En el expediente D-15110 el demandante planteó que el trámite que se le dio al artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 vulneró el artículo 157 de la Constitución, al desconocer los principios de consecutividad y de identidad flexible[9]. Al respecto, el demandante explicó que el artículo 12 versa sobre el cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 de la Corte Constitucional. Agregó que el texto fue añadido por intermedio de una proposición en el último debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes y que el texto del artículo aprobado no reposa en los informes de ponencia, por lo que fue un tema nuevo que no tuvo discusión en las comisiones primeras constitucionales. El actor sostuvo que, aunque el principio de identidad flexible permite cambios en el articulado, esos cambios están limitados por la unidad temática de la iniciativa. El accionante también señaló que el tema del artículo obedece a un asunto tributario que requiere una regulación autónoma. f. Cargo contra el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 por vulneración del principio de unidad de materia. Eventual desconocimiento del artículo 158 C.P. 25. En el expediente D-15110 el actor argumentó que el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 no guarda unidad temática con la materia objeto de la ley que es la política criminal del Estado. Sostuvo que, en tanto dicho artículo contiene una disposición tributaria, contraría el artículo 158 constitucional. g. Cargo contra el artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022 por desconocimiento de la prohibición de reincidencia del Acuerdo Final de Paz. Eventual violación del Acto Legislativo 2 de 2017. 26. El demandante en el expediente D-15110 dirigió este cargo contra el texto del artículo 2 de la Ley 2272 de 2022 que establece que se entenderá como parte de una estructura armada organizada de crimen de alto impacto a “los ex miembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano, que contribuyan con su desmantelamiento”. 27. El ciudadano sostuvo que la expresión subrayada de la norma acusada es inconstitucional por dos argumentos. En primer lugar, el Acto Legislativo 02 de 2017 incorporó el “Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” al bloque de constitucionalidad. 28. En segundo lugar, el demandante sostuvo que la expresión demandada “tiene como objeto permitir la negociación con reincidentes y aquellos que hubieran firmado el acuerdo de paz”[10] y esto conlleva la concesión de nuevos beneficios penales a su favor. Por consiguiente, consideró que la norma impugnada desatiende el punto 4.1.3.4 del Acuerdo Final, que prohíbe la reincidencia en conductas relacionadas con la cadena de producción de cultivos ilícitos. Dicha restricción constituye, según el demandante, una prohibición constitucional para otorgar cualquier tratamiento penal diferenciado, incluida la suspensión de capturas contempladas en la Ley 418 de 1997, modificada por la Ley 2272 de 2022. h. Cargo contra el artículo 5 (parcial) de la Ley 2272 de 2022 por desconocimiento de los derechos de las víctimas reconocidos en el bloque de constitucionalidad. Eventual desconocimiento de los artículos 13, 250 y 93 de la Constitución y 1, 2, 25.1 y 25.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 29. En el expediente D-15104, se planteó este cargo contra los siguientes apartes subrayados de los parágrafos 1º, 2º y 3º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022: “Parágrafo 1o. (…) Se admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social, y se encuentren en privación de libertad”. Parágrafo 2o. Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley con los cuales se adelanten diálogos, negociaciones o acuerdos de paz; o de los miembros representantes de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto con las que se adelanten acercamientos, conversaciones o se suscriban términos de sometimiento a la justicia, con el fin de hacer tránsito al Estado de Derecho. (…) Igualmente, se suspenderán las órdenes de captura que se dicten en contra de los voceros de los grupos armados organizados al margen de la ley, con posterioridad al inicio de los diálogos, negociaciones o suscripción de acuerdos, por el término que duren estos. Este mismo procedimiento podrá seguirse con relación a los voceros de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. (…) Parágrafo 3o. El Gobierno nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un estado avanzado del proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal, o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura, incluidas las órdenes de captura con fines de extradición, contra estos y los demás miembros del grupo armado organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso. (…)”. 30. Las demandantes sostuvieron que las disposiciones acusadas incurren en una omisión legislativa relativa al desconocer la obligación de la Fiscalía General de la Nación de velar por la protección de las víctimas (artículo 250 C.P.), lo cual también desconoce los estándares internacionales sobre derechos de las víctimas y su derecho a la igualdad (artículo 13 superior). 31. Respecto de los estándares internacionales, las accionantes argumentaron la violación de los artículos 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH). Desde la perspectiva de las actoras, la norma demandada omite la obligación del Estado de respetar los derechos humanos, pues no garantiza el derecho de las víctimas al debido proceso y a la protección judicial. Las demandantes también plantearon que la norma acusada vulnera los artículos 25.1 y 25.2 de la citada Convención, ya que no obliga a las autoridades a que, al momento de adoptar las decisiones sobre la libertad de los llamados voceros, garanticen “los derechos de las víctimas al interior de la actuación penal que se desarrolla en el marco de procesos internos, y tampoco se permite un recurso judicial efectivo para estas, ya que no son tenidas en cuenta en el desarrollo de los procedimientos donde se suspenden las órdenes de captura o se dan las libertades”[11]. 32. Respecto de los requisitos para determinar que se configuró una omisión legislativa relativa en los términos de la jurisprudencia constitucional, las demandantes explicaron que: (i) Existe un precepto concreto, se trata de la norma demandada que permite considerar como gestores de paz a las personas sindicadas o condenadas por delitos comunes o aquellas que el presidente considere que pueden aportar al proceso de paz y que estén privadas de la libertad. La norma permite que se les conceda la libertad o la suspensión de sus órdenes de captura. (ii) Las demandantes aducen que la norma demandada excluye los derechos de las víctimas en el proceso penal respecto de medidas en favor de quienes sean reconocidos como voceros o gestores de paz. (iii) La exclusión de los derechos de las víctimas en la norma demandada carece de un principio de razón suficiente. Las accionantes plantearon que la norma permite que quienes no hagan parte del conflicto armado puedan lograr la libertad incluso sin haber sido nombrados voceros por los grupos armados al margen de la ley con quienes se esté negociando. Además, permite que puedan quedar libres sin considerar los derechos de quienes fueron víctimas de sus conductas. (iv) La exclusión de las víctimas del proceso penal las ubica en situación de desigualdad negativa en relación con las víctimas de los demás injustos penales, especialmente porque se desconocen las decisiones del poder judicial que ordenaron las medidas de aseguramiento. (v) La omisión de las víctimas en el proceso penal con relación a las normas demandadas implica el desconocimiento por parte del legislador del principio de igualdad y de los deberes contenidos en el artículo 250 superior y en los artículos 10 y 11 literal j) de la Ley 906 de 2004. 3. Intervenciones, audiencia pública y concepto del procurador general de la Nación (E) 33. Un resumen de las intervenciones y del viceprocurador general de la Nación con funciones de procurador general de la Nación[12], se encontrará en el inicio del estudio de cada cargo[13]. El resumen de las intervenciones en la audiencia pública se encuentra anexo a esta sentencia (anexo 2)[14]. Dado que la audiencia pública se desarrolló en conjunto con el proceso del expediente D-15099, el resumen de la intervención es común al que se presentó en la Sentencia C- 525 de 2023, correspondiente a ese proceso de constitucionalidad. II. CONSIDERACIONES 4. Competencia 34. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra la Ley 2272 de 2022, pues es una ley de la República. 5. Estructura de la decisión 35. Como se indicó en los antecedentes, en esta ocasión la Corte debe resolver dos demandas de inconstitucionalidad, frente a las cuales se admitieron los siguientes cargos contra la totalidad o parte de la Ley 2272 de 2022: Síntesis de los cargos admitidos Norma demandada Expediente Cargo Ley 2272 de 2022 D-15104 D-15110 Violación de los arts. 113, 114, 150.1 y 151 C.P. por haberse expedido la Ley sin previo concepto del Consejo Superior de Política Criminal. D-15104 Violación del art. 160 C.P. por no haberse anunciado el proyecto en debida forma durante su trámite ante la plenaria del Senado. Violación de los arts. 160 y 161 C.P. (principio de publicidad) en la discusión y aprobación del informe de conciliación en la plenaria del Senado. Arts. 2 (parcial), 10, 11 y 12 D-15104 Violación del art. 157 C.P. (principios de consecutividad e identidad flexible) en la plenaria de la Cámara de Representantes (art. 2) y durante el trámite de conciliación (arts. 11 y 12). Art. 12 D-15110 Violación del art. 157 C.P. (principios de consecutividad e identidad flexible) durante el trámite ante la plenaria de la Cámara de Representantes. Violación del art. 158 C.P. (principio de unidad de materia). Art. 2 (parcial) D-15110 Violación de la prohibición de reincidencia (Acuerdo Final de Paz y Acto Legislativo 2 de 2017) Art. 5 (parcial) D-15104 Violación de los arts. 13, 93 y 250 C.P., y 1,2, 25.1, y 25.2 CADH, por omisión en la protección de los derechos de las víctimas. 36. A continuación, la Corte entrará a hacer un estudio de dichos cargos por separado. Se iniciará, en primer lugar, por analizar los alegados cargos por vicios en el trámite legislativo para luego proceder al estudio de los cargos de fondo. Al abordar cada cargo, (i) se reseñarán los argumentos que sobre el particular plantearon los intervinientes, (ii) cuando sea pertinente se analizará la aptitud sustantiva del cargo, (iii) se formulará el correspondiente problema jurídico, (iv) se presentarán las consideraciones generales relevantes para el análisis y (v) a partir de estas, se procederá a resolver la cuestión. 6. Examen de los cargos por vicios de forma contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022 o algunos de sus apartes 37. En relación con los cargos por vicios de forma, es importante iniciar por advertir que la Corte puede conocerlos, pues las demandas se presentaron antes de que se produjera la caducidad de la acción de inconstitucionalidad a la que se refiere el artículo 242.3 de la Constitución. En efecto, la demanda en el expediente D-15104 se presentó el 16 de diciembre de 2022 y la del expediente D-15110 el 11 de enero de 2023, esto es, dentro del término de un año contado a partir de la publicación en el diario oficial de la norma demandada, la cual ocurrió el 4 de noviembre de 2022. 38. En segundo lugar, es preciso reiterar que el acatamiento de las formas propias del procedimiento legislativo son elementos y valores esenciales del modelo de Estado social y democrático de derecho definido en la Carta Política de 1991. Las disposiciones relativas al trámite legislativo están previstas para guiar la discusión, aprobación y entrada en vigor de las iniciativas legislativas, y persiguen finalidades de la mayor relevancia, tales como la protección de la forma de ejercicio del poder público prevista por el Constituyente y la materialización del principio democrático a través de un proceso de creación normativa transparente y respetuoso de los derechos de las minorías[15]. El incumplimiento de las reglas de formación de las leyes implica el desconocimiento de la Constitución. No obstante, ello no equivale al mandato de incorporar un lente estrictamente formalista al examinar la calidad del trámite legislativo que en cada caso se hubiera surtido[16]. 39. El principio de prevalencia del derecho sustancial se estipuló en el artículo 228 de la Constitución y supone que las normas que gobiernan el procedimiento legislativo son “formas procesales [que] no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo” [17]. Esas normas obran como instrumentos para la protección de principios constitucionales y de propósitos de interés público protegidos con ocasión de la aprobación de las leyes. En virtud de dicho principio, la Corte Constitucional admite cierta flexibilidad en el examen del procedimiento legislativo siempre que encuentre que las actuaciones del Congreso son respetuosas y garantes de las finalidades que se pretende obtener con la aplicación de las normas procesales previstas para la formación de las leyes. Más que abrazar un culto al ritualismo o valorar el seguimiento irrestricto de la literalidad de las normas de procedimiento[18], lo que interesa es definir si la actuación del poder legislativo vulneró o no alguno de los fines que persiguen las normas del procedimiento legislativo[19]. De otro modo, se negaría la máxima constitucional según la cual el derecho sustancial prevalece sobre los asuntos procedimentales[20]. 40. Una segunda consecuencia del principio de la instrumentalidad de las formas es que este permite resaltar la máxima relevancia que tiene el respeto de las normas que regulan la actuación legislativa. Las normas de procedimiento materializan valores y fines definitorios de nuestro régimen social y democrático de derecho durante la gestación del ordenamiento jurídico. Por ende, su desconocimiento no es intrascendente y puede derivar en la inexequibilidad de las normas creadas por el Congreso de la República[21]. 41. Así, esta Corporación ha resaltado la importancia de cumplir las normas del trámite legislativo contenidas en la Constitución y en las leyes superiores que lo regulan[22]. Al mismo tiempo, la Corte ha entendido que no toda irregularidad en el proceso de formación de una ley supone un vicio, sino aquellas que “(i) vulneran algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la carta política”[23]. 42. Cuando el alejamiento de la norma de trámite legislativo no afecta ningún principio o valor constitucional, no constituye un vicio de procedimiento que produzca la inexequibilidad de la norma. Adicionalmente, la irregularidad puede subsanarse si se cumplió el propósito de la norma en el trámite en el Congreso. También puede darse que el asunto sea devuelto a la autoridad que profirió la norma para que esta subsane el vicio o que éste sea corregido directamente por la propia Corte al revisar la constitucionalidad de la norma[24]. Para determinar si una irregularidad procesal deviene necesariamente en la inexequibilidad de la norma, la Corte debe contextualizar la situación[25] y examinar: “(i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad”[26]. 43. Así, el principio de la instrumentalidad de las formas justamente permite discernir “si un vicio de procedimiento relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos”[27]. 44. Sobre la base de estas premisas, a continuación la Corte emprenderá el análisis de los cargos por vicios de forma planteados por los demandantes. i. Examen del cargo contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022 por ausencia del concepto del Consejo Superior de Política Criminal. Eventual desconocimiento de los artículos 113, 114, 150.1 y 151 C.P Intervenciones ciudadanas y de entidades públicas Intervenciones que piden decisión inhibitoria Interviniente Fundamento Comisión Colombiana de Juristas La organización señaló que la demanda D-15104 no satisface los requisitos de pertinencia y de certeza. Sobre el primero, argumentó que la acción plantea un debate de rango legal, pues el concepto del Consejo Superior de Política Criminal es una obligación prevista en el artículo 167 de la Ley 65 de 1993 y reglamentada en el Decreto 2055 de 2014. La Comisión manifestó que no hay ninguna norma superior que contenga la obligación de la que tratan las normas mencionadas, y que las sentencias C-1052 de 2001 y C-189 de 2017 establecieron que no son admisibles los argumentos que se formulan a partir de consideraciones meramente legales. Además, la interviniente advirtió que si se adopta un fallo de fondo se “desquiciaría el control constitucional”[28] y se permitiría un debate legal por vía del control de constitucionalidad, lo que daría lugar a que en el futuro se formulen cargos en los que el legislador “desconozca”[29] mandatos legales. La organización recordó que el juicio de legalidad es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre el requisito de certeza, la Comisión señaló que ninguna de las demandas lo satisface, pues aducen de forma superficial que varias prescripciones de la ley demandada tienen una clara incidencia en la política criminal del país, sin determinar cuáles son. Por último, la interviniente señaló que la demanda D-15110 carece de pertinencia en relación con este cargo, pues el artículo 113 no contiene la obligación del Congreso de seguir el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal. La Comisión consideró que el demandante otorgó al artículo un contenido normativo del que carece, y citó la Sentencia C-246 de 2004 sobre el alcance del principio de colaboración armónica. Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá El Observatorio sostuvo que el cargo no plantea una contradicción entre la norma demandada y la Constitución, sino un enfrentamiento entre dos leyes: la Ley 2272 de 2022 y la Ley 65 de 1993 y su reglamentación. El interviniente indicó que hay un precedente de la Corte, entre otros en la Sentencia C-189 de 2017, que exige que los cargos en este tipo de actuaciones confronten una norma demandada con el bloque de constitucionalidad. Además, el Observatorio señaló la argumentación no es cierta, específica ni suficiente para generar una duda siquiera razonable sobre la inexequibilidad de la Ley demandada por el cargo analizado. Por último, la intervención apuntó que el cargo no debería prosperar sustancialmente pues el concepto del Consejo Superior no debe ser entregado al legislativo, sino al ejecutivo y su contenido no es vinculante ni obligatorio. Alirio Uribe Muñoz Basado en la Sentencia C-243 de 2012 sobre los requisitos de procedibilidad, el interviniente señaló que el cargo carece de claridad, certeza y especificidad porque: (i) los demandantes no nombran las disposiciones concretas de la Ley relacionadas con asuntos de política criminal; (ii) aunque la argumentación es coherente, no se puede apreciar con nitidez la razón por la que el contenido de la Ley tiene repercusiones en política criminal; y (iii) el argumento de que toda ley deviene inexequible por la ausencia del concepto del Consejo Superior de Política Criminal es vago, abstracto e indeterminado, pues no identifica el contenido constitucional que resulta afectado. Ministerio de Justicia y del Derecho El ministerio dividió su argumentación en dos: (i) la vulneración de los artículos 114, 150.1 y 151; y (ii) la vulneración del artículo 113. En relación con la vulneración de los artículos 114, 150.1 y 151, esta entidad consideró que el cargo carece de certeza, especificidad y pertinencia por tres razones. En primer lugar, el ministerio sostuvo que el cargo no está fundamentado en razones de constitucionalidad ciertas y suficientes, ya que los artículos mencionados no tienen relación con el trámite formal de las leyes. El interviniente citó la sentencia C-084 de 2018 para indicar que el parámetro para valorar el trámite legislativo se deriva de las normas del texto superior, las leyes orgánicas y las estatutarias. En particular, el concepto del Consejo Superior de Política Criminal no hace parte de los requisitos de formación de la ley ni es vinculante, sino que es un mecanismo de articulación interinstitucional. Esta cartera ministerial señaló que, desde una interpretación histórica, de los debates de aprobación de la Ley 1709 de 2014[30] se puede concluir que la intención del legislador no era establecer el concepto previo como un requisito obligatorio, pues en ese caso se debía haber incluido en la Ley 5 de 1992. Por otra parte, el ministerio consideró que no es posible comparar el requisito del concepto de política criminal con el concepto del impacto fiscal, pues el segundo está regulado en una ley orgánica mientras que el primero no. En segundo lugar, la entidad señaló que el cargo no explica de qué manera la falta del concepto se relaciona directa o indirectamente con la facultad del Congreso para hacer las leyes. En tercer lugar, el ministerio argumentó que en el cargo no se explica la relación entre la ley demandada y la política criminal. Señala que, contrario a lo planteado en la demanda, el tema de la Ley 2272 de 2022 es la paz y no la política criminal. Por su parte, en relación con la vulneración del artículo 113 superior, el Ministerio de Justicia consideró que la demanda se estructura a partir de una interpretación subjetiva del contenido y alcance de la Ley, que cataloga como de política criminal, y por lo tanto deriva en una falta de certeza del cargo. También señaló que la demanda no expone una norma superior que establezca el concepto del Consejo como un requisito de formación de las leyes. La intervención sostuvo que el demandante hace una interpretación demasiado formal de la Sentencia C-646 de 2001 para concluir que toda norma que adopte medidas para proteger intereses del Estado o intereses superiores hace parte de la política criminal, pero la sentencia no tiene ese alcance. Dejusticia La organización consideró, a la luz de lo previsto en la Sentencia C-037 de 2020, que el cargo no cumple los requisitos de especificidad ni de pertinencia. La demanda no cumple el requisito de especificidad por dos razones. Primero, porque el demandante no demuestra una oposición entre el principio de colaboración armónica estipulado en el artículo 113 superior y la ley demandada. Este principio debe entenderse de acuerdo con las demás normas superiores que asignan competencias al poder público, pero de él no se deriva la obligación del legislador de contar con el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal. Por ende, la participación del Consejo en el trámite legislativo es conveniente, pero la ausencia de su concepto no deriva en la inconstitucionalidad de las actuaciones del Congreso. Entenderlo así comportaría una vulneración a los principios de separación de poderes y colaboración armónica, pues supeditaría las actuaciones del Congreso al visto bueno del Consejo Superior de Política Criminal. En segundo lugar, Dejusticia señaló que la adopción el concepto no hace parte de las reglas del procedimiento legislativo, y todo vicio en el trámite debe referirse a una norma de rango superior. En cuanto al requisito de pertinencia, la organización expuso que la demanda no lo cumplía porque: (i) la Ley 65 de 1993 no es un parámetro de constitucionalidad, y aunque lo fuera, del texto legal no se deriva que sea requisito esencial para la formación de las leyes. Además, citó la jurisprudencia constitucional[31] para indicar que solo leyes orgánicas, estatutarias o que hagan parte del bloque de constitucionalidad pueden ser reconocidas como parámetro de validez; y (ii) se desconoce la naturaleza del Consejo Superior de Política Criminal como un consejo superior de la administración pública y no del Congreso de la República. Sus conceptos no son vinculantes y el deber de emitirlos es del propio Consejo y no del Congreso. Ministerio del Interior La cartera ministerial solicitó la inhibición de manera subsidiaria, pues su solicitud principal es declarar la exequibilidad de la norma respecto de este cargo. Este interviniente no aportó argumentos específicos para soportar la solicitud de un fallo inhibitorio. Colectivo de Abogadas y Abogados José Alvear Restrepo El Colectivo sostuvo que el cargo relacionado con la aprobación de la Ley sin el concepto del Consejo Superior de Política Criminal no es específico, pues no estableció qué contenido normativo versaba sobre política criminal. El interviniente afirmó que el principal elemento que diferencia la Ley 2272 de 2022 de una ley de política criminal es que establece una política de paz, seguridad y convivencia. La intervención se refirió a la Sentencia C-646 de 2001 sobre los criterios que fijó la Corte Constitucional para determinar el alcance de la política criminal, la cual versa sobre la prevención, investigación y sanción de las conductas que afectan bienes jurídicos de alto valor social. Intervenciones que solicitan declarar la exequibilidad de la norma Interviniente Fundamento Ministerio del Interior El Ministerio solicitó declarar la exequibilidad basado, en primer lugar, en que la Ley 2272 de 2022 no tiene una connotación penal que requiera el concepto del Consejo Superior de Política Criminal. Además, recordó que el Comité Técnico de Política Criminal en reunión del 4 de noviembre de 2022 decidió abstenerse de emitir un concepto sobre la Ley 2272 de 2022. En segundo lugar, el interviniente precisó que, de acuerdo con la Ley 1709 de 2014, el concepto del Consejo no es vinculante, por lo que no era necesario para el trámite de la Ley 2272 de 2022. En consecuencia, el Ministerio sostuvo que la ausencia del concepto no es un vicio en el procedimiento legislativo. Por último, esta cartera agregó que, con base en el principio de instrumentalidad de las formas descrito en la Sentencia C-386 de 2014, la falta del concepto del Consejo Superior de Política Criminal en el trámite de la ley demandada no tiene la virtualidad de afectar la voluntad del legislador o desconocer la estructura institucional dispuesta por la Constitución. Colectivo de Abogadas y Abogados José Alvear Restrepo El Colectivo señaló que, de acuerdo con la Sentencia C-936 de 2010, el legislador tenía una amplia competencia para definir la política criminal del Estado, que se puede manifestar en la legislación penal. A su vez, señaló la diferencia entre esto y las políticas de Estado encaminadas a impactar en la prevención del delito. El interviniente concluyó que la teleología de la ley es el logro de una política de paz, convivencia y seguridad derivada de las competencias constitucionales del presidente como comandante de la fuerza pública. Además, la intervención recordó que las prórrogas anteriores a la Ley 418 de 1997 han sido el marco jurídico aplicable para lograr acuerdos para el desescalamiento de la violencia. Por último, el Colectivo advirtió que, aunque sería necesaria una evaluación detallada de la Ley demandada para determinar su contenido de política criminal, esa carga era de las demandantes y no debe ser asumida por la Corte, pues la norma goza de presunción de constitucionalidad. En ese sentido, el interviniente manifestó que las medidas respecto de órdenes de captura no son de política criminal porque no modifican el procedimiento para emitir órdenes de captura, ni interfiere en la gestión de la acción penal de la Rama Judicial ni de la Fiscalía. Alirio Uribe Muñoz El Representante a la Cámara solicitó la declaratoria de exequibilidad de manera subsidiaria, pues su solicitud principal es un fallo inhibitorio, según las razones que se resumieron con anterioridad en esta providencia. Sin perjuicio de lo anterior, el interviniente alegó que la ausencia del concepto del Consejo Superior no hace que la norma sea inconstitucional, pues ni la Constitución ni la ley prevén que así ocurra. El ciudadano argumentó que la emisión del concepto del Consejo Superior de Política Criminal no es vinculante para el Congreso y que, adicionalmente, la ley demandada no tiene trascendencia penal ni es su objetivo afectar la política criminal, sino por el contrario, desarrollar un marco jurídico con la política de paz del Estado. El ciudadano se refirió a las sentencias C-646 de 2001 y T-762 de 2015 sobre la definición de la política criminal, e indicó que la noción de paz también tiene un componente de seguridad, por lo que, aunque algunas dispo...