Sentencia C-389 de 2021

C-389-21 Sentencia C-389/21 CONTROL CONSTITUCIONAL DE NORMA DEROGADA-Jurisprudencia constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS DEROGADAS-Reglas de procedencia para pronunciamiento de fondo CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Procedencia excepcional fijada por la Jurisprudencia constitucional (…) procede adoptar un pronunciamiento de mérito respecto de normas derogadas que no producen efectos, siempre y cuando se cumplan tres condiciones: (i) la demanda se presenta encontrándose vigente la disposición, (ii) se trata de una regla legal de vigencia transitoria y (iii) existan razones que sugieran, prima facie, su inconstitucionalidad. ESTAMPILLA-Doble carácter de tributo ESTAMPILLA-Características AUTONOMIA TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional/ AUTONOMIA TERRITORIAL-Administración de recursos propios PRINCIPIOS DE UNIDAD NACIONAL Y DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Definición de tensión El nivel de resistencia a las intervenciones nacionales en la autonomía de las entidades territoriales depende de la materia de la que se trate y del mayor o menor grado de especificidad de su regulación en la Constitución. En esa dirección, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que deberá reconocerse “como dominante el interés local que tenga una réplica distante en la esfera de lo nacional”. Bajo esa perspectiva, los asuntos relativos a la dirección de la economía (art. 334), al orden público (arts. 296, 303 y 315), a la política internacional (arts. 189 y 224), así como a la política monetaria, cambiaria y crediticia (arts. 370 y 371) reflejan un interés nacional que acentúa el peso del principio unitario. A su vez, en materias relacionadas con el uso del suelo (art. 313.7), los gravámenes de la propiedad inmueble (art. 317) y la prestación de los servicios públicos domiciliarios (art. 367 inc. 2), el peso de la autonomía de las entidades territoriales tiende acentuarse. PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Articulación El principio unitario y la protección de la autonomía territorial admiten diferentes grados de realización y, en consecuencia, son mandatos que pueden ser optimizados. Es necesario identificar en cada caso el modo de llevar a efecto su articulación. Ha precisado la Corte que la fijación de la “mayor o menor autonomía con que cuenten las entidades territoriales, es algo que la Carta delega al legislador”. No obstante, también ha advertido que la Constitución estableció pautas básicas “que tienden a articular el principio unitario con la protección de la autonomía territorial, optando, en algunas circunstancias, por dar primacía al nivel central y, en otras, por favorecer la gestión autónoma de las entidades territoriales”. PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Reglas mínimas orientadas a asegurar un equilibrio AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención legislativa en recursos endógenos y exógenos CONTROL CONSTITUCIONAL DE MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE TIENEN COMO EFECTO REGULAR RECURSOS ENDOGENOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Lineamientos metodológicos aplicables INTERVENCION LEGISLATIVA EN RECURSOS ENDOGENOS-Supuestos Ha establecido la Corte que resultan constitucionalmente admisibles las interferencias en la “destinación de los recursos propios de las entidades territoriales” en aquellos eventos en los cuales (i) se prevén expresamente en la Carta; (ii) se requiere para proteger el patrimonio de la Nación o para preservar la estabilidad económica interna y externa; y (iii) la materia objeto de regulación trasciende el ámbito simplemente local o regional. Igualmente ha señalado que constituye un objetivo admisible (iv) descentralizar dentro de las entidades territoriales “el manejo autónomo de tales ingresos”. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención excepcional y limitada del legislador en fuentes endógenas de financiación La identificación de alguno de los fines antes referidos no es, sin embargo, suficiente. No basta con que el legislador invoque una buena razón para intervenir en la gestión de los recursos endógenos. Es además imprescindible establecer si la decisión legislativa resulta idónea, necesaria y proporcionada en sentido estricto. RECURSOS PROPIOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Inexistencia general que justifique intervención legislativa/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Vulneración En suma, calificar como grave la interferencia legislativa en el derecho previsto en el artículo 287.3 de la Constitución obedece a cinco razones: (i) la interferencia legislativa afecta una porción significativa de recursos endógenos; (ii) tales recursos se destinan al cumplimiento de finalidades sociales del Estado en el ámbito territorial; (iii) la regulación prescindió de cualquier valoración acerca de la proporción que el recaudo por las estampillas ocupa en cada presupuesto territorial; (iv) el legislador no tuvo en cuenta el impacto de establecer un porcentaje uniforme atendiendo las circunstancias concretas de las entidades territoriales; y (v) la regulación afecta la autonomía dado que deja abiertas cuestiones esenciales para su implementación por parte del Gobierno Nacional. ENTIDADES TERRITORIALES-Carecen de soberanía tributaria/MARGEN DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance No existe discusión alguna acerca de que las entidades territoriales carecen de soberanía tributaria. El centro de impulsión de la actividad tributaria se encuentra en el Congreso de la República y, una vez activado, habilita a las corporaciones territoriales para complementar dicha labor. Si bien el legislador dispone de la competencia para regular aspectos relativos a la destinación del tributo, en este caso de las estampillas, ello no implica que cuente con una competencia ilimitada para hacerlo. Ni en el momento de su creación ni posteriormente, puede adoptar medidas que impliquen una injustificada intervención en la autonomía territorial. Las autoridades nacionales, en virtud de los principios de concurrencia y coordinación, tienen el deber de adoptar las medidas para promover y ampliar la autonomía. Por ello, el legislador no se encuentra habilitado para actuar de manera inopinada o improvisada, cambiando la destinación de recursos que por su naturaleza pertenecen a las entidades territoriales. Solo cuando este en la capacidad de presentar una muy poderosa argumentación podrá adoptar esas medidas. Referencia: Expediente D-14129 Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del parágrafo 2 del artículo 13 de la Ley 2052 de 2020, “por la cual se establecen disposiciones transversales a la rama ejecutiva del nivel nacional y territorial y a los particulares que cumplan funciones públicas y/o administrativas, en relación con la racionalización de trámites y se dictan otras disposiciones”. Accionante: Estefanía Sarai Orozco Sequera Magistrado Ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. La ciudadana Estefanía Sarai Orozco Sequera, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución, demandó el parágrafo 2 (parcial), del artículo 13 de la Ley 2052 de 2020. 2. Mediante auto del 26 de febrero de 2021 se dispuso la inadmisión de la demanda. Una vez corregida, mediante auto del 17 de marzo de 2021, se admitió el cargo relacionado con la presunta vulneración de los artículos 1 y 287 de la Constitución Política. En esa providencia se dispuso la práctica de pruebas y se ordenó, entre otras cosas, la fijación en lista y correr traslado al Procurador General de la Nación (artículo 278.5 de la Constitución). 3. En la misma decisión se invitó a participar a la Consejería Presidencial para las Regiones, a la Agencia Nacional de Contratación Pública, a la Contraloría General de la República, a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Colombiana de Municipios, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a las facultades de derecho de la Universidad de los Andes, Rosario, Externado de Colombia y Caldas. Igualmente, a los gobernadores de los departamentos de Antioquia, Atlántico, Boyacá, Meta, Nariño y Tolima, y a los alcaldes de Bogotá, Cali y Buenaventura. II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA 4. La demanda se dirige contra el inciso segundo del parágrafo 2 del artículo 13 de la Ley 2052 de 2020. El aparte acusado se subraya a continuación: LEY 2052 de 2020 (agosto 25) Por medio de la cual se establecen disposiciones transversales a la Rama Ejecutiva del nivel nacional y territorial y a los particulares que cumplan funciones públicas y/o administrativas, en relación con la racionalización de trámites y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 13. DESMATERIALIZACIÓN Y AUTOMATIZACIÓN DE ESTAMPILLAS ELECTRÓNICAS. Las estampillas como tributo documental autorizadas por Ley, deberán emitirse, pagarse, adherirse o anularse a través de medios electrónicos, bajo el criterio de equivalencia funcional. PARÁGRAFO 1o. Para dar cumplimiento a este mandato, de acuerde con la forma y recursos que le sean asignados, la Agencia Nacional de Contratación Pública, organizará dentro del Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP), o la plataforma que haga sus veces, como punto único de ingreso de información y de generación de reportes del Sistema de Compras y Contratación Pública, las funcionalidades tecnológicas para el cumplimiento de este artículo. La adopción de las estampillas electrónicas se deberá realizar de acuerdo con la categoría del ente territorial, en los siguientes plazos: - Categoría Especial: Veinticuatro (24) meses a partir de la entrada en vigencia de esta ley. - Primera Categoría: Treinta (30) meses a partir de la entrada en vigencia de esta ley. - Segunda y Tercera Categoría: Treinta y seis (36) meses a partir de la entrada en vigencia de esta ley. - Cuarta, Quinta y Sexta Categoría: Cuarenta y ocho (48) meses a partir de la entrada en vigencia de esta ley. PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de Hacienda y Crédito Publico apropiará a la Agencia Nacional de Contratación Pública los recursos requeridos, con el fin de adecuar la plataforma SECOP conforme las funcionalidades tecnológicas mencionadas en el parágrafo anterior. Los Distritos, Departamentos y Municipios, transferirán al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por una sola vez, hasta un veinte por ciento (20%) de recaudo anual de las estampillas, con el fin de financiar lo establecido en el parágrafo primero del presente artículo, sin perjuicio del 20% que debe destinarse al pasivo pensional de que trata el artículo 47 de la Ley 863 de 2003. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público apropiará anualmente a la Agencia Nacional de Contratación Pública los recursos requeridos para la administración mantenimiento y operación de la plataforma, previa justificación con la presentación del anteproyecto de presupuesto respectivo. PARÁGRAFO 3o. Los entes territoriales, en coordinación con la Agencie Nacional de Contratación Pública, deberán socializar por los medios que consideren más expeditos, la implementación y funcionamiento del sistema de desmaterialización y automatización de las estampillas electrónicas en el término correspondiente señalado en el parágrafo 1. PARÁGRAFO 4o. Si un trámite requiere de la expedición de estampilla emitidas por distintos entes territoriales, dichos entes deberán coordinarse para que el ciudadano pueda realizar el pago de dicha estampilla en un mismo momento a través del mecanismo virtual señalado en el parágrafo 1 del presente artículo. El gobierno reglamentará la materia. La demanda 5. La demandante alude a los criterios establecidos por esta Corporación en la sentencia C-897 de 1999 -formal, orgánico y material- que permiten determinar el carácter endógeno o exógeno de una renta. A partir de ello, define la naturaleza jurídica de la estampilla como una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales: ELEMENTOS DE LOS CRITERIOS SEÑALADOS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL LEYES DE AUTORIZACION DE ESTAMPILLAS TERRITORIALES Para perfeccionar la respectiva obligación tributaria es necesaria una decisión política de la asamblea departamental o del concejo municipal - criterio orgánico-. Todas las leyes que crean estampillas territoriales facultan a las asambleas y concejos para ordenar su emisión y para definir sus elementos estructurales. Su cobro se realiza enteramente en la jurisdicción de la respectiva entidad territorial. Todas las leyes que crean estampillas y facultan su emisión y regulación, limitan su aplicación a las actividades y operaciones que se deben realizar en jurisdicción de la respectiva entidad territorial. Las rentas recaudadas entran integralmente al presupuesto de la respectiva entidad. Sin perjuicio de la destinación específica que caracteriza a las estampillas, los recursos ingresan en su totalidad al presupuesto de la entidad territorial y se destinan a sufragar sus gastos propios. No existe ningún elemento sustantivo que sirva para sostener que se trata de una renta nacional. Las leyes que crean las estampillas no señalan elementos sustantivos que permitan sostener que son rentas nacionales. 6. Refiere dos sentencias de la Corte Constitucional[1] resaltando (i) que las rentas por concepto de estampillas son un gravamen de naturaleza territorial y (ii) que los recursos generados por este concepto corresponden a una fuente endógena de financiación. Conforme a ello, señala que las competencias de intervención del legislador son limitadas en relación con la determinación de sus elementos estructurales, así como en la definición de su destinación. 7. Hace referencia a la sentencia C-262 de 2015, en la que esta Corte precisó los eventos en que resulta válida la intervención del legislador en relación con los recursos derivados de rentas endógenas. De su lectura concluye que “los criterios definidos por esa alta corporación para permitir la injerencia del legislador en relación con los recursos derivados de rentas endógenas de las entidades territoriales, están marcados por asuntos de orden constitucional; de protección del patrimonio y la estabilidad macroeconómica de la Nación, y; de condiciones sociales con trascendencia del nivel regional; todas ellas, enmarcadas, además, dentro de un juicio de necesidad, proporcionalidad y racionalidad”. 8. Explica que la norma prescribe la destinación de un veinte por ciento (20%) del recaudo anual de las estampillas para (i) el funcionamiento y financiamiento de un sistema que no se enmarca en ninguno de los criterios que habilitan al legislador para intervenir en la destinación de las rentas endógenas, como es el caso de las estampillas; (ii) interfiere en la autonomía que para la administración de sus recursos le reconoce el artículo 287.3 superior a las entidades territoriales; (iii) impone un mecanismo de recaudo que por ley están autorizados a determinar; y (iv) pretende financiarlo estableciendo la obligación de girar a la Nación recursos que, por regla general, tienen una destinación social que apunta hacía los sectores más vulnerables. 9. En ese sentido, estima que la medida no resulta ni necesaria ni idónea para proteger los intereses económicos del orden nacional. También es claramente desproporcionada, ya que el giro del 20% del recaudo de las estampillas a la Nación tiene un costo inverosímil[2], que sacrifica gravemente la autonomía que el artículo 287 constitucional otorga a las entidades territoriales para disponer y administrar los recursos derivados de las estampillas territoriales. Señala, con fundamento en la sentencia C-1051 de 2001, que cuando el legislador interviene en asuntos que son de competencia de las entidades territoriales, transgrede los postulados de descentralización y autonomía. 10. En la corrección de la demanda, agregó que “los recursos que se van a detraer de las arcas de las entidades territoriales no van a contribuir al fortalecimiento de una institución que genere impacto social, sino que por el contrario van a desfinanciar sectores de gran impacto social”. Esto lo sustenta, además, en un informe de la “Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial”, según el cual, las estampillas se crean con destinaciones específicas: “universidades (56% del total de estampillas), las destinadas a gasto social, obras públicas o de desarrollo (21%), pro-salud y pro-hospitales (20%) y las destinadas a la cultura (3%)”. De ello concluye que (i) todos los sectores a los que se destinan las estampillas son de naturaleza social; (ii) el destino de los recursos previsto por el legislador consiste en financiar un sistema electrónico; (iii) el recaudo de las estampillas generalmente se realiza a través del mecanismo de retención en la fuente y, por tanto, “la sistematización no se evidencia como una necesidad apremiante para las entidades territoriales”. Además, la disposición (iv) impone de manera inconsulta un recaudo que por ley están autorizadas a determinar autónomamente, obligando a girar a la Nación recursos derivados de una fuente endógena. 11. Con fundamento en lo expuesto pide que se declare inexequible la expresión “Los Distritos, Departamentos y Municipios, transferirán al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por una sola vez, hasta un veinte por ciento (20%) de recaudo anual de las estampillas, con el fin de financiar lo establecido en el parágrafo primero del presente artículo” contenida en el inciso segundo del parágrafo 2 del artículo 13 de la Ley 2052 de 2020. III. INFORMES Y PRUEBAS RECAUDADAS 12. Por disposición del Magistrado Ponente, en el auto admisorio se dispuso la práctica de varias pruebas. Se recibieron informes de las secretarías del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, de la Agencia de Contratación Pública y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la Federación Nacional de Departamentos, de la Federación Colombiana de Municipios y de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales. En cuanto resulten pertinentes para el juzgamiento de la disposición, la Corte hará referencia al contenido de dichos informes. En todo caso, a continuación, se indica a la posición de tales intervenciones respecto de la validez constitucional de la disposición. IV. INTERVENCIONES 13. De las once intervenciones presentadas, ocho solicitaron la inexequibilidad del aparte acusado, una la exequibilidad condicionada y las dos restantes la exequibilidad simple. A continuación, se sintetiza su orientación. - Solicitudes de inexequibilidad 14. La Federación Nacional de Departamentos indicó, a fin de establecer el impacto que la disposición tendría en las finanzas territoriales, que las estampillas constituyen tributos del orden territorial que tienen destinaciones específicas para ciertos sectores o entidades y la “mayor parte de ellas amparan necesidades concretas de gasto público en ciertos departamentos, municipios, e incluso de la Nación, pues se destinan a financiar Universidades Públicas, Hospitales Universitarios, Bibliotecas Públicas, Centros de Vida y Centros de Bienestar”. Así, no solo hacen parte del presupuesto de los departamentos, sino que también constituyen ingresos de las entidades beneficiaras de la mismas, por lo que el impacto de la medida se extiende a ellas. 15. Precisó que “además del impacto financiero (…) [la medida] es abierta, clara y manifiestamente inconstitucional, por transgredir los principios del poder tributario, autonomía territorial consagrados en el artículo 287 de la Carta, al delegar cargas exageradas en los municipios y departamentos sin financiación”. Recordó que en la sentencia C-262 de 2015 se establecieron tres supuestos en los que la ley puede intervenir en las rentas endógenas: (i) cuando la Constitución lo ordena o autoriza expresamente; (ii) cuando resulte necesaria para proteger el patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica; y (iii) cuando las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional. 16. Precisó que la medida desconocía las competencias de las entidades para definir los esquemas de recaudo. Además, teniendo en cuenta el modo en que se lleva a cabo dicho recaudo en las entidades territoriales la medida carece de idoneidad y, al tiempo, impone una carga financiera muy alta a las entidades territoriales, desconociendo además las dificultades financieras que se han suscitado como consecuencia de la emergencia sanitaria. 17. La Federación Nacional de Municipios, a partir de diferentes decisiones de la Corte, concluye que las estampillas son una renta endógena de las entidades territoriales, lo que hace que “la posibilidad de intervención del legislador sea restringida y el control de constitucionalidad más intenso”. Luego de analizar el impacto de la medida, concluyó que (i) la disposición no tiene una destinación de naturaleza social; (ii) sustrae recursos que sí tienen ese propósito; (iii) la intervención no resulta necesaria; y (iv) es desproporcionada pues la “adopción de un sistema electrónico de manejo de las estampillas podría hacerse por cada entidad territorial (…)”. 18. La Gobernación de Antioquia informó que en el departamento existen siete estampillas que para el año 2020 recaudaron un total de $99.952.952.840, del cual el 20% sería $19.990.590.568. Indicó que “la destinación de recursos recaudados provenientes de las diferentes estampillas guarda relación directa con bienes jurídicamente tutelados de gran relevancia social”. Resaltó que “mal puede hablarse de autonomía si la entidad no cuenta con la posibilidad de disponer libremente de recursos financieros para ejecutar sus propias decisiones por lo que mal hace el Congreso en esta oportunidad al desviar un porcentaje de los recursos a una destinación diferente a la originalmente consagrada”. 19. La Gobernación del Meta indicó que en el departamento existen cinco estampillas, de las cuales, en el año 2020 se originó un recaudo $51.737.030.518.95. De esa suma el 20% sería $10.347.406.103.79. El proyecto de ley vulnera la autonomía de los entes territoriales “causando una desfinanciación para la atención de los proyectos sociales, turísticos, culturales y demás necesidades que debe atender”. 20. La Gobernación del Atlántico señaló que la estampilla es un tributo endógeno que constituye un derecho esencial de las entidades territoriales, como lo ha reconocido la Corte Constitucional en diversas sentencias[3]. Frente al juicio aplicable a la disposición, sostuvo que la intensidad del control de constitucionalidad debe ser estricta, pues el legislador busca intervenir en tributos que son de las entidades territoriales. La medida no supera este juicio pues la “intervención legislativa en este caso no estaba dirigida a conjurar una crisis inesperada, ni a proteger intereses nacionales que exigieran medidas urgentes y extremas”. En el proceso legislativo no se consideraron alternativas para financiar el sistema y, de acuerdo con la Corte, “se aviene a la Carta el que se regulen las actividades de la Administración de conformidad con los avances tecnológicos, siempre y cuando, ello no vaya en detrimento de los derechos de los administrados”. 21. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario señaló que la Constitución no autoriza la destinación de rentas endógenas territoriales para gastos administrativos relativos a los ajustes tecnológicos en la plataforma SECOP. Dicha implementación no se requiere para proteger el patrimonio de la Nación o para mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica. Precisó que no existen condiciones sociales que trasciendan el ámbito local o regional que justifiquen la destinación del recaudo de estampillas para cubrir parte del gasto que generan los cambios en la plataforma SECOP. Resaltó que de las 56 estampillas relacionadas por la demandante, 33 son para instituciones de educación superior, 13 son para el sector salud, 1 es para el bienestar del adulto mayor, 7 son para el desarrollo regional y 2 son para otros propósitos. 22. La Facultad de Derecho de la Universidad Libre sostuvo que las estampillas son un tributo clasificado como tasa parafiscal, la cual tiene tres características específicas: renta endógena, destinación específica y beneficio social para un sector determinado. Indicó que en este caso no se aplican los eventos en los cuales el legislador puede intervenir en las rentas territoriales pues “las estampillas gozan de una destinación específica que es la inversión y gastos social para la educación, tercera edad, recreación y deporte, recursos hospitalarios, entre otros, lo cual tiene una trascendencia insuperable e imposible de sustituir”. Señala que “[t]anto así, que si se trasladaran estos recursos endógenos a la Nación, deberá establecerse una renta que sustituya tan desfinanciación de estos sectores sociales, pues ello vulneraría además los fines esenciales del Estado Social de Derecho, que es la garantía de estos derechos fundamentales que se pretenden proteger con la inversión de estos ingresos”. 23. El ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña señaló que, revisado el trámite legislativo del proyecto, se constata que el texto del parágrafo acusado no se explicó. Por lo anterior, indicó que la Corte “habrá de mirar si tales aspectos implican un menoscabo a la autonomía de los entes territoriales y/o la forma unitaria descentralizada del país”. Sostuvo que la norma no es inconstitucional por ser una intervención del legislador en recursos endógenos, sino por incluir “repercusiones negativas a la descentralización de funciones inherente a la forma republicana señalada en la Constitución y la atribución constitucional de dichos entes para administrar sus recursos”. Además de declarar la inexequibilidad, propuso exhortar al Congreso para que diseñe un sistema electrónico (i) financiado a través de la apropiación presupuestal de Ministerio de Hacienda; (ii) administrado por una entidad del sector descentralizado del orden nacional; (iii) implementado progresivamente conforme a la capacidad logística de las diferentes entidades; y (iv) interconectado con las plataformas del Estado que necesiten la información suministrada. - Solicitud de exequibilidad condicionada 24. La Alcaldía de Bogotá solicitó declarar dos condicionamientos a efectos de que se entienda, de una parte, que la disposición prevé una facultad que pueden ejercer las entidades territoriales y, de otra, que la transferencia pueda ser definida en concreto por parte de las corporaciones públicas de elección popular de carácter territorial. Indicó que la autonomía de las entidades territoriales está subordinada a la Constitución y la ley por la forma unitaria del Estado, por lo que no es poder soberano. Igualmente, refirió que las estampillas son un recurso endógeno de las entidades territoriales y que, por lo tanto, el legislador debe cumplir con las condiciones establecidas por la Corte Constitucional para intervenirlas. 25. Afirmó que (i) la Constitución no autoriza la destinación de rentas endógenas territoriales para el gasto administrativo destinado a financiar ajustes tecnológicos en la plataforma SECOP; (ii) la implementación de la plataforma no se requiere para proteger el patrimonio de la Nación o para mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica; y (iii) no se aprecian condiciones sociales que trasciendan el ámbito local o regional que puedan justificar la destinación del recaudo de estampillas para el propósito previsto en la disposición. - Solicitudes de exequibilidad 26. La Agencia de Contratación Pública sostuvo que, de acuerdo con el artículo 1 de la Constitución, el Estado tiene un carácter unitario, lo que “supone el principio de la centralización política, que se traduce en unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislación, unidad en la administración de justicia y, en general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico nacional”[4]. 27. Destacó que el artículo 287 constitucional, al referirse a la autonomía territorial y a la “gestión de sus intereses”, hace alusión a aquellos “asuntos locales o propios de la colectividad correspondiente los que, en principio, no trascienden a lo nacional”. Conforme a ello “en lo que respecta la gestión de intereses nacionales o que sobrepasan lo local, en principio no se encuentra en juego la autonomía territorial, sin que pueda entenderse que los locales y los nacionales son intereses contrapuestos, sino que, por el contrario, deben armonizarse”[5]. La Corte debe considerar “que uno de los elementos estructurales del actual sistema de contratación pública, es el de contar con un sistema único de ingreso de la información contractual del Estado, en el que contar con un punto centralizado de acopio de información como la de las estampillas electrónicas, representa un importante avance a efectos de identificar posibles barreras de entrada al sistema de compra pública e, incluso, determinar cómo este puede influir en los precios de las adquisiciones del Estado, aspecto que permitirá a las entidades públicas tomar decisiones informadas respecto a la creación de estos impuestos territoriales”. 28. Precisó “que el fin perseguido por el legislador con la expedición de la norma, no es otro que promover la racionalización de los trámites para facilitar, agilizar y garantizar el acceso al ejercicio de los derechos de las personas a través de diferentes mecanismos, entre ellos, la desmaterialización y automatización de las estampillas electrónicas bajo el criterio o principio de equivalencia funcional, es decir, lograr la emisión, pago o anulación de las estampillas por medios electrónicos como si se expidieran de forma tradicional”. 29. Advirtió que frente a la regulación de los recursos endógenos, el legislador dispone de menos libertad para su regulación aunque se han “reconocido eventos en los cuales, dadas las circunstancias particulares y el fin perseguido, se admite, excepcionalmente, un mayor grado de injerencia en el destino de los recursos y, en consecuencia, una limitación al principio de autonomía territorial”. Afirmó que a pesar de que las estampillas son una fuente endógena de las entidades territoriales, “también es claro que el legislador en ejercicio de las competencias establecidas en el artículo 150 de la Constitución Política cuenta con la atribución de regular la materia y restringir el poder de decisión de las entidades territoriales”. 30. Concluyó entonces que “al efectuar el análisis de idoneidad, necesidad, utilidad y proporcionalidad de la medida adoptada por el legislador, también se logra concluir que la norma demandada no resulta contraria a la Constitución”. Esta es idónea pues permite que a través de la transferencia efectuada por los distritos, departamentos y municipios al Ministerio de Hacienda y Crédito Público se financie la creación de las funcionalidades tecnológicas. Es necesaria porque construir el componente de software para la implementación de la estampilla electrónica, requiere de la inversión de recursos con los cuales no cuenta la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Es útil ya que permite que, a través del apalancamiento económico para la creación de la plataforma tecnológica, se logre contar con el mecanismo que agilice y permita el manejo automatizado de las estampillas. Finalmente, es proporcional pues “esta medida no se efectuará de manera reiterada en el tiempo y únicamente se empleará el porcentaje allí señalado, que puede ir del 1% al 20%, según se requiera”. Asociación Colombiana de Ciudades Capitales 31. La Corte ha admitido que la autonomía no es un principio absoluto, por lo que es posible que el Congreso señale a través de una ley la destinación de los recursos propios de las entidades territoriales. Sostuvo que la disposición trasciende el ámbito meramente local o regional y, por tanto, “la medida contemplada en la norma acusada se encuentra dentro de las excepciones que tiene la restricción del Legislador a intervenir (…)”. 32. La transferencia de los recursos busca financiar la adecuación del SECOP. El propósito es “convertir al SECOP en una herramienta para la desmaterialización y automatización de las estampillas electrónicas”. Además, es importante considerar que el artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 dispone que el SECOP es el mecanismo por medio del cual las entidades estatales, tanto del nivel nacional como del territorial, publican toda la información relacionada con los procesos de contratación que involucren recursos públicos. 33. La medida excede el ámbito local o regional pues “i) la emisión, pago, adhesión y anulación de las estampillas como tributos documentales deberán realizarse en todos los casos por medios electrónicos, de manera que la estampilla electrónica sea implementada en todo el territorio nacional y (ii) los recursos que las entidades territoriales deben transferir a la Nación en virtud de la norma acusada serán destinados a la adecuación de una plataforma utilizada por todas las entidades públicas y administrada por una entidad del orden nacional”. 34. A efectos de determinar la constitucionalidad de la medida, realizó un análisis frente a la necesidad, utilidad y proporcionalidad de la misma. Así, concluyó que el fin que persigue es legítimo a la luz de la Constitución. En efecto, la Carta establece entre sus propósitos servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales al tiempo que el artículo 209 consagra como principios de la función administrativa la eficacia, la economía y la celeridad. La medida es también útil pues los beneficios a mediano y largo plazo que se derivan de racionalizar y automatizar los trámites serían un aumento en la eficiencia del Estado, una disminución en los costos para las entidades estatales y para los ciudadanos, un aumento en la transparencia del Estado y una mayor confianza de los ciudadanos. 35. Finalmente, frente a la proporcionalidad, aportó los datos del recaudo por concepto de estampillas percibidos en el año 2019. Destacó que “[e]l total recaudado por todos los municipios, distritos y departamentos del país asciende a $ 2.802.368.615.066, cuyo 20% corresponde a $ 560.473.723.013”. Precisó que [d]urante el año 2019, los municipios y distritos asociados a ASOCAPITALES recaudaron por concepto de estampillas un total de $ 588.119.390.726, cuyo 20% corresponde a $ 117.623.878.145”. Indicó que “podría afirmarse que, aunque se realice una transferencia de recursos endógenos, el objetivo de la norma es contribuir a la eficiencia de los municipios, distritos y departamentos y a que sus procesos contractuales se realicen de manera más ágil y sencilla, de manera que las únicas beneficiadas con la norma acusada son las entidades territoriales”. V. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN 36. La Procuradora General de la Nación solicita que se declare la exequibilidad de la disposición demandada. Precisó que, según la jurisprudencia, la autonomía territorial reconocida en el artículo 287 de la Carta Política encuentra sus límites en la propia Constitución y en la ley. 37. Destacó que entre las garantías de la autonomía territorial se encuentra la protección de las rentas endógenas. El legislador solo puede afectar la administración o destinación de estos recursos cuando (i) la Constitución lo ordene o autorice; (ii) resulte necesario para proteger el patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o externa; y (iii) las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así́ lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional. Una vez se constata alguno de tales supuestos deberá analizarse si la restricción es idónea, necesaria y proporcionada en sentido estricto. 38. Consideró que la finalidad de desmaterializar y automatizar la estampilla electrónica es constitucionalmente admisible y trasciende el ámbito regional y local, lo que justifica la intervención del legislador en los recursos endógenos pues “desarrolla principios de la función administrativa y genera una eficiencia e interoperatividad tecnológica de incidencia nacional”. Igualmente, sostuvo que la medida es adecuada y efectivamente conducente para alcanzar el fin propuesto, pues la transferencia de recursos se organiza en un sistema electrónico que busca solucionar el “exceso de tramitología estatal”. Finalmente, esta es proporcional pues “el traslado de los recursos se surte por una sola vez y ‘hasta’ el 20% del recaudo anual de los recursos de la estampilla”, además de agilizar, simplificar y automatizar el recaudo. VI. CONSIDERACIONES Competencia 1. La Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 13, parágrafo segundo (inciso segundo) de la Ley 2052 de 2020, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución. Cuestión preliminar: la derogación de la disposición demandada y las posibilidades de un pronunciamiento de fondo 2. En el curso del proceso la Corte constató que el parágrafo segundo del artículo 13 de la Ley 2052 de 2020 fue derogado expresamente por el artículo 65 de la Ley 2155 promulgada el 14 de septiembre del año en curso. En efecto, el numeral 1 del artículo 65 dispuso que “[a] partir de su promulgación deroga el parágrafo 4 del artículo 23-1, parágrafo 1 del artículo 115, literal f) del numeral 1 del artículo 235-2 y numeral 3 del parágrafo 7 del artículo 240 del Estatuto Tributario, artículos 3o y 6o de la Ley 1473 de 2011, parágrafo 2 del artículo 13 de la Ley 2052 de 2020 e inciso 2 del parágrafo 1 del artículo 3o del Decreto Legislativo 639 de 2020 adicionado por el artículo 2o del Decreto Legislativo 677 de 2020 y modificado por el artículo 3o de la Ley 2060 de 2020” (Negrillas no son del original). 3. No existen dudas sobre la derogatoria expresa del parágrafo que contiene el inciso acusado en esta oportunidad. Por esta razón la Corte se debe preguntar si ello afecta su competencia para adoptar una decisión de fondo. La Sala Plena ha sostenido las siguientes reglas básicas: (i) no procede adoptar una decisión de fondo sobre una disposición derogada, a menos que se encuentre produciendo efectos jurídicos[6]; (ii) en eventos excepcionales, en los cuales la disposición no tiene la vocación de producir efectos, la Corte ha admitido el control cuando la regla general “carece de justificación desde la perspectiva constitucional, o podría erosionar la supremacía del texto superior”[7]; y (iii) cuando se susciten dudas sobre la posibilidad de pronunciarse de fondo se debe seguir “una regla prudencial que favorezca el carácter público de la acción de inconstitucionalidad, la supremacía de la Carta Política y el derecho de acceso a la justicia constitucional, en virtud de la cual, los casos dudosos se resuelven en favor de la competencia de este tribunal”[8]. 4. Con el propósito de definir esta cuestión preliminar la Sala debe establecer, primero, si la disposición demandada se encuentra produciendo efectos o tiene la vocación de producirlos. En caso de que la respuesta sea negativa, le corresponde definir, segundo, si la norma impugnada puede entenderse comprendida por las hipótesis que según la jurisprudencia constitucional justifican un pronunciamiento de fondo. (i) No existe evidencia suficiente que permita, al menos prima facie, concluir que la disposición se encuentra produciendo efectos 5. La jurisprudencia constitucional se ha referido a los eventos en los que las disposiciones derogadas pueden estar produciendo algún efecto. Ha señalado que con tal propósito es necesario considerar “(i) las cláusulas de vigencia del cuerpo normativo que hizo el cambio, (ii) los elementos de la práctica judicial relevantes, (iii) los fenómenos de eficacia social pertinentes o (iv) cualquier otro criterio aplicable que demuestre que la norma continúa con la producción de sus consecuencias”[9]. De manera específica, este tribunal ha precisado que “[l]as hipótesis de efectos ultractivos de normas derogadas que habilitan el control de constitucionalidad pueden ser diversas y muy variadas, según el tipo de disposición y el sector del ordenamiento jurídico al que pertenezca”[10]. En esa dirección “[l]a situación será distinta si se trata de normas sancionatorias, normas de carácter meramente procesal, reglas en el campo del derecho privado o preceptos del campo de la seguridad social”[11]. 6. Teniendo en cuenta la derogatoria constatada, este Tribunal solicitó informes tanto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como a la Federación Nacional de Departamentos y a la Federación Colombiana de Municipios alrededor de dos asuntos específicos. De una parte, si alguna de las entidades territoriales efectuó total o parcialmente, la transferencia de los recursos a los que se refería la disposición acusada y, de otra, si ella produjo o podía producir algún efecto jurídico o presupuestal en la gestión de las diferentes entidades territoriales. 7. Sobre la primera de las preguntas el Ministerio de Hacienda y la Federación Nacional de Departamentos, señalaron que no existía registro alguno de transferencia de los recursos a los que se refiere el inciso demandado. A su vez, la Federación Colombiana de Municipios indicó que “ha venido trabajando con la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, en una iniciativa principalmente enfocada a monitorear la transferencia de los recursos a que se refiere el parágrafo del artículo 13 de la Ley 2052 de 2020”. Conforme a ello “una vez contemos con los datos primarios requeridos para analizar los efectos jurídicos y presupuestales de la implementación de la Ley 2052 por parte de los Municipios del país, los compartiremos con la honorable Corte Constitucional, para que se logren las conclusiones esperadas con el reporte de la información”. 8. Al abordar la segunda pregunta, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público precisó “que la disposición acusada solo hubiere podido producir efectos si alguna de las entidades hubiere efectuado la transferencia a la que alude el aparte normativo demandado, asunto que, como se indicó antes, no ocurrió”. En adición a ello destacó que “al derogarse la norma que establecía esa obligación, no debería producirse, a futuro, ningún efecto jurídico o presupuestal respecto de las entidades territoriales”. A su vez, la Federación Nacional de Departamentos señaló que es necesario “tener en cuenta que las estampillas no sólo hacen parte del presupuesto de los departamentos, sino que también constituyen ingresos que integran los presupuestos de las entidades beneficiarias de las mismas, razón por la cual, el impacto de esta medida no se limita sólo a los departamentos sino que también se extiende a aquellas entidades y entes descentralizados a los que los departamentos giran el recaudo de las estampillas, las cuales a su vez financian sus gastos de funcionamiento e inversión”[12]. 9. De la información recibida se desprende que la transferencia de recursos prevista en la disposición no se produjo. Tal circunstancia, unida al hecho de que no existe en el expediente evidencia alguna acerca de impactos actuales o futuros en la gestión presupuestal o financiera de las entidades territoriales, permite concluir que no es posible fundamentar la competencia de la Corte a partir de la actual producción de efectos de la norma derogada. (ii) A pesar de que no existe evidencia de que la disposición se encuentre produciendo efectos, concurren en este caso las condiciones excepcionales para adoptar un pronunciamiento de fondo 10. Tal y como se refirió -supra 3- este tribunal ha sostenido que en situaciones excepcionales resulta posible adoptar un pronunciamiento de fondo, incluso cuando la disposición no se encuentra produciendo ningún efecto. La Corte ha agrupado tales eventos en cuatro hipótesis[13]. 10.1. La primera tiene lugar cuando se trata de normas cuyo periodo de vigencia, en la práctica ha sido estrecho y limitado y “esta circunstancia impide activar y efectuar el control constitucional durante este período”[14]. Según la Corte, de no aceptar el control en estos casos “el resultado inexorable sería que las normas que rigen por cortos períodos de tiempo resultarían inmunes al control constitucional, y además, que los órganos de producción (…) normativa podrían recurrir a la estrategia ilegítima de limitar la vigencia de las normas que expiden, a efectos de eludir el escrutinio de este tribunal”[15]. La jurisprudencia ha delimitado su competencia indicando que el control se debe adelantar cuando “respecto de las disposiciones demandadas “pueda observarse, prima facie, que ellas son violatorias de la Carta, según lo que en asuntos relevantes se haya expresado en la jurisprudencia constitucional”[16]. 10.2. Otro evento tiene lugar cuando se trata de “actos normativos cuyo escrutinio por este tribunal constituye un imperativo a la luz del texto constitucional, motivo por el cual, la circunstancia de que la decisión judicial que determina la validez de los mismos está llamada a producirse cuando tales actos hayan cesado de producir efectos jurídicos, no afecta la viabilidad del control”[17]. La Corte ha encontrado que ello ocurre “con los decretos que declaran un estado de excepción o con aquellos que se dictan con fundamento en esta declaratoria, de modo que aunque en muchas ocasiones el fallo sobre su exequibilidad se adopta cuando ya han cesado sus efectos jurídicos porque, o bien se levantó el correspondiente estado de excepción, o bien se venció el plazo determinado en el mismo, la exigencia de que todos estos decretos sean revisados por la Corte, faculta a este organismo para emprender el juicio de validez”[18]. 10.3. El tercer supuesto se presenta “cuando se encuentra que existe una manifiesta y grave vulneración del ordenamiento superior por parte de una disposición cuyos efectos jurídicos han cesado y que tal circunstancia justifica un fallo de inexequibilidad con efectos retroactivos”[19]. Según la Corte, no obstante que ha fenecido la aplicación de la disposición “el juez constitucional podría adelantar el juicio de validez sobre la base de que el fallo judicial sí tendría un impacto en el ordenamiento jurídico, al retrotraer los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad”[20]. 10.4. Al referirse a la última hipótesis, la Corte ha señalado “que el punto de partida para evaluar la competencia del juez constitucional para efectuar el juicio de validez no es el momento en el que se produce la decisión judicial, sino el momento en que se activa este mecanismo”[21]. Bajo esa perspectiva “podría ser viable el control frente a disposiciones legales que han perdido la potencialidad de producir efectos jurídicos, cuando en todo caso la demanda de inconstitucionalidad se interpuso cuando aún tenía esta virtualidad”[22]. Según la Corte “[e]sto puede ocurrir, por ejemplo, con cláusulas que rigen por un periodo de tiempo determinado, el escrito de acusación se presenta durante este intervalo, pero durante el trámite judicial expira este plazo y cesan los efectos jurídicos del acto normativo”[23]. Para la Corte “la vocación de la disposición para producir efectos jurídicos se examina, no en el momento en que debe producirse la decisión judicial, sino en el momento en que se activa el mecanismo, en atención al carácter público de la acción de inconstitucionalidad y al derecho de acceso al sistema de administración de justicia”[24]. 11. Es importante señalar que la Corte ha reconocido recientemente (C-358 de 2019) la vigencia de esta doctrina al señalar que “la denominada carencia actual de objeto o sustracción de materia no siempre debe conducir a una decisión inhibitoria”. En esa oportunidad, refiriéndose a las sentencias C-992 de 2001 y C-303 de 2010 indicó que se ha reconocido el control “de normas temporales que ya no estaban produciendo efectos”. Advirtió que era posible “con fundamento en el principio perpetuatio jurisdictionis, para garantizar el acceso a la justicia, en tanto la norma estaba vigente al ser acusada, pero adicionalmente porque las disposiciones que ella contiene, dada su vigencia limitada en el tiempo, escaparían a la posibilidad del control de constitucionalidad”. Precisó que un pronunciamiento de mérito era procedente cuando las disposiciones demandadas, puedan considerarse, al menos prima facie, “violatorias de la Carta, según lo que en asuntos relevantes se haya expresado en la jurisprudencia constitucional”. 12. En la oportunidad referida, la Corte concluyó que la normativa demandada había perdido vigencia en el curso del proceso y no se encontraba produciendo efecto alguno. Precisó, además, que “tampoco se encuentra dentro de los supuestos referidos que admiten el pronunciamiento con fundamento en el principio perpetuatio jurisdictionis” en tanto “no se trata de disposiciones de naturaleza transitoria y que evidencien inconstitucionalidades prima facie”. En atención a lo dicho en la sentencia C-358 de 2019, de ella se desprende una regla -integrada a su ratio decidendi dado que fundamentó la decisión inhibitoria- en virtud de la cual procede adoptar un pronunciamiento de mérito respecto de normas derogadas que no producen efectos, siempre y cuando se cumplan tres condiciones: (i) la demanda se presenta encontrándose vigente la disposición, (ii) se trata de una regla legal de vigencia transitoria y (iii) existan razones que sugieran, prima facie, su inconstitucionalidad. 13. La Corte encuentra que es posible, en esta oportunidad, emprender un análisis que conduzca a una decisión de mérito debido a la concurrencia de varias razones para ello. 13.1. Primero. La disposición demandada, además de que tenía una vocación transitoria tuvo un período de vigencia particularmente estrecho. Sobre lo primero, la medida imponía una obligación de transferir recursos por una única vez y aunque no tenía una fecha específica de expiración, es claro que no podría ser aplicada de manera indefinida. De hecho, los recursos se encontraban destinados únicamente a la implementación de los ajustes y no al mantenimiento de la plataforma a lo largo del tiempo. Sobre lo segundo, la Ley 2052 fue promulgada el día 25 de agosto de 2020 y su derogatoria tuvo lugar el día 14 de septiembre de 2021. Su vigencia se extendió por poco más de un año y su fenecimiento ocurrió cuando ya estaba en una etapa avanzada el proceso de control de constitucionalidad. 13.2. Segundo. Tal y como se evidenciará en esta providencia y se desprende de varias de las intervenciones presentadas en el curso del proceso, la disposición implica una grave y manifiesta violación de la autonomía territorial dado que (i) limita significativamente las posibilidades de administración de los recursos endógenos de las entidades territoriales, (ii) resulta evidentemente innecesaria desde el punto de vista financiero, (iii) no fue valorada en el curso de los debates legislativos y (iv) constituye una grave y profunda interferencia en la autonomía de las entidades territoriales y en su capacidad para cumplir las competencias a su cargo. 13.3. Tercero. La demanda fue presentada el día 3 de febrero del año en curso, esto es, por lo menos siete meses antes de que se produjera su derogación. Luego de la práctica de algunas pruebas, tuvieron lugar las intervenciones ciudadanas y la presentación del concepto por parte de la Procuraduría General de la Nación. Seguidamente se registró el proyecto de fallo el día 18 de agosto. Es claro entonces que la acusación (i) fue formulada por el demandante cuando el inciso impugnado se encontraba vigente y (ii) el proceso adelantado antes de la derogatoria tuvo un avance significativo, a tal punto que no solo se produjo una detallada deliberación pública con la participación de la ciudadanía, las entidades territoriales y el Gobierno Nacional, sino que adicionalmente el asunto se encontraba ya en los términos para que la Sala Plena de este Tribunal tomara la decisión. 14. En esta oportunidad concurren entonces al menos tres de las razones que, en el pasado, han sido consideradas por la Corte Constitucional para adoptar una decisión de fondo. Una conclusión diferente puede conducir -en casos como el que ahora se examina- (i) no solo a un sacrificio excesivo del derecho de acceder a la administración de justicia cuando el proceso ha avanzado significativamente, (ii) sino también a la pérdida de una extraordinaria oportunidad a fin de que este tribunal, a partir de la información obtenida a lo largo del proceso, precise el alcance de la autonomía territorial respecto de la administración de los recursos endógenos provenientes del recaudo de estampillas. 15. Es además relevante destacar que después de su derogatoria ni el Gobierno Nacional ni el Congreso de la República presentaron una explicación particular sobre ello. Esa circunstancia y el hecho de que esa derogatoria se produjo cuando el proceso de control constitucional se encontraba en su último tramo, constituye una razón adicional para que este tribunal aborde el debate que en esta oportunidad le ha sido propuesto. 16. No se trata de que la Corte actúe en una especie de magistratura moral, ocupándose de materias apenas hipotéticas o irrelevantes. En este caso se trata de una disposición demandada mientras se encontraba vigente y que tenía la aptitud de condicionar la ordenación presupuestal de las entidades territoriales, al exigir la transferencia de recursos endógenos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Planteamiento general y sentido de la decisión 17. La Ley 2052 de 2020 indica en el artículo 1º que su objeto consiste en la adopción de disposiciones transversales relativas a la racionalización de trámites, aplicables a la Rama Ejecutiva nacional y territorial. Según allí se prevé, la regulación tiene como propósito facilitar el ejercicio de los derechos de las personas, cumplir las obligaciones a cargo de las entidades, combatir la corrupción y fomentar la competitividad. 18. La exposición de motivos del proyecto de ley destacó que el Estado seguía afectado por dos problemas principales respecto de los trámites que deben adelantarse ante las autoridades. En efecto, además del exceso de trámites que se manifiesta en la ausencia de “claridad de cuántos de estos tiene el Estado colombiano en sus distintos niveles y en la duplicidad existente”, se presenta también “una complejidad innecesaria” debido a la “cantidad de pasos inexplicables, petición de información al ciudadano que el Estado ya tiene, tiempos de respuesta prolongados y barreras de acceso”[25]. 19. Al precisar el alcance del contenido del proyecto de ley, la referida exposición de motivos indicó que era indispensable (i) racionalizar los trámites implementando “niveles óptimos de tecnología en la Rama Ejecutiva a nivel nacional y territorial, digitalizando, poco a poco, toda la documentación para hacerla de fácil acceso a los interesados (…)”[26] así como (ii) profundizar la interoperabilidad con “el fin de lograr una conexión permanente (…) y hacer mucho más simple la vida para los ciudadanos”[27]. En adición a ello y luego de referir otras de las iniciativas contenidas en el proyecto, señaló que también se encontraba prevista la estampilla electrónica “con el fin de lograr una mayor eficiencia y cercanía del Estado con el ciudadano”[28]. 20. El artículo 13, parcialmente acusado, hace parte del capítulo IV de la ley, denominado “Estampillas Electrónicas”. Esa disposición regula la desmaterialización y automatización de las estampillas electrónicas y se conforma por tres grupos de reglas. 20.1. El primer grupo se ocupa de aspectos generales. (i) Prescribe que las estampillas en su condición de tributo documental deben emitirse, pagarse, adherirse o anularse a través de medios electrónicos, bajo el criterio de equivalencia funcional (inciso primero). (ii) Establece que, para el cumplimiento de esa obligación, la Agencia Nacional de Contratación Pública organizará, dentro del Sistema Electrónico de Contratación Pública, o la plataforma que haga sus veces, las funcionalidades tecnológicas que se requieran para ello (parágrafo primero). (iii) Dispone una implementación gradual para adoptar las estampillas electrónicas en función de la categoría del ente territorial correspondiente (parágrafo segundo)[29]. 20.2. El segundo grupo prevé reglas específicas relativas a la financiación de los ajustes al sistema y su mantenimiento. (iv) Prescribe que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dispondrá la apropiación de recursos para la Agencia Nacional de Contratación Pública, a fin de adecuar la plataforma SECOP conforme las funcionalidades tecnológicas requeridas (parágrafo segundo). (v) Establece que las entidades territoriales transferirán al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por una sola vez, hasta un veinte por ciento (20%) del recaudo anual de las estampillas para financiar los ajustes tecnológicos. Ello no afecta el veinte por ciento (20%) que debe destinarse al pasivo pensional según el artículo 47 de la Ley 863 de 2003 (parágrafo segundo). (vi) Define que la Agencia Nacional de Contratación Pública tendrá a su cargo la administración, mantenimiento y operación de la plataforma correspondiente y, para el efecto, el Ministerio de Hacienda dispondrá una apropiación anual de los recursos que correspondan (parágrafo segundo). 20.3. El tercer grupo de reglas establece requerimientos relativos a la divulgación e implementación del sistema. (vii) Prevé un deber a cargo de las entidades territoriales, en coordinación con la Agencia Nacional de Contratación Pública, de socializar -utilizando medios expeditos- la implementación y funcionamiento de la desmaterialización y automatización de las estampillas en los plazos que se establecen en el artículo (parágrafo tercero). (viii) Prescribe que las entidades territoriales deben establecer mecanismos de coordinación para el pago cuando en un trámite se requiere de la expedición de estampillas emitidas por distintos entes territoriales (parágrafo cuarto). 21. La acusación de la demandante se dirige en contra de la primera parte de la quinta regla del artículo 13 de la Ley 2052 de 2021. En efecto, según el cargo admitido la medida desconoce la autonomía de las entidades territoriales para fijar la destinación y administración de sus propios recursos prevista en el artículo 287.3 de la Carta. Para ello la impugnación sost...