Sentencia C-174 de 2020

C-174-20 Sentencia C-174/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE CREA EL PROGRAMA DE INGRESO SOLIDARIO-Exequibilidad condicionada ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Criterios y parámetros de control constitucional DECLARACION DE ESTADOS DE EXCEPCION-Responsabilidad del Presidente de la República y Ministros ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado ESTADOS DE EXCEPCION-Control político La Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del estado de conmoción interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria infundada del estado de emergencia económica, social y ecológica, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales. DECRETO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Control automático de constitucionalidad ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Presupuestos para su declaración DECLARACION ESTADOS DE EXCEPCION-Circunstancias extraordinarias ESTADOS DE EXCEPCION-Principio de temporalidad MOTIVACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Deber del Gobierno de motivar adecuadamente cada una de las medidas DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Debe ser expedido dentro del término de vigencia del estado de emergencia CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter formal y material según línea jurisprudencial CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación PROGRAMA INGRESO SOLIDARIO-Objeto PROGRAMA INGRESO SOLIDARIO-Criterios de focalización De esta suerte, concurren dos exigencias de tipo objetivo: la de encontrarse en situación de vulnerabilidad, pobreza y pobreza extrema, y la de no ser beneficiario de los programas gubernamentales que tienen por objeto la entrega directa de recursos monetarios. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN ESTADO DE EMERGENCIA-Dimensión especial ESTADO DE EMERGENCIA ECOLOGICA, ECONOMICA Y SOCIAL-Control constitucional de las medidas que se adoptan bajo su vigencia DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad para decretar estados de excepción en circunstancias excepcionales y medidas que los desarrollen LEGISLADOR-Amplio margen de configuración de los derechos sociales DERECHO AL MINIMO VITAL-Carácter móvil y multidimensional AUXILIOS O DONACIONES A PERSONAS NATURALES O JURIDICAS-Prohibición no es absoluta AUXILIOS O DONACIONES-Excepción a la prohibición PROHIBICION DE DECRETAR AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS-Jurisprudencia constitucional DERECHO A LA IGUALDAD Y PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION-Prohíbe cualquier diferenciación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, entre otras DERECHO A LA IGUALDAD-Condiciones para que trato diferenciado de situaciones de hecho diversas no constituya discriminación DERECHO A LA IGUALDAD-Inexistencia de trato discriminatorio MINIMO VITAL-Situaciones humanas límites producidas por la extrema pobreza y la indigencia AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Expresión del derecho fundamental al mínimo vital DERECHO A LA AYUDA HUMANITARIA-Deber del Estado de garantizar la entrega como expresión del derecho fundamental al mínimo vital ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Deberes del Estado para erradicar la pobreza y desigualdad DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Focalización y priorización del gasto público social en función de la condición socio económica ASIGNACION PRIORITARIA DEL GASTO SOCIAL A PERSONAS EN SITUACION DE MAYOR VULNERABILIDAD SOCIOECONOMICA-Jurisprudencia constitucional SISBEN-Focalización del gasto social/SISBEN-Mecanismo para selección de beneficiarios SISBEN-Indebida actualización e inclusión de datos afecta derechos fundamentales SISBEN-Nueva calificación de la situación socioeconómica INTERPRETACION DE NORMA LEGAL-Textual, sistemática, teleológica y jurisprudencial INICIATIVA GUBERNAMENTAL EN MATERIA PRESUPUESTAL-Alcance DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Margen de discrecionalidad para medidas ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Encargado de velar por la garantía, permanencia, protección y restablecimiento de la dignidad humana y el derecho al mínimo vital BIENES Y SERVICIOS DE PRIMERA NECESIDAD-Pertenecen a dicha categoría, aquellos que guardan una relación estrecha con el derecho al mínimo vital PROGRAMA INGRESO SOLIDARIO-Recursos Referencia: expediente RE-262 Asunto: Revisión automática del Decreto 518 de 2020, “por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D. C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020) La Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y en particular, de las que le confieren los artículos 215 y 241.7 de la Carta Política, profiere la siguiente sentencia, con fundamento en las siguientes I. ANTECEDENTES 1. Texto objeto de revisión Mediante oficio radicado en la secretaría de esta corporación el día 13 de abril de 2020, la Secretaría General de la Presidencia de la República remitió copia del Decreto 518 de 2020 para su revisión automática, en los términos de los artículos 215 y 241.7 de la Carta Política. A continuación se transcribe el texto de la normativa objeto de revisión: “DECRETO 518 DE 2020 (abril 04) Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y CONSIDERANDO Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis ya impedir la extensión de sus efectos. Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio. Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la que se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19. Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. Que en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID19, con graves afectaciones al orden económico y social. Que el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 O muertes y 3 casos confirmados en Colombia. Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 3 de abril de 2020 25 muertes y 1.267 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (587), Cundinamarca (44), Antioquia (146), Valle del Cauca (165), Bolívar (45), Atlántico (47), Magdalena (12), Cesar (16), Norte de Santander (25), Santander (12), Cauca (12), Caldas (16), Risaralda (37), Quindío (23), Huila (32), Tolima (15), Meta (13), Casanare (2), San Andrés y Providencia (2), Nariño (6), Boyacá (6), Córdoba (2), Sucre (1) Y La Guajira (1). Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS, en reporte de fecha 3 de abril de 2020 a las 13:53 GMT-5, - Hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 976,249 casos, 50,489 fallecidos y 207 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19. Que los efectos que se derivan de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables, por lo que se requieren adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos a la población más desprotegida. Que la Organización Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el «El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas» , afirma que «[...] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral ( .. )» Que la Organización Internacional del Trabajo, en el referido comunicado, estima «[...] un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala mundial [...], en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso "más favorable") y 24,7 millones de personas (caso "más desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de incidencia "media", podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar desempleo en 22 millones de personas.» Que la Organización Internacional del Trabajo -OIT, en el citado comunicado, insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida. Que de conformidad con la declaración conjunta del 27 de marzo de 2020 del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la directora gerente del Fondo Monetario Internacional, «Estamos en una situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021.» Que el Decreto 417 del 17 de marzo 2020 señaló en su artículo 3 que el Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en su parte considerativa, todas aquellas «adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.» Que el Decreto Legislativo 444 del 21 de marzo de 2020, «Por el cual se crea el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME y se dictan disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», creó el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME, con el objeto de atender las necesidades de recursos para la atención en salud y los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento. Que según el artículo 4 del Decreto Legislativo 444 del 21 de marzo de 2020, los recursos del FOME se podrán usar para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos en el territorio nacional. Que con el fin de que los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario, creado a través del presente Decreto Legislativo, puedan hacer uso de la totalidad de los recursos a ellos transferidos, se hace necesaria la exención del gravamen a los movimientos financieros de las operaciones realizadas entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades financieras. Que adicionalmente y teniendo en cuenta que los costos de las transferencias serán remunerados con cargo a los recursos del FOME buscando el menor impacto fiscal posible, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá intervenir las tarifas de los productos de las entidades financieras, sistemas de pago y operadores móviles que participen en la dispersión de los recursos. Que si bien el Decreto Legislativo 458 del 22 de marzo de 2020 autoriza al Gobierno nacional a realizar la entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, a favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, hay personas en situación de pobreza y vulnerabilidad que no están incluidas en estos programas, cuyo mínimo vital se encuentra en riesgo por las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Que con ocasión de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Departamento Nacional de Planeación - DNP inició la construcción de una base maestra de información, que contiene distintos registros administrativos, tendiente a mejorar la identificación de los potenciales beneficiarios de las ayudas y transferencias otorgadas por el Gobierno nacional durante el término de duración de la crisis, así como apoyar la entrega efectiva de dichas ayudas, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que se encargará de la entrega de los mismos. Que esta base maestra facilitará la identificación de los hogares más vulnerables que no están cubiertos por los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y compensación del impuesto sobre las ventas - IV A. En mérito de lo expuesto, DECRETA: Artículo 1. Entrega de transferencias monetarias no condicionadas - Programa Ingreso Solidario. Créase el Programa Ingreso Solidario, bajo la administración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se entregarán transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas - IVA, por el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. El Departamento Nacional de Planeación -DNP determinará mediante acto administrativo el listado de los hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario. Para tal efecto, este Departamento Administrativo tendrá en cuenta los hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad que estén registrados en el Sisbén, y que cumplan con el criterio de ordenamiento de Sisbén, para lo cual podrá hacer uso de los registros y ordenamientos más actualizados de este Sistema no publicados, de acuerdo con los lineamientos establecidos en el precitado acto administrativo y en el manual operativo que para tal efecto emita la entidad. En todo caso, el Departamento Nacional de Planeación - DNP podrá utilizar fuentes adicionales de información que permitan mejorar la focalización y ubicación de las personas y hogares más vulnerables beneficiarios del Programa de Ingreso Solidario. Además, este Departamento Administrativo estará facultado para entregar o compartir dicha información a las entidades involucradas en las transferencias no condicionadas de que trata el presente Decreto Legislativo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tomará como la única fuente cierta de información de las personas beneficiarias del Programa Ingreso Solidario, aquella que para el efecto haya enviado el Departamento Nacional de Planeación a la que se refiere los incisos anteriores. Con base en esto, el Ministerio Hacienda y Crédito Público, mediante acto administrativo, ordenará la ejecución del gasto y el giro directo a las cuentas que señalen las diferentes entidades financieras. En dicho acto administrativo se establecerá igualmente el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión, para lo cual podrá definir, en coordinación con otras entidades, los productos financieros y las entidades en las que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas. Parágrafo 1. Aquellas personas que reciban las, transferencias monetarias no condicionadas de que trata el presente artículo, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin y no lo informen a la autoridad competente, o las reciban de forma fraudulenta, incurrirán en las sanciones legales individuales a que hubiere lugar. La configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes participen en la implementación de este programa. Parágrafo 2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá hacer uso de las apropiaciones presupuestales actualmente vigentes para entender los giros del Programa Ingreso Solidario hasta tanto se agote el proceso de adición presupuestal del FOME. Una vez aprobada la adición presupuestal correspondiente, se harán los ajustes pertinentes a que haya lugar. Artículo 2. Tratamiento de la información. Durante el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, las entidades públicas y privadas están autorizadas a recibir y suministrar los datos personales delos que trata la Ley 1581 de 2012 y la información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países conforme a la Ley 1266 de 2008, que sea necesaria para la entrega de las transferencias monetarias no condicionadas de las que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo. Las entidades privadas y públicas receptoras de esta información deberán utilizar los datos e información solo para los fines aquí establecidos y estarán obligadas a adoptar las medidas necesarias para garantizar su seguridad, circulación restringida y confidencialidad. Las entidades privadas deberán entregar la información que sea solicitada por las entidades públicas, con el fin de identificar los hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario y garantizar la entrega efectiva de las transferencias monetarias no condicionadas. Artículo 3. Suscripción de contratos. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá suscribir convenios y modificar los vigentes con la red bancaria y otros operadores para garantizar la dispersión de transferencias y aumentar la capacidad de dispersión y giros monetarios a la población. Artículo 4. Costos operativos. Los costos operativos requeridos para la entrega de las transferencias monetarias no condicionadas de las que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo se asumirán con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME. Artículo 5. Intervención de tarifas. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá fijar los precios y tarifas correspondientes a los productos y servicios que ofrezcan las entidades financieras, sistemas de pago y operadores móviles, en el marco de las transferencias monetarias no condicionadas de las que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo. Los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario no pagarán ningún tipo de comisión o tarifa por el retiro o disposición de las transferencias de las que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo. Artículo 6. Exención de impuestos. Los traslados de los dineros correspondientes a las transferencias de los que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo, entre cuentas del Tesoro Nacional- Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades financieras que dispersen las transferencias estarán exentas del gravamen a los movimientos financieros. Así mismo, la comisión o servicio que se cobre por la dispersión de los recursos por parte de las entidades financieras a los beneficiarios del programa estará excluida del impuesto sobre las ventas -IVA. El ingreso solidario que reciban los beneficiarios de que trata el presente Decreto Legislativo será considerado como ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional para efectos del impuesto sobre la renta y complementarios. Artículo 7. Los recursos de las transferencias del programa Ingreso Solidario serán inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de obligación del beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se disperse la transferencia monetaria no condicionada. Artículo 8. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE, Y CÚMPLASE. Dado en Bogotá D.C., a 4 de abril de 2020 LA MINISTRA DEL INTERIOR, ALICIA VICTORIA ARANGO OLMOS LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES CLAUDIA BLUM DE BARBERI EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, MARGARITA CABELLO BLANCO EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL, CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCIA EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL RODOLFO ENRIQUE ZEA NAVARRO EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL, FERNANDO RUIZ GOMEZ EL MINISTRO DE TRABAJO, ANGEL CUSTODIO CABRERA BAEZ LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGIA, MARIA FERNANDA SUAREZ LONDONO EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO JOSE MANUEL RESTREPO ABONDANO LA MINISTRA DE EDUCACION NACIONAL MARIA VICTORIA ANGULO GONZALEZ EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE RICARDO JOSE LOZANO PICON EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO JONATHAN MALAGON GONZALEZ LA MINISTRA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y LAS COMUNICACIONES, SYLVIA CRISTINA CONSTAIN RENGIFO LA MINISTRA DE TRANSPORTE ANGELA MARIA OROZCO GÓMEZ LA MINISTRA DE CULTURA, CARMEN INES VASQUEZ CAMACHO LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN, MABEL GISELA TORRES TORRES EL MINISTRO DEL DEPORTE, ERNESTO LUCENA CABARRERA”. 2. Trámite procesal 2.1. Mediante auto del día 22 de abril de 2020, el magistrado sustanciador asumió el conocimiento del decreto, y dispuso lo siguiente: (i) fijar en lista el proceso por el término de cinco días, para que cualquier ciudadano interviniera defendiendo o impugnado la constitucionalidad de la respectiva normatividad; (ii) dar traslado al Procurador General de la Nación por diez días contados a partir del vencimiento del término anterior, para que rindiera concepto sobre la validez del decreto; (iii) comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia para que, de estimarlo necesario, interviniera directamente o a través de sus ministerios, departamentos administrativos u organismos especializados; (iv) invitar a las siguientes instancias especializadas para que, de considerarlo pertinente, intervinieran en el proceso para pronunciarse sobre el contenido, alcance e impacto de las medidas adoptadas en el decreto de la referencia, así como sobre todos aquellos aspectos que pudieran tener incidencia en el juicio de constitucionalidad: la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo (FEDESARROLLO), el Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad de los Andes, el Instituto Políticas de Desarrollo de la Pontificia Universidad Javeriana, y las facultades de Derecho del Universidad del Rosario, Autónoma de Bucaramanga, Externado de Colombia, de la Sabana, EAFIT y de Antioquia. 2.2. Entre los días 27 de abril y el 15 de mayo de 2020, el ciudadano Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez, el Instituto de Estudios Constitucionales “Carlos Restrepo Piedrahíta” de la Universidad Externado de Colombia, Dejusticia, el Centro de Pensamiento de Política Fiscal de la Universidad Nacional, la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”, la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) y la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, presentaron concepto en el que se pronunciaron sobre la validez de la normatividad objeto de revisión. 2.3. Los días 18 y 19 de mayo de 2020 el Procurador General de la Nación presentó el respectivo concepto de constitucionalidad. 3. Intervenciones 3.1. Intervenciones sobre los criterios para evaluar la constitucionalidad de los decretos adoptados en el marco de la emergencia económica y social (Universidad de los Andes[1]) La Universidad de los Andes propone tener en cuenta los siguientes criterios para evaluar la validez de las medidas adoptadas por el gobierno nacional en el marco de la emergencia económica, tal como se explica a continuación. 3.1.1. En primer lugar, se plantea la necesidad de un análisis transversal e integral de toda la normativa relacionada con el estado de excepción a la luz de los principios básicos que irradian los estados de excepción, teniendo en cuenta la gravedad y duración de la emergencia. En tal sentido, se alerta sobre la inconveniencia y sobre riesgos de fragmentar el escrutinio judicial de la normatividad expedida con ocasión la emergencia, ya que el examen segmentado invisibiliza las distintas formas de discriminación subyacentes a las políticas gubernamentales, que sólo afloran con una revisión holística. 3.1.2. Partiendo de esta premisa sobre la integralidad del escrutinio judicial, el interviniente estima necesario que la revisión de la Corte Constitucional recaiga no sólo sobre los decretos legislativos que declararon y que desarrollan la emergencia económica y social, sino también sobre las medidas que, previamente a ello, ordenaron el aislamiento social y el confinamiento, y que son en últimas las que provocaron la crisis que dio lugar al actual estado de excepción. La necesidad de extender el alcance de la revisión judicial es aún más acuciante si se tiene en cuenta que, en estricto sentido, la crisis que dio lugar al estado de excepción surgió, no de la pandemia como tal, sino de las decisiones adoptadas por el gobierno nacional en ejercicio de sus poderes de policía, decisiones que, en principio, y al menos aparentemente, no son objeto de control por parte de este tribunal. De hecho, las primeras recomendaciones sobre aislamiento social provinieron del Ministerio de Salud, y a ellas les siguieron las del Consejo Superior de la Judicatura para suspender los términos en los procesos judiciales, y las del Congreso de la República para aplazar el inicio de sesiones. Sólo posteriormente, el día de 17 de marzo, el gobierno nacional declaró la emergencia social y económica mediante del Decreto 417 de 2020. Así las cosas, la Corte se enfrente a un problema de base en el que la crisis económica y social es provocada por medidas de aislamiento dictadas por el propio gobierno, pero que, en principio, no son objeto de control por este tribunal por haber sido dictadas en ejercicio del poder de policía y no de las facultades extraordinarias del Ejecutivo. El control de tales decisiones gubernamentales, sin embargo, no puede llevarse a cabo de manera satisfactoria por el Consejo de Estado. Por un lado, la revisión se efectúa únicamente desde el punto de vista legal, y con el propósito de determinar si las medidas se enmarcan dentro de las competencias otorgadas el Ejecutivo, obviando entonces las aristas iusfundamentales más relevantes que cabe entrar a analizar. Además, este organismo no puede entrar a establecer la conexidad entre las medidas de policía ya adoptadas, y las de naturaleza legislativa ya decretadas por el gobierno. Lo anterior tiene el agravante de que las medidas de aislamiento tienen tal envergadura y dimensión que, incluso, podrían rebasar los poderes de policía otorgados al Ejecutivo. Se trata de una medida general y abstracta de aislamiento sin precedentes en la historia constitucional colombiana. Y aunque en el Decreto 457 se justificaron a partir de diferentes fallos de este tribunal que habrían avalado medidas restrictivas de la libertad de circulación, los fallos se inscriben en contextos fácticos absolutamente distintos. En este orden de ideas, la Corte Constitucional debe asumir directamente la revisión de la normatividad que ha hecho frente a la pandemia, independientemente de que se haya materializado a través de decretos legislativos, y en todo caso tener en cuenta y someterse a las decisiones adoptadas por otras instancias jurisdiccionales sobre la validez de las medidas de confinamiento, en una suerte de prejudicialidad de emergencia. En definitiva, resulta razonable y necesario que, una vez reconocida la relación entre los decretos que orden el aislamiento y los que declaran y desarrollan la emergencia, la Corte Constitucional asuma el conocimiento de aquellos decretos que declaran o prorrogan las medidas que son causa de la emergencia, para que el control sea realmente integral, y que, el estudio de legalidad de dichas normativas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo tenga consecuencias en el análisis de constitucionalidad. 3.1.3. Teniendo en mente esta consideración global de la normativa expedida con ocasión de la pandemia del COVID-19 y con ocasión de las medidas de confinamiento adoptadas para hacer frente a este fenómeno, se pueden extraer las siguientes conclusiones generales: - Primero, la orden general de aislamiento devino en la interrupción en el normal funcionamiento de las ramas del poder público, en contravía de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 137 de 1994, ya que al no contemplarse en el Decreto 457 de 2020 una excepción a la medida general de confinamiento para el Congreso de la República ni para la Rama Judicial, estos órganos adoptaron decisiones autónomas sobre la continuidad de sus laborales, y tanto el Consejo Superior de la Judicatura como el Congreso suspendieron temporalmente sus actividades, aunque en el primer caso con algunas excepciones puntuales, respecto de las medidas y los procesos que afecten directamente la libertad, las acciones de tutela y frente al control constitucional de los decretos dictados en el marco del estado de excepción. La necesidad de garantizar la continuidad a los roles estatales esenciales en este nuevo escenario hacía imperiosa la intervención del Ejecutivo, a quien correspondía definir el nuevo marco operativo. - Segundo, la respuesta estatal a la pandemia, considerada globalmente, ha afectado el núcleo esencial de distintos derechos fundamentales, entre otros, los siguientes: (i) el derecho a contraer matrimonio, a formar una familia y a disponer sobre el divorcio, la separación de cuerpos y bienes, la custodia, la visita de hijos y los alimentos; aunque las comisarías de familia han sido autorizadas para atender casos de violencia intrafamiliar o asuntos conexos, esta habilitación es parcial e insuficiente; (ii) la dignidad humana, al decretarse un aislamiento general que se extiende a todas las esferas de la vida; (iii) el derecho a la intimidad, ya que atendiendo al riesgo de la extensión de la pandemia, las instancias gubernamentales han intervenido los espacios personales inviolables, hasta el punto de que el Ministerio de Salud ha efectuado recomendaciones de tipo social, concluyendo “que la única pareja sexual es uno mismo”, y de que no se ha previsto ninguna posibilidad de encuentro o interacción entre parejas que no habitan en el mismo inmueble. - Tercero, las medidas de alivio económico han tenido un efecto discriminador, por la confluencia de las siguientes circunstancias: (i) no se ha determinado el monto del soporte o ayuda económica para los hogares y personas pobres y vulnerables, y por ende, no hay claridad ni transparencia en cuanto a su impacto distributivo; (ii) los decretos de adición presupuestal carecen de motivación; (iii) las normas que crean o amplían subsidios delegan en autoridades administrativas las decisiones sobre la distribución de recursos públicos, tal como ocurre, por ejemplo, con el Programa Ingreso Solidario, cuyos destinatarios son determinados discrecionalmente y sin necesidad de justificación por el Departamento Nacional de Planeación, a partir de información desconocida para los propios usuarios, y sin que los mismos puedan presentar su caso para optar por la ayuda; asimismo, la definición de las sumas a entregar y los criterios operativos del programa se encuentran determinados en otras normativas, cuyo control no corresponde a la Corte Constitucional; (iii) no existen mecanismos para cuestionar o controvertir los criterios empleados para entregar los alivios y ayudas, salvo los mecanismos de naturaleza jurisdiccional que no se encuentran en funcionamiento, tal como ocurre con el Programa Ingreso Solidario, que no contempla ningún esquema de solicitud del subsidio; (iv) la dispersión normativa favorece las asimetrías y desigualdades en la entrega de recursos; esto ocurre, por ejemplo, con las ayudas económicas entregadas a los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario, ya que dentro del diseño actual, estos recibirán dos pagos, cada uno por $160.000, mientras que quienes hacen parte de Familias en Acción, Colombia Joven o Colombia Mayor sólo reciben $145.000 cada dos meses, y este dinero es para beneficio de todo el hogar; lo anterior tiene el agravante de que, precisamente, los integrantes de estos últimos programas gubernamentales son los más vulnerables del país, y de que existen evidencias de que los sistemas de información con los que cuenta el Estado tienen sesgos importantes que deben ser considerados y analizados. 3.2. Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad parcial del Decreto 518 de 2020 (Universidad Externado de Colombia[2], Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez, Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES)[3] y Universidad del Rosario[4]) 3.2.1. Los referidos intervinientes estiman que la iniciativa para entregar recursos monetarios a los grupos más vulnerables de la población colombiana en una coyuntura compleja como la actual es en principio constitucionalmente admisible, pero que, no obstante, el Decreto 518 de 2020 contiene algunas medidas que son contrarias al ordenamiento constitucional, y que, por tanto, deben ser declaradas inexequibles. En particular, se cuestionan dos disposiciones: el parágrafo 1 del artículo 1, según la cual el acceso a las transferencias monetarias no condicionadas sin el cumplimiento de los requisitos legales o de manera fraudulenta “no conlleva [la] responsabilidad [de] quienes participen en la implementación de este programa”, y los artículos 1 y 4, que establecen la financiación del Programa Ingreso Solidario con cargo al Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME). 3.2.2. Con respecto al primer cuestionamiento, el ciudadano Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez, el Instituto de Estudios Constitucionales “Carlos Restrepo Piedrahíta” y la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento afirman que, en principio, la creación del Programa Ingreso Solidario es en principio una medida constitucionalmente admisible porque pretende hacer frente a la apremiante situación económica de muchas familias que bajo el actual escenario no han podido adelantar sus actividades productivas. Empero, el aparte contenido en el parágrafo 1 del artículo 1, según el cual el acceso a las transferencias monetarias no condicionadas previstas en el Decreto 518 de 2020 sin sujeción a los requisitos establecidos normativamente, o de manera fraudulenta, “no conlleva [la] responsabilidad [de] quienes participen en la implementación de este programa”, es contrario a la Carta Política. A su juicio, la previsión legal que exonera de responsabilidad a los actores que participan en la implementación del programa, incluyendo el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación y las instituciones financieras y demás operadores a través de las cuales se canalizan las ayudas económicas a los hogares vulnerables, transgrede el ordenamiento constitucional desde dos puntos de vista: primero, anula el régimen de responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares y, además, cercena las competencias de los órganos de control y de los órganos jurisdiccionales encargados de determinar la responsabilidad penal, disciplinaria y fiscal. En particular, el precepto sería incompatible con los artículos 6, 92 y 124 de la Carta Política, así como con los artículos 7 y 52 de la Ley 137 de 1994, que fijan los siguientes lineamientos: (i) los empleados y trabajadores del Estado están al servicio de la organización política y de la comunidad, y, en consecuencia, deben ejercer sus funciones según las directrices establecidas en la Constitución, la ley y el reglamento; (ii) los servidores públicos son responsables por infringir el ordenamiento jurídico, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones; (iii) cualquier persona puede exigir a las autoridades la aplicación de las sanciones penales y disciplinarias a los servidores públicos; (iv) incluso en escenarios excepcionales como el estado de emergencia económica, social y ecológica, se deben preservar los principios básicos inherentes al Estado de Derecho, incluyendo los inherentes al sistema de frenos y contrapesos. La previsión normativa analizada desconoce todo este entramado con el pretexto de que la irresponsabilidad de los sujetos implicados en la implementación del Programa Ingreso Solidario se enmarca en un estado de emergencia económica y social, ignorando que dichos imperativos constitucionales no podían ser suspendidos en estados de excepción, y que la exención de responsabilidad versa sobre materias altamente sensibles como la asignación de recursos públicos a personas vulnerables. En últimas, la regla anunciada establece una especie de indemnidad para los funcionarios estatales involucrados con la implementación del Programa Ingreso Solidario, incluso en aquellas hipótesis en que la actuación del funcionario ha sido dolosa o gravemente culposa. El ciudadano Francisco Ignacio Herrera añade que las actuaciones gubernamentales parecen haber hecho amplio uso de esta cláusula de inmunidad, y que la misma se consagró “previendo tal vez lo que se veía venir que en efecto ocurrió”. A su juicio constituye un hecho notorio la gran cantidad de inconsistencias en la primera fase de la implementación del programa, al entregarse una gran cantidad de recursos a personas que no existen o a quienes no los necesitaban. Frente a un hecho de esta gravedad, el Departamento Nacional de Planeación como instancia responsable de la focalización del PIS, habría evitado por todos los medios que los ciudadanos tengan acceso a la información sobre los beneficiarios de la entrega de recursos, en contravía del principio de transparencia que debe irradiar todas las actuaciones de las autoridades públicas. Por otro lado, la regla analizada deja en suspenso las funciones estatales de acusación y juzgamiento, así como el derecho sancionatorio en todas sus órbitas, al impedir que estos roles sean ejercidos por las autoridades competentes. De este modo, entidades de control como la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría, las personerías, la Contraloría General de la República y las propias instancias jurisdiccionales, estarían impedidas para asumir su rol de control de la actividad gubernamental y de los particulares que cumplen funciones públicas. De este modo, las medidas que apuntan a inactivar el ejercicio de los roles estatales y a dotar de inmunidad a quienes participan en la estructuración y en la implementación del Programa Ingreso Solidario, rebasan por mucho las competencias que le fueron otorgadas al Ejecutivo para hacer frente al estado de emergencia, por lo cual, este carecía de la atribución para introducir un esquema semejante. 3.1.4. Con respecto a la utilización de los recursos del FOME para financiar el Programa Ingreso Solidario, la Universidad del Rosario argumenta que aunque la iniciativa gubernamental para entregar ayudas monetarias directas a personas en situación de pobreza y vulnerabilidad se enmarca dentro de las potestades otorgadas al Ejecutivo en un estado de excepción, el esquema de financiación del programa a través del citado fondo sí transgrede la Carta Política. La razón de ello es que las reglas para su conformación, dispuestas en el Decreto 444 de 2020, anulan el escaso reducto de autonomía que lograron preservar las entidades territoriales, y, en últimas, terminan por modificar la estructura fiscal del país mediante una reforma constitucional implícita. Disponer de los recursos del FAE y del FONPET para financiar la crisis económica del nivel central desconoce el marco constitucional de protección de los recursos de las entidades territoriales establecido en los artículos 287 y 294 del ordenamiento superior, marco que no puede ser alterado por el Congreso para anular el derecho de las entidades territoriales a participar de las rentas nacionales o para disponer de sus propios recursos. Una transformación semejante sólo podía ser decretada en el contexto de una guerra exterior, o en tiempos de normalidad mediante una reforma constitucional. En este orden de ideas, resulta necesario supeditar el juicio de constitucionalidad del Decreto 518 al que se haga en relación con el Decreto 444 de 2020, decreto que, según se advirtió, debe ser declarado inexequible. 3.3. Intervenciones que solicitan la declaratoria de constitucionalidad condicionada (Centro de Pensamiento en Política Fiscal de la Universidad Nacional de Colombia[5] y Dejusticia[6]; Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo[7]; Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento[8]; Universidad del Rosario[9]) El Centro de Pensamiento en Política Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, Dejusticia, el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento y la Universidad del Rosario consideran que, en principio, la estructuración de un programa para efectuar una entrega directa de recursos monetarios a las personas y los hogares más vulnerables de la población colombiana en la actual coyuntura es una iniciativa constitucionalmente admisible. No obstante ello, el Decreto 518 de 2020 falló desde tres perspectivas, al no incorporar en la configuración del programa los estándares de derechos humanos relativos al derecho al mínimo vital, a la protección debida a los grupos históricamente discriminados, y al uso de la información personal como mecanismo de focalización de los programas sociales del Estado. En particular, se señalan tres tipos de falencias: Primero, debía garantizarse que la entrega de las ayudas monetarias se hiciese a todas las personas cuya situación económica es precaria, y que el monto de las transferencias asegurara, como mínimo, la superación de la línea de pobreza, y la alimentación adecuada, la vivienda digna y el acceso a los servicios públicos domiciliarios, incluyendo internet, al menos durante la vigencia de las medidas de aislamiento. El Decreto 518 de 2020, sin embargo, no señaló ninguna pauta en estos frentes, y dejó en manos del Ministerio de Hacienda la determinación discrecional de estos elementos medulares del programa gubernamental, y además excluyó arbitrariamente a los beneficiarios de Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia Mayor y del mecanismo de compensación del IVA. Segundo, tampoco se incorporó un esquema de atención diferencial en función de factores como la etnia, el género, la discapacidad o la condición migratoria, pese a que existen grupos sociales que sufren con mayor rigor las consecuencias de la pandemia, tal como ocurre con las víctimas del conflicto armado. El Decreto 518 de 2020 invisibiliza a todos estos segmentos, y les otorga el mismo tratamiento que a las demás personas y hogares, con el agravante de que la focalización se efectúa en función del SISBEN, que incluye a un porcentaje muy bajo de las víctimas de conflicto, y tampoco que no contempla el RUV como instrumento de focalización. Finalmente, se otorgaron amplias potestades al Departamento Nacional de Planeación para acceder y utilizar la información personal para la focalización del Programa Ingreso Solidario, incluso a partir de registros no publicados, sin brindar las garantías para preservar la intimidad de las personas y para asegurar el adecuado perfilamiento de los individuos y sus familias, e impidiendo el control a la actividad gubernamental. A partir de estos cuestionamientos, se propone a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad condicionada del decreto objeto de revisión, para asegurar su sujeción a la Carta Política y a los instrumentos internacionales de derechos humanos. A continuación se sintetizan los planteamientos de los referidos intervinientes. 3.3.1. Intervención de Dejusticia y del Centro de Pensamiento de Política Fiscal de la Universidad Nacional de Colombia 3.3.1.1. Dejusticia y el Centro de Pensamiento de Política Fiscal de la Universidad Nacional de Colombia solicitan a este tribunal declarar la exequibilidad condicionada del artículo 1 del Decreto 518 de 2020, para que programa gubernamental sea extendido a todas las personas en situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad socioeconómica, y para que la ayuda monetaria asegure el cubrimiento, al menos, de los gastos de alimentación adecuada, vivienda digna y acceso a servicios públicos e internet durante la vigencia de las medidas de aislamiento adoptadas en el marco del estado de emergencia sanitaria. 3.3.1.2. Los intervinientes argumentan que las medidas de aislamiento se insertan en un escenario altamente complejo caracterizado por un alto número de personas en situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad económica, y que como la pandemia generada por el COVID-19 tendrá un impacto más agudo frente a estos grupos, la obligación de los Estados de garantizar el mínimo vital implica, en este caso, brindarles un apoyo económico directo que permita asegurar su alimentación, vivienda y acceso a servicios públicos domiciliarios, incluido internet. 3.3.1.3. En tal sentido, se señala que según la información proporcionada por la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) del año 2018, el 7.2% de la población colombiana se encuentra bajo la línea de pobreza extrema[10], el 19.8% en situación de pobreza[11], y el 39.8% en situación de vulnerabilidad. De hecho, de los 14’243.233 hogares que certifica el censo del año 2018, 1’025.512 se encuentran en situación de pobreza extrema, 2’820.158 en situación de pobreza, y 5’668.882 en condición de vulnerabilidad, lo que equivale a decir que el 66.8% de todos los hogares del país atraviesan una situación crítica. Estas cifras, a su turno, coinciden con los índices de trabajo por cuenta propia (42.4% de la población ocupada), y de trabajo informal (47.9% de la población ocupada). Precisamente, en razón de su vulnerabilidad económica, la pandemia generada por el COVID-19 y las medidas de aislamiento adoptadas para detener su extensión, ha afectado desproporcionadamente a estos grupos. En efecto, el confinamiento genera un choque a la demanda y a la oferta agregada de bienes y servicios, por la restricción a la movilidad de la fuerza de trabajo, por la escasez de insumos en un escenario caracterizado por cadenas globales de valor, y por la caída intempestiva en el consumo de algunos bienes y servicios. Aunque algunos sectores económicos han podido adaptarse a estas restricciones, tal como ha ocurrido con la educación o con la provisión de servicios administrativos, en otros ello no ha sido posible, especialmente en aquellos contextos en los que no es viable la producción o el intercambio económico a través de medios virtuales. De hecho, se estima que en este nuevo escenario, el PIB puede llegar a caer entre el 1,25%, según estimaciones del Observatorio de Coyuntura Económica y Social de la Universidad de los Andes, y el 4.5 y 6.4%, según estimaciones de Fedesarrollo. Por su parte, según la CEPAL, el 5% de la población económicamente activa puede perder la totalidad de sus ingresos, la pobreza podría aumentar en 3.5 puntos, y la pobreza extrema en 2.3. Y aunque todo ello provoca un choque general en toda la economía, existen sectores cuya afectación es proporcionalmente mayor. Los servicios domésticos y de alojamiento, los restaurantes, el arte y el entretenimiento, la producción y la comercialización de textiles, la industria de la impresión y edición, y el comercio de bienes no esenciales, entre muchos otros, hacen parte de este segmento que sufre con mayor rigor los efectos negativos de las medidas de confinamiento. Cerca de 9.042.203 personas se encuentran vinculadas a estos sectores, de los cuales el 67% se encuentran en la informalidad, y el 75% en pequeñas empresas que cuentan con menos de 10 empleados. Adicionalmente, el 12.2% de la población económicamente activa se encontraba desempleada cuando se produjo la pandemia, y los trabajadores informales son especialmente vulnerables a este fenómeno independientemente del sector al que se encuentran vinculados, pues tienen un mayor riesgo de perder sus ingresos ante las medidas de confinamiento, tienen más probabilidades de contraer al virus al intentar desplegar sus actividades económicas, y suelen tener enfermedades de base como hipertensión o diabetes que podrían agravar su situación de salud en caso de ser contagiados. Se estima que 23 millones de personas atraviesan estas circunstancias. En este contexto, el DANE pronostica que al menos 1’146.000 colombianos perderán sus empleos, y que en el corto plazo habrán más de 4’000.000 millones de personas desempleadas. Esta situación, a su turno, pone en riesgo a 5 millones y medio de hogares que pueden pasar de la vulnerabilidad a la pobreza o a la pobreza extrema, y puede agravar la ya precaria situación de estos últimos. La parálisis en la economía informal puede provocar un aumento en los niveles de pobreza, que puede llegar a ubicarse en un 35% en el escenario más optimista, o incluso en un 50%. Desde el punto de vista territorial la situación es igualmente crítica, ya que las regiones apartadas del país tienen menos acceso a los servicios de salud y fenómenos como la carencia de agua potable, la pobreza multidimensional, el hacinamiento crítico y las viviendas insalubres, pueden potencializar los efectos nocivos de la pandemia en estos territorios. 3.3.1.4. En este contexto, el Estado colombiano debe adoptar medidas especiales de protección, garantizando, primero, que estas se extiendan a todas las personas en situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad económica, y segundo, que el soporte monetario permita la satisfacción de las necesidades alimentarias, de vivienda digna y de acceso a servicios públicos, incluido internet. De hecho, tanto los instrumentos del sistema mundial como los del sistema interamericano de derechos humanos contemplan la obligación de los Estados de garantizar la atención esencial en salud, la alimentación adecuada en términos de cantidad y calidad, y el acceso a los servicios públicos esenciales. De manera concordante, la Corte Constitucional ha entendido que el reconocimiento de la dignidad humana lleva implícito el derecho a satisfacer las necesidades elementales en los frentes básicos de la existencia, y que esta prerrogativa comprende el deber del Estado de diseñar e implementar políticas especiales de atención a poblaciones vulnerables. Este deber es aún más imperativo en escenarios críticos como los generados por las medidas de aislamiento, que impiden a las personas obtener recursos por sus propios medios. Desde esta perspectiva, el Programa Ingreso Solidario debe extenderse, al menos, a todos los grupos poblacionales descritos, y debe garantizar el derecho a la alimentación, el derecho a la vivienda digna y el acceso a los servicios públicos. Con respecto a la alimentación, el DANE ha encontrado que los hogares destinan, en promedio, el 16% de sus ingresos a este rubro, porcentaje que se incrementa en los grupos de especial vulnerabilidad, llegando a representar el 31.2%. Asimismo, según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, para el año 2015 el 8.8% de la población colombiana, equivalente a 4.4 millones de personas, se encontraban subalimentadas, y según la Sociedad Colombiana de Pediatría, la desnutrición infantil asciende al 13,2%, existiendo territorios en los que esta puede llegar a representar entre el 27.9% y el 34.7%, como ocurre en los departamentos de Guajira y Vaupés, respectivamente. En una coyuntura como esta, el Estado colombiano tiene el deber de asegurar, mediante el Programa Ingreso Solidario, la alimentación de los hogares más vulnerables. Asimismo, el gobierno debe adoptar medidas especiales para garantizar el derecho a la vivienda digna de las personas y hogares que atraviesan situaciones de riesgo, como aquellos que habitan en viviendas de emergencia, que carecen de un lugar de habitación, que se encuentran en asentamientos informales, o que ante la pérdida del empleo o la reducción en el salario, pueden perder la capacidad para pagar el arriendo o las cuotas hipotecarias, y por esta vía perder su lugar de habitación. Según la Encuesta de Calidad de Vida realizada por el DANE, el 5% de los hogares colombianos se encuentran en viviendas que están pagando actualmente, y el 33.5% en lugares arrendados o subarrendados, lo que significa que casi el 40% de los colombianos se encuentra en riesgo de perder su residencia, como consecuencia de la disminución de sus ingresos provocada por el confinamiento. Y aunque mediante el Decreto Legislativo 579 de 2020 el gobierno autorizó la suspensión temporal de los pagos por concepto de arriendos, subarrendamientos y cuotas hipotecarias, esta medida resulta insuficiente, como quiera que las deudas respectivas no se extinguen sino que sólo se difiere el momento del pago, debido entre otras cosas a que, en muchas ocasiones, el propio arrendador subsiste gracias a los cánones respectivos. Y como al mismo tiempo los ingresos de las personas disminuyen o cesan definitivamente, el riesgo permanece latente. Así pues, resulta indispensable que las ayudas monetarias del Programa Ingreso Solidario incluyan...