Sentencia T-120 de 2024

T-120-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-120/24 DERECHO DE ACCESO A LA ADMINSTRACIÓN DE JUSTICIA-Vulneración por no cumplimiento de fallo/DEBIDO PROCESO-Vulneración por no cumplimiento de orden judicial (…) las órdenes judiciales en los procesos de restitución suelen ser complejas e involucran a una constelación de entidades de distintos niveles y sectores que requieren, por ello, de una articulación adecuada para cumplir oportunamente sus deberes. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Jurisprudencia constitucional DEBER DE CUMPLIMIENTO DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES COMO COMPONENTE DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y AL DEBIDO PROCESO DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Parámetros y estándares constitucionales PROCESO Y JUEZ DE RESTITUCION DE TIERRAS-Dimensión constitucional DERECHO A LA RESTITUCION-Componente preferente y principal de la reparación integral a víctimas RESTITUCION DE TIERRAS-Medida contemplada en la Ley de Víctimas, como parte de la reparación integral PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Contenido en la ley 1448 de 2011/PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Etapas administrativa y judicial MAGISTRADOS ESPECIALIZADOS EN RESTITUCION DE TIERRAS Y JUECES CIVILES DEL CIRCUITO ESPECIALIZADOS EN RESTITUCION DE TIERRAS-Naturaleza y marco jurídico DERECHO AL RETORNO Y A LA REUBICACION DE LA POBLACION DESPLAZADA-Obligación del Estado de verificar las condiciones de seguridad para que se pueda hacer efectivo el retorno DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS DESPLAZADOS-Colaboración armónica entre las ramas del poder público para su protección PROPIEDAD RURAL-Desigualdad, concentración e informalidad en la tenencia de la tierra PODER DE EJECUCION DEL JUEZ-Facultad para hacer cumplir sus decisiones REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Tercera de Revisión SENTENCIA T-120 DE 2024 Referencia: expediente T-9.643.354 Asunto: acción de tutela de Jesús María Ramírez Torres contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (Unidad de Tierras) y otros. Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera Bogotá, D.C., quince (15) de abril de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside y los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y Vladimir Fernández Andrade, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de la Sentencia del 31 de julio de 2023, proferida por el Juzgado 16 Administrativo Oral de Cali, actuando como juez de tutela. Decisión de primera instancia que no fue recurrida. I. ANTECEDENTES La demanda de tutela aborda, en síntesis, el reclamo de una víctima del conflicto armado para que la sentencia de restitución de tierras en su favor se cumpla oportuna y efectivamente. Esto, pues el fallo judicial aún no se materializa luego de varios años, mientras que la vida del accionante y de su núcleo familiar se agota esperando la materialización de las órdenes. 1. Hechos que motivaron la tutela[1] §1. El señor Jesús María Ramírez Torres relató que en el año 1995 fue beneficiario, junto a su cónyuge e hijos, de la adjudicación de una parcela denominada “Villa Yina”[2], ubicada en el municipio de El Copey, en el departamento de Cesar. Adjudicación que realizó el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora), mediante Resolución n.º 430 de 1995. §2. Poco tiempo después los grupos armados al margen de la ley comenzaron a delinquir en la zona, lo que trajo violencia, muerte y desplazamiento forzado. Contexto que terminó afectando al señor Jesús María y su familia. Bajo este marco y ante las amenazas de muerte, en enero de 1996, se desplazaron al municipio de Pradera (Valle del Cauca) y posteriormente a la ciudad de Cali, para así facilitar el acceso al estudio de sus hijos. §3. En Sentencia del 24 de enero de 2018, el Tribunal Superior de Cartagena, Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras, ordenó, en favor de Jesús María Ramírez Torres y su pareja, la señora Yolanda Inés Núñez de Ramírez, la restitución de la parcela “Villa Yina”. No obstante, debido a que la zona aún no ofrecía plenas garantías de seguridad y que el proyecto agrícola en el predio se había tornado inviable económicamente, el señor Jesús María Ramírez Torres solicitó la modificación de la sentencia en el sentido que se le asignara un terreno equivalente en la ciudad de Cali o sus alrededores. §4. El Tribunal Superior de Cartagena accedió a dicha solicitud mediante providencia del 11 de enero de 2022, en la que moduló la fórmula de restitución al constatar la inviabilidad del proyecto agroindustrial de palma africana en el predio y que desde 2018 venía siendo administrado por la Unidad de Tierras. En consecuencia, ordenó a la Unidad de Tierras, en un plazo de seis meses, entregar un inmueble de similares condiciones al que motivó la restitución, en el lugar de preferencia del demandante o en su defecto, el pago del valor comercial a título de compensación. §5. A la fecha, este fallo no se ha materializado. Por tal razón, el 14 de julio de 2023 el señor Jesús María Ramírez Torres inició acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (Unidad de Tierras), preocupado de que “después de año y medio de haberse dictado sentencia modulatoria […] no se ha cumplido, inclusive ni me han llamado para nada al respecto”. Agregó que tiene 77 años, no devenga pensión y acude al juez de tutela “para que haga algo por mí, ya que la vida se me está apagando”. §6. Solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, a tener un mínimo vital y a los derechos consagrados en la Ley 1437 de 2011. En concreto, formuló cuatro pretensiones: (i) ordenar a la Unidad de Tierras que entregue el predio al que tiene derecho de acuerdo con las sentencias proferidas por el Tribunal Superior de Cartagena; (ii) incluirlo en los proyectos de apoyo en materia de vivienda, salud e iniciativas productivas; (iii) cancelar lo dejado de percibir por la negligencia de la Unidad de Tierras mientras que administró la parcela “Villa Yina” y (iv) ordenar al Banco Agrario que, en el marco del programa de atención a la población beneficiaria de la restitución de tierras, otorgue de manera prioritaria y preferente subsidio de vivienda rural. §7. Como anexo a su demanda, el accionante allegó copia de la modulación de la sentencia de restitución de tierras bajo el Radicado nº 200013121001-2016-00086-00 (026-2017-02) expedida por el Tribunal Superior de Cartagena Sala Especializada en Restitución. 2. Contestación de las entidades vinculadas §8. Trámite de instancia. El proceso de amparo correspondió al Juzgado 16 Administrativo Oral de Cali quien, mediante Auto del 17 de julio de 2023, admitió la demanda de tutela contra la Unidad de Tierras y también vinculó al ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi y al Fondo de la UAEGRTD - ORIP Valledupar de la Unidad de Tierras, por ser las entidades que aparecen citadas en la sentencia de restitución. §9. Respuesta de la Superintendencia de Notariado y Registro. Argumentó la falta de legitimación por pasiva, dado que la solicitud de adjudicación debía tramitarse ante la Unidad de Tierras. Señaló que la función de las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos es servir de medio de tradición y dar publicidad, en los términos de la Ley 1579 de 2012. §10. Respuesta del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). Explicó brevemente las tres etapas (administrativa, judicial y post fallo) que integran el proceso de restitución de tierras. También manifestó su disposición a cumplir con las órdenes y actuaciones catastrales sobre los predios restituidos, de conformidad con las sentencias judiciales. Sin embargo, concluyó que no tenía competencia para efectuar un pronunciamiento sobre este reclamo en particular[3]. §11. Respuesta del ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Al igual que las anteriores entidades, este Ministerio solicitó su desvinculación del proceso. En su concepto, la competencia en temas de vivienda rural fue trasladada del ministerio de Agricultura al Ministerio de Vivienda a partir del 1º de enero de 2020, de acuerdo con lo previsto en el artículo 255 de la Ley 1955 de 2019 y lo reglamentado por el Decreto 1341 de 2020. De modo que la ejecución de la política de vivienda rural con recursos del Presupuesto General de la Nación hasta la vigencia fiscal 2019 se encontraba a cargo del ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Banco Agrario[4]. §12. Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (Unidad de Tierras). En su intervención desarrolló dos argumentos principales. De un lado, sostuvo que la tutela del señor Jesús María Ramírez Torres era improcedente al no superar el requisito de subsidiaridad debido a que el accionante tiene la posibilidad de acudir ante el Tribunal Superior de Cartagena, siendo ese el camino correcto para la defensa de los derechos allí reconocidos. §13. Como segundo argumento, advirtió que no se configuraba el supuesto hecho vulnerador pues el Grupo Fondo de Restitución de Tierras y Territorios venía adelantado en debida forma los trámites a efectos de dar cumplimiento a la orden judicial del 24 de enero de 2018, modulada luego en providencia del 11 de enero de 2022. Al respecto, afirmó que, el 24 de febrero de 2022, la Unidad de Tierras se comunicó con el señor Jesús David Ramírez Núñez, hijo de los beneficiarios, a quien le explicó el procedimiento de compensación. Este, a su vez, habría manifestado el interés del grupo familiar por obtener, en compensación, un predio ubicado en la ciudad de Cali o sus alrededores. §14. En esa misma comunicación, la entidad le informó al hijo del beneficiario que era necesario contar con el avalúo comercial, a cargo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, del predio objeto de restitución (parcela “Villa Yina”), para así establecer el valor de referencia de la compensación. Dado que en el expediente no existía el mencionado avalúo, el 08 de mayo de 2023 la entidad remitió los documentos requeridos los cuales se encuentran en la respectiva validación técnica, a efectos de realizar el avalúo comercial. Trámite que se materializaría antes de finalizar el mes de julio de 2023. §15. Una vez se cuente con el avalúo comercial, la Unidad de Tierras se comprometió a gestionar lo pertinente para la búsqueda de inmuebles para la compra, teniendo en cuenta su viabilidad jurídica y técnica. Por último, agregó que el caso del señor José María se encuentra priorizado, a fin de dar cumplimiento a la orden de compensación proferida en su favor[5]. 3. Decisión de instancia §16. En Sentencia del 31 de julio de 2023, el Juzgado 16 Administrativo Oral de Cali declaró improcedente el amparo por existir otros mecanismos para obtener el cumplimiento de las decisiones judiciales contempladas en la Ley 1448 de 2011, ley de víctimas. §17. Si bien es cierto -expuso- que la sentencia de restitución contiene unas órdenes en favor del accionante Jesús María Ramírez Torres y de su grupo familiar, también lo es que no se evidenciaban las gestiones adelantadas por el señor Jesús María Ramírez Torres tendientes a que las citadas entidades dieran cumplimiento al fallo. Lo anterior sumado al hecho no se advertía una situación de debilidad manifiesta, necesaria para ordenar por vía de excepción, el estudio de los demás requisitos para que proceda la acción de amparo. §18. Por último, expuso que mal haría ese despacho en inmiscuirse en la órbita del juez de restitución y sobrepasar las facultades que le otorga la Constitución y la ley para dar cumplimiento a sus propias decisiones. 4. Actuaciones adelantadas en sede de revisión §19. Auto de pruebas y vinculaciones. Mediante providencia del 17 de enero de 2023, la magistrada sustanciadora integró al proceso a varias entidades que podrían tener competencias sobre el objeto de la tutela, a saber, el Tribunal Superior de Cartagena -Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras-, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Igualmente, vinculó a la señora Yolanda Inés Núñez de Ramírez, cónyuge del accionante y beneficiaria del proceso de restitución. §20. Además de vincular a estas entidades para que se pronunciaran de forma general sobre los hechos y pretensiones de la tutela, se les formularon preguntas adicionales desde sus competencias. A continuación, se resumen los principales hallazgos de la etapa probatoria. §21. Respuesta del accionante. El 22 de enero de 2024 se recibieron dos escritos de parte del señor Jesús María, los cuales reiteran la solicitud de amparo ante lo que considera ha sido una demora injustificada en el cumplimiento del fallo[6]. El actor precisó que no busca solamente la compensación, pues también requiere de los apoyos a los que tiene derecho como víctima del conflicto armado, en materia de subsidio de vivienda, atención en salud y proyectos productivos. En este punto, aprovechó para cuestionar las actuaciones de la Unidad de Tierras pues, pese a haber obrado como su apoderado durante el proceso judicial, adujo que la entidad no ha sido diligente para cumplir las órdenes de la sentencia. §22. Por otro lado, el accionante se presentó como “un hombre que naci[ó] y creci[ó] en el campo y debido a las faltas de garantías del Estado colombiano pasó a vivir en el campo de cemento añorando tener mis gallinas, cerdos, hortalizas y producir ese sustento para la casa”[7]. Frente a su situación actual, manifestó que su cónyuge, la señora Yolanda Inés Núñez de Ramírez, ya falleció[8]. También dijo que atravesaba una situación socio económica precaria por la falta de recursos. En uno de sus escritos, adujo depender económicamente de una de sus hijas, quien a su vez era cabeza de hogar; mientras que en el otro escrito manifestó incluso encontrarse en situación de calle, dado que sus hijos están desempleados y sin la posibilidad de brindarle ayuda efectiva. §23. Tribunal Superior de Cartagena. Se recibieron tres documentos elaborados por cada una de las magistradas que integran la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal de Cartagena. Además de la magistrada sustanciadora del proceso del señor José María, las otras dos magistradas intervinieron al considerar que la tutela planteaba cuestionamientos generales sobre el funcionamiento de Sala Especializada. §24. En primer lugar, se pronunció la magistrada sustanciadora, Ada Patricia Lallemand Abramuck, quien dio respuesta al cuestionario enviado por la Corte, mediante oficio del 23 de enero de 2024. Afirmó que en este asunto no podía hablarse de mora judicial injustificada en la medida en que se trataba de un asunto complejo en el que debieron examinarse alternativas de solución y una vez dispuestas concurrieron factores que han impedido su cumplimiento, como lo son la falta de compromiso institucional y la poca disponibilidad de terrenos para compensación por parte de la Unidad de Tierras. §25. Por otro lado, sostuvo que si bien el Tribunal de Cartagena venía empleando estrategias para avanzar en la etapa de posfallo (incluidas audiencias de seguimiento, requerimientos periódicos y mesas técnicas), era innegable “la alta demanda de justicia en materia de tierras, lo cual supera la capacidad de respuesta de cada uno de los despachos”. De hecho, señaló que el despacho a su cargo cuenta con más de 400 procesos respecto de los cuales debe realizar seguimiento y que en su totalidad arrojan más de 4.000 órdenes, si se tiene en cuenta que en cada sentencia en la que se ampara el derecho a la restitución se emiten alrededor de 10 a 12 órdenes. Sin embargo, reconoció que el cumplimiento de las decisiones de restitución, sin el apoyo institucional necesario, ha resultado infructuoso. §26. La Corte también recibió respuesta de la magistrada Laura Elena Cantillo Araujo, quien confirmó las preocupaciones por la elevada congestión[9] y los múltiples desafíos que se han hecho palpables dentro de etapa de posfallo. En su entender, el diseñó la Ley 1448 de 2011 hacía pensar que la fase de posfallo no sería dispendiosa para la judicatura pues el retorno y las reubicaciones estarían a cargo del Sistema Nacional de Atención Integral a Víctimas (SNARIV), bajo la coordinación de la Unidad de Atención para las Víctimas. Sin embargo, -afirmó- la falta de articulación interinstitucional, las bajas capacidades operativas de la Unidad de Víctimas, la falta de presupuesto y directrices internas de las entidades, han llevado a que los jueces de restitución asuman esa carga de articulación. §27. Por último, el 24 de enero de 2024, llegó un escrito de la magistrada Martha Patricia Campo Valero, quien, al igual que sus compañeras de Sala, transmitió un diagnóstico preocupante sobre los altos niveles de congestión en la especialidad de tierras, así como múltiples problemáticas que afectan el cumplimiento oportuno de las sentencias. Al respecto, explicó que esa sala especializada del Tribunal de Cartagena había ejercido su función por un espacio aproximado de doce años, durante los cuales se han proferido más de 1280 sentencias que, pese a constituir “egresos” para efectos estadísticos, siguen haciendo parte de la carga de los despachos. Y si cada fallo contiene alrededor de 10 órdenes que no se suelen cumplir, esto significa que abrir incidentes de desacato a cada una de las autoridades incumplidas sería físicamente imposible. §28. Este panorama ha llevado a los jueces y magistrados especializados en restitución –aseguró– a convertirse en una suerte de “gendarmes” de las autoridades públicas, que coercitivamente impulsan el cumplimiento, mientras que las entidades responsables adoptan una postura pasiva en la que esperan el requerimiento del juez o el incidente de desacato para actuar. Pero, a veces, ni siquiera con la apertura de incidentes de desacato se aprestan a cumplir las órdenes, en especial el fondo de la Unidad de Restitución de Tierras. §29. Procuraduría General de la Nación. El 24 de enero de 2024, el procurador delegado con funciones mixtas para la Restitución de Tierras[10] envió un documento en el que expuso la mirada del Ministerio Público sobre los desafíos en la etapa posfallo de los procesos de restitución de tierras. En concreto, se refirió a los hallazgos obtenidos en el marco de la intervención realizada por los 46 procuradores judiciales de restitución de tierras con los que cuenta la entidad en el nivel nacional, y a partir de un modelo analítico que se nutre de la información compartida por varias entidades. §30. Aunque advirtió falencias en la información que impiden contar con un diagnóstico completo[11], señaló que, en general, se ha evidenciado el bajo nivel de cumplimiento de las órdenes judiciales y que solo un reducido número de procesos judiciales se han cerrado tras el cumplimiento total de las órdenes. Dentro de los factores que impactan la eficacia de los fallos de restitución, destacó la afectación al orden público, la baja disposición de las entidades del SNARIV, y la ausencia de recurso humano y económico suficiente. §31. En este mismo sentido, mostró preocupación por la alta y creciente carga de trabajo, la falta de incentivos institucionales y la dificultad que supone vigilar la materialización de las órdenes complejas que involucran a diversas entidades del orden local, departamental y nacional. Todo lo cual redunda en un cumplimiento apenas nominal de las órdenes y los consecuentes riesgos para los derechos de las víctimas. §32. Defensoría del Pueblo. Esta entidad, a través de la coordinadora del grupo de Representación Judicial de Victimas[12], envío respuesta el 24 de enero de 2024. En resumen, expresó su preocupación debido a que no se están adoptando de manera oportuna las medidas en favor de las víctimas. El incumplimiento o tardanza en la ejecución de los fallos en restitución de tierras -explicó- lleva a que las víctimas permanezcan en un estado de vulnerabilidad que viola su derecho al acceso a la administración de justicia. §33. Aunque reconoció no tener información sobre el nivel de cumplimiento de estos fallos judiciales ni sobre los tiempos de respuesta aproximados, manifestó que cuando la sentencia ordena la restitución por compensación el trámite es mucho más largo. Ese tipo de órdenes tardan, en promedio, tres años para su ejecución. §34. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El jefe jurídico de esta cartera comenzó por aclarar que, a partir del 1° de enero de 2020, en virtud del artículo 255 de la Ley 1955 de 2019, el otorgamiento y ejecución de subsidios de vivienda de interés social rural es competencia del ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Sin embargo, dado que la orden judicial de restitución en favor del accionante fue proferida en Sentencia del 24 de enero de 2018 por el Tribunal de Cartagena, es competencia del ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. §35. Dicho esto, expuso que la Unidad de Tierras, a través de oficio del 14 de febrero de 2019, realizó la priorización para el predio “Villa Yina” ante ese Ministerio. Luego, el 19 de diciembre de 2022, el ministerio de Agricultura le escribió de vuelta a la Unidad de Tierras solicitando la información y apoyo para gestionar el otorgamiento del subsidio en favor del beneficiario Jesús María, en la medida en que no fue posible contactarlo a través de llamada telefónica. Por último, señaló que el 19 de mayo de 2023 se recibió el certificado de cumplimiento de condiciones ambientales y la certificación de clasificación de usos de suelo favorable expedido por la alcaldía municipal de El Copey (Cesar), quedando pendiente la acreditación de los demás requisitos a cargo del beneficiario, de quien hasta la fecha no se ha podido obtener contacto para el acompañamiento respectivo[13]. §36. Unidad para las Víctimas. En respuesta del 26 de enero de 2024, esta entidad reconoció que cumple una importante labor en la etapa de posfallo de los procesos de restitución de tierras y, para ello, cuenta con un equipo especializado para tramitar, proyectar y contestar la respuesta institucional a los requerimientos de los despachos judiciales especializados. Desde esta labor, identificó un universo de 7.225 sentencias emitidas por esta jurisdicción especial, las cuales contienen 35.916 órdenes. De este universo de órdenes, aseguró que se ha dado cumplimiento a 24.716 de lo que se desprende un avance considerable en el de cumplimiento de un 68.8%[14]. §37. Al referirse a los principales desafíos que afectan el cumplimiento de las decisiones judiciales, se refirió a dificultades en la coordinación, limitaciones presupuestales y persistencia de situaciones de violencia, entre otros. En este punto, además, fue insistente en señalar falencias en las decisiones judiciales; por ejemplo, cuando se fijan tiempos de ejecución que desconocen la capacidad institucional y las competencias de las entidades. Por ello, solicitó a esta Sala de Revisión exhortar a los despachos especializados en restitución de tierras a que profieran decisiones acordes al marco normativo e institucional vigente. §38. Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (Unidad de Tierras). El 26 de enero de 2024, se recibió respuesta de la Unidad de Tierras. Frente al caso concreto del señor Jesús María, señaló que, dado que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi no ha elaborado el avalúo comercial del predio objeto de restitución, la Unidad le reiteró tal solicitud mediante oficio de 10 de octubre de 2023. Este avalúo -explicó- es necesario para luego avanzar en la búsqueda de bienes inmuebles para la compra, a efectos de realizar su estudio jurídico y técnico. Dicho lo anterior, la Unidad de Tierras se mantuvo en su postura de que no existe vulneración alguna a los derechos invocados por el accionante, pues la entidad se encuentra adelantando los trámites respectivos a efectos de dar cumplimiento a unas órdenes que, de todos modos, no recaen exclusivamente en esa entidad. §39. Además de pronunciarse frente al caso concreto, la Unidad de Tierras ofreció un diagnóstico general sobre el cumplimiento de los fallos en restitución de tierras. Detalló que, con corte a 15 de enero de 2024, los jueces y magistrados especializados han proferido 8.813 sentencias de ruta individual de las cuales han derivado un universo de 370.100 órdenes. También expuso una serie de dificultades en su cumplimiento, las cuales suelen resultar complejas por el número de entidades involucradas y sus costos. En esta dirección, puso de presente que, según una muestra representativa de casos, las órdenes de compensación son las más demoradas en materializarse y en promedio requieren 1053 días para cumplirse. §40. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. El 1º de febrero de 2024, se pronunció la cartera de vivienda, quien se limitó a reiterar su falta de legitimación debido a que el cumplimiento de los proyectos de vivienda de interés social rural que hayan nacido a la vida jurídica con anterioridad al 1 de enero de 2020, entre ellos, aquellos que hayan surgido ya sea mediante las decisiones de los jueces de restitución de tierras. De modo que el Ministerio de Vivienda sería completamente ajeno al manejo, administración, asignación de inmuebles o predios para víctimas desplazadas por el conflicto armado. §41. Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). Por último, el 6 de febrero de 2024 el IGAC allegó un escrito en el que manifiesta no contar, en la actualidad, con el servicio de peritos encargados de realizar avalúos, pues apenas se encuentran en proceso de contratación de estos. Una vez se supere la etapa de contratación, sostuvo que elaboraría y entregarían los avalúos correspondientes. También señaló que el avalúo del predio “Villa Yina” entraría a trámite de estudio para determinar su viabilidad y sería asignado a un profesional, el cual realizaría la visita de campo correspondiente, siguiendo el orden cronológico de solicitudes. §42. En los capítulos siguientes, la Sala Tercera de Revisión volverá y profundizará en varias de las intervenciones allegadas, las cuales agrupan conceptos y datos relevantes para entender los desafíos que persisten en los procesos de restitución de tierras y cómo estos impactan en la garantía a los derechos de personas como el señor Jesús María Ramírez Torres. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia §43. De conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Carta Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para conocer el fallo de tutela materia de revisión. 2. La acción de tutela supera los requisitos de procedibilidad §44. La persona que presentó la acción de tutela estaba autorizada para hacerlo (legitimación en la causa por activa). Este requisito se satisface claramente, pues, de acuerdo con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela puede ser ejercida por cualquier persona, por sí misma o por quien actúe a su nombre. En este expediente, el señor Jesús María Ramírez Torres actúa en nombre propio en defensa de sus derechos fundamentales. Ahora bien, en tanto que la señora Yolanda Inés Núñez de Ramírez ha fallecido, solo queda como beneficiario directo del proceso de restitución el señor accionante. §45. Las instituciones podían ser demandadas por vía de la acción de tutela (legitimación en la causa por pasiva). Como se profundizará más adelante, los procesos de restitución de tierras resultan complejos en la medida que convocan a distintas entidades del Estado del orden nacional y local. Reparar a las víctimas del conflicto armado y garantizar un enfoque transformador que supere las heridas de la violencia requiere de un esfuerzo mancomunado de las instituciones públicas. Por ello, es entendible que, en este proceso de tutela, en el que se reclama el cumplimiento de un fallo de restitución, se requiera el concurso de varias entidades del Estado para ofrecer una solución eficaz y oportuna. §46. En primer lugar, están claros los deberes que le asisten a la Sala especializada en restitución del Tribunal de Cartagena pues fue esa la autoridad que profirió la decisión cuyo cumplimiento se demanda. Además, en los términos de los artículos 91 y 102 de la Ley 1448 de 2011, le corresponde mantener la competencia del proceso hasta tanto se garantice el goce efectivo de los derechos. Por esta razón, se encuentra legitimada. §47. En segundo lugar, hay un conjunto de entidades que fueron incluidas expresamente en la parte resolutiva de la Sentencia del 24 de enero de 2018 y su modulación del 11 de enero de 2022, proferidas por el Tribunal de Cartagena. De ello deriva una responsabilidad expresa y directa en el cumplimiento de las órdenes judiciales que el demandante de tutela echa de menos. Se trata de la Unidad de Restitución de Tierras, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[15]. §48. En tercer lugar, hay entidades que, si bien no fueron mencionadas directamente en las órdenes judiciales adoptadas por el Tribunal de Cartagena, ostentan responsabilidades que las involucran en la garantía a los derechos fundamentales del señor Jesús María Ramírez Torres. Por ejemplo, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) le fueron encomendadas funciones de coordinación del Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas[16]. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi es la entidad encargada de realizar el avalúo comercial del predio objeto de restitución[17]. Por último, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo están llamadas a cumplir una función transversal como instituciones garantes y de asistencia dentro de los procesos de restitución, así como en el monitoreo y seguimiento al cumplimiento de la Ley 1448 de 2011[18]. §49. Lo anterior permite, desde ya, descartar los argumentos de falta de legitimación por pasiva que plantearon varias de las entidades demandadas o vinculadas. Lo que sí se observa es una dificultad en lograr un trabajo articulado entre estas entidades pues, aunque varias de las órdenes de restitución dependen de la concurrencia de esfuerzos, las entidades, por separado, se excusan de su responsabilidad al tiempo que buscan trasladar el foco de atención de sí mismas a otras instituciones. Como se explicará más adelante, esta es una de las principales dificultades en la etapa posfallo de los procesos de restitución. §50. La acción de tutela se presentó en un término razonable (inmediatez). El Tribunal Superior Cartagena, Sala Especializada, moduló el fallo de restitución mediante providencia del 11 de enero de 2022. Allí, confirió un plazo de seis meses a la Unidad de Tierras para que entregara a los beneficiarios un inmueble de similares condiciones o, en su defecto, les pagara el valor comercial a título de compensación. Ese plazo se cumplió el 11 de julio de 2022. Posteriormente, y según las piezas procesales aportadas por el Tribunal Superior de Cartagena, se tiene que ante el incumplimiento de la orden, se adelantaron nuevas actuaciones en etapa de posfallo para gestionar el cumplimiento, siendo la última actuación relevante la del 24 de marzo de 2023 y que consistió en una mesa técnica a la que acudieron la Unidad de Restitución, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, a fin de explorar posibles alternativas de solución. Ante el fracaso de estos nuevos intentos de avanzar eficazmente en el cumplimiento, el señor Jesús María Ramírez Torres radicó acción de tutela el 14 de julio de 2023, esto es, unos cuatro meses después de la última actuación reportada frente a los avances en el cumplimiento del fallo de restitución. Término que se estima razonable a la luz de la jurisprudencia constitucional. §51. El señor José María no contaba con otro mecanismo idóneo y eficaz para solicitar la protección de sus derechos (subsidiariedad). Frente al caso descrito en esta providencia, la Sala considera que, en principio, el demandante tenía la posibilidad de insistir ante el juez especializado que profirió la sentencia en su favor, para que éste tomara las medidas necesarias para conminar el cumplimiento de su propia decisión. Así se desprende de la Ley 1448 de 2011, especialmente de sus artículos 91 y 102. Precisamente, fue este el razonamiento que llevó al juez de tutela de instancia a declarar improcedente el amparo. §52. Aunque ese argumento es parcial y formalmente cierto, esta Sala de Revisión advierte que el requisito de subsidiariedad supone evaluar que el mecanismo principal de defensa sea idóneo y eficaz para proteger los derechos fundamentales vulnerados en cada caso concreto. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la acción judicial ordinaria es considerada idónea cuando es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y es eficaz cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados. Así, la idoneidad del mecanismo judicial ordinario implica que éste brinda un remedio integral para la protección de los derechos amenazados o vulnerados, mientras que su eficacia supone que es lo suficientemente expedita para atender dicha situación. Esta evaluación puede involucrar el análisis de (i) las circunstancias del peticionario; (ii) las características del procedimiento; y (iii) el derecho fundamental involucrado[19]. §53. Aplicando esta evaluación al caso concreto, la Sala Tercera concluye que la tutela supera el requisito de subsidiariedad pues si bien el accionante puede presentar memoriales ante el Tribunal de Cartagena para tratar de impulsar el cumplimiento de las órdenes que ya se profirieron en su favor, dicho mecanismo no resulta eficaz ante las particularidades del caso concreto. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que Jesús María Ramírez Torres es un sujeto de especial protección dada su condición de víctima del conflicto armado. Desde la Sentencia T-025 de 2004, la Corte ha sostenido reiteradamente que las personas forzadas al destierro, y en general todas las víctimas del conflicto armado, son sujetos de especial protección constitucional. La violación constante de sus derechos lleva a que estos se encuentren en una situación de especial vulnerabilidad, por lo que requieren de la asistencia oportuna del Estado[20], con medidas que propendan por el restablecimiento pleno de los derechos y la garantía de no repetición en cuanto se trasformen las causas que dieron origen al despojo, usurpación o abandono de los bienes[21]. Esta condición, sumada a la avanzada edad del accionante (78 años), exige del juez constitucional un análisis de procedibilidad más flexible que atienda el grado de vulnerabilidad de la persona[22]. §54. En segundo lugar, considera la Sala que insistir, sin más, en que el accionante solicite ante el Tribunal Superior de Cartagena el impulso al cumplimiento de su sentencia de restitución y que, incluso, acuda a cada una de las entidades incumplidas -como insinuó el juez de tutela de instancia- resta poder vinculante y efectivo a las decisiones judiciales. En últimas, las sentencias son para cumplirse, no para que el beneficiado comience un nuevo litigio. Además, en este caso concreto, se traduciría en una carga desproporcionada para un adulto mayor que no ha logrado recomponer del todo su proyecto de vida que le arrebató la violencia. §55. También supondría desconocer la ineficacia de este camino frente a un escenario generalizado de congestión judicial, desarticulación institucional y serios obstáculos en el cumplimiento de decisiones judiciales; es más, estas problemáticas hacen parte de un estado de cosas inconstitucional que sigue en curso en materia de atención a la población víctima del desplazamiento forzado[23]. Precisamente, el propio Tribunal de Cartagena, a través de las magistradas que conforman la Sala Especializada en Restitución de Tierras, manifestó ante esta Corte que persisten graves problemáticas institucionales que impiden el cumplimiento oportuno de sus decisiones y que, en ocasiones, ni siquiera es posible lograrlo recurriendo a los incidentes de desacato. De hecho, el Tribunal de Cartagena es consciente de que sus órdenes en el caso del señor Jesús María Ramírez Torres no se han materializado y aunque refirieron algunas actuaciones de impulso, no ha sido posible que tras dos años se cumplan. Visto así, sería injusto trasladar sin más las peticiones del accionante al escenario ordinario de restitución, en el que no parece haber una salida a la vista. §56. Por último, la Sala toma nota de que la demanda de tutela objeto de revisión pone de presente una discusión que involucra directamente los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado y el acceso efectivo a la administración de justicia. Lo que en un escenario generalizado de congestión judicial no puede resolverse exigiendo a los interesados seguir agotando mecanismos judiciales ordinarios, tales como recursos, incidentes, peticiones, pues estos solo entrarían a aumentar la congestión y agudizar la tardanza en la respuesta[24]. §57. A partir de todo lo expuesto, la Sala Tercera concluye que la acción de amparo formulada es procedente, dadas las particularidades del caso concreto, para exigir el cumplimiento del fallo de restitución de tierras en su favor. Si bien es cierto que la Ley 1448 de 2011 encomendó a los jueces especializados mantener su competencia después del fallo, también es innegable que persisten dificultades institucionales que han venido alargando ampliamente los tiempos de respuesta del Estado frente a las víctimas del conflicto armado, y que se corre el riesgo de que las sentencias judiciales se conviertan en simples promesas transformadoras que nunca llegan del todo. Tales promesas incumplidas, la necesidad de garantizar el poder ejecutor de los fallos judiciales y velar por la garantía reforzada a los sujetos de especial de protección ameritan una aproximación constitucional. 3. Presentación del caso y formulación del problema jurídico §58. La violencia, el conflicto armado y el derecho constitucional han tenido una historia que se entreteje constantemente en nuestro país. La Asamblea Constituyente de 1991 no solo fue una oportunidad para la reincorporación de los grupos armados que participaron de una guerra recrudecida que involucró a todo tipo de actores, sino que también se entendió como un pacto de transformación profunda del Estado colombiano, condensado en el tratado de paz que representó la Constitución Política de 1991. Nuestra Constitución le entregó entonces un lugar principalísimo a la paz, como valor fundante, derecho y deber[25]. §59. Desafortunadamente, desde su promulgación, el nuevo texto constitucional debió hacerse paso entre un escenario convulso y doloroso en el que la violencia no termina de acabarse y que se ha ensañado especialmente en los campos de nuestra geografía. Una de las principales y más graves consecuencias ha sido el desplazamiento forzado a más de ocho millones de compatriotas, y un elevado número hectáreas –que también se cuenta por millones– arrebatadas a sus legítimos propietarios, poseedores y tenedores. §60. Ante esta situación, la Ley 1448 de 2011 significó un momento de quiebre, al plasmar el compromiso del Estado colombiano con sus víctimas, incluyendo el derecho a la restitución de los territorios despojados. En palabras de esta Corte, se trató de una ambiciosa política dirigida a “favorecer la recomposición del tejido social y la construcción de una paz sostenible, especialmente, en los territorios golpeados por la violencia”[26]. De forma expresa, el Legislador dispuso que las víctimas tienen derecho a una reparación diferenciada, transformadora y efectiva[27]. §61. Este mandato constitucional y legal, sin embargo, contrasta con los avances reportados en los programas de restitución y con los múltiples desafíos que continúa enfrentando la Ley de Víctimas. Algunos de estos problemas han sido abordados por la jurisprudencia constitucional. Al respecto es importante mencionar tres sentencias que dan cuenta de algunas dificultades significativas en esta materia. §62. Primero, la Sentencia T-679 de 2015[28] conoció el reclamo de una víctima del desplazamiento forzado a quien la Unidad de Tierras aún no había inscrito su predio en el registro de tierras despojadas, por cuanto esa zona aún no había sido microfocalizada. Frente a esto, la Sala Novena de Revisión concluyó que existe vulneración de los derechos fundamentales de los y las reclamantes de tierras cuando no se contesta en un tiempo razonable la solicitud de inscripción en el registro de tierras despojadas debido a que “los derechos no pueden quedar suspendidos indefinidamente en el tiempo, esperando una respuesta por parte de la administración.” Y si bien es difícil determinar un plazo perentorio para la microfocalización, de ahí no se sigue una justificación para la inactividad del Estado. Por ello, ordenó tomar medidas para destrabar la fase administrativa inicial del proceso[29]. §63. Segundo, la Ley 1448 de 2011 fue pensada con un plazo de vigencia de 10 años. Sin embargo, era claro que la jurisdicción especializada en tierras no alcanzaría a estudiar dentro del término previsto por el Legislador los miles de asuntos a su cargo y así lo hicieron saber a la Corte Constitucional varios de los intervinientes durante la audiencia pública que se realizó ante esta Corporación[30] y que luego derivó en la Sentencia C-588 de 2019[31], con un exhorto al Gobierno nacional y al Congreso de la República, para que, antes de la expiración de la vigencia de la Ley 1448 de 2011, adoptaran las decisiones que correspondan en relación con su prórroga o con la adopción de un régimen de protección de las víctimas que garantice sus derechos. Fue así que se profirió la Ley 2078 de 2021 que prorrogó la vigencia de la Ley de Víctimas hasta el 10 de junio de 2031. §64. Tercero, más recientemente, con ocasión de una tutela formulada por un pueblo indígena cuyo proceso judicial de restitución llevaba tres años sin avanzar siquiera de la etapa probatoria, la Sentencia T-341 de 2022[32] advirtió que el serio problema de congestión en los procesos de restitución de tierras se había trasladado de la fase administrativa a la etapa judicial. Aun con los esfuerzos de los despachos por avanzar en la resolución de los asuntos a su cargo, en los primeros diez años de vigencia de la Ley 1448 de 2011, a 31 de diciembre de 2020 se profirieron tan solo 6.153 sentencias correspondientes a 11.786 solicitudes, lo cual es menos de la mitad del total de solicitudes que superaron la fase administrativa ante la Unidad de Restitución de Tierras. De estas decisiones, solo alrededor del 4% se han proferido dentro del término previsto, esto es seis meses[33]. El promedio de duración del proceso en ambas etapas (administrativa y judicial) es de 3 años[34]. De seguir con esta dinámica y dados los crecientes niveles de congestión en los despachos judiciales, advirtió la Sala Primera de Revisión “es posible que ni aún con la ampliación de la vigencia temporal de la Ley de Víctimas se logren resolver a tiempo y de manera rigurosa los procesos de restitución de tierras, con las graves consecuencias que esto supondría en términos de violación a los derechos fundamentales y a la finalidad de la justicia transicional”. Por tal razón, ordenó al Consejo Superior de la Judicatura adoptar un plan de descongestión para la Jurisdicción Especializada en Restitución de Tierras, para responder a un escenario en el que persiste un alto volumen de expedientes represados que aumenta cada año y supera las capacidades humanas y técnicas de varios de los despachos judiciales competentes. §65. Pues bien, a inicios de 2024, cuando se profiere esta decisión, le corresponde a la Sala Tercera analizar un nuevo desafío en el proceso de restitución de tierras, esta vez, frente al (in)cumplimiento de las decisiones judiciales. Y si bien podría pensarse que la existencia de un fallo conlleva a la superación de los problemas de congestión y mora, quizá no sea así, pues mientras que el pronunciamiento del juez no se acate, el proceso restitución y su ideal transformador continúa siendo una promesa en vilo a las víctimas del conflicto. El incumplimiento a las decisiones judiciales por parte del propio Estado es, a su vez, un grave síntoma de la debilidad de nuestro Estado de derecho. §66. Es bajo este contexto que a la Sala Tercera de Revisión le corresponde estudiar una acción de tutela interpuesta por Jesús María Ramírez Torres, un adulto mayor, sobreviviente del conflicto armado y desterrado de su hogar hace ya casi treinta años. El Estado tardó varios años más en reconocer la situación y proferir un fallo de restitución en su favor en enero de 2018. Sin embargo, ante las precarias condiciones de seguridad en el territorio, la ruptura del tejido social que conectaba al accionante y su familia con la tierra arrebatada, y la presunta negligencia de las autoridades encargadas de administrar los proyectos productivos en su parcela, el juez especializado en restitución ordenó en enero de 2022 que, en lugar de volver al territorio, el Estado debía compensar al señor Jesús María Ramírez Torres con una propiedad equivalente en otro municipio o realizar una compensación económica. §67. La orden de compensación que debía cumplirse en seis meses ya completa dos años sin hacerse efectiva, mientras que la vida del señor Jesús María Ramírez Torres –como él mismo manifiesta– se agota esperando una respuesta. De hecho, su compañera sentimental, quien también figuraba como beneficiaria del proceso de restitución, falleció sin volver al territorio y sin tener una compensación en vida. Las intervenciones de las autoridades vinculadas al proceso de amparo evidencian respuestas evasivas, insuficientes y, en el mejor de los casos, conscientes de las graves problemáticas que de forma transversal afectan la garantía de las víctimas dentro de los procesos de restitución de tierras. §68. Para esta Sala de Revisión, como ya se expuso, no es admisible la excepción por falta de legitimación que plantearon varios de los demandados pues estamos frente a unas órdenes complejas que requieren de la articulación interinstitucional para su satisfacción. Tampoco es admisible la postura del juez de tutela de instancia quien declaró improcedente la demanda de amparo bajo la idea de que el accionante debe continuar intentando por su cuenta exigir el cumplimiento y esperar a las actuaciones del Tribunal de Cartagena, que como se ha evidenciado tras dos años, no reportan avances significativos. §69. Bajo este marco, la Sala entiende[35] que, si bien el escrito de tutela menciona el derecho a la vida, a la salud, al mínimo vital y a los “demás derechos trasgredidos”, el problema jurídico se circunscribe, en últimas, al cumplimiento efectivo y oportuno de las órdenes ya dispuestas por el Tribunal de Cartagena, en favor del señor Jesús María Ramírez Torres, mediante un proceso de restitución de tierras. De modo que este expediente se puede enmarcar en una cuestión del debido proceso, el acceso efectivo a la administración de justicia y la garantía a los derechos de las víctimas del conflicto. Además, la Sala Tercera observa que el principal obstáculo que ha surgido en el caso del señor Ramírez Torres radica en la materialización de la orden de compensación por el inmueble arrebatado, de lo cual dependen, a su vez, otras medidas como los proyectos productivos y subsidios en vivienda. Esta delimitación del caso que realiza la Sala Tercera, por supuesto, no obsta para el cumplimiento integral de las demás órdenes proferidas por el Tribunal Superior de Cartagena. A partir de este recuento, la Sala formula el siguiente problema jurídico: ¿Trasgreden las entidades judiciales y administrativas demandadas los derechos fundamentales de una persona víctima del conflicto armado, al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, cuando no se cumplen de manera oportuna y suficiente las decisiones judiciales debidamente ejecutoriadas dentro de un proceso de restitución de tierras en su favor? §70. Para resolver este asunto, la Sala comenzará por abordar el cumplimiento de las sentencias judiciales como una manifestación del derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Luego, desarrollará el proceso de restitución de tierras desde una dimensión constitucional y profundizará en los desafíos que se están presentando en la etapa posfallo. Finalmente, abordará el estudio del caso concreto. 4. El cumplimiento de las decisiones judiciales como una faceta esencial de los derechos de debido proceso y de acceso a la administración de justicia[36] §71. Desde sus inicios, esta Corporación señaló que el cumplimiento de lo resuelto por los jueces y tribunales “es una garantía institucional del Estado de Derecho y, al mismo tiempo, un derecho fundamental de carácter subjetivo que se deduce de los artículos 29 y 58 de la Constitución”[37]. También precisó que el acceso a la administración de justicia no consiste simplemente poner en movimiento el aparato jurisdiccional, sino en el derecho fundamental a obtener, sin dilaciones injustificadas, una eficaz y pronta realización material de las decisiones judiciales[38]. Más recientemente, la Sala Plena precisó que el deber de cumplimiento de las providencias judiciales es un componente del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y al debido proceso[39]. §72. A nivel constitucional, el debido proceso exige que el derecho reclamado no se torne nugatorio (art. 29, CP), a la vez que el derecho fundamental de toda persona de acceder a la administración de justicia (arts. 229, CP) supone (i) el derecho de acudir al juez; (ii) obtener una decisión sobre la controversia; y, (iii) que se asegure el efectivo cumplimiento de lo ordenado[40]. Justamente, este último contenido se relaciona con la obligación que tiene el Estado con sus habitantes de facilitar las condiciones de disfrute del derecho y de hacer efectivo el goce real del mismo[41], que es lo que se ha denominado el derecho a la tutela judicial efectiva. De este modo, quienes acuden ante un juez de la República lo hacen con el convencimiento de que la decisión final será obedecida por la autoridad competente o el particular a quien corresponda. §73. A nivel internacional, es preciso mencionar que el artículo 2.3 literal c) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos dispone que “[l]as autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”[42]. Por su parte, el artículo 25.2 literal c) de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos establece que corresponde al Estado “garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”[43]. §74. Sobre la garantía de cumplimiento de las decisiones judiciales, la Corte Interamericana, ha señalado que la obligación estatal de garantizar un recurso judicial efectivo en términos del artículo 25 de la Convención no concluye con la emisión de resoluciones, sino que requiere la garantía de su cumplimiento[44]. No es pues suficiente con que se emita una decisión definitiva, en la cual se declaren derechos y obligaciones o se proporcione la protección a las personas; es indispensable, además, que “existan mecanismos efectivos para ejecutar las decisiones o sentencias, de manera que se protejan efectivamente los derechos declarados. La ejecución de tales decisiones y sentencias debe ser considerada como parte integrante del derecho de acceso a la justicia, entendido éste en sentido amplio, que abarque también el cumplimiento pleno de la decisión respectiva. Lo contrario supone la negación misma de este derecho”[45]. En ese sentido, la Corte Interamericana ha declarado la violación del artículo 25 de la Convención cuando el Estado demandado, durante un largo período de tiempo, no ejecutó las sentencias emitidas por los tribunales internos[46]. §75. En la misma dirección, la Corte Constitucional ha concluido que la administración de justicia no se satisface con la posibilidad de formular demandas ante tribunales competentes e imparciales, y que estos, a su vez, emitan decisiones definitivas, sino que se requiere que la decisión se cumpla; es decir, que tenga eficacia y produzca los efectos a los que está destinada. La eficacia en las decisiones judiciales es lo que alimenta la confianza depositada por los ciudadanos en el poder soberano del Estado como pacto político original. A partir de ese momento, se espera que las autoridades propendan por la efectividad de los derechos y velen por el mantenimiento del orden, escenario en el cual la función estatal de administrar justicia ocupa un lugar preponderante[47]. Sobre esta promesa se erige la vigencia del Estado de derecho como un mecanismo para tramitar los conflictos sociales de forma pacífica. 5. El proceso de restitución de tierras: la apuesta por un trámite sumario para transformar las heridas que dejó el conflicto armado en los territorios y sus habitantes[48] 5.1. Dimensión constitucional del derecho a la restitución de tierras §76. En su Informe Final la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (la Comisión de la Verdad) develó al país sus principales hallazgos sobre el horror del conflicto armado interno. Un desgarrador recuento sobre unas guerras que no terminan de acabarse y afectaron de manera, al menos, al 20% de la población colombiana, lo que muestra un impacto masivo con consecuencias a largo plazo[49]. §77. La población civil ha sido sin duda la más afectada, en un porcentaje cercano al 90% del total de víctimas, por estar en medio del conflicto y porque las violaciones de derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario estuvieron dirigidas sobre todo contra ella[50]. El desplazamiento forzado, a su vez, fue uno de los crímenes más extendidos que impactó alrededor de 8 millones de colombianas y colombianos. De ahí que los efectos colectivos y sociales del desplazamiento sean masivos y duraderos[51]. §78. Aunque no existe información concluyente sobre el número de hectáreas despojadas con ocasión del desplazamiento forzado, sí es posible hablar de un consenso académico e incluso institucional acerca de la existencia de una relación entre el acceso a la tierra y el conflicto armado[52]. Los territorios y sus recursos se volvieron un codiciado botín de guerra en el que confluyeron un complejo entramado criminal por hacerse al poder militar, económico, político o social. Esta espiral de violencia que se extendió por los campos trajo graves consecuencias para sus víctimas, quienes quedaron condenadas a sobrevivir en condiciones de desarraigo y pobreza, además de la pérdida de vínculos e identidad que supone para la población campesina y étnica. Según explicó la Comisión de la Verdad: “El despojo es una empresa criminal mediante la cual fueron arrebatadas propiedades y territorios a personas y comunidades durante el conflicto armado, y posibilitó o condujo a su apropiación por parte de terceros que se beneficiaron de la violencia y el sufrimiento causado a las víctimas. El despojo de tierras y territorios junto a la usurpación ilegítima de bienes comunes, estuvo mediado por la participación, en diferentes niveles, de grupos armados ilegales, políticos, servidores públicos civiles, élites locales económicas y empresariales, además de narcotraficantes. Estos consolidaron un complejo de alianzas con el propósito común de controlar la tierra en distintas regiones estratégicas en lo económico o lo militar. También se llevó a cabo para asegurar y robustecer actividades empresariales en zonas de conflicto armado; controlar las economías ilícitas; concentrar y acumular la tierra en manos de pocos propietarios mediante el uso de mecanismos violentos, políticos, administrativos y judiciales y así para acrecentar sus capitales. Este entramado de alianzas para el despojo produjo una contrarreforma agraria impulsada por graves y sistemáticas violaciones de derechos humanos”[53]. §79. Es con este trasfondo que surgió la Ley 1448 de 2011 (conocida como ley de víctimas) que plasma el compromiso del Estado por establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas del conflicto armado que posibiliten hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición[54]. §80. A través de varios pronunciamientos, la Sala Plena ha explicado que la restitución de tierras constituye un mecanismo que satisface en mayor medida el derecho a la reparación integral. Asimismo, que la restitución es un derecho fundamental íntimamente relacionado con los derechos de las víctimas a la justicia y a la verdad[55], y que, por su propia naturaleza, es de aplicación inmediata[56]. §81. La reparación de las víctimas incluye, en principio y de manera preferente, la restitución plena (restitutio in integrum), que hace referencia al restablecimiento de la víctima a la situación anterior al hecho de la violación, siempre y cuando ésta sea entendida como una situación de garantía a sus derechos fundamentales. De lo contrario, es necesario, transformar las condiciones que hicieron posible los hechos violentos en primer lugar[57]. De ahí que el proceso de restitución va más allá del derecho de propiedad[58] e incide en una amplia gama de intereses, que tienen que ver con la comprensión individual del sentido de la existencia y con el concepto de sociedad construido colectivamente. Así las cosas, los jueces de restitución de tierras no se ocupan únicamente de asuntos de tierras, sino que “dentro de una visión de interdependencia e integralidad de los derechos de las víctimas, les corresponde contribuir a la paz y a la equidad social y propiciar la democratización del acceso a la tierra, elementos cardinales del orden constitucional de 1991”[59]. §82. El derecho fundamental a la...