Sentencia C-458 de 2020

C-458-20 Sentencia C-458/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE CREA EL PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO FORMAL PAEF-Exequibilidad parcial y condicionada ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 637 de 2020 CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido A la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”. La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. CALAMIDAD PUBLICA-Definición La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente (…) ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad (…) tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad (…) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica (…) tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo 215. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad (…) según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad (…) previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad (…) que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación (…) el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados. TRABAJO-Mandato constitucional de brindar protección especial implica responsabilidades para el Estado ESTADO-Intervención para dar pleno empleo a los recursos humanos DERECHO AL TRABAJO-Protección en todas sus modalidades DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE CREA EL PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO FORMAL PAEF-Contenido y alcance DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos materiales ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Jurisprudencia constitucional en materia de subsidios INCENTIVO A PARTICULARES-Constitucionalidad Los subsidios o aportes entregados a personas naturales y/o jurídicas sin contraprestación alguna respetan la Constitución en los siguientes eventos: i) se fundamentan en la finalidad altruista y benéfica a la par que no obedecen a la mera liberalidad del Estado; ii) son el resultado de la facultad de intervención del Estado en la economía y se orientan a una actividad económica especifica; iii) se fundan en un precepto constitucional para garantizar un derecho fundamental a través del acceso a bienes y servicios para los excluidos y marginados de la sociedad; y iv) no excluyen arbitrariamente a sujetos afectados con la situación que pretende conjurar. TEST DE PROPORCIONALIDAD-Alcance/TEST DE PROPORCIONALIDAD-Niveles de intensidad JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD INTERMEDIA-Aplicación ENTIDADES SIN ANIMO DE LUCRO-Características ENTIDADES SIN ANIMO DE LUCRO-Tratamiento tributario JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Intensidad leve JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD DEBIL-Elementos REGISTRO MERCANTIL-Naturaleza jurídica/REGISTRO MERCANTIL-Instrumento de publicidad para la vida comercial/REGISTRO MERCANTIL-Naturaleza personal El registro mercantil es un sistema de información que recoge la matrícula de los comerciantes y de los establecimientos de comercio, según indica el artículo 26 del Código de Comercio. Su función radica en otorgar publicidad a la vida comercial, al permitir que la ciudadanía conozca los datos y aspectos relevantes del tráfico mercantil, lo que se traduce en una garantía de la seguridad jurídica. En ese contexto, se impone al comerciante la obligación de hacer públicos los negocios o actos propios de la condición de comerciante. Se trata de un registro de naturaleza personal, en la medida en que se inscribe el individuo en su condición de comerciante y los actos que realiza e impactan a terceros. REGISTRO MERCANTIL-Personas que deben inscribirse FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-Finalidad LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS-Límites (…) Sobre el particular se considera necesario poner de presente que la competencia que tiene el legislador ordinario para regular procedimientos se extiende al Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en el artículo 215 y siguientes. A la luz de la jurisprudencia de esta Corporación, el legislador ordinario cuenta con, al menos, cuatro limitantes para el ejercicio de sus facultades de regulación de los procedimientos administrativos y/o judiciales exigibles para la configuración de una determinada situación jurídica, las cuales también deben ser comprendidas como predicables de las competencias legislativas extraordinarias del Gobierno Nacional durante los Estados de Excepción. DELEGACION DE FUNCIONES CONSTITUCIONALES PRESIDENCIALES-Requisitos (…) en lo relacionado con la delegación de las facultades reglamentarias en cabeza de un Ministerio, esta Corte ya se ha pronunciado en ocasiones anteriores sobre este tipo de delegaciones y ha concluido que estas deben entenderse como constitucionalmente admisibles, siempre y cuando la delegación no: (1) tenga como objeto la expedición de decretos con fuerza de Ley o Legislativos, (2) asigne a esta entidad competencias intransferibles del Presidente de la República; o (3) desconozca las exigencias de los artículos 212 y 215 de la Constitución Política. POTESTAD REGLAMENTARIA-No es exclusiva del Presidente de la República/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Carácter residual y subordinado de competencia reglamentaria de ministerios/POTESTAD REGLAMENTARIA DE MINISTERIOS-Carácter técnico u operativo dentro de la órbita competencial HERRAMIENTAS TECNOLOGICAS EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS-Alcance (…) en lo relativo a la implementación de nuevas tecnologías en los procedimientos administrativos, en específico, sobre la disposición de medios digitales para el desarrollo de trámites y actuaciones ante la administración, esta Corporación ha estudiado ya varias medidas de este tipo y ha evidenciado que estas, per se, no desconocen ninguna prohibición constitucional, pues si bien el Constituyente no se ha comprometido con ninguna visión concreta en relación con la implementación de las tecnologías, lo cierto es que el legislador ordinario y extraordinario tiene un deber concreto en materia de garantizar la eficacia de los derechos de la población, cuestión que, dadas las actuales condiciones de hecho que circunscriben al mundo, demanda de nuevos e innovadores mecanismos para su efectividad. DERECHO AL HABEAS DATA-Concepto/DERECHO AL HABEAS DATA-Núcleo esencial DERECHO AL HABEAS DATA-Principios orientadores/DERECHO AL HABEAS DATA-Contenidos mínimos ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Derecho fundamental DERECHO AL HABEAS DATA-Manejo de información personal DESCUENTOS SOBRE EL SALARIO POR CONCEPTO LEGAL, JUDICIAL O VOLUNTARIO-Protección legal y constitucional EXCLUSIONES Y EXENCIONES TRIBUTARIAS-Diferencia conceptual Las exenciones tienen lugar en el evento en que una norma exonera el pago del tributo a determinados actos o sujetos que estaban inicialmente gravados. Se trata de la configuración del hecho generador, sin que se produzcan las consecuencias jurídicas esperadas, por lo que procede la devolución o compensación de lo cancelado. Las exclusiones operan cuando no hay sujeción al gravamen. Dicho de otra forma, los supuestos facticos no se subsumen en el hecho generador, al punto que el tributo jamás se causa, y en consecuencia no permite devolución o compensación. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Medidas tributarias y exenciones En la labor de revisión judicial de las exclusiones y de las exenciones, esta Corporación ha tenido en cuenta los siguientes aspectos: 1) la relación de conexidad directa y específica con las causas que justificaron la declaratoria de emergencia; 2) la finalidad que posee la alternativa para conjurar la crisis o mitigar sus efectos; 3) la proporcionalidad del medio en relación con el objetivo perseguido; 4) el respeto a la prohibición de regresión derechos sociales; y 5) la temporalidad transitoria de la opción, la cual tiene vedado superar la siguiente vigencia fiscal, salvo que el legislador la refrende. Referencia: Expediente RE-306 Revisión del Decreto Legislativo 639 de 2020, “[p]or el cual se crea el Programa de apoyo al empleo formal - PAEF, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020”. Magistrado ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá D.C., veintiuno (21) octubre de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión automática de constitucionalidad[1] del Decreto Legislativo 639 de 2020, “[p]or el cual se crea el Programa de apoyo al empleo formal - PAEF, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020”. I. ANTECEDENTES 1. Mediante Decreto 637 de 2020, el Presidente de la República declaró, por segunda vez en el presente año, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días, con el fin de conjurar la calamidad pública que afecta al país por causa del virus SARS-CoV-2 que genera la enfermedad por coronavirus COVID-19.[2] 2. En desarrollo de la anterior norma de excepción, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 639 de 2020, “[p]or el cual se crea el Programa de apoyo al empleo formal - PAEF, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020”. 3. A través de comunicación del 11 de mayo de 2020, la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia del Decreto Legislativo 639 de 2020 para lo de su competencia. La Sala Plena de la Corte procedió a efectuar el reparto, correspondiéndole el proceso a la Magistrada Diana Fajardo Rivera, a cuyo Despacho fue allegado el referido decreto el 15 de mayo siguiente. 4. La Magistrada sustanciadora, en Auto del 19 de mayo de 2020, avocó el conocimiento del proceso. En esta providencia: (i) se ofició a la Secretaría General del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a fin de que presentara los argumentos que, en su criterio, justifican la constitucionalidad de la norma adoptada; (ii) se envió un cuestionario al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en relación con las medidas formuladas en el Decreto Legislativo 639 de 2020, su alcance, justificación y limitaciones; (iii) se ofició a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la Superintendencia Financiera de Colombia, a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), al Fondo Nacional de Garantías (FNG), a la Red de Cámaras de Comercio (Confecámaras) y a la Defensoría del Pueblo para que presentaran su posición respecto de la compatibilidad del Decreto Legislativo 639 de 2020 con la Constitución y la normativa aplicable; (iv) se invitó a la ciudadanía, para que una vez recibidas las pruebas e informes solicitados, pudiera intervenir sobre la constitucionalidad de la norma objeto de control y a (v) algunas entidades públicas y privadas para que rindieran concepto técnico sobre la materia[3]. Finalmente, (vi) se dispuso que una vez tuvieran lugar los trámites antedichos, se corriera traslado a la Procuraduría General de la Nación para que rinda concepto en los términos del artículo 38 del Decreto 2067 de 1991. 5. Después de recibidos los informes solicitados, el Despacho sustanciador profirió Auto del 2 de junio de 2020 en el que dispuso continuar con el trámite del proceso y, a partir de ello, el expediente fue fijado en lista el 4 de junio de 2020, por el término de cinco días, a efectos de permitir que la ciudadanía y las entidades invitadas pudieras intervenir en el proceso. 6. Vencido el término de fijación en lista, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, quien presentó su concepto el 30 de junio de 2020. 7. Mediante escrito del 6 de julio de 2020, la Magistrada Diana Fajardo Rivera manifestó ante la Sala Plena encontrarse incursa en una causal de impedimento, en específico, por considerar que contaba con interés directo en la decisión que se pueda adoptar. Al respecto, la Sala Plena, en sesión del 08 de julio de 2020 decidió aceptar el impedimento presentado y asignar el conocimiento del asunto al Magistrado Alberto Rojas Ríos, para su sustanciación. 8. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este tipo de control constitucional, y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte Constitucional en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución a realizar el estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 639 de 2020. 9. En Auto 279 del 6 de agosto de 2020, la Sala Plena suspendió el proceso de la referencia mientras decidía sobre la constitucionalidad del Decreto 637 de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”. II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN. 10. El texto completo del Decreto 639 de 2020 se encuentra transcrito en el Anexo No. I a esta providencia. Relación de siglas y abreviaturas 11. Para facilitar la lectura de la presente providencia, se relacionan las siglas y abreviaturas utilizadas: Confederación de Trabajadores de Colombia CTC Constitución Política CP Coronavirus tipo 2 causante del síndrome respiratorio agudo severo SARS-CoV-2 Decreto Legislativo DL Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE Enfermedad por coronavirus COVID-19 Universidad del Rosario URosario Universidad Libre ULibre Fondo de Mitigación de Emergencias FOME Fondo Nacional de Garantías FNG Ley Estatutaria de Estados de Excepción LEEE Micro, Pequeñas y Medianas Empresas Mipymes Ministerio de Hacienda y Crédito Público MinHacienda Planilla Integrada de Liquidación de Aportes PILA Procuraduría General de la Nación PGN Programa de Apoyo al Empleo Formal PAEF Red de Cámaras de Comercio Confecámaras Registro Único Tributario RUT Superintendencia de Industria y Comercio SIC Superintendencia Financiera SuperFinanciera Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Seguridad Social UGPP entidades sin ánimo de lucro ESAL Salario Mínimo Mensual Legal Vigente SMMLV III. PRESENTACIÓN GENERAL DE LAS INTERVENCIONES 12. En su mayoría, las Entidades convocadas y participantes dentro del proceso de revisión coincidieron en solicitar la exequibilidad general del DL 639 de 2020. A su juicio, el decreto establece una herramienta que contribuye al mantenimiento del empleo y procura garantizar que los recursos dispuestos para el PAEF sean efectivamente encaminados a la finalidad que le dio origen. 13. No obstante, los intervinientes plantearon varios problemas de inconstitucionalidad, entre otros: (i) incurre en infracción de la Constitución y la ley por violar los artículos 4, 29, 93, 94, 150, 215 de la Constitución[4]; (ii) no cumple con el requisito de igualdad al no tener en cuenta a los sectores más afectados, tales como las empresas que generan más empleo (alojamientos, restaurantes[5], entre otros); (iii) omite a las personas naturales, excluye a las personas jurídicas constituidas después del 01 de enero de 2020 y a las empresas que carecen de productos de depósito en entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera; y (iv) favorece a los empresarios que ya fueron beneficiados con líneas de crédito[6]. 14. Finalmente, los gobernadores del Pueblo Indígena Yukpa solicitaron la inexequibilidad de todos los decretos legislativos dictados en el marco del actual Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por considerarlos discriminatorios, ya que no contemplan medidas de atención para la población indígena de Colombia[7]. 15. La reseña detallada de las intervenciones se encuentra en el Anexo No 2 de presente fallo. Intervenciones ante la Corte Constitucional Decreto Legislativo 639 de 2020 Expediente RE-306 Exequibilidad Simple Inexequibilidad o exequibilidad condicionada Confecámaras Confederación de Trabajadores de Colombia (Total) Presidencia de la República Gobernadores del pueblo indígena Yukpa (Total) Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) Procuraduría General de la Nación (Art 2, 4 y 9) Universidad Externado Universidad del Rosario (Art. 2, 3, 4, 5, 9 y 11 ) Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Seguridad Social (UGPP) Universidad Libre (Art.2 ) IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN 16. El Ministerio Público en su intervención considera acreditados los requisitos formales del DL 639 de 2020 en tanto: (i) lleva la firma del Presidente y de todos los ministros; (ii) contiene una motivación expresa en la que se explica la necesidad y pertinencia de las medidas adoptadas para conjurar la crisis; (iii) se expidió dentro del término de vigencia del estado de emergencia declarado mediante el DL 637 de 2020; y (iv) se informó sobre su expedición a la Organización de Estados Americanos y a la Organización de Naciones Unidas. 17. De otra parte, advierte la observancia de la mayoría de los requisitos materiales. Sin embargo, expresa reparos en cuanto al cumplimiento de los juicios de arbitrariedad, motivación suficiente y no contradicción específica. 18. Respecto de los juicios de motivación suficiente y no contradicción específica, a la luz del principio de igualdad, menciona que el artículo 2 del DL 639 de 2020 prescribe un trato desigual entre iguales (de un lado, las personas jurídicas y, del otro, las entidades sin obligación legal de registro mercantil y las personas naturales con y sin dicho registro), puesto que, aunque se trata de sujetos comparables, la disposición restringe el reconocimiento del aporte monetario a los segundos. 19. Por lo anterior, estima que los artículos 2 y 4 del decreto deben ser condicionados en el sentido de que se entienda que las entidades que legalmente no están obligadas a inscribirse en el registro mercantil y las personas naturales (con o sin registro mercantil), también serán beneficiarios de la medida, pues pueden verse afectadas por los hechos que originaron el estado de emergencia económica. 20. También considera que no se encuentra una razón válida para excluir del beneficio a las personas jurídicas sin ánimo de lucro que no se encuentran en el régimen tributario especial o fueron excluidas de dicho régimen, puesto que estas también pueden generar empleo, contratar trabajadores independientemente del régimen tributario al que pertenezcan. 21. Sobre este aspecto, solicita la inexequibilidad de la exigencia que se refiere a que el postulante pertenezca al régimen tributario especial contenida en el parágrafo 1 del artículo 2 del decreto, pues excluyó sin justificación alguna a sujetos que, a la luz del principio de igualdad, deberían ser beneficiarios del programa. 22. Asimismo, estima que establecer la cuantía del beneficio en “hasta” un 40% del salario mínimo legal deriva en un trato discriminatorio para los beneficiarios y carece de motivación suficiente, ya que permite a los sujetos involucrados en el pago del auxilio, reconocer a los beneficiarios del PAEF aportes monetarios calculados con porcentajes inferiores al 40% del SMLMV, sin que realmente exista un criterio que permita diferenciar entre la situación de un empleador y la de otro. 23. Por lo anterior, considera que el artículo 3 debe ser condicionado en el sentido que la asignación que se haga del aporte monetario otorgado por el PAEF en una suma inferior al 40% del SMLMV, debe responder a la voluntad del solicitante o a una decisión motivada de la Administración. 24. Finalmente, sostiene que los artículos 8 y 9 del DL 639 de 2020 no cumplen con el juicio de proporcionalidad y, por tanto, deben ser condicionados, toda vez que: (i) la aplicación de las causales de restitución de los dineros otorgados, establecidas en el artículo 8, son suficientemente determinadas y ello desconoce las exigencias asociadas al debido proceso de los beneficiarios; y (ii) aunque reconoce la importancia de habilitar la gestión de los datos requeridos para acceder al PAEF (contemplada en el artículo 9), considera que esto no permite consolidar una situación de amplio acceso y uso de la información, de forma permanente o indefinida, como lo dispone el artículo 9 del decreto, por lo anterior, la habilitación allí contenida debe ser entendida como limitada a la temporalidad de PAEF (3 meses). V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la exequibilidad del Decreto Legislativo 639 de 2020, expedido en desarrollo del Decreto 637 de 2020[8], declaratorio del Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, en virtud de lo previsto en el artículo 241, numeral 7, concordante con el artículo 215 de la Constitución. Problema jurídico y metodología de resolución 2. En Sentencia C-307 de 2020, esta Corte determinó que el Decreto Legislativo 637 de 2020, el cual había declarado por segunda vez en el presente año un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, se hallaba ajustado a la Constitución. Adoptada dicha decisión, es posible iniciar el estudio de los decretos legislativos de desarrollo, proferidos en el segundo estado de emergencia, por lo que procede a realizar el estudio de constitucionalidad de DL 639 de 2020, “por el cual se crea el Programa de apoyo al empleo formal - PAEF, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020”. 3. El DL 639 de 2020 formuló un programa que pretende auxiliar a las empresas con el pago de obligaciones laborales para salvaguardar los puestos de trabajo existentes. La medida procura aminorar la crisis económica derivada de la suspensión de las actividades del proceso productivo. 4. Se advierte que el decreto sub-judice fue modificado por el DL 677 del 19 de mayo de 2020[9]. Específicamente, este último estatuto intervino los artículos 2, 3, 4, 5, 8 y 11 del DL 639 de 2020. De igual forma, el DL 815 de 2020 de nuevo modificó y adicionó el DL 639 de 2020, y en lo pertinente, el DL 677 de 2020, en concreto los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 10-1[10]. 5. En varias oportunidades, la Corte ha revisado su competencia para evaluar normas emitidas en estado de excepción que han sido derogadas o modificadas por otros enunciados jurídicos emitidos posteriormente en el marco de anormalidad. Al respecto, ha precisado que es procedente pronunciarse sobre las prescripciones objeto de cambio o de supresión por las siguientes razones: i) surtieron efectos y consolidaron situaciones jurídicas mientras estuvieron vigentes; ii) es necesario garantizar la supremacía de la Constitución, al punto que no puede existir norma sin control; y iii) la vigencia ultractiva de las normas legales obliga a proferir un pronunciamiento sobre la prescripción jurídica original. En consecuencia, es propicio que “el escrutinio judicial de cada medida se haga de forma separada y atendiendo a dicho contexto.”[11] 6. Por ejemplo, esa regla se aplicó en las Sentencias C-193 de 2011[12] y C-194 de 2011[13], decisiones que estudiaron la modificación entre sí de los DL 4702 y 480 de 2010 así como 146 de 2011, expedidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada por la ola invernal acaecida en el año 2011 como consecuencia del fenómeno de la niña. 7. En el contexto actual de la emergencia ocasionada por el SARS-CoV-2/COVID-19, las Sentencias C-163 de 2020[14] y C-172 de 2020[15] estudiaron de forma separada los DL 499 y 544 de 2020, compendios normativos que exceptuaron la aplicación del Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública para la adquisición en el mercado internacional de los dispositivos médicos. 8. En la Sentencia C-175 de 2020[16], esta Corporación precisó que en ese momento se concentraba en revisar la constitucionalidad del Decreto 535 de 2020, a pesar de que el Decreto 807 de 2020 había modificado el primer estatuto. Inclusive, negó la integración normativa entre los DL que subrogan o modifican otros de similar entidad. En la Sentencia C-151 de 2020[17], se tomó una decisión similar en relación con los Decretos 464 y 555 de 2020. 9. En el presente proceso, la Sala concluye que es competente para realizar el estudio de constitucionalidad, el cual consistirá en revisar la validez de la normatividad original del Decreto 639 de 2020. En concreto, debe establecer si: 1) el DL mencionado satisface o no los requisitos previstos para su proceso de formación; en caso de superar ese estadio deberá determinar, 2) si el DL 639 supera o no los juicios o escrutinios que le son aplicables al examen de su contenido. 10. Para resolver los anteriores problemas, se adoptará el siguiente iter metodológico. En primer lugar, se hará una caracterización general de los Estados de Excepción y, en particular, del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. En segundo lugar, se precisará el fundamento y alcance del control judicial de los decretos de desarrollo expedidos al amparo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, de manera especial, los criterios formales y materiales que rigen este control. En tercer lugar, se presentarán algunos considerandos relacionados con la obligación del Estado de proteger y promover el empleo. A partir de estos elementos de juicio y en cuarto lugar se procederá a resolver los problemas planteados. Caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica[18] 11. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración este tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto Legislativo 639 de 2020 sometido a su consideración en esta oportunidad. 12. La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra Exterior, (ii) Conmoción Interior y (iii) Emergencia Económica, Social y Ecológica. 13. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[19], así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[20]. 14. La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-[21], así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[22]. 15. La Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales. 16. La Constitución también estableció el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. 17. A la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”. La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. 18. Este tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[23]. En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[24]. 19. Desde la expedición de la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por distintas razones: (i) la fijación de salarios de empleados públicos[25]; (ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[26]; (iii) desastres naturales[27]; (iv) la revaluación del peso frente al dólar[28]; (v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[29]; (vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público[30]; (vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[31]; y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela[32]. 20. El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. 21. Dicha disposición señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. Fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social o ambiental[33] Consideraciones generales 22. Los estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el Texto Superior. Ello, bajo el entendido que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución. 23. La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos. Criterios formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad 24. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material. 25. El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. 26. El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. La práctica decisional de este tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando, adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados. 27. El juicio de finalidad[34] está previsto por el artículo 10 de la LEEE[35]. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[36]. 28. El juicio de conexidad material[37] está previsto por los artículos 215 de la Constitución[38] y 47 de la LEEE[39]. Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[40] y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[41]. 29. El juicio de motivación suficiente[42] ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas[43]. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[44], siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”[45]. 30. El juicio de ausencia de arbitrariedad[46] tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[47] La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales[48]; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[49]. 31. El juicio de intangibilidad[50] parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. 32. El juicio de no contradicción específica[51] tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo 215. 33. El juicio de incompatibilidad[52], según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. 34. El juicio de necesidad[53], previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. 35. El juicio de proporcionalidad[54], que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad. 36. El juicio de no discriminación[55], el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[56], exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas[57]. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados[58]. El contexto del virus COVID-19 y la obligación Constitucional del Estado de salvaguardar y promover el empleo 37. El Comité Derechos Sociales Económicos y Culturales -Comité DESC[59], la Comisión Interamericana de Derechos Humanos -CIDH[60]-, la Corte Interamericana de Derechos Humanos -Corte IDH[61]- y la Organización Internacional del Trabajo[62] coinciden en señalar el impacto que tiene el COVID-19 sobre los derechos económicos, sociales y culturales (DESCA), entre ellos el trabajo[63]. 38. Para esas organizaciones, el mundo laboral ha quedado devastado y desolado. En el mes de junio del presente año, el cierre de las actividades económicas como resultado de las medidas sanitarias no farmacológicas para contener el COVID-19 había reducido un 10,7 % las horas trabajadas y había provocado una pérdida 305 de millones de empleos[64]. 39. El Comité DESC recuerda que diversos grupos sociales están siendo especialmente perjudicados; entre ellos, los trabajadores precarios de la economía bajo demanda o del sector informal. En este punto, la OIT ha enfatizado que las mujeres se ven más afectadas que los hombres por esta realidad por los siguientes motivos[65]: i) se encuentran sobrerrepresentadas en los sectores que padecen mayores perturbaciones, por ejemplo se ocupan en el sector servicios y son la primera línea de salud; ii) tienen menos acceso a la protección social y asumen de manera desproporcionada la responsabilidad de las tareas de cuidado; y iii) trabajan en economías informales y se hallan en situaciones de extrema vulnerabilidad, como sucede con las trabajadoras domésticas. 40. Los Estados han respondido a esta crisis laboral y económica de múltiples formas. La Secretaria General de la OIT ha recomendado a los gobiernos implementar políticas que incluyan dimensiones sanitarias, humanitarias y socioeconómicas. A su vez, ha defendido un marco de medidas distribuidas en 4 pilares, que se basan en normas internacionales del trabajo y que han sido implementados por muchos gobiernos, a saber[66]: 1) Estimular la economía y el empleo; 2) Apoyar a las empresas, los empleos y los ingresos; 3) Proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; y 4) Recurrir al diálogo social para encontrar soluciones 41. Nótese que diversos gobiernos han adoptado medidas dirigidas a proteger los puestos de trabajo mediante el apoyo a las empresas (Pilar 2) en el contexto de la pandemia por COVID-19. Una muestra de ese tipo de herramientas que procuran apoyar a las compañías corresponde con cubrir parte o la totalidad de los salarios, como sucedió[67] en Argentina, Brasil, Chile, Perú, Estados Unidos de Norte América. Lo propio sucedió en España, Italia, Alemania, Reino Unido. 42. Por su parte, el Comité DESC recomendó “adoptar medidas inmediatas como, por ejemplo, subvenciones salariales, desgravaciones fiscales y el establecimiento de programas complementarios de seguridad social y protección de los ingresos”[68]. En mismo sentido, la Corte IDH consideró que ante la crisis “los Estados de la región deben brindar y aplicar perspectivas interseccionales y prestar especial atención a las necesidades y al impacto diferenciado de dichas medidas en los derechos humanos de los grupos históricamente excluidos o en especial riesgo, tales como: personas mayores y personas de cualquier edad que tienen afecciones médicas preexistentes, mujeres, personas trabajadoras, y personas que viven en pobreza y pobreza extrema, especialmente personas trabajadoras informales y personas en situación de calle, entre otras”. 43. A nivel interno, los mandatos identificados por los organismos internacionales pueden encausarse en varias disposiciones superiores, esto es, artículos 25, 54, 53, 334. En la Constitución Política de 1991, el trabajo deja de ser sim...