Sentencia C-382 de 2020

C-382-20 Sentencia C-382/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA POR EL CUAL SE CREA EL REGISTRO SOCIAL DE HOGARES Y LA PLATAFORMA DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS-Exequibilidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales ESTADOS DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Reglas generales FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL-Naturaleza jurídica/FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL-Finalidad PROGRAMA DE PROTECCION SOCIAL AL ADULTO MAYOR-Importancia (…) el programa Colombia Mayor está dirigido a proveer un soporte económico a los adultos mayores que se encuentran desamparados, que no cuentan con una pensión o viven en la indigencia o en la extrema pobreza. Por lo tanto, involucra la garantía del mínimo vital, la dignidad humana y la realización de los derechos fundamentales de sujetos de protección constitucional reforzada, en los que concurren varias condiciones de vulnerabilidad, la edad y la ausencia de recursos que les permitan solventar sus necesidades básicas. PROGRAMA MAS FAMILIAS EN ACCION-Finalidad/PROGRAMA FAMILIAS EN ACCION-Beneficiarios Este instrumento consiste en la entrega condicionada y periódica de una transferencia monetaria directa a las familias en condición de pobreza y pobreza extrema. Está regulado en la Ley 1532 de 2012 y su dirección y coordinación es responsabilidad del DAPS. PROGRAMA JOVENES EN ACCION-Finalidad/PROGRAMA JOVENES EN ACCION-Beneficiarios Su objetivo es incentivar y fortalecer la formación de capital humano de la población joven en situación de pobreza y vulnerabilidad, mediante un modelo de transferencias monetarias condicionadas que permitan el acceso y permanencia en la educación superior. PROGRAMA COMPENSACIÓN DEL IVA-Finalidad (…) la compensación a favor de la población más vulnerable en el sistema del impuesto sobre las ventas (IVA) es una transferencia no condicionada de dinero a las familias más vulnerables de Colombia, cuyo objetivo es contribuir a la equidad en el esquema del impuesto IVA, y reducir la desigualdad y la pobreza en el territorio nacional. PROGRAMA INGRESO SOLIDARIO-Objeto Este instrumento entrega una transferencia monetaria no condicionada que busca mitigar los impactos de la emergencia del COVID-19 sobre la población en situación de pobreza y condición de vulnerabilidad económica que no cuenta con ayudas monetarias de los programas del orden nacional. En ese sentido, los beneficiarios son las personas en situación de indigencia, pobreza y vulnerabilidad económica, que no se encuentren dentro de los programas descritos previamente. DERECHO AL HABEAS DATA-Alcance y contenido DERECHO AL HABEAS DATA EN PROGRAMAS SOCIALES O SUBSIDIOS DEL ESTADO-Protección constitucional Referencia: Expediente RE-339. Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 812 del 4 de junio de 2020 “Por el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad económica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Magistrada Sustanciadora: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO. Bogotá, D. C., septiembre dos (2) de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES Por medio del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional declaró, por segunda vez en el año, el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia del mismo. En desarrollo de dicha declaratoria de estado de excepción, fue expedido el Decreto Legislativo 812 del 4 de junio de 2020 “Por el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad económica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Esta normativa fue remitida a la Corte para su control automático de constitucionalidad, mediante oficio del 5 de junio de 2020, suscrito por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[1]. Este Tribunal asumió el conocimiento del asunto mediante Auto del 26 de junio siguiente. En dicha providencia, la Magistrada Sustanciadora solicitó a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República explicar la necesidad del parágrafo 2º del artículo 5 del decreto[2]. También ordenó oficiar al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, del Trabajo y Seguridad Social y de Hacienda y Crédito Público para que, si lo consideraban oportuno, indicaran las razones que en su criterio justifican o no la constitucionalidad de la normativa que se revisa. Finalmente, ordenó fijar en lista el asunto con el fin de que los ciudadanos pudieran defender o impugnar la constitucionalidad del decreto, e invitó a varias universidades y centros de estudio con el objeto de que intervinieran en el proceso si así lo estimaban. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte procede a decidir sobre el decreto de la referencia. II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN Por la extensión del decreto, se acompaña como anexo a la presente providencia, conforme a su publicación en el Diario Oficial 51.335 del 4 de junio de 2020, pero para mejor comprensión de la sentencia se transcribirá toda la parte resolutiva de la normativa objeto de control constitucional. DECRETO 812 DE 2020 (junio 4) Por el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad económica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de las atribuciones que le confieren el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, “por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, y (…) Que en mérito de lo expuesto, DECRETA DEL REGISTRO SOCIAL DE HOGARES Artículo 1. Definiciones. Para efectos del presente Decreto Ley, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: A. Registro Administrativo: Toda información de personas naturales o jurídicas contenida en una base de datos administrada por entidades públicas o privadas que ejercen funciones públicas, y que se recolectan, almacenan o administran en el ejercicio de sus funciones con una finalidad específica. Los datos registrados pueden ser conocidos, modificados, actualizados y rectificados, y son susceptibles del respectivo tratamiento de datos de conformidad con la normativa vigente sobre habeas data. Los registros administrativos no cuentan con información de la totalidad de la población sino de un segmento de ella, teniendo en cuenta que no tienen una finalidad censal. B. Registro Social: Es un sistema de información más amplio cuya finalidad consiste en apoyar o ser el soporte de los diferentes procesos de selección de beneficiarios (individuos, hogares, grupos poblacionales, comunidades o jurisdicciones geográficas) de ayudas, programas sociales o subsidios otorgados por el Estado. Este registro es construido a partir de información suministrada por la persona beneficiaria y por los registros administrativos provenientes de diferentes entidades, cuyo fin principal es mejorar la calidad de vida de la población. C. Subsidio. Es una transferencia de recursos públicos, que le otorga un beneficio económico a una persona, natural o jurídica, efectuada en desarrollo de un deber constitucional, en especial del deber de intervención del Estado en la economía y de los deberes y fines sociales del Estado. Artículo 2. Registro Social de Hogares. El Departamento Nacional de Planeación creará, administrará e implementará el Registro Social de Hogares, con el fin de validar y actualizar la información socioeconómica de las personas y hogares, a través del uso de registros administrativos y de caracterización de la población, para identificar los criterios de focalización, elegibilidad y permanencia de los beneficiarios de los programas sociales y subsidios del Gobierno nacional y de las entidades territoriales, así como para la asignación de subsidios. El Registro Social de Hogares permitirá efectuar la evaluación y el seguimiento a los programas sociales y subsidios otorgados por las distintas entidades del Gobierno nacional, a través del tiempo y el efecto en la situación socioeconómica de los beneficiarios, buscando así mejorar la asignación del gasto social. El resultado de la mencionada evaluación y seguimiento podrá ser utilizado para expedir nuevas normas sobre la ejecución de transferencias monetarias que van dirigidas a la población en estado de vulnerabilidad, pobreza y pobreza extrema. El Registro Social de Hogares también permitirá cruzar los registros disponibles en materia de subsidios sociales e identificar a los beneficiarios de los mismos y sus características, señalando los subsidios que estos reciben. Este Registro Social de Hogares estará integrado, entre otros, por instrumentos y registros de caracterización socioeconómica de la población e información de registros administrativos, de oferta de las entidades que proveen programas sociales o subsidios, de demanda de ayudas sociales proveniente del Sisbén y de caracterización en distintos niveles territoriales, geográficos y poblacionales. Parágrafo. El Departamento Nacional de Planeación podrá realizar el intercambio de esta información con las entidades del Estado encargadas de administrar programas sociales y subsidios, que la requieran usar como mecanismo de focalización de beneficiarios. Parágrafo transitorio. La Base Maestra que, con fundamento en el Decreto Legislativo Decreto 518 de 2020, administra el Departamento Nacional de Planeación será el primer consolidado de información para la estructuración del Registro Social de Hogares. Dicha Base podrá ser utilizada para focalizar los programas sociales y subsidios creados en el marco de la emergencia sanitaria derivada del nuevo Coronavirus COVID-19. El Departamento Nacional de Planeación podrá integrar en la Base Maestra información de otros registros administrativos y listados sectoriales de población afectada por el COVID-19, con el fin de determinar potenciales beneficiarios de las transferencias monetarias no condicionadas establecidas por el Gobierno nacional en favor de personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad. Artículo 3. Procesos de recolección y actualización de la información. El Departamento Nacional de Planeación mediante acto administrativo establecerá las variables que contendrá el Registro Social de Hogares, el tipo de información y las condiciones relacionadas con la calidad, los estándares, los mecanismos y la periodicidad de intercambio de la información, que permitan su integración a este sistema de información. El Registro Social de Hogares podrá considerar los datos recopilados de fuente primaria, es decir, los autoreportes efectuados a través de la encuesta Sisbén. La información autoreportada podrán ser sujeta a verificación, actualización, rectificación, complemento y/o retiro del sistema de información, con el fin de asegurar la exactitud y vigencia de los datos reportados. Parágrafo. Los registros administrativos de los programas sociales y subsidios otorgados por las entidades territoriales se pondrán a disposición del Departamento Nacional de Planeación, de acuerdo con los lineamientos definidos para tal fin, con el propósito de que estos sean utilizados como insumo para la consolidación del Registro Social de Hogares. Artículo 4. Disposición de la información. Las entidades públicas del orden nacional y los particulares que ejerzan funciones públicas, que tengan a su cargo la implementación y ejecución de programas y proyectos de inversión a través de los cuales se entregan subsidios sociales, deberán disponer y reportar sin costo o restricción alguna al Registro Social de Hogares, la información establecida en el acto administrativo emitido por el Departamento Nacional de Planeación de que trata el articulo precedente. Parágrafo. El Departamento Nacional de Planeación podrá solicitar información adicional a subsidios a las diferentes entidades públicas o que (sic) realicen funciones públicas con el objetivo de validar o complementar la información de caracterización del registro social. La disposición de esta información deberá realizarse sin costo o restricción alguna en la periodicidad acordada por las partes. DE LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS Y OTRAS AYUDAS PARA LA EMERGENCIA Y LA RECUPERACIÓN Artículo 5. Transferencias Monetarias. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social será la entidad encargada de la administración y operación de los programas de transferencias monetarias del Gobierno nacional, entendidos estos como los aportes del Estado otorgados, en carácter de subsidios directos y monetarios, a la población en situación de pobreza y de extrema pobreza. En todo caso, estas ayudas podrán extenderse a población en situación de vulnerabilidad económica, es decir, a población que por su condición de vulnerabilidad y ante cualquier choque adverso tiene una alta probabilidad de caer en condición de pobreza. Para el efecto, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social podrá modificar o fijar nuevos criterios para incluir a esta población como beneficiaria del respectivo programa de trasferencias monetarias. Parágrafo 1. Para la expansión de los programas de transferencias monetarias se tomará al hogar como unidad de intervención, buscando generar complementariedades y priorizar hogares que no estén recibiendo dichas ayudas. Parágrafo 2. A partir de la entrada en vigencia del presente Decreto Legislativo, el Programa de Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor- y la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA serán ejecutados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Los contratos de encargo fiduciarios que hubiese suscrito el Ministerio del Trabajo para la operación del Programa de Protección Social al Adulto Mayor-Colombia Mayor y de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA que estén en ejecución podrán ser cedidos al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Parágrafo 3. El Programa de Ingreso Solidario será administrado y ejecutado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, una vez se realicen todos los procedimientos de entrega de la operación de este programa por parte del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En todo caso este proceso de entrega se realizará máximo en el transcurso del mes siguiente contado a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto. Artículo 6. Condiciones de inclusión, permanencia y exclusión de programas sociales. Los programas sociales deberán establecer criterios de inclusión, permanencia y exclusión de beneficiarios, que serán medibles a través del Registro Social de Hogares y de los instrumentos complementarios que para el efecto defina el Departamento Nacional de Planeación. Artículo 7. Plataforma de Transferencias Monetarias. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social creará, administrará e implementará la Plataforma de Transferencias Monetarias. Esta plataforma estará integrada al Registro Social de Hogares y contendrá los datos de hogares e individuos que sean beneficiarios de las transferencias monetarias otorgadas por el Gobierno nacional. Artículo 8. Obligación de actualización de la información. Los beneficiarios de los programas sociales y de los subsidios otorgados por el Gobierno nacional deberán mantener actualizada su información en el Registro Social de Hogares. Para ello, las entidades que ejecuten programas sociales o subsidios focalizados mediante el Registro Social de Hogares deberán implementar los mecanismos necesarios para que los beneficiarios realicen la actualización de la información del Registro mínimo una vez por año. Artículo 9. Evaluación de programas de ayudas sociales. Los programas de ayudas sociales podrán ser evaluados a partir de diferentes metodologias, que serán definidos por el Departamento Nacional de Planeación, entidad que también determinará los mecanismos de seguimiento en materia de subsidios. En todo caso, las evaluaciones deberán analizar la pertinencia de la finalidad del subsidio y si la misma se está cumpliendo y en qué grado, si los medios para alcanzar dicha finalidad son idóneos y si los mecanismos de ejecución son eficientes. Artículo 10. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá D.C., a los (sic) 4 de junio de 2020 (Siguen firmas del señor Presidente de la República y todos los ministros) III. INTERVENCIONES[3] Informe del Departamento Nacional de Planeación La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República aportó el ‘Informe del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sobre la solicitud del numeral segundo del auto del 26 de junio de 2020”, suscrito por el Subdirector General Sectorial del Departamento Nacional de Planeación –DNP- y el Viceministro General del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el cual respondieron al interrogante formulado por la Corte. En primer lugar, en relación con las razones que motivaron la centralización de la administración y de la operación de los programas de transferencias monetarias condicionadas en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (de ahora en adelante DAPS), el informe señaló las siguientes: - Garantizar la potencialización de la política social de los programas y subsidios y la eficiencia del gasto público social, en efecto, (i) son aspectos protagónicos en la actual crisis económica, y (ii) el gasto público durante este periodo tendrá efectos profundos y permanentes sobre la economía y la redistribución del ingreso en el país. Como lo establecen las consideraciones del decreto, es necesario mejorar la gestión pública en el manejo de estos programas y garantizar el máximo beneficio económico y optimización de los recursos presupuestales disponibles. Por lo tanto, es indispensable adoptar todas las medidas necesarias para optimizar los beneficios del gasto social y eliminar todo tipo de barreras administrativas que puedan acrecentar el estado de vulnerabilidad de la población más pobre. - Ejercer el seguimiento y evaluación de los programas sociales, a partir de diferentes metodologías. Este aspecto es fundamental para determinar si los subsidios producen los resultados esperados y cumplen la finalidad de su creación. - Evitar posibles interrupciones y retrasos en la operación de los programas trasladados al DAPS. - Entregar la labor de desarrollar esta plataforma y unificar los procesos a una entidad estatal que tuviera experiencia en el tema de transferencias monetarias condicionadas. El DAPS era la entidad indicada por su experiencia en la dirección de los programas Jóvenes y Familias en Acción, sus competencias y misionalidad. - Mitigar los impactos de la emergencia y prevenir que los hogares afectados caigan en pobreza. Además, lograr que los hogares que cayeron en pobreza por causa de la pandemia puedan salir de esta condición. - Intervenir de manera urgente durante el estado de emergencia con una política de gobierno que ya había sido planteada en el Pacto por la Equidad del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. El Gobierno Nacional ya había diseñado la posibilidad de unificar las transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas en un único mecanismo. La propuesta consistía en ampliar la plataforma a más hogares pobres no incluidos; aumentar la bancarización de los hogares en las plataformas existentes, y avanzar hacia un mecanismo unificado que se haga por medios electrónicos y permita mayor formalidad y seguimiento de los pagos. - Responder a la necesidad de consolidar una plataforma que hiciera más eficiente la focalización. Este asunto surgió tras la creación de las transferencias monetarias no condicionadas en el marco de la emergencia por el COVID-19. En segundo lugar, respecto de la necesidad de permitir la cesión de los contratos de encargo fiduciario al DAPS, el informe indica que la finalidad de esa medida es evitar posibles interrupciones y retrasos en la operación de los programas y en el giro de las transferencias. De lo contrario, podrían generarse demoras en la operación hasta que se surtan los procesos contractuales necesarios. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República solicitó a la Corte declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 812 de 2020 (en adelante DL 812). Refirió las consideraciones del Decreto 637 de 2020 por el cual se declaró, por segunda vez, el estado de emergencia y afirmó que la pandemia ha causado afectaciones agravadas en la economía derivadas de la prolongación de las medidas de aislamiento y la disminución del PIB causado por el desplome del precio del petróleo. Esta situación ha afectado a los hogares en situación de vulnerabilidad económica y a la sociedad en general. También elevó la tasa desempleo y aumentó el gasto público. Posteriormente, presentó el contenido del decreto sub examine en los siguientes términos: (i) crea el Registro Social de Hogares (en adelante RSH) como la herramienta mediante la cual el Gobierno validará y actualizará la información socioeconómica de las personas y hogares; (ii) dispone la operación y administración centralizada de los programas de transferencias monetarias; (iii) establece la Plataforma de Transferencias Monetarias (en adelante PTM) para reunir la totalidad de los datos de los hogares e individuos que serán beneficiarios de las transferencias; y, (iv) adopta otras disposiciones tendientes a potencializar la política social de programas y subsidios, y la eficiencia del gasto social, en el marco de la emergencia. A continuación, señaló que el decreto objeto de estudio cumple los requisitos formales y materiales desarrollados por la jurisprudencia constitucional para verificar la validez de este tipo de normas. En relación con los criterios formales, indicó que las medidas adoptadas fueron debidamente motivadas; se expidió en vigencia del Decreto 637 de 2020, con la firma del Presidente y todos sus ministros; y definió el territorio nacional como su ámbito de aplicación. Sobre los supuestos materiales, presentó los siguientes argumentos: - El DL 812 cumple el requisito de conexidad interna porque su parte motiva hace referencia a los efectos de la pandemia en la economía y en el empleo debido al estancamiento de la actividad productiva, y la consecuente afectación de los ingresos y el mínimo vital de las personas en situación de mayor vulnerabilidad económica. Además, resaltó el deber del Estado de: i) garantizar la igualdad; ii) adoptar medidas en favor de grupos marginados; y, iii) procurar el bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Expresó que la optimización de los programas sociales y subsidios materializa los principios y fines del Estado Social de Derecho, y protege a largo plazo los derechos fundamentales de las personas más vulnerables. El decreto explicó que, por estas razones, es necesario aumentar la inversión social y potencializar la política social del país para favorecer a las personas de menores ingresos. Para cumplir este objetivo, el decreto creó el RSH y adopta otras medidas que permiten al Gobierno contar con información suficiente y oportuna para agilizar la focalización, inclusión, seguimiento y exclusión de beneficiarios, especialmente en el periodo de la emergencia. La normativa expuso que la medida de administración y operación centralizada de los programas de transferencias monetarias tiene el fin de mejorar la gestión pública en el manejo de los mismos y garantizar el máximo beneficio económico y optimización de los recursos presupuestales disponibles. De igual modo, precisó que la PTM elimina barreras administrativas y garantiza la eficiencia y simplicidad de la política social de programas y subsidios. - Las medidas satisfacen la conexidad externa porque se relacionan con la mitigación de los efectos de la pandemia que motivaron la declaratoria de la emergencia mediante el Decreto 637 de 2020 y evitar su extensión a la población más vulnerable. Efectivamente, ese decreto manifestó que la contracción de la economía afectó la capacidad económica de las personas; ocasionó el cierre de empresas; y, llevó a estas últimas a incumplir sus obligaciones con los trabajadores o a despedirlos. Esta situación perjudicó a los menos favorecidos debido a que les impidió cubrir sus necesidades básicas. Por esta razón, sostuvo que es necesario que el Estado apoye a quienes ya no cuentan con ingresos ni ahorros, para que sus condiciones sociales se mantengan. Además, que establezca medidas de focalización de recursos y subsidios; de revisión de los indicadores para la asignación de los mismos; y “de la manera cómo se determinan sus ejecutores y la estructuración o reestructuración de los fondos o mecanismos a través de los cuales se ejecutan”. - El DL 812 cumple el criterio de finalidad dado que las medidas no solamente buscan superar las consecuencias económicas de la crisis sino también persiguen los fines del Estado Social del Derecho. Lo anterior, porque los instrumentos permiten: mejorar la estructura de asignación de subsidios; optimizar la política social del país; y, en consecuencia, mitigar los efectos del COVID-19. En efecto, el RSH busca que el Estado sea más eficiente, transparente y participativo por medio de la tecnología y la coordinación entre las distintas entidades. - Las medidas, aplicadas de manera conjunta, son necesarias fáctica y jurídicamente para enfrentar la situación que dio lugar a la emergencia. Desde lo fáctico, las consideraciones del decreto destacan la necesidad de potencializar la política social del país ante el incremento del gasto del Estado durante la emergencia, para evitar que los hogares más afectados caigan en la pobreza o puedan salir de esta condición. En efecto, todas las disposiciones del decreto son necesarias y se deben “(…) implementar en conjunto (…) como una estructura articulada”. Para tal efecto y en desarrollo del mandato de colaboración armónica (inciso 3º del artículo 113 superior), se requiere la concurrencia de diferentes acciones para lograr los fines pretendidos por el decreto en revisión. En ese sentido, la interviniente concluye que las siguientes medidas son necesarias para lograr: (i) El intercambio de información entre entidades y la adopción de una estrategia de ‘interoperabilidad de los sistemas de información’ para que se logre mejorar la gestión pública y agilizar la focalización. (ii) La ejecución y puesta en marcha de los procesos de recolección y actualización de información. Es necesario que estos procesos “se adopten a través de un acto administrativo” que fije un marco operativo del RSH y garantice la seguridad, protección y preservación de la información de las personas y hogares beneficiarios. (iii) La administración del RSH por el DNP. En efecto, mediante los Decretos 417 y 518 de 2020, dicha entidad consolidó una base maestra de información como primer insumo para la estructuración del registro. (iv) La centralización de la administración y operación de los programas de transferencias condicionadas[4] en el DAPS. Lo anterior, tiene la finalidad de eliminar barreras administrativas, maximizar beneficios del gasto social y, en consecuencia, optimizar tiempos de entrega y focalización. El DAPS es la entidad idónea para hacerlo, pues tiene experiencia con la administración de los programas de Familias y Jóvenes en Acción. (v) La cesión de los encargos fiduciarios para evitar interrupciones y retrasos en la operación de los programas y el giro de las transferencias. (vi) El modelo de transferencias monetarias liderado por una sola entidad que ejerza el control expedito y evite la dispersión de información e inconvenientes entre entidades. (vii) La integración de la PTM y el RSH permitirá determinar, de manera sencilla, los datos de los beneficiarios. (viii) La evaluación del programa a partir de diferentes metodologías y mecanismos de seguimiento para poder realizar una valoración permanente y conjunta de los mismos. Ahora bien, frente a la dimensión jurídica, la intervención establece que las atribuciones ordinarias no permitían alcanzar los fines pretendidos por el decreto que se estudia. Además, dado que se trata de mejorar la eficiencia de programas creados por ley, sus reglas deben constar en normas con fuerza material de ley. Por último, indica que dada la conexión y articulación que existe entre todas las disposiciones del decreto, aquellas debían considerarse de manera conjunta. Por tal razón, era necesario materializarlas en un único instrumento legal que permitiera cumplir los objetivos expuestos. - Las medidas son proporcionales en sentido estricto porque son necesarias, idóneas y conducentes frente a los efectos sociales y económicos de la pandemia, como el desempleo y la reducción de ingresos de los hogares vulnerables. Además, las estrategias del decreto no limitan o restringen derechos o garantías constitucionales, sino que pretenden salvaguardar normas superiores. En concreto, se trata de instrumentos dirigidos a optimizar la asignación de subsidios y, de esa forma, resguardar el mínimo vital de la población más vulnerable. - El DL 812 no suspende o deroga leyes vigentes y, en todo caso, la legislación vigente es insuficiente para atender la emergencia. En tal sentido, la normativa respeta el criterio de motivación de incompatibilidad. - Se satisface el criterio de no discriminación pues las medidas no generan distinciones de trato injustificadas. Por el contrario, contribuyen a la materialización de los derechos fundamentales de las personas más afectadas por la crisis económica generada por la pandemia. - Los instrumentos cumplen el juicio de ausencia de arbitrariedad porque no limitan, afectan ni suspenden derechos humanos. Por el contrario, tienen como propósito garantizar la entrega real, efectiva y eficiente de las transferencias monetarias y mitigar la vulnerabilidad económica de los hogares en condición de pobreza. Tampoco contiene medidas que alteren el normal funcionamiento de las ramas del poder público; modifiquen o suspendan las funciones jurisdiccionales de acusación y juzgamiento; limiten los derechos y libertades fundamentales, o desmejoren los derechos sociales de los trabajadores. De esta manera, es una herramienta indispensable para garantizar el derecho al mínimo vital de sujetos de especial protección constitucional. - El decreto supera el juicio de intangibilidad pues no contiene medidas que puedan afectar derechos intangibles, y tampoco limita las garantías constitucionales para su protección. En igual sentido, no existe una contradicción del contenido del DL 812 con prohibiciones constitucionales y de derechos humanos, aplicables en los estados de excepción Universidad Libre de Bogotá y Ana Cecilia Prieto Salcedo[5] El Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional y la ciudadana solicitaron a la Corte declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo 5º del DL 812, con base en los siguientes argumentos. La norma reprochada es el resultado del abuso de las facultades extraordinarias del Presidente en el estado de emergencia porque no respeta los siguientes límites materiales que deben observar los decretos legislativos: Señalaron que el parágrafo 2º del artículo 5º no satisface los requisitos de conexidad interna y la finalidad por las siguientes razones: (i) el DAPS no conoce el programa, por lo que sería necesario un empalme con el Ministerio del Trabajo, transferencia de conocimiento y adecuación de infraestructura de manera inmediata. Por eso, el tiempo de adecuación entre una entidad y otra socavaría la finalidad de la medida. (ii) El DAPS no puede garantizar el máximo beneficio económico y optimizar el presupuesto porque los ejecutores del programa Colombia Mayor eran entes territoriales o entidades locales, y porque los recursos que integran el fondo son de naturaleza parafiscal. (iii) La medida modifica tácitamente la estructura del Sistema General de Seguridad Social –SGSS-, sin justificación, sin competencia y sin que tenga relación alguna con el estado de emergencia. (iv) La eliminación de barreras administrativas como motivación del DL 812 pierde su razón de ser a partir de la Circular 025 del 26 de marzo de 2020 del Ministerio del Trabajo que estableció una garantía de permanencia en el programa, ya que extendió el plazo en el cual estarán disponibles los giros. - No satisface el criterio de motivación suficiente. La justificación de la medida consistente en trasladar la ejecución del programa Colombia Mayor al DAPS está viciada por incongruencias técnicas, legales y procedimentales, y por el carácter parafiscal de los recursos del programa. - No supera el juicio de necesidad. Los intervinientes indicaron que la parte motiva del DL 812 señala que es necesario que el DAPS administre y opere de forma centralizada los programas de transferencias monetarias con el fin de mejorar la gestión pública y garantizar el máximo beneficio económico. No obstante, ambos intervinientes expresaron que la medida carece de motivación porque no menciona al Fondo de Solidaridad Pensional que financia al programa Colombia Mayor y que forma parte del SGSS. El DL 812 tampoco evidencia un estudio técnico que demuestre que el esquema actual de administración y ejecución del programa Colombia Mayor no permite garantizar una optimización de los recursos. Agregaron que la Magistrada Sustanciadora, al avocar conocimiento del decreto, debió requerir a la Secretaría Jurídica de la Presidencia para que explicara la necesidad de los cambios en la ejecución y cesión de los contratos de encargo fiduciario de los Programas de Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor- y compensación del impuesto sobre las ventas-IVA. Esta circunstancia, muestra, en su opinión, que el decreto no fue debidamente motivado. De otra parte, los intervinientes consideraron que la medida contenida en el parágrafo 2º transgrede el derecho a la seguridad social y usurpa la competencia del Legislador para configurar el SGSS. Para ello, sostuvieron que el artículo 48 superior le entregó al Legislador la facultad de configurarlo y que la Corte Constitucional ha destacado que el Congreso tiene un amplio margen para (i) garantizar que dicho sistema tenga los medios para que los recursos de las pensiones y los servicios básicos complementarios mantengan su poder adquisitivo y constante, y (ii) asegurar que la asignación se realice con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Refirieron el marco legal y constitucional del Fondo de Solidaridad Pensional (creado por el artículo 25 de la Ley 100 de 1993) y recordaron que es un instrumento de compensación social que hace parte del SGSS porque permite hacer efectivo el principio de solidaridad que rige al sistema y deriva del Estado Social de Derecho. Explicaron que ese fondo es una cuenta especial del Presupuesto General de la Nación, sin personería jurídica, adscrito al Ministerio del Trabajo, cuyos recursos se manejan en dos subcuentas: la de subsistencia y la de solidaridad. La primera está destinada a financiar el programa Colombia Mayor mediante el cual se otorgan subsidios económicos para la protección de adultos mayores en estado de indigencia o pobreza extrema[6]. La segunda financia el programa de Subsidio al Aporte de Pensión mediante el cual se otorga un subsidio a las cotizaciones para pensiones de las personas que no tienen acceso a los sistemas de seguridad social y que carecen de recursos para efectuar la totalidad del aporte. Además, insistieron en que la Corte Constitucional ha establecido que los programas financiados por dicho fondo son “(…) mecanismos de efectivización del principio de solidaridad [que] permiten varios propósitos de socialización de los riesgos de invalidez, vejez o muerte de las personas menos favorecidas”[7]. De igual modo, agregaron que el DL 812 omite justificar por qué deben suspenderse las normas que establecen la naturaleza de los recursos de la subcuenta de subsistencia y los mecanismos de recaudo, administración y ejecución de los mismos. Esta situación, según los intervinientes, refuerza la postura de que las medidas del decreto no superen el juicio de necesidad. En concreto, indicaron que los recursos de la subcuenta de subsistencia que financia el programa Colombia Mayor son contribuciones parafiscales[8] y provienen de distintos aportes: del presupuesto nacional, de algunos pensionados y de los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. En efecto, el artículo 29 del Estatuto Orgánico de Presupuesto y la jurisprudencia constitucional han establecido que dichas fuentes tienen una destinación determinada –lo que no las convierte en una renta con destinación específica–. Por tal razón, pueden estar incluidas en el Presupuesto General de la Nación y mantener su afectación especial. Los intervinientes expusieron que este Tribunal ha determinado que los recursos que ingresan al SGSS son contribuciones parafiscales con destinación específica. Bajo tal perspectiva, las mencionadas fuentes constituyen un gravamen que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y pensiones. Además, el artículo 338 superior otorga competencia exclusiva en tiempos de paz al Congreso para que establezca excepcionalmente contribuciones parafiscales, bajo las condiciones ley. El Fondo de Solidaridad Pensional y el Programa Colombia Mayor gozan de amplio desarrollo legal, por lo que el Gobierno Nacional cuenta con las herramientas necesarias y eficaces para atender a la población adulta mayor en estado de vulnerabilidad en cualquier tiempo, inclusive durante la emergencia causada por el COVID-19. Por tal razón, no requería la modificación de la estructura del SGSS. Finalmente, manifestaron que los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional deben ser administrados por sociedades fiduciarias de naturaleza pública, previo proceso licitatorio enmarcado dentro de las previsiones de la Ley 80 de 1993[9]. Igualmente, consideraron que el DAPS no tiene facultades para administrar los recursos del Sistema de Seguridad Social[10], por lo que el Ejecutivo erró al considerar al programa Colombia Mayor como una medida social ajena al SGSS. Esta situación genera un déficit sustantivo de motivación por cuanto “se desconoció la naturaleza del programa y su funcionamiento (…) se terminó desfigurando el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional”. Sobre el particular indicaron que el Ministerio del Trabajo adjudicó contrato de encargo fiduciario No. 604 de 2018 a la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. –FIDUAGRARIA S.A.-, con el objeto de que recaude, administre y pague los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional. Además, que la cesión del encargo fiduciario es jurídicamente improcedente porque su objeto es la administración de todo el Fondo y no solamente la operación del programa Colombia Mayor, por lo que “(…) la cesión parcial del mismo es totalmente inviable”. Lo anterior, según los intervinientes, demostraría que no se documentaron los motivos que condujeron a la formulación del parágrafo 2° del artículo 5º del DL 812. Por tal razón, su eficacia genera contradicciones jurídicas y la desfiguración de uno de los componentes del Sistema de Seguridad Social. Además, el Gobierno no demostró que el Programa Colombia Mayor era ineficaz y que ello fuera consecuencia de estar en cabeza del Ministerio del Trabajo o por su administración fiduciaria. En conclusión, el parágrafo 2º del artículo 5º (i) no cumplió los requisitos de la LEEE y de la jurisprudencia constitucional porque no justificó el traslado del programa Colombia Mayor al DAPS; (ii) no sustentó la necesidad de desarticular el Fondo de Solidaridad Pensional como uno de los componentes del SGSS, cuyos recursos se rigen por normas de parafiscalidad; y (iii) existió un déficit sustantivo de motivación. En particular, por la ausencia de planificación y documentación de los motivos y consecuencias prácticas de la decisión adoptada. En otras palabras, el traslado de competencia para ejecutar el Programa Colombia Mayor desfiguró el Fondo de Solidaridad Pensional. Mario Paredes Caicedo El ciudadano solicitó a la Corte declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo 5º del DL 812. En su argumentación, refirió el marco legal del Fondo de Solidaridad Pensional y señaló que se trata de una cuenta especial del Presupuesto General de la Nación; sin personería jurídica; adscrita al Ministerio del Trabajo; compuesta por recursos públicos que se manejan en dos subcuentas (subsistencia y solidaridad), y cuya administración la efectúan fiduciarias públicas previo proceso licitatorio adelantado por el Ministerio del Trabajo (artículo 25 de la Ley 100 de 1993, Decreto 1833 del 10 de noviembre de 2016 y artículo 5 de la Ley 80 de 1993). Explicó que el Ministerio suscribió (i) el contrato de encargo fiduciario No. 604 de 2018 con la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A.–FIDUAGRARIA S.A. (contratista) con el objeto de que recaude, administre y pague los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional. Asimismo, tras concurso de méritos y en virtud de lo dispuesto en los artículos 14, numeral 1°, de la Ley 80 de 1993 y 83 de la Ley 1474 de 2011, firmó (ii) el contrato No. 617 del 18 de diciembre de 2018 con la firma BDO AUDIT S.A. para auditar al Fondo de Solidaridad Pensional y realizar la interventoría del encargo fiduciario. De igual modo, recordó que la fiduciaria es la encargada de hacer los pagos autorizados por el ordenador del gasto del Fondo de Solidaridad Pensional, es decir, el Secretario General del Ministerio del Trabajo (cláusula séptima del encargo fiduciario, Resolución 05281 del 3 de noviembre de 2011 del Ministerio del Trabajo, y Resolución No. 3811 del 03 de septiembre de 2018). Por último, el interviniente explicó de dónde provienen los recursos parafiscales que integran la subcuenta de subsistencia y que financian el programa Colombia Mayor (artículo 8º de la Ley 797 de 2003 y artículo 29 del Decreto 111 de 1996). Posteriormente, el ciudadano describió la estructura operativa del programa Colombia Mayor. Para ello (a partir de lo dispuesto en el Decreto 1833 de 2016, el contrato fiduciario y la Resolución 1370 de 2013 del Ministerio del Trabajo que actualiza el Manual Operativo del programa) explicó la cobertura y distribución municipal de los recursos; los requisitos para ser beneficiario; los procesos de inscripción, priorización, pago y novedades; y las funciones de los actores involucrados en el desarrollo del programa (el Ministerio del Trabajo que ordena el gasto; el administrador fiduciario que realiza los pagos; los municipios, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, los centros de protección social al adulto mayor, los centros día y los resguardos indígenas que ejecutan el programa en su jurisdicción). Finalmente, el interviniente reiteró los argumentos expuestos por la Universidad Libre y por la ciudadana Ana Cecilia Prieto Salcedo en su intervención, relacionados con los siguientes temas: (i) la norma es el resultado del abuso en el ejercicio de las facultades extraordinarias del Presidente en el estado de emergencia. En tal sentido, no superó los juicios de conexidad material y finalidad, motivación suficiente y necesidad[11]; (ii) la medida desarticula el Sistema de Seguridad Social porque desfigura el Fondo de Solidaridad Pensional; (iii) el DAPS no tiene facultades para administrar los recursos del Sistema de Seguridad Social; y, (iv) existe una imposibilidad jurídica para que el contrato de encargo fiduciario pueda ser cedido al DAPS. Universidad Santo Tomás de Bucaramanga El Observatorio de Hacienda Pública de dicha universidad solicitó a la Corte declarar EXEQUIBLE el DL 812, con base en los siguientes argumentos: - El decreto cumple con los requisitos formales pues las medidas adoptadas fueron debidamente motivadas; se expidió en vigencia del Decreto 637 de 2020 con la firma del Presidente y todos sus ministros; y definió el territorio nacional como su ámbito territorial de aplicación. - El decreto satisface los requerimientos materiales o sustanciales. La universidad presentó la siguiente tabla para demostrar que supera los requisitos de conexidad material y finalidad: Parte motiva del Decreto 812 de 2020 (consideraciones) Medidas 38, 39, 40, 41, 42, 43 Art. 1 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43. Art. 2 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43. Art. 3 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43. Art. 4 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43. Art. 5 40 Art. 6 38, 39, 40, 41, 42, 43. Art. 7 41 Art. 8 38, 39, 40, 41, 42, 43. Art. 9 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 Art. 10 Asimismo, manifestó que cumple los juicios de: i) ausencia de arbitrariedad e intangibilidad porque las medidas no desconocen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos; ii) no contradicción específica, pues no viola la Constitución ni los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE; iii) motivación suficiente y de necesidad dado que en el considerando 43 expone que las medidas son necesarias para potencializar la política social de subsidios y la eficiencia del gasto público. Esta circunstancia permite proteger a los hogares más vulnerables en un contexto de crisis económica; iv) incompatibilidad porque las medidas guardan armonía con la Constitución; v) proporcionalidad, ya que el decreto concuerda con la gravedad de los acontecimientos porque pretenden atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza; y, vi) no discriminación debido a que las disposiciones analizadas no transgreden el principio de igualdad ni generan discriminación. Por el contrario, el párrafo 17 de las consideraciones prescribe la garantía de igualdad real y efectiva en la asignación de ayudas sociales del Estado. Laura Viviana Mateus Núñez La ciudadana solicitó a la Corte declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo 5º del DL 812, con base en los siguientes argumentos: La disposición desconoce la cláusula general del Estado Social de Derecho (artículo 1º superior) y la jurisprudencia constitucional al centralizar en el DAPS el Programa Colombia Mayor. En efecto, esta medida califica al programa como una mera transferencia económica, pese a que la Corte Constitucional ha señalado que este auxilio no es una ayuda económica periódica, como la brindada por Familias o Jóvenes en Acción, sino que “se trata del único ingreso que percibe un sujeto en condiciones de vulnerabilidad y pobreza extremas”[12]. El proceder del Gobierno Nacional demuestra la ausencia de análisis jurídico y planeación administrativa porque omitió estudiar la naturaleza y objetivos del Fondo de Solidaridad Pensional, de la Subcuenta de Subsistencia y del Programa Colombia Mayor. En consecuencia, los instrumentos del decreto desarticularon el SGSS. De esta manera, en palabras de la ciudadana, el uso de facultades extraordinarias para reducir el programa a una “figura de menor categoría”, violó la cláusula de progresividad y no regresividad. La norma no tiene conexidad con el estado de emergencia económica, social y ecológica; carece de motivación suficiente; y no cumple con los requisitos de necesidad y finalidad. En efecto, el Gobierno no fundamentó la medida. Únicamente indicó que la centralización de los programas en el DAPS era necesaria para mejorar la gestión pública en el manejo de los mismos, garantizar el máximo beneficio económico y la optimizar el presupuesto. Lo anterior, porque durante el estado de emergencia, el Gobierno debe extender los beneficios del gasto social y eliminar las barreras administrativas que incrementen la vulnerabilidad de la población más pobre. La afectación de la economía no tiene conexidad con la reorganización de los programas sociales y el “desmembramiento” del SGSS que pierde al Programa Colombia Mayor. Además, no se aportó ningún estudio técnico o auditoría que demuestre que, actualmente, los dos programas referidos en el parágrafo no son eficientes y que la solución sea trasladarlos al DAPS. Por el contrario, el Ejecutivo autorizó recientemente transferencias monetarias adicionales para este programa. Tampoco explicó la forma en que dicha medida garantiza el máximo beneficio económico y la optimización de los recursos. En últimas, el Gobierno Nacional, en el marco de sus funciones ordinarias, tiene las facultades necesarias para remediar una posible ineficacia en la operación del programa, particularmente, a través del Ministerio del Trabajo. Esa entidad es la encargada de expedir los lineamientos para su ejecución. Las pruebas que fueron aportadas por la Secretaría Jurídica de la Presidencia para dar respuesta al interrogante planteado por la Magistrada Sustanciadora, no evidenciaron la necesidad de que los programas deban ser centralizados en el DAPS ni explicaron la forma en que tal situación mejoraría su operación. En efecto, si bien señaló que la medida permitirá ejercer el seguimiento y evaluación de los programas a partir de diferentes metodologías, no indicó cuáles eran ni por qué el Gobierno no podía implementarlas con sus competencias ordinarias. Un ejemplo es la Resolución No. 1370 de 2013, mediante la cual el Ministerio del Trabajo elaboró el Manual Operativo del Programa Colombia Mayor y fijó su objeto, funcionamiento y evaluación. En ese sentido, no demostró la falta de eficiencia y efectividad de los programas ni porqué la administración del DAPS las mejorará. Por último, el informe del DNP y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al señalar que la cesión de los contratos de encargo fiduciario al DAPS tiene la finalidad de evitar interrupciones o retrasos en la operación de los programas y en el giro de las transferencias, demuestra que existe un “déficit sustantivo de motivación” de esta medida y que la misma “(…) es potencialmente lesiva para los derechos fundamentales al mínimo vital y vida digna de los beneficiarios de los programas”. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación, en concepto recibido el 4 de agosto del año en curso, solicitó a la Corte declarar EXEQUIBLE el DL 812. Para tal efecto, presentó la estructura y su contenido. Señaló que es una normativa de carácter constitutivo, pues crea dos instituciones destinadas a atender las necesidades de los hogares más vulnerables en el escenario de la emergencia: el RSH y la PTM. De este modo, explicó cada una de estas herramientas y las disposiciones instrumentales que las complementan. Posteriormente, concluyó que el decreto cumple con los requisitos formales previstos en el artículo 215 superior y en la LEEE así: (i) motivación: contiene una fundamentación expresa que explica el impacto del COVID-19 en la economía y el empleo, el fundamento constitucional de las medidas y los diferentes programas sociales en el marco de la pandemia; (ii) suscripción el decreto lleva la firma del Presidente y sus ministros; (iii) vigencia: fue expedido el 4 de junio de 2020, es decir, dentro de la vigencia del Decreto 637 de 2020; y (iv) territorialidad: prevé medidas para atender los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional. El Procurador realizó la revisión material del decreto y advirtió el cumplimiento de las condiciones generales y específicas previstas en la jurisprudencia constitucional. En relación con los requisitos materiales generales, señaló que el DL 812: (i) Supera el juicio de conexidad material, pues los asuntos que regula guardan relación directa con la declaratoria de emergencia (conexidad externa) y con las consideraciones que motivaron su propia expedición (conexidad interna). El decreto tiene conexidad externa porque dentro de las motivaciones del Decreto 637 de 2020 se contemplaron aquellas relacionadas con los efectos económicos de la pandemia y su impacto en el sustento de las familias, en especial, las que se encuentran en estado de pobreza; y éstas circunstancias guardan relación con las medidas adoptadas en el DL 812 y con su motivación de proteger los derechos fundamentales de los más vulnerables, como sujetos de especial protección. El Decreto declaratorio también refirió la necesidad de entregar transferencias monetarias no condicionadas a las personas que están en situación de pobreza y no son beneficiarios de otros programas; resaltó la transferencia adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas sociales ya existentes que autorizó el Gobierno Nacional en el marco de la primera emergencia; y precisó que si bien el DNP consolidó una Base Maestra de Información, aún se requiere aumentar la inversión social a partir de una mejora en la estructura de asignación de subsidios. De este modo, consideró que las medidas del decreto sub examine tienen conexidad con las causas que dieron origen a la segunda emergencia, pues desarrollan instrumentos para potencializar la política social y la eficiencia del gasto público social para beneficiar a quienes sufren un impacto diferenciado por la crisis. El DL 812 también tiene conexidad interna. Su parte motiva contiene consideraciones que explican de forma suficiente los hechos generadores de las medidas y sustentan las disposiciones. Entre ellas, se encuentran la pérdida del empleo y de los ingresos de gran parte de la población económicamente activa; las proyecciones sobre el riesgo del aumento de la pobreza en Colombia; y, la necesidad de potencializar la política social del país a través de la mejora en la estructura de asignación de subsidios y en la gestión pública para el manejo de los programas sociales de transferencias monetarias. (ii) Cumple los requisitos del juicio de ausencia de arbitrariedad ya que el decreto no prevé medidas que afecten el núcleo esencial de los derechos fundamentales. Por el contrario, las disposiciones bajo examen buscan la protección de los derechos de las personas y hogares de menores ingresos, y contribuyen a la realización de la igualdad material. (iii) El decreto satisface el juicio de intangibilidad porque consagra instrumentos que son necesarios y adecuados para apoyar la subsistencia económica de las personas afectadas por la pandemia causada por el COVID-19. En consecuencia, sus medidas no afectan derechos intangibles, por el contrario, ayudan a proteger garantías como el mínimo vital y la vida digna. (iv) Supera el juicio de no contradicción específica en el sentido de que establece medidas orgánicas dirigidas a consolidar procedimientos para la recolección de información y la optimización del manejo de los recursos públicos destinados a subsidios para las personas en condición de pobreza o de vulnerabilidad. En ese sentido, las disposiciones no contradicen los tratados de derechos humanos que han sido suscritos y ratificados por Colombia. Por el contrario, están directamente relacionadas con la protección de derechos fundamentales de los más vulnerables durante la emergencia. En relación con los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE, la Procuraduría consideró que se cumplen estas exigencias. Las acciones apuntan a conjurar la crisis; no se refieren a las competencias del Congreso ni afectan el libre ejercicio de la función legislativa; y no afectan los derechos sociales de los trabajadores. En relación con los requisitos materiales específicos, sostuvo que el DL 812: (i) Cumple el requisito de finalidad, pues las medidas extraordinarias adoptadas están destinadas a conjurar una parte de los graves efectos económicos que enfrentan los hogares y las personas en situaciones de marginalidad, pobreza o desempleo como consecuencia de la pandemia, las cuarentenas sucesivas, el cierre de establecimientos de comercio, la crisis de las industrias, el aislamiento social en las ciudades y otros hechos similares. En concreto, el RSH; la creación de la PTM y la centralización de su manejo en el DAPS contribuyen a aminorar los impactos económicos del COVID-19 en los más vulnerables. (ii) Satisface la condición de motivación suficiente porque las medidas adoptadas no imponen limitaciones a los derechos constitucionales, sino que, se trata de medidas de orden orgánico y económico destinadas a mitigar los efectos económicos de la pandemia. Por tal razón, la exigencia de suficiente motivación para la restricción de los derechos no aplica. En todo caso, la Vista Fiscal resaltó que el decreto se encuentra ampliamente motivado desde la perspectiva jurídico-constitucional[13] y fáctica[14], para lo cual citó varias de las consideraciones como ejemplo. (iii) Supera el juicio de necesidad fáctica pues los graves impactos que ha generado la contracción de la economía por las medidas que se han adoptado para contener la pandemia son hechos innegables, que exigen una respuesta del Estado. También cumple el criterio de subsidiariedad, porque las medidas adoptadas resultan congruentes con las leyes y reglamentos que han establecido otros programas de ayudas sociales o de subsidios, como el Programa Colombia Mayor o el de compensación de...