Sentencia C-280 de 2024

C-280-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-280/24 ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL PARA OBTENER LICENCIA AMBIENTAL-Deben incluir evaluación de los impactos en materia de cambio climático ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL PARA OBTENER LICENCIA AMBIENTAL-Déficit de protección La Sala encuentra que la norma acusada presenta una protección débil porque tiene unas medidas que brindan un cuidado parcial al ambiente y, por lo tanto, es deficitaria en relación con el nivel de protección constitucional fijado en el artículo 79 superior al no incluir una evaluación de los impactos en materia de cambio climático en los estudios a que se refiere el texto acusado. (...) no es posible asegurar el goce de un ambiente sano si el Estado no puede advertir en el proceso de licenciamiento de un proyecto que este puede tener impactos asociados al cambio climático, que le permita prever las medidas necesarias para que con su ejecución no se contribuya con la agravación de dicho fenómeno o se potencialicen sus efectos. INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Eventos en que procede (...) la Sala Plena ha reconocido que, al menos en tres escenarios, procede la integración de la unidad normativa. Uno de ellos es cuando el ciudadano demanda una norma que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, por lo tanto, para entenderla es absolutamente indispensable integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada, de modo que se complete la proposición jurídica porque la norma acusada, por sí sola, carece de un sentido regulador autónomo y un sentido aisladamente propio. AMBIENTE SANO-Antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 MEDIO AMBIENTE-Reconocimiento constitucional DERECHO AL AMBIENTE SANO-Garantía constitucional que tienen los habitantes del territorio colombiano para gozar de un entorno saludable MEDIO AMBIENTE COMO PRINCIPIO Y DERECHO-Deberes del Estado Dentro de las obligaciones concretas que el artículo 79 constitucional le asigna al Estado se encuentran el deber de proteger la diversidad e integridad del medio ambiente, el deber de conservar las áreas de especial importancia ecológica y el deber de fomentar la educación para el logro de los precitados fines. La jurisprudencia constitucional ha enfatizado en que el alcance de esos deberes se concreta en el siguiente conjunto de obligaciones para el Estado: “1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera”. MEDIO AMBIENTE SANO-Instrumentos internacionales DERECHO AMBIENTAL-Principios rectores PRINCIPIO DE PRECAUCION Y PRINCIPIO DE PREVENCION AMBIENTAL-Jurisprudencia constitucional El principio de prevención tiene sustento en el artículo 80 de la Constitución y su finalidad es que se eviten los daños futuros con el desarrollo y ejecución de un proyecto de impacto ambiental. En particular, parte del entendimiento de que la característica futura de los daños no lleva a que estos sean inciertos. Por lo tanto, por medio de este principio se orienta la actividad del Estado y de sus autoridades ambientales a la adopción de decisiones que reduzcan las afectaciones ambientales o las eviten, ante el conocimiento de las consecuencias que va a tener el proyecto sobre el medio ambiente. (...) Por su parte, el principio de precaución tiene sustento en el artículo 1.6 de la Ley 99 de 1993 y en el principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y busca impedir un daño o la creación de un riesgo cuando no se tenga certeza científica sobre los efectos del proyecto, al ser un impacto, en principio, desconocido o imprevisible. Así, el presupuesto de este principio es el desconocimiento del impacto ambiental que se puede causar con el proyecto. PROTECCION DE LA NATURALEZA-Perspectivas en que se concreta CONSTITUCION ECOLOGICA O VERDE-Protección CONSTITUCION ECOLOGICA Y MEDIO AMBIENTE SANO-Protección constitucional CAMBIO CLIMÁTICO-Concepto El cambio climático corresponde a una “variación del estado del clima, identificable, por ejemplo, mediante pruebas estadísticas, en las variaciones del valor medio o en la variabilidad de sus propiedades, que persiste durante largos períodos de tiempo, generalmente decenios o períodos más largos. El cambio climático puede deberse a procesos internos naturales o a forzamientos externos tales como modulaciones de los ciclos solares, erupciones volcánicas o cambios antropogénicos persistentes de la composición de la atmósfera por el incremento de las concentraciones de gases de efecto invernadero o del uso del suelo. El cambio climático podría modificar las características de los fenómenos meteorológicos e hidroclimáticos extremos en su frecuencia promedio e intensidad, lo cual se expresará paulatinamente en el comportamiento espacial y ciclo anual de estos”. FENÓMENO METEOROLÓGICO EXTREMO-Concepto CAMBIO CLIMÁTICO-Características CAMBIO CLIMÁTICO-Efectos CAMBIO CLIMÁTICO-Marco normativo CAMBIO CLIMÁTICO-Mecanismos internacionales de protección CAMBIO CLIMÁTICO-Jurisprudencia constitucional DESARROLLO SOSTENIBLE-Concepto La Corte Constitucional ha comprendido el desarrollo sostenible como un modelo que “permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas propias”. Por lo tanto, el desarrollo sostenible le impone al Estado que, en su modelo de desarrollo, satisfaga las necesidades actuales de la población mediante un ejercicio de planificación y responsabilidad ambiental que logre equilibrar el desarrollo económico, el bienestar social y la preservación del ambiente y sus recursos naturales. DESARROLLO SOSTENIBLE-Objetivo DESARROLLO SOSTENIBLE-Jurisprudencia constitucional LICENCIA AMBIENTAL-Marco normativo LICENCIA AMBIENTAL-Estudio de impacto ambiental LICENCIA AMBIENTAL-Concepto y función desde la perspectiva constitucional (...) la Sala Plena ha destacado que la licencia no tiene que ser entendida de forma simple como un acto administrativo que autoriza la explotación de recursos naturales, sino que su comprensión debe enmarcarse en los principios constitucionales que fijan límites y derroteros para que se convierta en una verdadera herramienta de prevención y control de daños. CONCEPTO Y FUNCION DE LA LICENCIA AMBIENTAL-Desarrollo jurisprudencial DÉFICIT DE PROTECCIÓN EN MATERIA AMBIENTAL-Jurisprudencia constitucional OMISIÓN LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos que la configuran EXHORTO-Congreso de la República REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-280 de 2024 Referencia: expediente D-15447 Asunto: demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 57 (parcial) de la Ley 99 de 1993[1] Demandantes: Diana Esther Guzmán Rodríguez y otros Magistrado sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Síntesis de la decisión. La Sala Plena de la Corte Constitucional declaró exequible el inciso segundo del artículo 57 de la Ley 99 de 1993, en el entendido de que los estudios de impacto ambiental a que se refiere la norma deben incluir una evaluación de los impactos en materia de cambio climático. Para llegar a dicha decisión, la Corte constató que dicha norma presenta un déficit de protección constitucional en cuanto desconoce los artículos 79 y 80 de la Constitución. La Corte partió del supuesto de que el cambio climático es un fenómeno global determinado por múltiples variables biofísicas y socioeconómicas que interactúan en largos periodos de tiempo, que incide de una manera cada vez más decisiva en los procesos naturales e impacta de forma diferenciada a los territorios, las comunidades y las personas, siendo Colombia uno de los países más afectados. Concluyó, entonces, que la falta de inclusión de los impactos asociados a ese fenómeno climático en los estudios de impacto ambiental requeridos para la obtención de licencia ambiental, genera como consecuencia que el Estado no pueda cumplir adecuadamente con los deberes que se derivan de los artículos 79 y 80 de la Constitución, entre ellos, garantizar el derecho a gozar de un ambiente sano, proteger la diversidad e integridad del ambiente y planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar el desarrollo sostenible. Por tal razón, la Sala resolvió exhortar al Congreso de la República para que expida una regulación que incluya las variables, medidas y herramientas que el Estado debe utilizar para la evaluación de los impactos que en materia de cambio climático pueden producir los proyectos, las obras y las actividades cuya ejecución requiera autorización del Estado, y ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que actualice los términos de referencia genéricos para la elaboración de los estudios de impacto ambiental en relación con la evaluación de los impactos que en materia de cambio climático pueden producir las obras o actividades cuya ejecución requiere licencia ambiental. Bogotá, D. C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en el artículo 241.4 de la Constitución y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991[2], decide sobre la demanda presentada en virtud del artículo 40.6 de la Constitución, por los ciudadanos Diana Esther Guzmán Rodríguez, Maryluz Barragán González, Laura Juliana Santacoloma Méndez, Paulo Ilich Bacca Benavides, Julián Daniel González Escallón, Édgar Valdeleón Pabón, Fabián Eduardo Mendoza Pulido, Dayana Blanco Acendra, Sibelys Katina Mejía Rodríguez y David Fernando Cruz Gutiérrez contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 99 de 1993, cuyo texto se señala a continuación. I. DISPOSICIÓN DEMANDADA[3] “LEY 99 DE 1993 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DECRETA: […] ARTÍCULO 57. DEL ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL. <Artículo modificado por el artículo 178 de la Ley 1753 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Se entiende por estudio de impacto ambiental, el conjunto de información que debe presentar ante la autoridad ambiental competente el interesado en el otorgamiento de una licencia ambiental. El estudio de impacto ambiental contendrá información sobre la localización del proyecto, los elementos abióticos, bióticos, y socioeconómicos del medio que puedan sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se pide la licencia, y la evaluación de los impactos que puedan producirse. Además, incluirá el diseño de los planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de impactos, así como el plan de manejo ambiental de la obra o actividad. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expedirá los términos de referencia genéricos para la elaboración del estudio de impacto ambiental; sin embargo, las autoridades ambientales los fijarán de forma específica dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud en ausencia de los primeros”. II. LA DEMANDA[4] 1. Los demandantes plantean un reproche en contra del artículo 57 (parcial) de la Ley 99 de 1993 por la presunta vulneración de los artículos 79 y 80 de la Constitución. Por lo tanto, proponen la exequibilidad condicionada de la norma acusada para que se interprete en el entendido que ordena el estándar constitucionalmente admisible. Esto es, que dentro de los “elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos” que deben ser valorados en los estudios de impacto ambiental (en adelante estudios) y en “la evaluación de los impactos que puedan producirse”, se incluyen los impactos asociados al cambio climático. 2. Así, aunque los demandantes reconocen que la licencia ambiental significa un gran avance para la protección del ambiente sano[5], plantean que han surgido nuevos problemas ambientales globales y locales y estándares constitucionales que “muestran que su idoneidad es actualmente limitada”[6] e insuficiente para cumplir la Constitución y, por ende, la norma atacada debe condicionarse en la forma que proponen. Teoría del déficit de protección constitucional 3. Los demandantes señalan que el texto parcialmente acusado incurre en un déficit de protección constitucional que es inadmisible al no incluir un aspecto constitucionalmente obligatorio para que sea adecuado con la Constitución. Entonces, para remediar esta situación proponen el condicionamiento de las expresiones acusadas, pues sus actuales disposiciones implican un déficit en lo que respecta al deber de protección del ambiente por parte del Estado (art. 79 C.P.); a la obligación estatal de planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (art. 80 C.P.), y al deber del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados (ib.). Los actores sustentan la conclusión mencionada en las razones que a continuación se exponen. 4. (i) La norma genera una falta de reconocimiento que produce efectos jurídicos reales[7]. Señalan que el texto acusado parcialmente no incorpora ningún criterio de prevención ni protección del impacto que los proyectos pueden generar frente al cambio climático y, como consecuencia, se afecta de forma determinante e irreductiblemente el medio ambiente (arts. 79 y 80 C.P.). Esto porque desconoce los deberes de protección a la diversidad e integridad del medio ambiente y de prevención de los factores que puedan dañarlo. 5. Entonces, la ausencia de inclusión del cambio climático como variable en los estudios genera la consecuencia jurídica real de que las autoridades, al momento de valorar la viabilidad de otorgar la licencia ambiental, no evalúan los riesgos asociados a esa problemática. Por lo tanto, el Estado no tiene los elementos completos para planificar integralmente el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales de modo que garantice su desarrollo sostenible. 6. Así, en concepto de los demandantes, es necesario que se incluya el cambio climático en los estudios para poder identificar, por ejemplo, las necesidades de agua y la agudización de conflictos asociados a su disponibilidad, accesibilidad, calidad y, en general, las fuentes de las que se abastecen las personas, para prevenir los riesgos asociados. También, para establecer si se agudizan o no los fenómenos asociados a la capacidad adaptativa del territorio en el que se pretenden desarrollar los proyectos o si sus emisiones inciden de forma negativa y determinante en el incumplimiento de los compromisos de mitigación del país. 7. (ii) La norma genera un déficit de protección constitucional al medio ambiente. Los demandantes exponen que las disposiciones normativas objeto de cuestionamiento, al no incorporar la variable de cambio climático en los estudios, desconocen la obligación estatal calificada de proteger la diversidad e integridad del ambiente (art. 79 C.P.)[8], pues, ante la crisis climática, el Estado no puede determinar la planificación y el manejo de sus recursos naturales en un marco de desarrollo sostenible (art. 80 C.P.) sin considerar sus relaciones y consecuencias complejas asociadas a la problemática del cambio climático. 8. Así, los estudios son fundamentales para identificar si los proyectos contribuyen a la emergencia climática; si ese aporte es razonable en relación con los compromisos estatales; si ayudan o no corresponden con las metas de conservación para la mitigación, y si contribuyen al aumento o no de los riesgos sociales y económicos asociados a la variabilidad del clima, el aumento de la temperatura local, sus consecuencias en los ecosistemas y los modos de vida, entre otros aspectos. 9. (iii) No hay razón que justifique, a la luz de los mandatos constitucionales y de la emergencia climática global, un régimen regulatorio que desconozca el impacto de los proyectos en los riesgos asociados al cambio climático. Los actores señalan que no existe un estándar legal para la determinación de los impactos de los proyectos asociados al cambio climático ni de las medidas que deben adoptarse para gestionarlos. Así, el Estado falla en sus deberes de prevenir daños al medio ambiente (art. 79 C.P.) y proteger la diversidad e integridad del entorno (ib.); además, desconoce el principio de desarrollo sostenible y el deber de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales porque no exige los estándares técnicos que permitan tomar decisiones integrales y suficientes para reducir el impacto de los proyectos de cara a los riesgos climáticos de los territorios y a los compromisos internacionales de disminuir las emisiones de gases efecto invernadero y de adaptación al cambio climático. 10. (iv) Existe un mínimo de protección que resulta constitucionalmente obligatorio porque el Estado está obligado a prevenir los factores de deterioro en el medio ambiente (art. 79 C.P.), a protegerlo y garantizar el desarrollo sostenible a través de la planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales (art. 80 C.P.). Los demandantes cuestionan que no exista algún instrumento legal que facilite la identificación y el impacto de los proyectos en el cambio climático[9]. 11. (v) La falta de regulación específica que incorpore los impactos climáticos en los estudios, implica que esos factores no son tenidos en cuenta en la evaluación que realizan las autoridades ambientales para otorgar la licencia y, en consecuencia, se puede generar un grave impacto ambiental. Para los actores cuando los proyectos son autorizados sin importar su contribución al cambio climático, ni los riesgos asociados al aumento de la temperatura del país, se desconocen los deberes constitucionales que fueron descritos (supra, 9) porque la falta de información detallada en los estudios hace que no exista un parámetro técnico que permita la adopción de medidas de mitigación, prevención, corrección, compensación o manejo de impactos ambientales (art. 50 Ley 99 de 1993) sobre el medio ambiente y los recursos naturales y, en consecuencia, el estándar de protección es débil frente a los desafíos de la emergencia climática. 12. (vi) La falta de regulación produce una incertidumbre jurídica que afecta el medio ambiente. Los actores señalan que al no existir la obligación de considerar el cambio climático como una variable que incide en la protección del medio ambiente dentro de los estudios, el Estado no puede identificar los riesgos de ocurrencia probable y su manejo. Por lo tanto, si se incluye esa obligación, el Estado cumple con los mandatos constitucionales de prevención y protección del medio ambiente (art. 79 C.P.) y planificación y manejo adecuado de los recursos naturales (art. 80 C.P.) porque puede identificar el impacto real de los proyectos en las emisiones que genera el país, y el costo/beneficio de estos; adoptar medidas de gestión para que las actividades económicas se ajusten a las demandas globales sobre el cambio climático, y contribuir con el cumplimiento de los compromisos internacionales sobre mitigación y adaptación, entre otros aspectos. 13. (vii) La norma acusada tiene un contenido básico que es insuficiente para garantizar principios constitucionales relevantes. Los actores sostienen que la norma cuestionada parcialmente no dimensiona el impacto real de los proyectos en el medio ambiente, pues los elementos bióticos, abióticos y socioeconómicos no son evaluados en clave de riesgo climático y, por lo tanto, se autorizan proyectos que contribuyen a la emergencia climática global, a la mala adaptación de los territorios y al riesgo sobre los derechos humanos de las poblaciones. Además, reiteran los parámetros de control constitucional (supra, 12). 14. (viii) La norma demandada no protege con suficiencia el medio ambiente porque carece de contenidos sustantivos, no desarrolla el principio de planeación ambiental, no persigue la protección de las riquezas naturales y no propende por un adecuado manejo del ambiente[10]. Para los demandantes esto es así porque el Estado no cuenta con la información para determinar cuáles son los riesgos que deberá enfrentar y aquellos que deberán asumir el interesado en la licencia y las comunidades concernidas. 15. (ix) Hay un desconocimiento de la importancia de prevenir daños en el medio ambiente. Los actores sostienen que al no establecer los riesgos climáticos como variable dentro de los estudios de impacto ambiental, las autoridades que conceden las licencias no tienen los insumos para hacer dicha evaluación y las comunidades afectadas no cuentan con las herramientas para conocer esos riesgos y realizar una participación adecuada. En este punto, enfatizan en que el cambio climático afecta de forma transversal aspectos de adaptación y mitigación en entornos específicos y eso incluye la vida, el desarrollo de las personas, sus economías, sus viviendas, la disponibilidad de recursos y la estabilidad ecosistémica, entre otras consecuencias. Entonces, el texto demandado parcialmente vulnera el artículo 80 de la Constitución en cuanto a la obligación estatal de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, pues las licencias ambientales autorizadas no toman en cuenta los riesgos climáticos y permiten el desarrollo de las actividades sin manejar los impactos asociados. Situación que también vulnera el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente (art. 79 C.P.) porque la evidencia científica global[11] y el Acuerdo de París han demostrado la emergencia que el calentamiento del clima genera en todo el mundo y la urgencia de adoptar medidas de mitigación y adaptación. Configuración de una omisión legislativa relativa 16. Adicionalmente, en el escrito de corrección de la demanda, los accionantes señalan que, aunque la “teoría del déficit de protección constitucional” puede brindar un enfoque más adecuado para resolver el problema constitucional que se analiza, respecto de la norma acusada también se podrían acreditar los requisitos de una omisión legislativa relativa, en los términos que a continuación se expresan. 17. (i) Las normas constitucionales sobre las que se sustenta la omisión y el deber específico que obliga al legislador. De los artículos 79 y 80 de la Constitución se extrae el deber específico que obliga al legislador a incluir el impacto sobre el cambio climático en los estudios de impacto ambiental. En efecto, el artículo 80 superior impone la cláusula general al Estado de aprovechamiento de los recursos naturales y prevé varios elementos que, desde una interpretación unitaria y sistemática de la Constitución, sirven como sustento de la configuración de la omisión, a saber: “‘al Estado’, ‘planificará el manejo y aprovechamiento de recursos naturales’ y ‘prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental’”[12]. 18. Los demandantes explican que la alusión “al Estado” vincula a todas las ramas del poder público. Que la expresión “planificará el manejo y aprovechamiento de recursos naturales” es una obligación y un parámetro de control de constitucionalidad aplicable porque los estudios de impacto ambiental tienen un fin instrumental que pondera entre el aprovechamiento de los bienes naturales y los posibles impactos que se pueden presentar. Y que del inciso segundo del artículo 80 constitucional, se desprende la obligación de incluir la evaluación de los impactos del cambio climático en los estudios de impacto ambiental, pues esa norma superior precisa que la obligación estatal incluye los factores de deterioro ambiental, los cuales son dinámicos porque dependen de una situación y contexto específico. 19. Así, aunque el artículo 57 de la Ley 99 de 1993 no incluyó la contribución al cambio climático, lo cierto es que en la actualidad ese factor de deterioro ambiental adquirió importancia y es crucial, y la falta de previsión de este en la disposición no inaplica el parámetro de control fijado en el artículo 80 superior. Además, como el cambio climático es un factor de deterioro ambiental, de la mencionada norma constitucional surge un deber de prevención por parte del Estado. 20. Entonces, como el cambio climático es actual y amenaza el derecho de todas las personas a un ambiente sano y a la protección de la diversidad e integridad del ambiente (art. 79 C.P.), es necesario cualificar las medidas y herramientas que utiliza el Estado para tomar decisiones sobre los proyectos que tienen efectos ambientales para contemplar el cambio climático. 21. (ii) La exclusión de casos con impactos ambientales negativos o deterioro ambiental en términos de impacto en el cambio climático. Los actores precisan que como los estudios de impacto ambiental no toman en cuenta el cambio climático, la evaluación que hacen las autoridades que otorgan la licencia no considera el impacto negativo al ambiente por efecto de este fenómeno. Entonces, existen proyectos que pueden resultar problemáticos por su impacto para el cambio climático y, pese a ello, se les otorga la licencia porque no reportan riesgos para los elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos del medio. 22. (iii) La falta de sustento o razón constitucional suficiente para la exclusión del cambio climático en los estudios de impacto ambiental. Los demandantes explican que de los artículos 79 y 80 superiores no se deriva la exclusión de un factor de riesgo y de gran magnitud para el deterioro de los recursos naturales, como el cambio climático, sino que su omisión responde a una razón histórica y de rezago normativo. En este punto enfatizan en la necesidad de realizar una interpretación de la ley acusada bajo el contexto actual y el deber del Estado de actuar con mayor compromiso para cumplir sus fines esenciales. 23. Además, los ciudadanos destacan una serie de aspectos que, en su opinión, evidencian que el cambio climático es un factor crítico de deterioro de los recursos ambientales y que los elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos, que estudia la norma acusada, son insuficientes para reportar los riesgos específicos en términos del cambio climático. 24. (iv) La regulación legal negativa causada por la omisión legislativa. Para los demandantes la omisión legislativa relativa que pregonan de la norma parcialmente cuestionada causa una regulación legal negativa, pues defrauda el objetivo central de los estudios de impacto ambiental que se corresponde con la ponderación entre el aprovechamiento de los recursos naturales y los posibles impactos derivados de esa actividad. 25. (v) La norma tiene una estructura funcional y la omisión no impide su aplicación. La omisión genera que la norma tenga efectos inconstitucionales porque no permite que se prevengan daños ambientales en términos de impacto climático, y eso supone permitir y mantener un factor de deterioro ambiental crítico en el aprovechamiento de los recursos naturales. Además, la norma debe ser acatada por las autoridades y, por lo tanto, para otorgar la licencia no pueden exigir que en los estudios de impacto ambiental se hagan valoraciones adicionales a las fijadas en la ley. III. CONCEPTOS E INTERVENCIONES CIUDADANAS[13] 26. Durante el trámite del proceso se recibieron los conceptos que se sintetizan en el siguiente cuadro. Conceptos de entidades públicas, organizaciones privadas e invitados[14] Exequibilidad Exequibilidad condicionada Rindieron concepto técnico sin hacer una solicitud particular Federación Nacional de Productores de Carbón (FENALCARBON)[15]. Universidad Externado de Colombia, Departamento de Derecho Constitucional[16]. Asociación Red Colombiana de Reservas Naturales de la Sociedad Civil (RESNATUR)[17]. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Ministerio de Ambiente)[18]. Universidad Externado de Colombia, Departamento de Derecho del Medio Ambiente[19]. Instituto Colombiano de Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible[20]. Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, por sus siglas en inglés)[21]. Parques Nacionales Naturales de Colombia[22]. La Sociedad de Ambiente y Sociedad ONG (AAS) [23]. Miguel Ángel Cáceres Gaitán[24]. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[25]. Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)[26]. Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andréis” (INVEMAR)[27]. Instituto de Hidrología, meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM)[28]. Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres (UNGRD)[29]. Comisión Colombiana del Océano[30]. 27. Durante el trámite del proceso se recibieron las intervenciones ciudadanas que se sintetizan en el siguiente cuadro. Intervenciones ciudadanas[31] Exequibilidad Exequibilidad condicionada Inhibitorio La ciudadana Sandra Lucero Rodríguez Samacá[32]. Los ciudadanos Ana María Rodríguez Valencia; David Armando Rodríguez Rodríguez y Liz Carolina Bermúdez Carrillo[33]. El ciudadano Albeis Jaimes Fuentes Pimienta[34]. El ciudadano Albeis Jaimes Fuentes Pimienta[35]. La solicitud de exequibilidad se dio de forma subsidiaria a la petición principal de un fallo inhibitorio. El ciudadano Gregorio Mesa Cuadros[36]. Las ciudadanas María Carolina Olarte Olarte; Natalia Parra, Simón Duque, Laura Buitrago; Sabina Rodríguez Van der Hammen y María Camila Cruz[37]. Los ciudadanos Viviana González Moreno, Néstor Manuel Castro Acevedo y Daniel Eduardo Macías Díaz[38]. Los ciudadanos Kenneth Burbano Villamarín y Oscar Andrés López Cortés[39]. 28. Además, se recibieron los siguientes amicus curiae. Amicus curiae Organización de la sociedad civil Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) de Perú y Fundación para el Debido Proceso (DPLF, por sus siglas en inglés)[40]. International Human Rights Group - Agora, Rusia; Centro de Estudios Legales y Sociales, Argentina, y the Irish Council for Civil Liberties y the Legal Resource Center, Sudáfrica[41]. Colectivo de Abogados del Karibe (ABOKAR)[42]. 29. La síntesis de los conceptos, las intervenciones y los otros documentos se incorporará como un anexo; además, algunos argumentos allí planteados serán integrados en las consideraciones y el análisis del caso concreto. IV. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 30. El 27 de febrero de 2024, la procuradora general de la Nación presentó concepto en el que solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada, con sustento en las siguientes razones. 31. En primer lugar, señala que es cierto que (i) la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 advirtió que “[…] los derechos y deberes del hombre no se pueden seguir considerando con independencia de la obligación que tienen las generaciones presentes de conservar para las generaciones futuras el patrimonio natural, con base en el desarrollo […]”[43] y, bajo esa dirección establece las garantías dispuestas en los artículos 79 y 80 de la Constitución que incorporan mandatos de prevención ambiental y desarrollo sostenible e imponen el deber del Estado de mitigar los daños ambientales ejecutando instrumentos de evaluación del impacto ambiental. Además, que (ii) el legislador desconoce esas normas constitucionales si omite establecer mecanismos dirigidos a “evitar” o, al menos, “reducir” las repercusiones de la actividad humana sobre el ambiente. Por consiguiente, planteó que el legislador vulnera los artículos 79 y 80 de la Constitución si no establece instrumentos orientados a la implementación de medidas de mitigación y adaptación frente al cambio climático. 32. En segundo lugar, sostiene que la demanda presentada no está llamada a prosperar porque, a partir de una conceptualización técnica de los términos utilizados por el legislador en la norma acusada, se infiere que en el estudio de impacto ambiental se exige el análisis de la incidencia de los proyectos en las problemáticas asociadas al cambio climático. Entonces, la disposición cumple con los mandatos de prevención ambiental y desarrollo sostenible. 33. Así, a partir de la conceptualización que la ANLA hizo en su concepto técnico sobre los elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos, es posible concluir que, al evaluarse esos elementos, se examinan paralelamente los factores que se relacionan con el cambio climático[44]. 34. Finalmente, la procuradora destaca que cualquier duda hermenéutica en torno a la existencia de la obligación de analizar en los estudios la incidencia de los proyectos en las problemáticas asociadas al cambio climático, se supera con la aplicación de la norma acusada en consonancia con el artículo 6 de la Ley 2169 de 2021, por medio de la cual se le ordenó a las autoridades integrantes del Sistema Nacional Ambiental “implementar acciones requeridas para que […] los instrumentos de manejo y control ambiental de proyectos, obras o actividades incluyan consideraciones de adaptación y mitigación al cambio climático […][45]”. V. CONSIDERACIONES 1. Competencia 35. De acuerdo con lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, porque se dirige en contra de unos contenidos materiales del artículo 57 (parcial) de la Ley 99 de 1993. 2. Cuestión previa. Integración de la unidad normativa 36. La Corte Constitucional ha admitido que, de forma excepcional, se amplíe el alcance del control de constitucionalidad en relación con la norma que fue acusada, al integrar a la unidad normativa cuestionada otros contenidos de rango legal que no fueron incluidos expresamente en los cargos de la demanda[46]. 37. Así, la Sala Plena ha reconocido que, al menos en tres escenarios, procede la integración de la unidad normativa. Uno de ellos es cuando el ciudadano demanda una norma que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, por lo tanto, para entenderla es absolutamente indispensable integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada[47], de modo que se complete la proposición jurídica porque la norma acusada, por sí sola, carece de un sentido regulador autónomo y un sentido aisladamente propio[48]. 38. Bajo ese escenario, la Sala Plena estima necesario que en este asunto se adelante una integración de la unidad normativa para poder entender los contenidos acusados porque una lectura individual de las expresiones “elementos abióticos, bióticos, y socioeconómicos del medio”, “y la evaluación de los impactos que puedan producirse”, no permite entenderlas o atribuirles, de forma aislada, un sentido propio o regulador autónomo. En consecuencia, para lograr su comprensión es indispensable integrar al estudio el contenido completo del inciso segundo del artículo 57 de la Ley 99 de 1993 en el que se encuentran incluidos los apartes demandados y que prevé lo siguiente: “El estudio de impacto ambiental contendrá información sobre la localización del proyecto, los elementos abióticos, bióticos, y socioeconómicos del medio que puedan sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se pide la licencia, y la evaluación de los impactos que puedan producirse. Además, incluirá el diseño de los planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de impactos, así como el plan de manejo ambiental de la obra o actividad”. 39. Así las cosas, aunque los demandantes no acusaron todo el inciso segundo del artículo 57 de la Ley 99 de 1993, resulta necesario hacer su integración normativa porque ese texto fija los contornos que le brindan el sentido regulatorio que permite comprender las expresiones acusadas. 3. Problemas jurídicos 40. Le corresponde a la Sala Plena determinar si el inciso segundo del artículo 57 de la Ley 99 de 1993 desconoce el estándar fijado en los artículos 79 y 80 de la Constitución y, por tanto, incurre en un déficit de protección constitucional al no incluir los impactos asociados al cambio climático en los estudios que regula la norma acusada. 41. De no encontrarse acreditado el anterior déficit, la Sala Plena deberá determinar si la norma acusada incurre en una omisión legislativa relativa, en cuanto desconoce los artículos 79 y 80 de la Constitución al no incluir el elemento normativo de incorporar los impactos asociados al cambio climático en los estudios que consagra el texto demandado. 42. Para resolver los anteriores problemas jurídicos, la Sala Plena estudiará los siguientes temas, pues tienen relación con los artículos constitucionales que los accionantes estiman vulnerados y con los planteamientos de la demanda: (i) el ambiente sano; (ii) la protección de la naturaleza; (iii) el fenómeno del cambio climático; (iv) el desarrollo sostenible, y (v) los aspectos generales del licenciamiento ambiental en Colombia. Además, reiterará la jurisprudencia en relación con (vi) la teoría del déficit de protección constitucional, y (vii) la omisión legislativa relativa. Finalmente, (viii) analizará el caso concreto. 4. El ambiente sano 43. En este acápite la Sala abordará los siguientes temas: (i) la comprensión del ambiente sano en la Asamblea Nacional Constituyente; (ii) la caracterización del ambiente sano como derecho; (iii) la caracterización del ambiente sano como deber estatal; (iv) la Ley 99 de 1993 y la protección del ambiente sano; (v) el ambiente sano en perspectiva internacional, y (vi) los principios de prevención y precaución. 4.1. La comprensión del ambiente sano en la Asamblea Nacional Constituyente 44. A continuación, se describen los principales intereses que motivaron a los constituyentes a consagrar el goce del ambiente sano en la Constitución. 45. Para la Asamblea Nacional Constituyente resultaba necesario reflexionar y avanzar hacia un modelo de desarrollo que vaya de la mano con la política ambiental y con la participación de la comunidad[49]. Participación que debe ser efectiva y debe tener influencia sobre los procesos decisorios de las medidas que incidan sobre el ambiente[50]. 46. Con la protección del ambiente sano el constituyente buscó: sentar las bases constitucionales para garantizar ese derecho y asegurar un equilibrio ecológico[51], pues consideró que tenemos derecho a un medio ambiente ecológicamente equilibrado como bien de uso común y esencial para una verdadera calidad de vida[52]; el bienestar de las generaciones presentes y las generaciones futuras[53]; la promoción de la educación ambiental de la sociedad[54] en todos los niveles de enseñanza[55]; la promoción de la difusión de la información ambiental, para consolidar la conciencia colectiva sobre la importancia de preservar un ambiente sano[56]; mantener y restablecer los procesos ecológicos[57], y proteger especialmente el medio ambiente en áreas de singular biodiversidad o particular importancia ecológica[58]. 47. Además, el constituyente resaltó que el ambiente sano genera deberes para el Estado y la comunidad de preservar la diversidad e integridad del patrimonio ambiental y ecológico de la Nación[59], y tiene una relación sustancial con los derechos colectivos[60]. 48. Ahora, desde la Sentencia C-495 de 1996 se destacó que fenómenos como el calentamiento de la tierra, la desertificación de los suelos, la limitación de los recursos hídricos, el exterminio de las especies y de los ecosistemas, entre otros aspectos, fueron factores y variables que el constituyente tuvo en cuenta para la consagración de instrumentos jurídicos y políticos dirigidos a la conservación y protección del medio ambiente y la calidad de vida[61]. 49. En la Sentencia C-649 de 1997, la Corte reconoció que el sistema ambiental constitucional fue una respuesta del constituyente al preocupante y progresivo deterioro del medio ambiente y de los recursos naturales renovables y a la necesidad de salvaguardar para las generaciones presentes y futuras los elementos para garantizar el ambiente sano. 50. A lo anterior se suma que en la Sentencia C-259 de 2016, la Sala Plena sostuvo que el carácter superior que la Constitución le otorgó al medio ambiente atendió a la inquietud y a la necesidad mundial de preservar y defender los ecosistemas, pues para la época existían cuatro instrumentos internacionales que fijaban obligaciones estatales de protección del medio ambiente[62]. 4.2. La caracterización del derecho al ambiente sano en la Constitución y en la jurisprudencia 51. El ambiente sano es un derecho que la Constitución protege en varios artículos. En efecto, el artículo 64 de la Constitución[63] establece este derecho como una garantía reconocida expresamente a los campesinos[64] y el artículo 79 constitucional establece que gozar de un ambiente sano es un derecho de todas las personas. 52. El artículo 80 superior señala que el Estado deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, y el artículo 88 ib. prevé las acciones populares para la protección del ambiente. Así mismo, el artículo 95 constitucional dispone el deber de la persona y del ciudadano de proteger los recursos naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano. 53. El artículo 268 de la Constitución consagra que el Contralor General de la República tiene que presentar al Congreso un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente. Además, el artículo 277 ib. asigna al procurador general de la Nación la función de defender el interés colectivo del ambiente. 54. El artículo 289 superior prevé que, por medio de la ley, los departamentos y los municipios fronterizos pueden adelantar con la entidad territorial limítrofe del vecino país, programas de cooperación para la preservación del ambiente. 55. Además, el artículo 310 constitucional establece la posibilidad de limitar determinados derechos en el departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina con el fin de preservar su ambiente. Y, el artículo 317 superior fija la posibilidad de que se destine un porcentaje de un tributo municipal a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente. 56. El artículo 331 de la Constitución crea la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena como encargada de la recuperación de la navegación y del aprovechamiento y preservación del ambiente. 57. El artículo 333 superior dispone la posibilidad de que la ley delimite el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el ambiente. Y el artículo 334 de la Constitución fija que la dirección general de la economía está a cargo del Estado y este intervendrá en la explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo con el fin de conseguir la preservación del ambiente sano. 58. El artículo 361 superior[65] establece el porcentaje de los ingresos corrientes del Sistema General de Regalías que se destinará a proyectos relacionados con el ambiente. 59. Así, la Constitución asegura un sistema de disposiciones dirigidas a preservar el medio ambiente, que comprende medidas que involucran al Estado, a las personas y al sector privado. Este estudio no integra las disposiciones que protegen elementos particulares de los ecosistemas y que contribuyen a la institución de la llamada Constitución ecológica que se abordará más adelante. 60. Ahora, el ambiente sano ha sido reconocido en la jurisprudencia constitucional como un principio, un derecho tanto individual como colectivo y un derecho fundamental. 61. Es un principio porque “irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación”[66], de acuerdo con el artículo 8 de la Constitución. De esta manera, al Estado le corresponde procurar porque el desarrollo económico y social sea compatible con las políticas que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, pues su protección está estrechamente vinculada con la salvaguardia del entorno vital del hombre[67]. 62. Es un derecho individual porque “es imprescindible para el desarrollo de un proyecto de vida digno para cada persona”[68]. A su vez, como derecho colectivo porque “cada persona lo disfruta, sin exclusión de las demás”[69], asimismo, porque fue consagrado dentro del capítulo de los derechos colectivos de la Constitución. Por lo tanto, es el “derecho [de toda la humanidad] a que se conserve el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre”[70]. 63. Es un derecho colectivo porque “su violación atenta directamente contra la perpetuación de la especie humana”[71]. Entonces, “es fundamental para la existencia de la humanidad”[72] en la medida en que los “factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos”[73]. 64. Es un derecho fundamental “al resultar ligado indefectiblemente con los derechos individuales a la vida y a la salud de las personas”[74]. En efecto, en la Sentencia T-536 de 1992 se señaló que el ambiente sano es un derecho fundamental porque su violación atenta contra “el derecho más fundamental del hombre: la vida”. En este punto, también debe considerarse que la Corte IDH, en la opinión consultiva n.° 23 de 2017, expuso la existencia de una conexidad entre el ambiente sano y otras garantías, al plantear que “la protección adecuada del medio ambiente es esencial para el bienestar humano, así como para el goce de múltiples derechos humanos, en particular, los derechos a la vida, a la integridad personal, la salud y el propio derecho a un medio ambiente sano”[75]. 65. También, en la Sentencia C-534 de 1996 se estableció que el ambiente sano es una materia que, aunque tiene intereses locales, los trasciende, pues constituye un asunto de interés nacional y proyección internacional que exige una regulación que emana del poder central porque su afectación puede ir más allá de cualquier limitación territorial. 4.3. La caracterización del ambiente sano como deber estatal en la Constitución y en la jurisprudencia 66. Ahora, el ambiente sano también es considerado un deber porque de este se “derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares”[76]. Dentro de las obligaciones concretas que el artículo 79 constitucional le asigna al Estado se encuentran el deber de proteger la diversidad e integridad del medio ambiente, el deber de conservar las áreas de especial importancia ecológica y el deber de fomentar la educación para el logro de los precitados fines. 67. La jurisprudencia constitucional ha enfatizado en que el alcance de esos deberes se concreta en el siguiente conjunto de obligaciones para el Estado: “1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera”[77]. 68. Ahora, a partir de una lectura sistemática de la Constitución, en la Sentencia C-259 de 2016 la Corte precisó que el Estado tiene los siguientes cuatro deberes primordiales frente al medio ambiente: “la prevención, la mitigación, la indemnización o reparación y la punición”. 69. Frente a la prevención, la providencia citada expuso que corresponde al deber de prevenir daños ambientales, y tiene sustento en los artículos 67, 79 y 80, inciso segundo, de la Constitución, porque de esas normas surge: el mandato de evitar factores de deterioro ambiental, a través de la adopción de medidas y políticas públicas de forma anticipada que, por medio de la planificación, impidan o cautelen el daño a los ecosistemas y los recursos naturales o, en caso de que exista el impacto sobre el ambiente, se asegure el aprovechamiento de los recursos en condiciones congruentes y afines con el desarrollo sostenible; el fomento a la educación ambiental, y la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente. 70. En relación con la mitigación, la Sentencia C-259 de 2016 destacó que el Estado tiene el deber de mitigar los daños ambientales, controlar los factores de deterioro ambiental e intervenir en la explotación de recursos naturales con el fin de racionalizar la economía para mejorar la calidad de vida de los habitantes y lograr los beneficios del desarrollo y la preservación del ambiente sano. Su sustento está en los artículos 80, inciso segundo, y 334 de la Constitución. 71. Frente al deber de indemnizar o reparar los daños ambientales, la corporación destacó en la providencia mencionada que se sustenta en los artículos 80, 88 y 90 de la Constitución que prevén el principio general de responsabilidad del Estado, la responsabilidad patrimonial tanto subjetiva como objetiva derivada de los perjuicios ocasionados a los derechos colectivos y el deber estatal de exigir la reparación de los daños causados al ambiente. 72. Por último, en relación con el deber de punición frente a los daños ambientales, la Corte explicó que tiene sustento en el artículo 80 superior, del cual surge la potestad sancionatoria del Estado en materia ambiental y prevé la posibilidad de imponer sanciones de acuerdo con la ley, con el fin de garantizar la conservación, la preservación, la protección y el uso sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales. 4.4. La Ley 99 de 1993 y la protección del ambiente sano 73. La Sala Plena pasa a analizar algunos elementos valorados en la exposición de motivos de la ley acusada, los fundamentos de la política ambiental colombiana y las modificaciones que el legislador le ha introducido al artículo demandado. (i) Exposición de motivos de la Ley 99 de 1993 74. Al revisar la Gaceta del Congreso n.º 27 de 1992, que prevé la exposición de motivos que se presentó para la adopción de la Ley 99 de 1993, se constatan cinco intereses que sustentaron la aprobación de la iniciativa. 75. Primero, avanzar hacia un sistema en el que se planifique el manejo y el aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, su restauración y su sustitución y, en general, asegurar el encargo constitucional que se le hizo al Estado el goce de un ambiente sano y participar en las decisiones que puedan afectarlo[78]. 76. Segundo, promover y desarrollar la participación comunitaria en actividades y programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables[79]. 77. Tercero, atender y hacer frente a la devastación y la degradación de los ambientes naturales que padecía Colombia con la grave merma de su patrimonio natural, la pérdida irreversible de especies valiosas y la generación de problemas de orden social y económico. Para ello, el legislador estimó necesario identificar y ejecutar estrategias de desarrollo verdaderamente efectivas que conduzcan hacia el bienestar creciente de los ciudadanos, sin pérdida de los recursos naturales, es decir, mediante un desarrollo sostenible[80]. 78. Cuarto, adoptar medidas para atender las alteraciones al medio ambiente que se causan con el rompimiento de su equilibrio natural como consecuencia del abuso del hombre en el aprovechamiento de los recursos naturales y la relación que existe entre el ambiente y la vida digna, la producción de alimentos y la afectación diferenciada de determinados grupos sociales[81]. 79. En efecto, aunque se puso de presente que Colombia se encuentra dentro de los diez países con mayor megadiversidad biológica y que existe una clara interdependencia entre la fauna y la cobertura vegetal, lo cierto es que la exposición de motivos señala “como causas principales de su extinción las alteraciones que rompen su equilibrio natural […], el aprovechamiento exagerado de recursos […], los procesos de degradación y contaminación resultantes estos últimos de la relación del hombre con su entorno natural […]. El documento también agrega que “[e]l país ha tenido que sufrir uno tras otro desastre ecológico. […] || En este orden de ideas, la crisis de los recursos naturales, significa a su vez la crisis del proceso productivo en los diferentes sectores de la economía y por consiguiente, un incremento en la pauperización de comunidades vinculadas al agro […] y en general a todas aquellas actividades económicas de subsistencia”[82]. 80. Quinto, constituir un sistema nacional ambiental con una cabeza y un norte claro que haga frente a las afectaciones que se causan al medio ambiente con dispersión de decisiones, competencias y exigencias. 81. Además, el legislador, luego de hacer un desarrollo normativo que hasta esa época se adelantó en materia ambiental[83], identificó las siguientes problemáticas que procuró solucionar con la Ley 99 de 1993: 82. El Estado, como responsable de garantizar el ambiente sano, no ha tenido un norte en cuanto a la estructura administrativa para la gestión ambiental “que permita la existencia de un hilo conductor para la formulación de la política ambiental y por tanto de su ejecución y control”[84]. 83. La existencia de un sinnúmero de instituciones ambientales que generaron dualidad de funciones, decisiones contradictorias sobre el mismo recurso, conflictos de competencias, atomización de recursos financieros, duplicación de esfuerzos, el fraccionamiento de ecosistemas y decisiones que no aprovechaban los recursos naturales[85]. 84. Aunque se había querido crear un ente rector para definir los lineamientos de las políticas ambientales, esa idea se desvirtuó al no darle a ese organismo la capacidad operativa necesaria para lograrlo. 85. En el país había una tendencia “a la incapacidad de la administración pública […] con funestas consecuencias en las entidades de carácter técnico que en el marco de la dispersión, de la rapiña burocrática y de la ausencia de políticas claras, en materia ambiental ven imposibilidades para el desarrollo de acciones […] para el manejo de los recursos naturales y el ambiente”[86]. 86. Había una desviación de intereses hacia el sector privado[87] que se manifestó en la concertación entre el Estado y los particulares, a partir de la cual había un predominio de estos últimos en el manejo del patrimonio común. (ii) Fundamentos de la política ambiental colombiana 87. El artículo 1 de la Ley 99 de 1993 establece que la política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales: “1. El proceso de desarrollo económico y social […] se orientará según […] la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 […]. || 2. La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente […]. || 3. Las políticas de población tendrán en cuenta el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. || […] || 6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución […]. || 7. El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales […]. || […] || 9. La prevención de desastres será materia de interés colectivo […]. || 10. La acción para la protección y recuperación ambiental del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado […]”. (iii) Modificaciones que el legislador le ha introducido al artículo acusado 88. El artículo 57 de la Ley 99 de 1993 ha sido modificado en dos oportunidades por el legislador, por medio de normas dispuestas en leyes que han expedido planes nacionales de desarrollo, a saber, el artículo 223 de la Ley 1450 de 2011[88] y el artículo 178 de la Ley 1753 de 2015[89]. 89. En concreto, las normas mencionadas han modificado el inciso tercero del artículo 57 parcialmente acusado para reducir los tiempos que tienen las autoridades ambientales para fijar los términos de referencia y precisar asuntos relacionados con la autoridad ambiental que los expedirá. En particular, el texto original señalaba lo siguiente: “La autoridad ambiental competente para otorgar la Licencia Ambiental fijará los términos de referencia de los estudios de impacto ambiental en un término que no podrá exceder de 60 días hábiles contados a partir de la solicitud por parte del interesado”. 90. Luego, esa norma fue modificada por el artículo 223 de la Ley 1450 de 2011 de la siguiente manera: “[l]a autoridad ambiental competente, para otorgar la licencia ambiental, fijará los términos de referencia de los estudios de impacto ambiental en un término que no podrá exceder de treinta (30) días hábiles contados a partir de la solicitud por parte del interesado”. 91. Y, finalmente, en el artículo 178 de la Ley 1753 de 2015 se introdujo la siguiente modificación: “[e]l Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expedirá los términos de referencia genéricos para la elaboración del estudio de impacto ambiental; sin embargo, las autoridades ambientales los fijarán de forma específica dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud en ausencia de los primeros”. 4.5. El ambiente sano en perspectiva internacional 92. En el ordenamiento internacional se identifican al menos los siguientes cuatro instrumentos centrales que prevén normas de protección del ambiente: (i) la Declaración de Estocolmo sobre el medio ambiente humano de 1972; (ii) la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982; (iii) la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo de 1992, y (iv) el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”. 93. (i) La Declaración de Estocolmo es uno de los principales cimientos para la construcción del derecho internacional del medio ambiente....