Sentencia C-206 de 2020

C-206-20 Sentencia C-206/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Exequibilidad parcial ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Carta Política y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-, así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial. ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido A la luz del referido artículo 215, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. CALAMIDAD PUBLICA-Definición La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año sucesivo, les otorgue carácter permanente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal El examen formal del decreto requiere verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe analizarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material El análisis material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material Con este se pretende determinar si las decisiones adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas implementadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente (…) ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de estas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad (…) tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan disposiciones que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas dispuestas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular; que (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad (…) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica (…) tiene por objeto establecer que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo 215. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad (…) según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad (…) previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las decisiones que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si tales disposiciones permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad (…) que se desprende del artículo 13 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este análisis particular no excluye, naturalmente, la aplicación del juicio de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, o en el juicio de ausencia de arbitrariedad. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación (…) el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, requiere que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados. PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Modificación PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificación por el Ejecutivo en estado de emergencia ESTADOS DE EXCEPCION-Límites a facultades del Ejecutivo para prevenir excesos DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Conexidad y especificidad EMERGENCIA SOCIAL-Alcance de modificaciones en Presupuesto General de la Nación En consecuencia, el control de constitucionalidad cuando se modifica el Presupuesto General de la Nación implica verificar ciertas condiciones relacionadas con la conexidad entre la finalidad de la modificación y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, su necesidad y proporcionalidad, y el cumplimiento de las normas orgánicas que regulan el régimen propio de las afectaciones al presupuesto en estados de excepción. DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contenido y alcance Referencia: Expediente RE-297. Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 572 de 2020 “por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020”. Magistrado Ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la presente sentencia, atendiendo a los siguientes I. ANTECEDENTES 1. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió copia auténtica del Decreto Legislativo 572 del 15 de abril de 2020, “por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020” ((Parág. Art. 215 C. Pol.). Esto, con el fin de que la Corte adelantara el correspondiente control de constitucionalidad (art. 241-7º C.Pol.). 2. Avocado el conocimiento por el Magistrado Sustanciador, mediante auto del 27 de abril de 2020, se ordenó oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público[1] para que en el término de tres (3) días informara sobre el destino de los recursos a los que se refiere el Decreto bajo examen, teniendo en cuenta las necesidades expuestas por cada una de las carteras en materia de salud, empleo y crecimiento económico; las razones de la insuficiencia de las apropiaciones iniciales efectuadas en el Decreto legislativo 519 de 2020 para los fines citados en el acto administrativo de la referencia y, sobre los motivos que llevaron a disponer en el decreto de adición presupuestal, la liquidación de la misma (arts. 3 y 4)[2]. 3. En el mismo auto, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y a todos los ministerios que integran el Gobierno, con el objeto de que, si lo estimaban oportuno, se manifestaran sobre la constitucionalidad del decreto sometido a control. Se dispuso, de igual manera, que una vez vencido el término probatorio concedido al Ministerio de Hacienda y calificadas las pruebas, el expediente fuera fijado en lista de la Secretaría General de la Corte por el término de 5 días, para permitir a los ciudadanos defender o impugnar las disposiciones examinadas. 4. Se determinó simultáneamente a la fijación en lista, invitar a participar a la Comisión Cuarta Constitucional Permanente del Congreso de la República[3], al Departamento Nacional de Planeación, a la Contraloría General de la República, a la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras (Asobancaria), a la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (Anif), al Banco de la República y a las universidades de los Andes, Externado de Colombia, de la Sabana, de Antioquia, de Caldas y Nacional de Colombia, a fin de que emitieran concepto técnico respecto de las normas objeto de revisión. 5. Finalmente, se ordenó que, una vez expirado el plazo de fijación en lista, se corriera traslado al Procurador General de la Nación, por el término de diez (10) días, para que rindiera el concepto de rigor dentro del proceso. 6. Agotados los trámites respectivos, procede la Corte a resolver sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 572 de 2020. II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO El siguiente es el texto del Decreto 572 del 15 de abril de 2020, como aparece publicado en el Diario Oficial N° 51286: “DECRETO 572 DE 2020 (Abril 15) Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020 EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y CONSIDERANDO Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio. Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la que se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19. Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. Que en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 con graves afectaciones al orden económico y social. Que los efectos que se derivan de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica pueden afectar el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables, por lo que se requieren adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos a la población más desprotegida. Que la Organización Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha 18 de marzo 2020 sobre «El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas», insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida. Que de conformidad con la declaración conjunta del 27 de marzo de 2020 del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la directora gerente del Fondo Monetario Internacional, «Estamos en una situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021.» Que la honorable Corte Constitucional, en Sentencia C-434 del 12 de julio de 2017, en la cual efectuó la revisión constitucional del Decreto Legislativo 733 de 2017 “Por el cual se dictan disposiciones en materia presupuestal para hacer frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017 y se efectúa la correspondiente liquidación”, precisó que: «La Constitución establece, como regla general, que no se podrá hacer erogación o gasto alguno con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que no se hallen incluidos en el presupuesto de gastos decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales (art. 345 C.P.). Así mismo, de manera específica, los artículos 346 y 347 de la Carta Política prevén que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá ser aprobado por el Congreso de la República. [...] sin embargo, el Constituyente también hizo la salvedad de que las citadas reglas en materia presupuestal tienen aplicación en tiempos de paz o normalidad institucional, de modo que, en estados de excepción, se deja abierta la posibilidad de que otro centro de producción normativa y, en específico, el Ejecutivo, quien en tales situaciones se convierte en legislador transitorio, intervenga el Presupuesto General de la Nación, cambie la destinación de algunas rentas, reasigne partidas y realice operaciones presupuestales, con el propósito de destinar recursos para la superación del estado de excepción.» Que de conformidad con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, es necesario adicionar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 con el fin de incluir los recursos necesarios para la implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y mitigar sus efectos, en especial, fortalecer el sistema de salud para que garantice las condiciones necesarias de atención y prevención del Coronavirus COVID -19 , así como a contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social que ha conllevado la emergencia. Que el artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto dispone que: «Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que este señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo.» Que para efectos de concretar las medidas económicas y sociales que el Gobierno nacional busca implementar para conjurar la grave crisis ocasionada por la pandemia COVID -19, se hace necesario aprobar créditos adicionales y realizar traslados , distribuciones, modificaciones y desagregaciones al Presupuesto General de la Nación del 2020 , en el marco de las facultades otorgadas al Gobierno nacional mediante el artículo 83 del Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico de Presupuesto, la Ley 137 de 1994 y el artículo 18 de la Ley 2008 de 2019. Que de conformidad con el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, y el artículo 3 de la Ley 2008 de 2019, constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. Los fondos sin personería jurídica estarán sujetos a las normas y procedimientos establecidos en la Constitución Política, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la respectiva ley anual de presupuesto y las demás normas que reglamenten los órganos a los cuales pertenecen. Que en virtud de las medidas adoptadas en la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica a que hace referencia el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se creó el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME , mediante la expedición del Decreto 444 del 21 de marzo de 2020, como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto es atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento. Que con el fin de dar aplicación a las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, de conformidad con el artículo 3 del Decreto 417 de 2020, se autoriza al Gobierno nacional para efectuar las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo. Que mediante el Decreto Legislativo 562 del 15 de abril de 2020 se creó una inversión obligatoria temporal en títulos de deuda pública interna denominados Títulos de Solidaridad - TDS, los cuales serán suscritos por los establecimientos de crédito de acuerdo con los porcentajes establecidos en dicho decreto. Que teniendo en cuenta las cifras sobre los activos y pasivos de los establecimientos de crédito con corte a 27 de marzo de 2020 suministradas por la Superintendencia Financiera de Colombia, se ha estimado que el monto máximo que se podría obtener con esta medida de inversión obligatoria correspondería a NUEVE BILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($9,811 ,300.000.000). Que dicha suma debe ser incorporada presupuestalmente como una fuente de recursos adicional del Fondo de Mitigación de Emergencia -FOME, creado por el Decreto Legislativo 444 de 2020 de acuerdo a lo establecido en el artículo 5 del Decreto Legislativo 562 del 15 de abril de 2020. No obstante, lo efectivamente recibido, en cualquier caso, dependerá de la realidad financiera de los obligados al momento de la colocación de los TDS. Que el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto faculta al Gobierno para dictar el Decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación, y prevé que el decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto. Que, en mérito de lo expuesto, DECRETA ARTÍCULO 1. ADICIONES AL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de NUEVE BILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($9,811,300.000 .000), según el siguiente detalle: RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020 CONCEPTO VALOR I. INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL 9.811.300.000.000 6. FONDOS ESPECIALES DE LA NACIÓN 9.811.300.000.000 TOTAL ADICIÓN 9.811.300.000.000 ARTÍCULO 2. ADICIONES AL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma de NUEVE BILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($9,811 ,300.000.000), según el siguiente detalle: ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020 CTA PROG SUBC SUBP CONCEPTO APORTE NACIONAL RECURSOS PROPIOS TOTAL SECCIÓN 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 9.811.300.000.000 9.811.300.000.000 TOTAL ADICIÓN SECCIÓN 9.811.300.000.000 9.811.300.000.000 TOTAL ADICIÓN 9.811.300.000.000 9.811.300.000.000 ARTÍCULO 3. LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de NUEVE BILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL MONEDA LEGAL ($9,811,300 .000.000), según el siguiente detalle: RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020 CONCEPTO VALOR I. INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL 9.811.300.000.000 6. FONDOS ESPECIALES DE LA NACIÓN 9.811.300.000.000 TOTAL ADICIÓN 9.811.300.000.000 ARTÍCULO 4. LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma NUEVE BILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($9,811,300 .000.000), según el siguiente detalle: ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020 CTA PROG SUBC SUBP CONCEPTO APORTE NACIONAL RECURSOS PROPIOS TOTAL SECCIÓN 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 9.811.300.000.000 9.811.300.000.000 TOTAL ADICIÓN SECCIÓN 9.811.300.000.000 9.811.300.000.000 TOTAL ADICIÓN 9.811.300.000.000 9.811.300.000.000 ARTÍCULO 5. ANEXO. El presente decreto se acompaña de un anexo que contiene el detalle del gasto. ARTÍCULO 6. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá, D. C., a los 15 días del mes de abril 2020 [siguen firmas del Presidente de la República y todos sus ministros] Anexo DETALLE DE LA COMPOSICIÓN DE LA ADICIÓN AL PRESUPUESTO DE RENTAS DE 2020 Pesos CONCEPTO VALOR I. INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL 9.811.300.000.000 6. FONDOS ESPECIALES DE LA NACIÓN 9.811.300.000.000 NUMERAL 0081 FONDO DE MITIGACIÓN DE EMERGENCIAS FOME 9.811.300.000.000 TOTAL ADICIÓN 9.811.300.000.000 ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020 CTA PROG SUBC SUBP OBJG PROY ORD SPRY REC CONCEPTO APORTE RECURSOS. TOTAL NACIONAL PROPIOS SECCIÓN 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO TOTAL ADICIÓN SECCIÓN 9.811.300.000.000 9.811.300.000.000 A.FUNCIONAMIENTO 9.811.300.000.000 9.811.300.000.000 UNIDAD 130101 GESTIÓN GENERAL 9.811.300.000.000 9.811.300.000.000 03 TRANSFERENCIAS CORRIENTES 9.811.300.000.000 9.811.300.000.000 03 03 A ENTIDADES DEL GOBIERNO 9.811.300.000.000 9.811.300.000.000 03 03 A ÓRGANOS DEL PGN 9.811.300.000.000 9.811.300.000.000 03 03 01 082 FONDO DE MITIGACIÓN DE EMERGENCIAS FOME 9.811.300.000.000 9.811.300.000.000 54 FONDO ESPECIAL FOME 9.811.300.000.000 9.811.300.000.000 TOTAL ADICIÓN 9.811.300.000.000 9.811.300.000.000 III. PRUEBAS DECRETADAS 7. Por medio de auto del 27 de abril de 2020 el despacho sustanciador avocó el conocimiento del Decreto 572 de 2020 y ordenó la práctica de algunas pruebas con la finalidad de contar con mayores elementos de juicio para analizar la constitucionalidad de la referida norma. Se recibió por medio de escrito radicado el 4 de mayo de la misma anualidad, en la Secretaría General de la Corte Constitucional, escrito de la Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, mediante el cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público respondió a los interrogantes planteados como se expone a continuación: 8. Respecto de la destinación de los recursos a que hace referencia el Decreto Legislativo 572 de 2020, informó que serán utilizados para atender las necesidades adicionales de gasto público ocasionadas por la pandemia del Coronavirus, incluyendo los gastos que demanda los nuevos requerimientos para la atención en salud y demás necesidades de gasto relacionadas con la mitigación de los efectos adversos generados a la actividad productiva, en particular a las pequeñas y medianas empresas, y el elevado impacto que tienen las directrices de aislamiento obligatorio en los ingresos de los hogares colombianos, en particular la población más vulnerable que usualmente labora en la informalidad o en puestos de trabajo susceptibles de ser eliminados. 9. No obstante, resaltó que al tratarse de un hecho sin precedentes era imposible determinar la magnitud del impacto económico y por ende conocer la totalidad de los efectos que se pueden generar en la salud de los habitantes y la economía del país. 10. En relación con la insuficiencia de estos dineros, el Ministerio de Hacienda explicó que el Gobierno Nacional había previsto que los recursos contemplados en el Decreto Legislativo 519 de 2020 fueran utilizados para cubrir prioritariamente: (i) la prestación de los servicios requeridos para atender la emergencia sanitaria; (ii) aliviar los efectos adversos sobre la población en condición vulnerable por la pandemia; y (iii) dar los insumos necesarios para mantener y restablecer el empleo y la actividad económica del país dependiendo de la evolución de la pandemia. Sin embargo, explicó que las acciones descritas solo representaban una primera línea de herramientas implementadas para reactivar la economía y a medida que la pandemia evolucionara el Gobierno necesitaría recursos adicionales.[4] 11. Finalmente, resaltó que la adición ordenada, debe ir acompañada de la liquidación respectiva, que debe incluirse como un anexo, según lo señalado en el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto -EOP-, pues la sola adición de la Ley Anual de Presupuesto resulta insuficiente y corresponde solo al primer paso del trámite que se requiere para que los rubros puedan ser ejecutados por las respectivas entidades ejecutoras que conforman el Presupuesto General de la Nación. Indicó que, por esta razón, en los artículos 3, 4 y 5 se realizó la liquidación del presupuesto adicionado en los artículos 1 y 2[5]. IV. INTERVENCIONES Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República 12. Dentro del término otorgado por la Corte Constitucional mediante auto del 27 de abril de 2020[6], la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República intervino[7] para exponer las razones que en su parecer conducirían a declarar la EXEQUIBILIDAD del decreto examinado. Concluyó, en efecto, que el Decreto en estudio cumple los requisitos formales y materiales de constitucionalidad previstos para los decretos expedidos en desarrollo de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica consagrados en el artículo 215 de la Constitución Política y, por ende, debe declararse exequible. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia – y del Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana 13. Mediante documento de fecha 13 de mayo de 2020 el centro de investigación Dejusticia y el Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana, presentaron intervención ciudadana en el proceso de revisión del Decreto 572 de 2020 para solicitar la INEXEQUIBILIDAD del mismo, asegurando falta de “transparencia” en la adición presupuestal en cuestión; expresan que con ello se atenta contra los postulados de publicidad del gasto y transparencia de la información presupuestal contenidos en la Constitución Política. En este sentido explicaron por qué la falta de criterios normativos para señalar las finalidades y los rubros específicos de dicha adición presupuestal, le impiden al decreto conjurar la crisis y/o mitigar los efectos. 14. A manera de introducción, expusieron que la falta de publicidad del gasto y en general de la actividad estatal, revelan que el decreto desconoce el principio de finalidad como requisito de validez material, toda vez que no dice “cómo, cuándo, ni de qué manera se ejecutará dicha adición presupuestal. Y sobre todo no vincula dicha adición presupuestal a situaciones específicas relacionadas con la mitigación del impacto de la pandemia”, por lo cual debería declararse la inexequibilidad de los artículos 1 a 4. Lo anterior, al no ser claro que los recursos se destinarán exclusivamente a mitigar el impacto de la pandemia y a financiar las medidas adoptadas para enfrentarla, razón por la cual consideraron que debería exhortarse al Gobierno Nacional para que en su calidad de legislador extraordinario “garantice la transparencia en las operaciones presupuestales y en el gasto público, con miras a evitar la corrupción y el mal manejo de dineros públicos”. 15. Resaltaron la importancia de que el decreto contenga información detallada del gasto, porque en ausencia de esta se imposibilita la veeduría de estos recursos por parte de la ciudadanía y se debilita la posibilidad de rendir cuentas por parte del Estado y de verificar que los dineros se están empleando verdaderamente en atender necesidades relacionadas con los derechos económicos, sociales y culturales. 16. Por esta misma línea citaron la Resolución A/RES/67/218 sobre “Los Principios de Alto Nivel para la Transparencia Fiscal, la Participación y la Rendición de Cuentas” y señalaron que el decreto no cumple con lo allí dispuesto, en otras palabras, por falta de detalle. Adicionalmente, indicaron que sin trazabilidad presupuestaria no es posible conocer si el uso de los recursos está cumpliendo con la obligación general del artículo 2.1. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, según el cual “cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas (...) especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente (...) la plena efectividad de los derechos (...) reconocidos [en dicho Pacto]”. 17. Arguyen que las medidas adoptadas son “operaciones presupuestales amplias y generales que no necesariamente están normativamente encaminadas a la mitigación de los efectos de la emergencia, incumpliendo así el requisito de finalidad específico exigido por el ordenamiento jurídico”. 18. En parecer de los intervinientes, es insuficiente que el decreto enuncie que los dineros, correspondientes además a un elevado valor, se destinarán al FOME, por cuanto no especifica a qué actividades económicas en concreto se asignarán estos recursos ni en qué proporción, lo que impide efectuar un análisis adecuado de la finalidad del decreto, ya que “no es posible evaluar si las medidas efectivamente se encaminan a mitigar los efectos de la emergencia conociendo tan solo que los recursos irán al FOME”. También llamaron la atención sobre el hecho de que “el FOME no cuenta con herramientas o sistemas de control para el manejo de recursos públicos, lo que impide su vigilancia y control”. 19. Finalmente, concluyeron que no es posible conocer si los recursos adicionados al FOME efectivamente van a ser destinados a mitigar la crisis ni tampoco a qué sectores, entidades o actividades y que la falta de transparencia imposibilita realizar un adecuado juicio de finalidad del Decreto. Por esto, solicitaron se declare la inexequibilidad del decreto y que se exhorte al Gobierno Nacional para que indique con exhaustividad el destino de los recursos públicos y brinde elementos para establecer “(i) cómo las acciones económicas van a ser efectivas para afrontar la crisis originada con la pandemia, específicamente respecto de los sectores salud, empleo y crecimiento económico y, (ii) la destinación y distribución específica de los recursos de los que trata el decreto en las diferentes carteras”. Departamento Nacional de Planeación - DNP 20. Mediante documento de fecha 13 de mayo de 2020 indicó que se adhería en su totalidad a la intervención presentada por parte de la Presidencia de la República. Universidad Externado de Colombia 21. En escrito del 13 de mayo de la presente anualidad, a través del Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal manifestó que el decreto objeto de examen es de carácter instrumental y está estrechamente relacionado con el análisis constitucional del Decreto 417 mediante el cual se declara la emergencia, y del Decreto 444 por medio del cual se crea el FOME, así como del Decreto 562 que autoriza la expedición de TDS y su correspondiente inversión obligatoria para los establecimientos de crédito, cuyos juicios de constitucionalidad no han sido proferidos, por lo que sugirió realizar un estudio unificado de constitucionalidad. 22. En el caso concreto, consideró que el decreto sometido a estudio cumple los requisitos formales, de acuerdo a los presupuestos legales y jurisprudenciales establecidos por la Corte. 23. En cuanto al análisis de fondo, concluyó que las medidas adoptadas pretenden conjurar las causas de la emergencia y mitigar sus consecuencias, para lo cual se necesita de este instrumento para incorporar al Presupuesto General de la Nación los recursos del FOME. Intervención ciudadana 24. Mediante documento radicado el 15 de mayo de 2020, un grupo de 19 estudiantes de derecho de la Universidad de los Andes y profesores, de manera independiente, presentaron intervención transversal a todos los decretos que integran el actual estado de excepción. Y así, elaboraron una ficha de cada uno de los decretos legislativos, sin que se hiciera una referencia específica a las razones por las cuales consideraron que el Decreto 572 de 2020 cumple con los criterios de constitucionalidad. Intervención de gobernadores del pueblo indígena Yukpa 25. En escrito del 18 de mayo de 2020, seis gobernadores del pueblo Yukpa radicaron escrito a través del cual indicaron que la emergencia económica y social declarada a través del Decreto 417 de 2020, así como todos los decretos posteriores que la desarrollan, debe ser considerada INEXEQUIBLE o CONDICIONAR SU EXEQUIBILIDAD, en la medida que resultan “discriminatorios y racistas son contrarios y vulneran gravemente el Convenio 169 de 1989 de la OIT, Ley 21 de 1991, los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos suscritos por el Estado Colombiano, la Constitución Política de Colombia e innumerables sentencias de la Corte Constitucional, máximo cuando somos sujetos de alta protección Constitucional”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 26. El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, allegó a la Corte el concepto de rigor, mediante el cual solicita declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 572 de 2020[8], al cumplir con cada uno de los requisitos formales exigidos por la Constitución y la ley. 27. En primer lugar, encontró cumplidos los requisitos formales (firmas del Presidente de la República y todos sus Ministros, motivación, necesidad y pertinencia y temporalidad). 28. Respecto a la revisión material, hizo una clasificación entre exigencias generales y específicas. Frente a las generales refirió que cumplía con los presupuestos de conexidad (externa e interna), ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y no contradicción específica. Y en cuanto a las condiciones específicas, consideró cumplidos los presupuestos de finalidad, motivación suficiente, necesidad y subsidiariedad, incompatibilidad y proporcionalidad. Por ello concluyó que la incorporación de nueve billones ochocientos once mil trecientos millones de pesos ($9.811.300.000.000) en el Presupuesto General de la Nación, provenientes del recaudo que genere la inversión en los TDS para financiar el FOME, no contradice la Constitución. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. Conforme a lo dispuesto por el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 572 de 2020 supra transcrito. Con todo, es importante aclarar que la anterior competencia no incluye las normas alusivas a la liquidación de la adición presupuestal efectuada en el Decreto 572 de 2020, atendiendo las razones que se exponen a continuación. Problema jurídico y estructura de la decisión 2. Corresponde a la Sala decidir si el Decreto Legislativo 572 de 2020 satisface las exigencias formales y materiales a partir de las disposiciones constitucionales y estatutarias –Ley 137 de 1994–. Para este fin, seguirá la siguiente metodología: (i) la caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica; (ii) el fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social o ambiental; (iii) las modificaciones al Presupuesto General de la Nación en estado de emergencia económica, social y ecológica; y (iv) se analizará la compatibilidad con la Constitución del Decreto Legislativo 572 de 2020. Caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica[9] 3. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente se ha esforzado por establecer las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración este tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto Legislativo 572 de 2020 sometido a su consideración en esta oportunidad. 4. La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción, disposiciones a partir de las cuales el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar la existencia de alguna de sus tres categorías: (i) guerra exterior, (ii) conmoción interior y (iii) emergencia económica, social y ecológica. 5. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[10], así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[11]. 6. La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Carta Política y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-[12], así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[13]. 7. La Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos antes estas circunstancias excepcionales, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales. 8. La Carta Política también estableció el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en sus artículos 212 a 215, el cual está desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. 9. A la luz del referido artículo 215, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por esta Corporación como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”. La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. 10. Este Tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[14]. En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[15]. 11. Desde la expedición de la Constitución Política se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por distintas razones: i) la fijación de salarios de empleados públicos[16]; ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[17]; iii) desastres naturales[18]; iv) la revaluación del peso frente al dólar[19]; v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[20]; vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público[21]; vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[22]; y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[23]. 12. El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año sucesivo, les otorgue carácter permanente. 13. Dicha disposición señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de ese tiempo. En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. Fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social o ambiental[24] Consideraciones generales 14. Los estados de excepción son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento Superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el Texto Superior, ello, bajo el entendido que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por este último. 15. La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos. Criterios formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad 16. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional. 17. El examen formal del decreto requiere verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe analizarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. 18. El análisis material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. La práctica decisional de este Tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando, adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados. 19. El juicio de finalidad[25] está previsto por el artículo 10 de la LEEE[26]. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[27]. 20. El juicio de conexidad material[28] está previsto por los artículos 215 de la Constitución[29] y 47 de la LEEE[30]. Con este se pretende determinar si las decisiones adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas implementadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[31] y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[32]. 21. El juicio de motivación suficiente[33] ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haber...