Sentencia C-161 de 2024

C-161-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-161/24 LEY QUE CREA EL MINISTERIO DE IGUALDAD Y EQUIDAD-Inexequibilidad por incumplimiento del análisis de impacto fiscal/VICIO INSUBSANABLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Existencia La aprobación de normas que crean nuevos organismos de la administración pública nacional, sin consideración al impacto fiscal que causan, compromete el criterio de sostenibilidad fiscal previsto en el artículo 334 de la Constitución Política. En este caso, el examen global del trámite de aprobación legislativa de la Ley 2281 de 2023 evidencia que el Gobierno Nacional propuso la creación de un nuevo ministerio, y el Congreso de la República aprobó tal iniciativa, a pesar de que nunca contaron con (i) el concepto del MHCP sobre su viabilidad financiera, conforme a las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y (ii) información mínimamente fundada y coherente sobre el costo fiscal de la iniciativa y la fuente de ingresos sustitutiva para financiarla. Esto desconoce de forma clara y manifiesta el artículo 7º Ley 819 de 2003, así como el artículo 151 de la Constitución Política, y conduce a la inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023. CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia respecto de normas vigentes o de aquellas que habiendo perdido su vigencia pueden continuar produciendo efectos jurídicos PRESENTACION DEL INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY-Obligatoriedad INFORME DE PONENCIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Publicidad (...) conforme al artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, el informe de ponencia debe ser publicado antes del debate en las comisiones o plenarias. La finalidad de la publicación de la ponencia "es la de permitir un debate abierto y democrático del proyecto de ley fundado en el conocimiento que garantice una racionalidad mínima en las decisiones. De otro lado, esta expresión exige que las comisiones -en ciertos casos- y las plenarias -en todos los casos- voten la proposición final con que termina la ponencia y manifiesten su aprobación o rechazo a la orientación global del proyecto de ley. La discusión y aprobación de la ponencia permite que las comisiones y las plenarias analicen los propósitos y el sentido básico del articulado y, de esa manera, puedan debatir, en forma general, la conveniencia y la oportunidad de adoptar globalmente ese proyecto. DEBATE EN COMISIONES Y PLENARIAS-Previamente debe existir un informe de ponencia INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY-Debates en plenarias del Congreso de la República INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY-Debate y votación TRAMITE LEGISLATIVO-Quórum, votación y mayoría absoluta VOTACION NOMINAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto La votación nominal y pública es el modo de votación que debe emplearse por regla general. En efecto, el artículo 133 de la Constitución Política establece que el voto de los miembros de cuerpos colegiados de elección directa será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley. Así mismo, el artículo 130 de la Ley 5ª de 1992 dispone que como regla general, las votaciones serán nominales y públicas. El constituyente instituyó la votación nominal y pública como regla general con el propósito de profundiza[r] las bases democráticas del procedimiento legislativo. VOTACION ORDINARIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto La votación ordinaria, en contraste, es excepcional. El artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 enlista de forma taxativa los asuntos que pueden votarse de forma ordinaria. La Corte Constitucional ha entendido que los supuestos en los que se admite la votación ordinaria deben ser interpretados de manera restrictiva, a fin de evitar que tal mecanismo se torne en la regla y, en aras de la celeridad del procedimiento, termine por relegar la votación nominal al lugar de la excepción. Una de las excepciones a la votación nominal y pública es la unanimidad. PROYECTO DE LEY-Unanimidad en la aprobación como excepción a la regla general de votación QUORUM DECISORIO-Jurisprudencia constitucional VOTACIÓN ODINARIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Falta de certeza sobre el número de senadores que votaron el informe de ponencia no vicia el procedimiento legislativo PRINCIPIO PRO LEGISLATORIS-Aplicación cuando existe una duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS-Contenido y alcance (...) el análisis de impacto fiscal constituye un importante instrumento de racionalización de la actividad legislativa. Esto es así, en tanto busca garantizar que exista una adecuada relación entre los fines buscados y los medios financieros disponibles para cumplirlos. El Gobierno Nacional, los congresistas y los ciudadanos deben estar en capacidad de conocer, mediante canales públicos, el tipo de efectos fiscales que suscitan las leyes. Esto es definitivo para valorar sus virtudes y sus defectos, en un contexto que, como el actual y de los años venideros, impone priorizar y racionalizar el uso de recursos y tomar en consideración el marco fiscal. ANALISIS DEL IMPACTO FISCAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidades (...) la jurisprudencia constitucional reiterada y uniforme ha sostenido que el análisis de impacto fiscal, como obligación de naturaleza procesal-deliberativa, persigue cuatro finalidades específicas: (i) salvaguardar la estabilidad macroeconómica, (ii) ordenar las finanzas públicas, (iii) fortalecer la transparencia y control ciudadano en el trámite legislativo y (iv) garantizar la aplicación efectiva de las leyes. ANALISIS DEL IMPACTO FISCAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencia respecto de proyectos de ley que ordenen gasto público u otorguen beneficios tributarios ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL EN TRÁMITE LEGISLATIVO-Reglas REQUISITO DE ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE CREA ENTIDADES PÚBLICAS, DEPENDENCIAS O CARGOS PÚBLICOS-Jurisprudencia constitucional FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Presupuestos constitucionales para su otorgamiento FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter excepcional y restrictivo FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance del requisito de precisión ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Competencias concurrentes entre Congreso y Presidente de la República/ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Facultades extraordinarias El Congreso de la República está facultado para conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República para integrar sectores administrativos y definir las entidades que estarán adscritas y vinculadas. La concesión de facultades extraordinarias en esta materia está sujeta al cumplimiento de las condiciones procedimentales y límites materiales previstos en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. La Constitución impone dos tipos de límites: i) Temporal. Las facultades extraordinarias sólo podrán conferirse hasta por seis meses. ii) Material. La ley habilitante debe ser precisa. El requisito de precisión para la concesión de facultades extraordinarias exige que la ley habilitante defina de forma clara, delimitable y específica el objeto y la finalidad de la habilitación. La jurisprudencia constitucional ha aclarado, sin embargo, que el requisito de precisión de la ley habilitante no implica exhaustividad. Es constitucionalmente admisible que, conforme al principio de colaboración armónica, la ley habilitante otorgue al Presidente de la República la potestad de elegir los medios para desarrollar el objeto y alcanzar las finalidades de la delegación que el Congreso de la República defina. NORMA ACUSADA-No excede las facultades extraordinarias SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-161 DE 2024 Expediente: D-15146 Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2281 de 2023, “por medio de la cual se crea el ministerio de igualdad y equidad y se dictan otras disposiciones” Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá, D. C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA Síntesis de la decisión La norma demandada. La Ley 2281 de 2023 dispuso la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad. El artículo 12 confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para integrar el Sector Administrativo de Igualdad y Equidad, mediante la adscripción y vinculación de entidades de la administración pública. La demanda. El 25 de enero de 2023, los ciudadanos Paloma Valencia Laserna, Eduar Alexis Triana Rincón, Andrés Felipe Guerra Hoyos, María Fernanda Cabal Molina, José Jaime Uscátegui Pastrana, Paola Andrea Holguín Moreno, Oscar Leonardo Villamizar Meneses, Ciro Alejandro Ramírez Cortés, Juan Fernando Espinal Ramírez, Yenny Rozo Zambrano y Miguel Uribe Turbay, presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra de la totalidad y el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023. Los demandantes formularon tres cargos de inconstitucionalidad: dos en contra de la totalidad de la Ley por vicios de procedimiento en su formación y uno en contra del artículo 12: Cargos de inconstitucionalidad Primer cargo La Ley 2281 de 2023 es inexequible, porque el informe de ponencia para primer debate no fue aprobado conforme a las reglas de quórum, modo de votación y mayorías previstas en los artículos 145 de la Constitución y 119 de la Ley 5ª de 1992. Segundo cargo La Ley 2281 de 2023 es inexequible, porque el Congreso de la República y el Gobierno Nacional no analizaron el impacto fiscal de la iniciativa, conforme a lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Tercer cargo El artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 vulnera el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y, en particular, el requisito de precisión para la concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la República. Según los demandantes, el objeto de las facultades extraordinarias no era claro ni preciso, porque el Congreso de la República no estableció criterios para la adscripción y vinculación, lo que implicaba que el Presidente de la República podía efectuar una modificación de la administración pública nacional sin limitación alguna. Examen de la Corte. La Corte examinó de forma independiente los cargos que los demandantes formularon: 1. Cargo primero La Sala Plena encontró que el cargo 1 no prosperaba. Esto, por tres razones. Primero. La Comisión Primera Constitucional del Senado estaba habilitada para votar el informe de ponencia de forma ordinaria. Esto, porque el numeral 16 del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 dispone de forma expresa que no se requerirá votación nominal y pública y será procedente la votación ordinaria “cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros”. En este caso existía unanimidad, puesto que al momento exacto de la votación ordinaria ninguno de los senadores presentes expresó su desacuerdo o solicitó que la votación fuera nominal y pública. Los senadores de la oposición sólo solicitaron la votación nominal pública luego de que la votación ordinaria se llevó a cabo. Por lo demás, durante el debate, ningún senador solicitó de forma clara y expresa que la votación del informe de ponencia se llevara a cabo de forma nominal y pública. Segundo. La Sala Plena reiteró que, de acuerdo con la Ley 5ª de 1992 y la jurisprudencia constitucional, los principales medios de prueba para demostrar el cumplimiento del quórum y las mayorías de las decisiones legislativas son (i) el acta de las sesiones que se publica en la Gaceta del Congreso (arts. 35 y 130 de la Ley 5ª de 1992) y (ii) los certificados expedidos por la secretaría de cada comisión o plenaria (art. 47 de la Ley 5ª de 1992). Los registros fílmicos y fotográficos pueden ser admitidos como prueba cuando las actas y certificados no contenían información precisa y verificable. En este caso, la Corte encontró que los medios de prueba que reposaban en el expediente sólo evidencian, a lo sumo, que no existía plena certeza sobre el número de senadores de la Comisión Primera Constitucional del Senado que estaban presentes y votaron favorablemente el informe de ponencia. Esto, habida cuenta de que el Acta Conjunta número 3 de 24 de noviembre de 2022, así como la certificación que expidió la secretaría, indicaban que la Comisión Primera del Senado aprobó el informe de ponencia de forma unánime por 11 senadores, de acuerdo con el registro de la última votación nominal y pública que se había llevado a cabo en la misma sesión. En tales términos, no indicaba el número de senadores que estaban presentes y aprobaron el informe de ponencia al momento en que se llevó a cabo la votación ordinaria. La Sala reconoció que los registros fílmicos y fotográficos que los accionantes aportaron, así como el registro de las otras votaciones nominales y públicas, demostraban que el quórum había variado durante la sesión. Sin embargo, no tenían la aptitud probatoria suficiente para concluir, con certeza, que en el momento exacto en que se llevó a cabo la votación ordinaria no había quórum decisorio. Tercero. La Sala Plena consideró que, en este caso, la duda sobre el número de senadores de la Comisión Primera del Senado que estaban presentes al momento en que se llevó a cabo la votación ordinaria del informe de ponencia, y que votaron favorablemente la proposición positiva, no constituía un vicio de procedimiento. Esto, porque, en virtud del principio in dubio pro legislatoris, la Corte sólo puede declarar la existencia de un vicio de procedimiento si existe plena certeza sobre el incumplimiento de un requisito orgánico de aprobación de las leyes. La duda en relación con el cumplimiento de los requisitos orgánicos debe resolverse en favor del legislador. En cualquier caso, la Corte señaló que, aun si se aceptara la tesis de los demandantes, según la cual al momento exacto en que se llevó a cabo la votación ordinaria sólo estaban presentes 9 de los 21 senadores que integran la Comisión Primera Constitucional del Senado, la supuesta falta de aprobación del informe de ponencia conforme a las reglas de quórum y mayorías que de ahí se derivaría sólo constituiría una irregularidad, no un vicio de procedimiento. Lo anterior, porque no habría incidido de forma sustancial y probada en la formación de la voluntad democrática. Esto, puesto que: (i) conforme al inciso 4º del artículo 157 la Ley 5 de 1992, la aprobación del informe de ponencia en las comisiones constitucionales no es obligatoria y (ii) las pruebas que obraban en el expediente demostraban que la Comisión Constitucional Primera del Senado tenía la intención inequívoca de continuar con el trámite de la iniciativa, no de hundir el proyecto. 2. Cargo segundo La Corte constató que, tal y como lo sostuvieron los demandantes, en el trámite de aprobación de la Ley 2281 de 2023 el Congreso de la República incurrió en un vicio de procedimiento insubsanable: no llevó a cabo el análisis de impacto fiscal de la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, conforme a las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, “[p]or la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”. El artículo 7º de la Ley 819 de 2003 dispone que el Congreso de la República debe llevar a cabo un análisis de impacto fiscal de los proyectos de ley que ordenen gasto o concedan beneficios tributarios. Los referentes básicos del análisis de impacto fiscal son: (i) el costo fiscal de la iniciativa, (ii) la fuente de ingresos sustitutiva para financiar dicho costo y (iii) la compatibilidad de la iniciativa con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. La Constitución y la ley exigen que estos referentes básicos sean identificados, estimados y examinados en el trámite legislativo. La Sala Plena reiteró que el análisis de impacto fiscal es una obligación orgánica de naturaleza procesal-deliberativa (no sustantiva) que persigue cuatro finalidades constitucionales: salvaguardar la estabilidad macroeconómica, ordenar las finanzas públicas, fortalecer la transparencia y control ciudadano en el trámite legislativo y garantizar la aplicación efectiva de las leyes. Para garantizar estas finalidades, el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 impone deberes específicos al Gobierno Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Congreso de la República. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en los casos en los que la iniciativa es gubernamental, el nivel de rigurosidad exigible al análisis de impacto fiscal es estricto y corresponde a la Corte constatar su cumplimiento. El objeto del escrutinio constitucional que lleva a cabo la Corte no es controlar la calidad del debate o la conveniencia de la iniciativa desde el punto de vista presupuestal o fiscal. El propósito del control constitucional que efectúa la Corte se circunscribe a verificar, a partir de una valoración global de procedimiento legislativo, el cumplimiento del mandato general previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y las finalidades constitucionales del análisis de impacto fiscal. En este caso, la Corte Constitucional constató que la Ley 2281 de 2023 ordenaba gasto. Lo anterior, debido a que disponía la creación de un nuevo ministerio: el Ministerio de Igualdad y Equidad. Esto implicaba erogaciones presupuestales adicionales para cubrir, cuando menos, sus gastos de funcionamiento general y de personal. Por lo tanto, el análisis de impacto fiscal era exigible. Asimismo, la Corte encontró que en este caso la iniciativa era gubernamental, porque conforme al inciso 2º del artículo 154 de la Constitución, la iniciativa para crear ministerios es privativa y exclusiva del Gobierno Nacional. Por lo tanto, el nivel de rigurosidad aplicable al análisis de impacto fiscal debía ser estricto y riguroso. A partir de una valoración global del trámite legislativo, la Sala Plena concluyó que la Ley 2281 de 2023, mediante la cual se dispuso la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, se aprobó sin llevar a cabo el análisis de impacto fiscal de la iniciativa, conforme a las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Esto es así, fundamentalmente porque a lo largo del procedimiento no se identificaron, de forma mínimamente clara y fundada, los referentes básicos del análisis de impacto fiscal, a saber: (i) el costo fiscal de creación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y (ii) la fuente de ingresos sustitutiva. Esta conclusión estuvo fundada en las siguientes tres premisas: Primero. En la exposición de motivos el Gobierno Nacional se limitó a indicar, de forma general, que “la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad se hará en el marco de la política de austeridad del Gobierno Nacional”. Sin embargo, no presentó ninguna consideración sobre los referentes básicos del impacto fiscal de la iniciativa. Esta omisión persistió en los informes de ponencia. En criterio de la Sala Plena, la falta de presentación del análisis de impacto fiscal en la exposición de motivos, aunque no conducía a la declaratoria de inexequibilidad de la ley objeto de control, sí reflejaba un desconocimiento de la obligación prevista en el inciso 4º del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, así como un incumplimiento del deber de planeación a cargo del Gobierno Nacional que luego se proyectó en todo el trámite legislativo. Esto último porque impidió que el Congreso de la República contara con la información mínima necesaria para poder estudiar, de forma seria y responsable, el impacto fiscal que tendría la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad. Segundo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público no presentó un concepto sobre el impacto fiscal de la iniciativa, conforme a lo previsto en el inciso 3º del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Por el contrario, radicó un escrito de “comentarios” en el que (i) se limitó a señalar que el costo fiscal que implicaba la creación del ministerio sólo podía ser estimado una vez se conociera la estructura orgánica final, (ii) presentó una tabla que contenía los costos de referencia de personal de todos los ministerios para la vigencia 2023, sin siquiera precisar el costo estimado del nuevo ministerio, (iii) no identificó la fuente sustitutiva de ingresos, y, por último, (iv) no indicó si el concepto era favorable o desfavorable. Tercero. Los incumplimientos del Gobierno Nacional impidieron que el Congreso de la República contara con la información mínima necesaria para poder deliberar y estudiar, de forma seria y fundada, el impacto que la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad tendría en las finanzas públicas, conforme a los referentes mínimos del impacto fiscal. En efecto, (i) las estimaciones que se presentaron en algunos debates carecían de fundamento técnico y no eran claros y (ii) durante todo el procedimiento legislativo existió incertidumbre sobre el verdadero costo que implicaba la creación del nuevo ministerio. En cualquier caso, aun si se aceptara que las estimaciones que presentaron algunos senadores eran fundadas y suficientes, lo cierto es que no hubo claridad alguna sobre la fuente de ingresos sustitutiva con la que el nuevo ministerio sería financiado. Con todo, a pesar de no contar con los referentes básicos para llevar a cabo el análisis de impacto fiscal, el legislador aprobó la Ley 2281 de 2023. En criterio de la Sala, esto contrarió el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Las acciones y omisiones constatadas por la Corte no sólo demostraban un incumplimiento del estándar de rigurosidad estricto, exigible al análisis de impacto fiscal de los proyectos de ley de iniciativa gubernamental que ordenan gasto. También probaban que, aun si en gracia de discusión se aceptara que en este caso la iniciativa fue mixta y que, además, era aplicable un estándar deferente y flexible, este estándar tampoco había sido satisfecho. 3. Cargo tercero[1] La Corte consideró que, a diferencia de lo que argumentaban los demandantes, el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 no vulneraba el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y, en particular, el requisito de precisión de la ley habilitante. Esto, por tres razones: Primero. La norma demandada define de forma clara, específica y delimitable la materia objeto de delegación: la integración del sector administrativo mediante las entidades que el Presidente de la República defina como adscritas y vinculadas. Los conceptos de “sector administrativo”, “vinculación” y “adscripción” están definidos en la Ley 489 de 1998 y han sido delimitados por la jurisprudencia constitucional y contenciosa. Segundo. El Congreso de la República no estaba obligado a establecer las entidades que debían adscribirse o vincularse al sector, y tampoco a definir los criterios que el Presidente de la República debía tener en cuenta para integrar el sector administrativo de Igualdad y Equidad. Conforme a la jurisprudencia constitucional, reiterada y uniforme, el requisito de precisión no implica exhaustividad. En criterio de la Sala Plena, es constitucionalmente admisible que, en materias tales como la integración de un determinado sector, el Congreso de la República confiera un margen de acción al Presidente de la República para concretar las entidades que estarán adscritas y vinculadas, conforme a los estudios y diagnósticos sobre gestión administrativa que realice. Tercero. El artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 no confiere facultades extraordinarias al Presidente de la República para llevar a cabo, sin límite alguno, una modificación de la administración pública nacional mediante la creación, fusión, escisión y liquidación de entidades, direcciones y unidades administrativas. La interpretación literal, sistemática e histórica del artículo 12 demandado no permite inferir tal alcance. Por el contrario, consideró la Corte, confirmaba que el Congreso de la República quiso circunscribir el objeto de las facultades extraordinarias a la integración del sector administrativo de Igualdad y Equidad y, al mismo tiempo, excluir la posibilidad de que, mediante decretos con fuerza ley, el Presidente de la República llevara a cabo una modificación de la administración pública nacional de mayor alcance. Órdenes. La Corte encontró que el incumplimiento de la obligación de analizar el impacto fiscal de la iniciativa constituía un vicio de procedimiento insubsanable. De acuerdo con el artículo 151 de la Constitución Política, el análisis de impacto fiscal es un requisito orgánico para la aprobación de las leyes ordinarias que ordenan gasto. Por lo tanto, si el Congreso de la República aprueba un proyecto de ley que ordena gasto sin considerar su impacto fiscal conforme a tales referentes básicos, el proyecto de ley contraría la Constitución. Por esta razón, la Sala Plena declaró la inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023. Con todo, la Sala Plena decidió diferir los efectos de la declaratoria de inexequibilidad. La Sala Plena reiteró y reafirmó que el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 confiere a la Corte Constitucional la competencia para definir los efectos en el tiempo de las sentencias de constitucionalidad. Con fundamento en esta disposición, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la constatación de un vicio de procedimiento no obliga a la Corte a declarar, indefectiblemente, la inexequibilidad con efectos inmediatos. En aquellos casos en los que la expulsión de la ley del ordenamiento jurídico puede afectar otros principios transversales de la Constitución o derechos fundamentales, es procedente que la Corte difiera los efectos en el tiempo de la inexequibilidad. En este caso, la Corte encontró que declarar la inexequibilidad con efectos inmediatos de la Ley 2281 de 2023 implicaba la eliminación del sector administrativo de Igualdad y Equidad y, naturalmente, del ministerio que lo encabeza. En criterio de la Sala Plena, esto podría causar una desarticulación institucional que afectaría la implementación de la política pública que ha sido diseñada por el legislador y el ejecutivo para garantizar los derechos de sujetos de especial protección constitucional, tales como las madres cabeza de familia y las personas en situación de discapacidad. Lo anterior, en criterio de la Corte, podría, a su vez, comprometer la vigencia del principio de igualdad y, en concreto, el mandato previsto en el artículo 13.3 de la Carta Política. En tales términos, con el objeto de conciliar los intereses y principios constitucionales en tensión y, en particular, salvaguardar el principio de igualdad y los derechos de los grupos vulnerables, la Sala Plena resolvió diferir los efectos de la decisión de inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023 por el término de dos (2) legislaturas. En criterio de la Sala, este término prudencial reduciría los riesgos advertidos, debido a que permitiría (i) que el Legislador, por iniciativa legislativa del Gobierno Nacional, si así lo considera, apruebe la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad en cumplimiento de las exigencias y requisitos de aprobación de las leyes previstos en la Constitución y la Ley 819 de 2003 o (ii) en su defecto, que el Gobierno Nacional cuente con un tiempo suficiente para reasignar las funciones que fueron otorgadas al Ministerio de Igualdad y Equidad y lleve a cabo las modificaciones en la administración pública nacional que correspondan para evitar afectaciones a los derechos de los sujetos de especial protección constitucional que son beneficiarios de la política pública que actualmente dirige dicho ministerio. En todo caso, la Corte señaló que, una vez culminara la legislatura 2025-2026, la Ley 2281 de 2023 dejará de producir efectos definitivamente y no formará parte del ordenamiento jurídico. I. ANTECEDENTES 1. Trámite procesal 1. El 25 de enero de 2023, los ciudadanos Paloma Valencia Laserna, Eduar Alexis Triana Rincón, Andrés Felipe Guerra Hoyos, María Fernanda Cabal Molina, José Jaime Uscátegui Pastrana, Paola Andrea Holguín Moreno, Oscar Leonardo Villamizar Meneses, Ciro Alejandro Ramírez Cortés, Juan Fernando Espinal Ramírez, Yenny Rozo Zambrano y Miguel Uribe Turbay (“demandantes”), presentaron demanda de acción pública de inconstitucionalidad en contra de la totalidad y el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023, “por medio de la cual se crea el ministerio de igualdad y equidad y se dictan otras disposiciones”. 2. Los demandantes sostuvieron que la Ley 2281 de 2023 es inexequible en su integridad por vicios de procedimiento en su formación, que vulneraban los artículos 1º, 157 y 160 de la Constitución, así como los requisitos orgánicos previstos en el artículo 7º de la Ley 819 de 2006 y 119 de la Ley 5ª de 1992. Por otra parte, argumentaron que el artículo 12, mediante el cual se concedieron facultades extraordinarias al Presidente de la República para integrar el Sector administrativo de Igualdad y Equidad, desconoce el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. 3. El 28 de febrero de 2023, el magistrado Alejandro Linares Cantillo admitió parcialmente la demanda. De un lado, encontró que eran aptos los pretendidos cargos por vicios de procedimiento en la formación de la Ley, derivados de (i) la presunta violación de los artículos 157 de la Constitución y 119 de la Ley 5ª de 1992 y (ii) el supuesto desconocimiento de la exigencia prevista en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003. Asimismo, consideró que el cargo formulado en contra del artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 (facultades extraordinarias), satisfacía las exigencias argumentativas mínimas. En contraste, consideró que los presuntos cargos por violación de los artículos 1 y 160 de la Constitución eran ineptos, por lo que los inadmitió y concedió a los demandantes la oportunidad para subsanarlos. Transcurrido el término de ejecutoria del auto inadmisorio, los demandantes no presentaron escrito de subsanación de la demanda. Por esto, mediante auto de 23 de marzo de 2023, el magistrado Linares Cantillo resolvió rechazar la demanda “en relación con los cargos por violación de los artículos 1° y 160 de la Constitución”[2] y continuar con el proceso de constitucionalidad en relación con los cargos admitidos. 4. Mediante autos de 11 de mayo y 14 de junio de 2023, el magistrado Linares decretó la práctica de pruebas. En concreto, solicitó a la Secretaría General del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que (i) rindieran un informe detallado del trámite legislativo que culminó con la expedición de la Ley 2281 de 2023 y (ii) aportaran copia digital de las Gacetas del Congreso del respectivo trámite. 5. El 11 de enero de 2024, el magistrado Vladimir Fernández, que reemplazó al magistrado Linares Cantillo, presentó manifestación de impedimento en el proceso de la referencia[3]. El 14 de enero de 2024, la Sala Plena de la Corte declaró fundado el impedimento y, en consecuencia, sorteó el expediente entre los demás magistrados de esta Corporación. La demanda correspondió a la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera. 2. Norma demandada 6. A continuación, se transcribe la Ley 2281 de 2023 que fue demandada en su totalidad por vicios de procedimiento en su formación. Asimismo, se resalta el artículo 12 en contra del cual los demandantes dirigieron uno de los cargos de inconstitucionalidad: “LEY 2281 DE 2023 (enero 4) por medio de la cual se crea el Ministerio de Igualdad y Equidad y se dictan otras disposiciones. El Congreso de la Colombia (sic) DECRETA: Artículo 1º. Objeto de la ley. El objeto de la presente ley, en el marco del artículo 150 numeral 7 de la Constitución Política y el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, es la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad y la adopción de los elementos de su estructura orgánica. Artículo 2º. Naturaleza y denominación. Créase el Ministerio de Igualdad y Equidad, como un organismo principal del sector central de la Rama Ejecutiva en el orden nacional, rector del Sector administrativo de Igualdad y Equidad y de sus entidades adscritas o vinculadas, los órganos de asesoría, coordinación y articulación señalados legal o reglamentariamente. Artículo 3º. Objeto del Ministerio de Igualdad y Equidad. El Ministerio de Igualdad y Equidad tiene como objeto, en el marco de los mandatos constitucionales, de la ley y de sus competencias, diseñar, formular, adoptar, dirigir, coordinar, articular, ejecutar fortalecer y evaluar, las políticas, planes, programas, estrategias, proyectos y medidas para contribuir en la eliminación de las desigualdades económicas, políticas y sociales; impulsar el goce del derecho a la igualdad; el cumplimiento de los principios de no discriminación y no regresividad; la defensa de los sujetos de especial protección constitucional, de población vulnerable y de grupos históricamente discriminados o marginados, incorporando y adoptando los enfoques de derechos, de género, diferencial, étnico-racial e interseccional. Artículo 4º. Funciones. Para el cumplimiento de su objeto, el Ministerio de Igualdad y Equidad cumplirá, además de las señaladas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes funciones: 1. Formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y articular las políticas, planes, programas, estrategias, proyectos y medidas para el cumplimiento del objeto del Ministerio y ámbito de competencias. 2. Adoptar y ejecutar planes, programas, estrategias y proyectos para definir, gestionar y focalizar acciones dirigidas a la eliminación de todas las violencias contra las mujeres así como la eliminación de barreras económicas, sociales y políticas o de discriminación contra ellas. 3. Formular, adoptar y ejecutar planes, programas, estrategias y proyectos para definir, gestionar y focalizar la oferta social de las entidades del Orden Nacional en el territorio, con criterios de eficiencia y eficacia, priorizando territorios y poblaciones históricamente excluidas. 4. Coordinar, articular e impartir directrices a las entidades del orden nacional, departamental, distrital y municipal sobre la intervención de grupos y poblaciones en el ámbito de sus competencias. 5. Promover herramientas de participación y organización ciudadana para fortalecer la incidencia de los grupos poblacionales, históricamente discriminados o marginados y sujetos de especial protección constitucional en las agendas de política pública, procesos de autogobierno y derechos étnicos territoriales de los pueblos étnicos, en coordinación con las demás entidades competentes. 6. Fomentar la innovación social a través de la identificación e implementación de iniciativas privadas y locales, entre otras, para poner en funcionamiento las políticas de igualdad y equidad bajo los enfoques de derechos, de género, diferencial, étnico racial e interseccional en el accionar estatal y promover condiciones de igualdad política, económica y social a todas las poblaciones vulnerables focalizadas. 7. Dirigir y orientar la planeación del Sector Administrativo de Igualdad y Equidad para el cumplimiento de las funciones a su cargo. 8. Gestionar y generar alianzas con actores del sector público, privado, organizaciones de la sociedad civil, autoridades y formas organizativas propias de los pueblos étnicos; organismos de carácter internacional y otros gobiernos que faciliten e impulsen las políticas y el logro de los objetivos del Sector Administrativo de Igualdad y Equidad y de los compromisos internacionales asumidos por el Estado, en coordinación con las demás entidades estatales competentes. Asimismo, se gestionarán, en coordinación y articulación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, alianzas con organismos internacionales y otros gobiernos al tiempo de dar seguimiento a los compromisos internacionales asumidos por el Estado. 9. Establecer esquemas de seguimiento, monitoreo y evaluación a la ejecución de las políticas, planes, proyectos y oferta social de competencia del Sector de Igualdad y Equidad, en coordinación con otras entidades competentes, y rendir cuentas a la ciudadanía. Para este efecto, se promocionarán y adoptarán mecanismos participativos de control social. 10. Dirigir, coordinar, hacer seguimiento y evaluar los sistemas e instancias de asesoría, coordinación y articulación relacionados con sus competencias creados o que se creen normativamente, y que así lo indiquen. 11. Generar información periódica que permita visibilizar las características, contextos y condiciones de vida que impiden a las personas superar las condiciones de inequidad y desigualdad; plantear alternativas para la elaboración de políticas públicas que garanticen el cierre de brechas, el avance en la superación de la desigualdad y la inclusión y visibilización de las acciones por la igualdad y equidad en las agendas públicas del orden nacional, departamental, distrital y municipal. 12. Dirigir, coordinar, orientar, hacer seguimiento y evaluar el Sistema Nacional de Cuidado. Así como formular, implementar y evaluar políticas relacionados con ayudas, generación de ingresos, capacitación y formación, y demás acciones que permitan retribuir las labores de cuidado que desempeña la población cuidadora. 13. Formular, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar planes, programas, estrategias y proyectos que promuevan condiciones de igualdad real para las personas y comunidades especialmente afectadas por la crisis climática, de conformidad con los compromisos adquiridos por Colombia en materia de adaptación al cambio climático. 14. Adoptar, coordinar y ejecutar en articulación con las demás entidades y organismos del Estado competentes, un programa de seguridad alimentaria que permita combatir el hambre y la malnutrición en los territorios y poblaciones del ámbito de sus competencias. 15. Crear, fomentar, promover y formular estrategias y políticas en conjunción con las entidades públicas idóneas para estimular cambios culturales y educativos profundos en búsqueda de la reducción y eliminación de la discriminación en la sociedad a corto, mediano y largo plazo, teniendo como objetivo la aceptación y reconocimiento de la pluralidad, diversidad y multiculturalidad del Estado Colombiano. 16. Formular, coordinar y articular políticas, planes, programas y proyectos orientados a reducir las brechas de desigualdad existentes entre zonas urbanas y rurales. 17. Implementar un sistema de indicadores que permita evaluar los impactos de las políticas, planes, programas, proyectos y estrategias que se implementen hada los territorios priorizados, hacia las poblaciones históricamente excluidas y que tengan un enfoque de derechos, de género, diferencial e interseccional. 18. Las demás que le asigne la Ley. Artículo 5º. Ámbito de competencias. Para desarrollar su objeto, el Ministerio de Igualdad y Equidad, en todo el país con énfasis en los territorios excluidos y marginados, protegerá los derechos, con enfoque de género, transversal, focalizado y de empoderamiento de las mujeres y las niñas, diferencial e interseccional, de los sujetos de especial protección constitucional, entre otros: 1. Mujeres en todas sus diversidades. 2. Población LGBTIQ+. 3. Pueblos afrodescendientes, negros, raizales, palanqueros, indígenas y Rrom. 4. Campesinos y campesinas, 5. Jóvenes. 6. Miembros de hogares en situación de pobreza y pobreza extrema. 7. Personas con discapacidad. 8. Habitantes de calle. 9. Población en territorios excluidos. 10. Mujeres cabeza de familia 11. Adultos Mayores 12. Familias. 13. Niñez. 14. Población migrante regular, irregular, refugiado, en tránsito y retornado. Artículo 6º. Creación del sistema nacional de cuidado. Créase el Sistema Nacional de Cuidado, mediante el cual se articulan servicios, regulaciones, políticas y acciones técnicas e institucionales existentes y nuevas, con el objeto de dar respuesta a las demandas de cuidado de los hogares de manera corresponsable entre la nación, el sector privado, la sociedad civil, las comunidades y entre mujeres y hombres en sus diferencias y diversidad para promover una nueva organización social de los cuidados del país y garantizar los derechos humanos de las personas cuidadoras. El objetivo del sistema es reconocer, reducir, redistribuir, representar y recompensar el trabajo de cuidado, remunerado y no remunerado, a través de un modelo corresponsable entre el Estado, el sector privado, la sociedad civil, las familias, las comunidades y entre mujeres y hombres en sus diferencias y diversidad, para compartir equitativamente las responsabilidades respecto a dichas labores, dar respuesta a las demandas de cuidado de los hogares y las personas que necesitan cuidados, y garantizar los derechos de las personas cuidadoras. Artículo 7º. Sede y domicilio. El Ministerio de Igualdad y Equidad tendrá como sede y domicilio la ciudad de Bogotá, D. C., ejercerá sus funciones a nivel nacional y contará con Direcciones Departamentales a través de las cuales se adaptarán e implementarán las políticas del Sector en el territorio nacional, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley. Artículo 8º. Patrimonio. El patrimonio del Ministerio de Igualdad y Equidad estará conformado por: 1. Las sumas que se apropien en el Presupuesto General de la Nación. 2. Los bienes muebles e inmuebles que adquiera a cualquier título. 3. Las sumas y los bienes muebles e inmuebles que le sean donados o cedidos por entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales. Artículo 9º. Integración del Sector Administrativo de Igualdad y Equidad. El Sector Administrativo de Igualdad y Equidad está integrado por el Ministerio de Igualdad y Equidad y las demás entidades que le adscriba o vincule la ley, conforme al artículo 42 de la Ley 489 de 1998. Parágrafo Transitorio. Con el fin de preservar y potenciar el impacto positivo generado durante el desarrollo de su misionalidad, el proceso de integración de entidades al Sector Administrativo de la Igualdad y Equidad deberá salvaguardar la memoria institucional y las buenas prácticas generadas por estas a través del tiempo. Artículo 10. Dirección del Ministerio. La dirección del Ministerio estará a cargo de la Ministra o Ministro de Igualdad y Equidad. Artículo 11. Estructura Interna. El Ministerio de Igualdad y Equidad tendrá una estructura interna inicial con las dependencias de dirección, asesoría, coordinación, gestión y apoyo, la cual debe ser armónica con los procesos de planeación y gestión. 1. Despacho de la Ministra o el Ministro 1.1. Oficina de Control Interno 1.2. Oficina Asesora de Planeación 1.3. Oficina Asesora Jurídica 1.4. Oficina Asesora de Comunicaciones 1.5. Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario 1.6. Oficina de Tecnologías y Sistemas de Información 1.7. Direcciones Departamentales 2. Despacho de la Viceministra o el Viceministro 3. Despacho de la Viceministra o el Viceministro 4. Despacho de la Viceministra o el Viceministro - Direcciones misionales 5. Secretaría General 5.1. Subdirección de Talento Humano 5.2. Subdirección Administrativa y Financiera5.3. Subdirección de Contratación 6. Órganos de Asesoría y Coordinación - Comité Institucional de Gestión y Desempeño - Comité de Control Interno - Comisión de Personal El Presidente de la República, con base en sus facultades permanentes consagradas en el artículo 189 numerales 16 y 17 de la Constitución Política, podrá modificar la estructura del Ministerio con sujeción a los principios y reglas generales constitucionales y legales definidos, así como distribuir los negocios de otras entidades según su naturaleza, para lograr los fines de la presente ley, en el marco de austeridad presupuestal. En cumplimiento del objeto del Ministerio de Igualdad y Equidad, el Presidente de la República deberá integrar al Ministerio de Igualdad y Equidad todas las áreas, dependencias y unidades administrativas, que sean necesarias para diseñar, formular, adoptar, dirigir, coordinar, articular, ejecutar y evaluar, las políticas, planes, programas, estrategias, proyectos y medidas para contribuir en la eliminación de las desigualdades económicas, políticas y sociales; impulsar el goce del derecho a la igualdad y unificar la política de estado en materia de Igualdad y Equidad. Artículo 12. Facultades extraordinarias. Revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza material de ley dirigidas a integrar al Sector de Igualdad y Equidad con las entidades que defina como adscritas o vinculadas. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política. Artículo 13. Derechos laborales y mínimo impacto fiscal. El Gobierno nacional en ejercicio de sus facultades permanentes garantizará los derechos de las servidoras y servidores públicos, en especial de aquellos que estén inscritos en la carrera administrativa, propiciando la paridad de género y la inclusión de personas con discapacidad. De conformidad con los estudios que generen sobre el funcionamiento de la entidad por parte de la Función Pública y de acuerdo a la disponibilidad fiscal del país y la existencia de recursos para tal propósito, se deberá garantizar el mínimo impacto fiscal de esta iniciativa. Artículo 14. Comisión de seguimiento. Créese una Comisión de Seguimiento integrada por cinco (5) Senadores y nueve (9) Representantes, de diferentes bancadas y con participación de los partidos declarados en oposición e independencia, designados por los presidentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes para hacer seguimiento permanente a las facultades conferidas en este proyecto, recibir los informes del Gobierno y presentarlos al Congreso. Parágrafo. Para todos los efectos, las Comisiones Séptimas Constitucionales de Cámara y Senado conocerán de las funciones, temas y objeto del Ministerio de Igualdad y Equidad. Artículo 15. Modifíquese el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2162 de 2021, el cual quedará así: Artículo 17. Número, denominación, orden y precedencia de los Ministerios. El número de ministerios es diecinueve. La denominación, orden y precedencia de los ministerios es la siguiente: 1. Ministerio del Interior. 2. Ministerio de Relaciones Exteriores. 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 4. Ministerio de Justicia y del Derecho. 5. Ministerio de Defensa Nacional. 6. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 7. Ministerio de Salud y Protección Social. 8. Ministerio de Trabajo. 9. Ministerio de Minas y Energía. 10. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. 11. Ministerio de Educación Nacional. 12. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 13. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 14. Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. 15. Ministerio de Transporte. 16. Ministerio de Cultura. 17. Ministerio del Deporte. 18. Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. 19. Ministerio de Igualdad y Equidad. Artículo 16. Modificado por la Ley 2294 de 2023, artículo 213. Modifíquese el artículo 16 de la Ley 1355 de 2009, el cual quedará así: Artículo 16. Integración de la Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional. La Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN) estará conformada por los siguientes funcionarios: 1. El Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República o su delegado, quien la presidirá. 2. Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado. 3. Ministro de Salud y Protección Social o su delegado. 4. Ministro de Comercio, Industria y Turismo o su delegado. 5. Ministro de Educación Nacional o su delegado. 6. Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible o su delegado. 7. Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio o su delegado. 8. Ministro de Igualdad y Equidad. 9. Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado. 10. Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) o su delegado. 11. Director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) o su delegado. 12. Un miembro de la Asociación Colombiana de Facultades de Nutrición, designado por su junta directiva. Artículo 17. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. 3. La demanda 7. Los demandantes formulan tres cargos de inconstitucionalidad: dos en contra de la totalidad de la Ley por vicios de procedimiento en su formación y uno, en contra del artículo 12. Primero, sostienen que la Ley 2281 de 2023 es inexequible, porque el informe de ponencia para primer debate no fue aprobado conforme a las reglas de quórum, modo de votación y mayorías previstas en los artículos 145 de la Constitución y 119 de la Ley 5ª de 1992. Segundo, argumentan que la Ley 2281 de 2023 es inexequible, porque el Congreso de la República no analizó el impacto fiscal de la iniciativa, conforme a lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Tercero, afirman que el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 vulnera el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, porque concede facultades extraordinarias al Presidente de la República que no son claras y precisas. 3.1. Cargo primero: el presunto desconocimiento de las reglas de quórum, votación y mayorías en la aprobación del informe de ponencia para primer debate 8. Los demandantes sostienen que la Ley 2281 de 2023 es inexequible por vicios de procedimiento en su formación, porque el informe de ponencia para primer debate no fue aprobado conforme a las reglas de quórum, modo de votación y mayorías previstas en los artículos 145 y 146 de la Constitución y 119 de la Ley 5ª de 1992. En concreto, sostienen que: 9. Quórum. La Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado dio por aprobado el informe de ponencia a pesar de que no existía quórum decisorio. Aseguran que la Comisión Primera del Senado está integrada por 21 senadores, por lo que conforme al artículo 145 de la Constitución Política y la Ley 5ª de 1992, el quórum decisorio es de 11 senadores. Según los demandantes, las comisiones conjuntas votaron de forma ordinaria la proposición positiva del informe de ponencia del Proyecto de Ley número 222 de 2022 Senado, 261 de 2022 Cámara, “por medio de la cual se crea el Ministerio de Igualdad y Equidad y se dictan otras disposiciones” de forma ordinaria, el 24 de noviembre de 2022 a las 12:38:45 p.m. Sin embargo, sostienen que, “de acuerdo [con] las grabaciones de seguridad del recinto de la Plenaria del Senado, donde se llevó a cabo la sesión, es posible demostrar que al momento de la votación no existía quórum decisorio”. Esto, porque en el recinto solo estaban presentes 9[4] de los 21 senadores que conforman la Comisión Primera del Senado[5]. En tales términos, faltaban al menos 2 senadores para completar el quórum decisorio. 10. Votación. Los demandantes argumentan que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la votación del informe de ponencia debió ser nominal[6] -no ordinaria[7]-. Esto, porque (i) la oposición, en cabeza de la senadora Paloma Valencia, “había anunciado que se retiraría del recinto al momento de votar el proyecto, razón por la cual se requería realizar el llamado a lista nominal para certificar que existía el quórum necesario para aprobar el informe de ponencia”[8] y (ii) a diferencia de la votación ordinaria, la votación nominal permitía constatar el quórum y las mayorías requeridas para la aprobación del informe de ponencia. En contraste, la votación ordinaria no permitía hacerlo. 11. Mayoría absoluta. El informe de ponencia no fue aprobado por mayoría absoluta. Los demandantes señalan que, conforme a los artículos 150.10 de la Constitución y 119 de la Ley 5ª de 1992, las leyes que conceden facultades extraordinarias deben aprobarse por mayoría absoluta. Según los demandantes, la Corte Constitucional ha sostenido que “la exigencia de mayoría absoluta (…) cobija el informe a la ponencia”[9]. En tales términos, consideran que, en este caso, el informe de ponencia debía ser aprobado por mayoría absoluta debido a que un artículo del proyecto proponía conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República. No obstante, el informe de ponencia fue aprobado por la Comisión Primera del Senado con apenas 9 votos favorables, lo que no constituye mayoría absoluta. 12. Los demandantes consideran que la aprobación del informe de ponencia sin consideración de las reglas de quórum, votación y mayorías constituye un vicio de procedimiento insubsanable que vulnera los artículos 157 de la Constitución[10] y 119 de la Ley 5ª de 1992. Al respecto, resaltan que, en la sentencia C-816 de 2004, la Corte Constitucional reconoció que “el informe de ponencia no es un simple trámite sin incidencia de fondo, sino que, por el contrario, hace parte integral del proceso de discusión y aprobación de las iniciativas legislativas, por lo que exigió que su votación se realice de acuerdo a las mayorías requeridas para la aprobación”[11]. En tales términos, concluyen que la no aprobación del informe de ponencia conforme a las reglas de quórum y mayorías implica que la Ley 2281 de 2023 debe ser declarada inexequible. 3.2. Cargo segundo: el presunto desconocimiento de la obligación de evaluar el impacto fiscal de la iniciativa (art. 7° de la Ley 819 de 2003) 13. Los demandantes argumentan que, en el procedimiento legislativo de aprobación de la Ley 2281 de 2023, se desconoció la obligación de analizar el impacto fiscal de la iniciativa legislativa, conforme a lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003[12]. Esto, por las razones que se sintetizan en la siguiente tabla: Incumplimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 1. En la exposición de motivos de la iniciativa legislativa, “los autores no indicaron cuánto costaría la creación de la nueva entidad”[13]. Por el contrario, se limitaron a afirmar que “la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad se hará en el marco de la política de austeridad del Gobierno nacional”[14]. 2. En la ponencia mayoritaria de primer debate en las comisiones constitucionales conjuntas, los ponentes y el Gobierno Nacional no indicaron “el impacto fiscal del proyecto ni su consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”[15]. Sólo estimaron el costo del proyecto de manera “escueta e imprecisa”[16] en “$18.239 millones”[17]. 3. En la ponencia mayoritaria para segundo debate, los ponentes no sólo no indicaron el costo del proyecto, sino que “re[i]teraron la escueta estimación que habían esbozado en la ponencia de primer debate, lo cual denota que dicha aproximación fiscal no contaba con sustento técnico y era completamente imprecisa”[18]. 4. La senadora María Fernanda Cabal presentó ponencia de archivo del proyecto, precisamente por “la indeterminación del impacto fiscal de la iniciativa”. No obstante, esta proposición fue rechazada sin justificación. 5. La jurisprudencia constitucional[19] ha precisado que existe la “obligación deliberativa especial a cargo del Congreso surgida del concepto del [Ministerio de Hacienda y Crédito Público]”[20] (“MHCP”). Afirman que el MHCP presentó concepto sobre la creación del Ministerio de la Igualdad y Equidad. Sin embargo, este concepto sólo fue puesto en conocimiento de los senadores durante el debate en plenaria, por lo que “no fue estudiado ni debatido en el curso del cuarto debate”[21] y, a pesar de esto, tanto “el ponente como la mesa directiva procedieron a votar la ponencia, el articulado y las proposiciones del proyecto simplemente indicando que existía un concepto favorable del [MHCP]”[22]. 6. En cualquier caso, sostienen que el concepto que el MHCP presentó no cumplía con los requisitos previstos en la jurisprudencia[23]. Esto, porque no tenía “un análisis de costos de la iniciativa, no indica cuál va a ser la fuente de financiación de la nueva estructura burocrática propuesta en la iniciativa legislativa y no expone la concordancia de este nuevo gasto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”[24]. En su criterio, el concepto del MHCP “reafirmab[a] la indeterminación del gasto del proyecto que se venía presentando desde su radicación”[25]. 14. Con fundamento en estos argumentos, concluyen que en el trámite de aprobación de la Ley 2281 de 2023 se desconoció el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 lo que, a su turno, vulnera el artículo 151 de la Carta Política. 3.3. Cargo tercero: el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 vulnera el artículo 150.10 de la Constitución 15. A juicio de los demandantes, el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 vulnera el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, el cual prevé que, por medio de ley habilitante, el Congreso de la República puede “revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”. Sostienen que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la ley que habilita al Presidente a expedir normas con fuerza de ley debe ser “suficientemente detallada en cuanto a las materias o los asuntos que podrán ser legislados mediante decretos leyes, para delimitar adecuadamente la actividad legislativa delegada”[26]. Por lo tanto, una “ley habilitante demasiado amplia o imprecisa vulnera el carácter excepcional de la facultad legislativa presidencial al tratarse de una cesión de la función legislativa, más que de una delegación”[27]. 16. El artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para “expedir normas con fuerza material de ley dirigidas a integrar al Sector de Igualdad y Equidad con las entidades que defina como adscritas o vinculadas”. En criterio de los demandantes, el objeto de las facultades extraordinarias no es claro ni preciso. Esto, porque “equivale a otorgarle al primer mandatario una competencia ilimitada para reformar sin ningún tipo de límite la estructura de la administración nacional, toda vez [que] la integración de un nuevo sector administrativo no fue circunscrita por el legislador a unos parámetros materiales claros dentro de los cuales puede actuar el primer mandatario”[28]. Esto implica, según los demandantes, una habilitación a “crear, suprimir o fusionar cuántas entidades quiera”[29] y modificar “la estructura de la administración nacional (…) sin control alguno”[30]. 17. Los demandantes señalan...