Sentencia C-126 de 2023

C-126-23 ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y EL INSTITUTO GLOBAL PARA EL CRECIMIENTO VERDE SOBRE LA PERSONERÍA JURÍDICA Y LOS PRIVILEGIOS E INMUNIDADES-Se ajusta a la Constitución CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Características CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Control formal y material LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Aspectos formales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Negociación, celebración y aprobación ejecutiva AFECTACION DIRECTA DE COMUNIDADES ETNICAS O TRIBALES-Deber de consulta previa frente a decisión legislativa y administrativa que las afecte directamente, incluso leyes aprobatorias de tratados internacionales y actos legislativos CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-No se requiere cuando la normatividad no dispone intervención específica a los pueblos o comunidades étnicas LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS INTERNACIONALES-Procedimiento de formación previsto para leyes ordinarias/TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Cumplimiento de requisitos constitucionales y legales en su trámite legislativo REQUISITO DE ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL EN TRÁMITE DE PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADOS INTERNACIONALES QUE CONTENGAN BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Exigibilidad La obligación contenida en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 es aplicable a los tratados internacionales que ordenen gasto u otorguen beneficios tributarios, radicados en el Congreso de la República después de la notificación de la Sentencia C-170 de 2021 (30 de julio de 2021). La Sala se decanta por este criterio, ya que es el más fiel a la redacción del citado artículo. Como se sabe, este se refiere al análisis del impacto fiscal de proyectos de ley durante su trámite legislativo, y no a la aprobación presidencial de tratados para su consideración por el Congreso de la República. BENEFICIO TRIBUTARIO-Finalidad REQUISITO DE ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL EN TRÁMITE DE PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADOS INTERNACIONALES QUE CONTENGAN BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Improcedencia de su exigencia TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Principios de consecutividad e identidad flexible ACUERDOS DE PRIVILEGIOS E INMUNIDADES-Jurisprudencia constitucional (…) los privilegios, inmunidades y facilidades son otorgados al organismo internacional con la única finalidad de evitar cualquier interferencia indebida del Estado anfitrión en el cumplimiento de esos objetivos. Este trato disímil se justifica en la necesidad de defender «el ejercicio de las funciones encomendadas por los Estados que, de manera autónoma y soberana, se constituyen en parte de las convenciones que los crean». En este sentido, el derecho internacional público ha entendido que los privilegios e inmunidades otorgadas a los organismos internacionales son «prebendas que contribuyen a un mejor ejercicio de las diversas responsabilidades asignadas, en la medida en que quien desempeña sus labores puede hacerlo sin sentirse limitado o perseguido indebidamente». ACUERDOS DE PRIVILEGIOS E INMUNIDADES-Jurisprudencia constitucional INMUNIDADES Y PRIVILEGIOS DE ORGANISMOS INTERNACIONALES Aunque el alcance de los privilegios e inmunidades concedidos a las organizaciones internacionales depende de lo dispuesto en el respectivo tratado, es posible identificar algunas cláusulas que, de conformidad con la jurisprudencia, no vulneran precepto superior alguno. Entre ellas se encuentran aquellas que i) reconocen personalidad jurídica a un organismo de derecho internacional y su correlativa capacidad; ii) otorgan inmunidad de jurisdicción y de ejecución al organismo y sus agentes cuando actúan en ejercicio de sus funciones oficiales (acta iure imperii) —asunto que será abordado con mayor detenimiento más adelante—; iii) establecen la inviolabilidad de los locales, los archivos y la correspondencia, así como la inmunidad de los bienes y haberes de la organización frente a registros, expropiaciones, confiscaciones, embargos y otras formas de interferencia; iv) conceden beneficios tributarios y aduaneros a favor de los funcionarios, los bienes, ingresos, transacciones y artículos importados y exportados para uso oficial; v) reconocen exenciones migratorias y cambiarias y facilidades de desplazamiento a los miembros y funcionarios del organismo y vi) dispensan libertad a la organización para llevar sus cuentas en cualquier divisa y transferir sus fondos o divisas a otro país. INMUNIDAD ABSOLUTA-Quebrante el concepto de soberanía nacional/INMUNIDAD RESTRINGIDA Los privilegios e inmunidades no pueden implicar «una renuncia no justificada de [los] deber[es] del Estado de garantizar los derechos y deberes de los habitantes del territorio», defender el orden constitucional y «ejercer su potestad soberana en aras de garantizar el orden justo y la convivencia pacífica». Por esto, en todo caso, los regímenes de privilegios e inmunidades de un organismo de derecho internacional deben ser interpretados de forma restrictiva, «de tal manera que la inmunidad que se concede tenga un alcance relativo». Este entendimiento de la materia «ha permitido a la Corte abandonar la teoría de la inmunidad absoluta por la figura de la inmunidad restringida con el objeto de salvaguardar esencialmente el principio de soberanía nacional». Tal comprensión resulta de la mayor relevancia porque «[b]ajo el manto de buenas intenciones patrocinadas por el convenio, que la Corte respeta y alienta, no se puede perder de vista que [las] cláusulas [que conceden privilegios e inmunidades] pueden constituirse en el germen de tratamientos diferenciales y privilegiados que den cabida a injusticias y desequilibrios». PRINCIPIO DE INMUNIDAD DE JURISDICCION-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE INMUNIDAD DE JURISDICCION-Tiene carácter relativo respecto de quienes son titulares del mismo y actúan a título privado INMUNIDAD DE JURISDICCION E INMUNIDAD DE EJECUCION-Diferencias INMUNIDAD DE EJECUCION-Alcance ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL INSTITUTO GLOBAL PARA EL CRECIMIENTO VERDE-Objetivos y alcance ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL INSTITUTO GLOBAL PARA EL CRECIMIENTO VERDE-Exequible BENEFICIOS TRIBUTARIOS EN TRATADO INTERNACIONAL-Alcance de la concesión/DERECHO INTERNACIONAL PUBLICO-Exenciones tributarias (…) la Corte ha precisado que las cláusulas que conceden beneficios tributarios y aduaneros a favor de los bienes, ingresos, transacciones y artículos importados y exportados para uso oficial de las organizaciones internaciones no vulneran precepto superior alguno. Al respecto, desde su jurisprudencia más temprana, la Sala ha afirmado que «las exenciones tributarias tienen pleno sentido en el contexto del derecho internacional público. Se trata de conceder, en condiciones de reciprocidad, ciertos privilegios fiscales y aduaneros, que se justifican plenamente tanto por la naturaleza de los organismos beneficiados como del interés público que reviste la función a ellos confiada por el conjunto de Estados que los crean». TRATADOS QUE RECONOCEN PRIVILEGIOS E INMUNIDADES A ORGANISMOS INTERNACIONALES-Cláusulas de la nación más favorecida (…) la Corte ha declarado la constitucionalidad de cláusulas que consagran el derecho de una organización internacional a que sus comunicaciones reciban un trato no menos favorable que el trato dado por el Estado colombiano a otra organización internacional, gobierno o misión diplomática. Esas normas son conocidas en el derecho internacional como cláusulas de la nación más favorecida (NMF). En la Sentencia C-125 de 2022, la Corte explicó que en el contexto de los tratados que reconocen privilegios e inmunidades a favor de un organismo internacional, las cláusulas NMF buscan garantizar la autonomía e independencia de este y, por ende, en principio, son compatibles con la Constitución. Al respecto, la Sala advirtió que, en todo caso, dichas cláusulas i) deben «clarificar en qué está dado el trato más favorable» y ii) no desconocer el «principio de soberanía nacional ni […] las competencias o margen de apreciación del presidente de la República». ACUERDOS COMPLEMENTARIOS DE TRATADO INTERNACIONAL-Objeto/ACUERDOS COMPLEMENTARIOS DE TRATADO INTERNACIONAL-Validez ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y EL INSTITUTO GLOBAL PARA EL CRECIMIENTO VERDE SOBRE LA PERSONERÍA JURÍDICA Y LOS PRIVILEGIOS E INMUNIDADES-Constitucionalidad de acuerdos complementarios (…) la Sala Plena declarará la constitucionalidad condicionada del numeral 3 del artículo 14 del Acuerdo, bajo el entendido de que los acuerdos complementarios que celebre el Estado colombiano con el GGGI no podrán implicar la asunción de obligaciones nuevas, diferentes o adicionales a las precisadas en el presente Acuerdo. En caso de que así sea, dichos acuerdos deberán someterse a la aprobación del Congreso de la República y al control previo de la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150.16 y 241.10 superiores, respectivamente. REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-126 DE 2023 Ref.: expediente LAT-478 Control automático de constitucionalidad del «Acuerdo entre la República de Colombia y el Instituto Global para el Crecimiento Verde con respecto a la personería jurídica y los privilegios e inmunidades del Instituto Global para el Crecimiento Verde», suscrito en Seúl el 31 de enero de 2017 y en Bogotá el 6 de marzo de 2017, y de la Ley 2218 del 30 de junio de 2022, por medio de la cual fue aprobado. Magistrada ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá, D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2591 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El 8 de julio de 2022, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Secretaría General de la corporación copia auténtica del expediente de la Ley 2218 de 2022. 2. Mediante comunicación del 2 de agosto de 2022, previo sorteo realizado por la Sala Plena el 29 julio del mismo año, el expediente fue enviado al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger para que impartiera el trámite correspondiente. 3. En Auto del 10 de agosto de 2022, el despacho de la magistrada ponente asumió el conocimiento del asunto y ordenó la práctica de pruebas[1]. Así mismo, dispuso comunicar la iniciación del proceso al presidente de la República y a los ministerios de Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, Justicia y del Derecho, Comercio, Industria y Turismo, Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Igualmente, ordenó fijar en lista el proceso e invitó a intervenir en el mismo a diferentes instituciones públicas y privadas[2]. Por último, dispuso correr traslado a la procuradora general de la Nación para que rindiera concepto. 4. En Autos del 30 de agosto y del 16 de septiembre de 2022, la magistrada sustanciadora requirió a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que remitieran las pruebas solicitadas. El 7 de octubre de 2022, una vez allegadas y valoradas todas las pruebas, ordenó continuar con el proceso. 5. Cumplidos los trámites pertinentes, la Sala Plena procede a adelantar el control de constitucionalidad del Acuerdo entre la República de Colombia y el Instituto Global para el Crecimiento Verde con respecto a la personería jurídica y los privilegios e inmunidades del Instituto Global para el Crecimiento Verde (en adelante el Acuerdo) y de la Ley 2218 de 2022 (en adelante la ley aprobatoria). 1. Texto del Acuerdo que se revisa y de su ley aprobatoria El contenido del Acuerdo y de la ley aprobatoria se presentarán en la sección correspondiente al examen material de constitucionalidad. 2. Pruebas decretadas por la magistrada ponente Las respuestas a las preguntas formuladas en los autos de pruebas serán abordadas en los acápites en los que se adelantará el control de constitucionalidad formal y material del Acuerdo y de la ley aprobatoria. 3. Intervenciones La Corte Constitucional recibió tres intervenciones dentro del presente proceso. En lo pertinente, la Sala se referirá a cada una de ellas en el análisis sustancial de las normas objeto de control. Interviniente Solicitud Consideraciones relevantes Ministerio de Relaciones Exteriores[3] Exequibilidad El Acuerdo y la Ley 2218 de 2022 cumplen los requisitos formales y materiales de validez que exigen la Constitución Política, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia. De otro lado, el régimen de privilegios e inmunidades reconocidos en el Acuerdo se funda en la facultad del Estado para limitar su autoridad y jurisdicción en el territorio nacional, así como en la costumbre internacional y en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas. En el caso de los organismos internacionales, el objetivo de dicho régimen consiste en garantizar que esos organismos puedan cumplir sus funciones de manera autónoma e independiente. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible[4] Exequibilidad El Estado colombiano suscribió el Acuerdo para el Establecimiento del Instituto Global para el Crecimiento Verde. Este acuerdo y su ley aprobatoria (Ley 1954 de 2019) fueron declarados exequibles por la Corte mediante la Sentencia C-479 de 2020. Esto significa que Colombia forma parte de esta organización internacional. En este contexto, el Acuerdo de la referencia «pretende regular los asuntos comúnmente asociados a la presencia de una organización internacional en Colombia, con el objetivo de permitir su funcionamiento y actividad de manera independiente»[5]. Además, dicho instrumento «consulta los principios y postulados que gobiernan al Estado colombiano y su política»[6]. Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones[7] Inexequibilidad del numeral 5 del artículo 10 del Acuerdo El artículo 10.5 del Acuerdo dispone que el Instituto Global para el Crecimiento Verde «tendrá derecho a instalar y utilizar en la República de Colombia sistemas de telecomunicación punto a punto y otros equipos de comunicación y transmisión que sean necesarios para facilitar las comunicaciones con la Oficina tanto dentro como fuera de la República de Colombia». Para que este derecho «se adecue al ordenamiento jurídico interno, […] deberá estar inscrito en el Registro Único de TIC, tal y como se ha dispuesto en el artículo 15 de la […] Ley [1341 de 2009]. Además de obtener el correspondiente permiso de uso del espectro radioeléctrico por parte del MinTIC cuando el derecho de que trata el citado acuerdo lo requiera»[8]. II. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[9] El viceprocurador general de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del Acuerdo y de la Ley 2218 de 2022. Para sustentar su solicitud, manifiesta lo siguiente: El Acuerdo y la Ley 2218 de 2022 cumplen los requisitos formales previstos en los artículos 145, 146, 154, 157, 160, 162, 165, 189, 200 y 241 de la Constitución. Esto, pues i) el Acuerdo fue suscrito en Bogotá por la entonces ministra de relaciones exteriores; ii) el proyecto de ley fue tramitado en el Congreso de la República con sujeción a las reglas jurisprudenciales y legales que regulan la materia y iii) el presidente de la República sancionó la ley aprobatoria y la remitió a la Corte para su revisión. Además, en concordancia con la temática de la ley aprobatoria, no era necesario agotar el procedimiento de consulta previa, así como tampoco analizar el impacto fiscal de la medida. Igualmente, el contenido del Acuerdo y de la Ley 2218 de 2022 no desconoce ningún precepto superior. Mediante la Ley 1954 de 2019, el Estado colombiano adhirió al Acuerdo para el Establecimiento del Instituto Global para el Crecimiento Verde (GGGI, por sus siglas en inglés). Ese acuerdo fue declarado constitucional por la Corte en la Sentencia C-479 de 2020. El instrumento de la referencia regula la presencia física del GGGI en el territorio nacional, siguiendo la práctica internacional relativa al reconocimiento de personería jurídica y de privilegios e inmunidades a favor de organismos internacionales. De acuerdo con el precedente fijado en las recientes sentencias C-098 de 2020 y C-125 de 2022, «la Procuraduría considera que el tratado internacional examinado es conforme a la Carta Política»[10]. En particular, a los artículos 9, 79, 80, 226 y 227 de la Constitución. Es decir, con «el principio de soberanía nacional, la internacionalización de las relaciones sobre bases de equidad, igualdad y conveniencia nacional, los principios del derecho internacional aceptados por Colombia y el principio de seguridad jurídica»[11]. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Acuerdo y de su ley aprobatoria. 2. Asunto bajo revisión, problema jurídico y metodología de la decisión De conformidad con la jurisprudencia[12], en esta sede el control de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben tiene las siguientes características: i) es previo al perfeccionamiento del instrumento, pero posterior a su aprobación por parte del Congreso y a la sanción presidencial; ii) es automático, pues en concordancia con lo estatuido en el artículo 241.10 superior, tanto el tratado como su ley aprobatoria deben ser remitidos por el Gobierno nacional a la Corte; iii) es integral, toda vez que la Sala Plena tiene competencia para analizar los aspectos formales y materiales del instrumento y de la ley aprobatoria; iv) tiene efectos de cosa juzgada absoluta, en la medida en que esta corporación confronta estos textos normativos con todo el articulado de la Constitución y de la Ley Orgánica 5 de 1992; v) es una condición indispensable para la ratificación del tratado; vi) tiene una función preventiva, ya que «su finalidad es garantizar la supremacía de la Constitución Política y el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano»[13] y vii) no implica una valoración de aspectos relacionados con la conveniencia o efectividad del instrumento, comoquiera que la Constitución le confiere esta tarea únicamente a las ramas ejecutiva y legislativa[14]. En razón del alcance del control de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben, en el presente caso la Sala Plena deberá determinar si el Acuerdo y la Ley 2218 de 2022 cumplen los requisitos formales y materiales de validez que, para el efecto, exigen la Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia. Para resolver el problema jurídico planteado, en primer lugar, la Corte adelantará el análisis formal del procedimiento gubernamental y legislativo que surtieron el Gobierno y el Congreso de la República, respectivamente, para la adopción del Acuerdo y de la ley aprobatoria, en cada una de sus fases. En este punto, verificará, además, si los requisitos dispuestos en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 eran exigibles en el presente caso. En segundo lugar, revisará la constitucionalidad material del instrumento, mediante el contraste de cada uno de sus artículos y de aquellos que integran la ley aprobatoria con las disposiciones pertinentes de la Constitución. 3. Control de constitucionalidad formal Esta corporación ha sostenido que el control formal de los tratados internacionales y de la ley aprobatoria comprende tres fases: i) la fase previa gubernamental[15], ii) la fase de trámite legislativo[16] y iii) la sanción de la ley aprobatoria por parte del presidente de la República y la remisión a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes (artículo 241.10 de la Carta). Procede la Corte a comprobar si el Acuerdo y la ley aprobatoria cumplen, uno a uno, los requisitos formales indicados en precedencia. 3.1 Fase previa gubernamental 3.1.1 La representación del Estado colombiano en las fases de negociación, celebración y firma del Acuerdo El artículo 7, numeral 1, literal a), de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, incorporada al ordenamiento interno por la Ley 406 de 1997, establece que una persona representa a un Estado cuando presenta los «adecuados plenos poderes». Así mismo, el numeral 2, literal a, del mismo artículo prescribe que, en virtud de sus funciones y para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado, representan al Estado «los jefes de Estado, jefes de Gobierno y ministros de relaciones exteriores». En el presente caso, el convenio fue suscrito en Bogotá el 6 de marzo de 2017 por la entonces ministra de Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín Cuéllar[17]. Por tanto, de acuerdo con lo dispuesto en las normas indicadas anteriormente, es claro que, en razón de su cargo, la firmante tenía la capacidad para representar al Estado colombiano. Por ende, no requería la expedición de plenos poderes para tal fin[18]. Vista así, la representación del Estado colombiano en las fases de negociación, celebración y firma del Acuerdo fue válida, en la medida en que fue ejercida por quien tenía la capacidad necesaria para ello. 3.1.2 Cumplimiento del requisito de consulta previa En varias oportunidades, este tribunal ha sostenido que, en concordancia con lo estatuido en los artículos 1, 2, 7, 70, 329 y 330 de la Carta y 6.1.a del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales[19], las comunidades étnicas son titulares del derecho fundamental a la consulta previa[20]. Puntualmente, el artículo 6.1.a del convenio antes mencionado dispone que los gobiernos deberán consultar a los pueblos indígenas y tribales «las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente». Esta afectación directa ha sido definida por la jurisprudencia como «el impacto positivo o negativo que puede tener una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica»[21]. En aplicación de lo expuesto, la Sala constata que el Acuerdo y la ley aprobatoria no contienen medidas que afecten de forma directa a las comunidades indígenas y afrodescendientes colombianas. Estos textos normativos se limitan a otorgar personaría jurídica al GGGI. Por consiguiente, le confieren capacidad para actuar en el territorio nacional y le otorgan privilegios, inmunidades y otros beneficios a sus bienes, fondos, activos y funcionarios. Esta regulación no tiene un impacto positivo o negativo sobre las condiciones de dichas comunidades, por lo que el Acuerdo y su ley aprobatoria no debían someterse a un procedimiento de consulta previa. Esto es así incluso si se tienen en cuenta los objetivos y las actividades en materia ambiental que el GGGI deberá cumplir en Colombia[22]. Además, como se verá en el aparte respectivo, esta conclusión no riñe con el deber del Estado, en relación con el artículo 3 del Acuerdo (bienes, fondos y activos del GGGI), de garantizar «el respeto por los derechos de las minorías étnicas y culturales sobre los productos derivados de sus conocimientos propios»[23]. 3.1.3 La aprobación presidencial y el sometimiento del tratado internacional a consideración del Congreso de la República La Corte observa que, en aplicación del artículo 189.2 de la Constitución[24], el 1 de octubre de 2019, el presidente de la República aprobó el Acuerdo y ordenó someterlo a consideración del Congreso de la República[25], en concordancia con lo estatuido en el artículo 150.16 de la Constitución. 3.2 Trámite en el Congreso de la República Como ya se indicó, la Constitución no prevé un trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y, en consecuencia, estas deben cumplir el dispuesto para las leyes ordinarias. Sin embargo, la función del Congreso en las leyes aprobatorias de tratados celebrados por la Rama Ejecutiva «se limitan a la aprobación o improbación del acuerdo suscrito, sin que le sea posible al órgano legislativo modificar el texto del mismo»[26]. De este modo, en esta fase del procedimiento, corresponde verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos constitucionales: i) la presentación del proyecto de ley ante el Senado de la República por parte del Gobierno nacional[27]; ii) la publicación oficial del proyecto de ley aprobatoria[28]; iii) el inicio del trámite legislativo en la respectiva comisión constitucional permanente del Senado de la República[29]; iv) la publicación de la ponencia para su respectiva deliberación en las comisiones y en las plenarias[30]; v) el anuncio previo a la discusión y aprobación del texto[31]; vi) la votación de acuerdo con las exigencias constitucionales de quorum y mayorías[32]; vii) el lapso entre los debates[33] y viii) el número máximo de legislaturas[34]. 3.2.1 El trámite ante el Senado de la República El 5 de agosto de 2020, el proyecto de ley y su exposición de motivos fueron presentados por el Gobierno nacional ante el Senado de la República[35]. Dicho proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de su trámite en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República[36]. En los debates del texto y en su aprobación en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado y en la plenaria del Senado, se observaron las exigencias constitucionales y legales. En efecto, en el primer debate, se cumplió con los deberes de i) publicar el informe de ponencia[37], ii) anunciar el proyecto de ley antes de su discusión y votación[38] y iii) efectuar su aprobación[39]. Por su parte, en el segundo debate, es decir, en la plenaria del Senado, se cumplió con i) la publicación del informe de ponencia[40], ii) el anuncio previo del proyecto de ley[41] y iii) el debate y aprobación[42]. El trámite que se surtió tanto en la Comisión Segunda Constitucional Permanente como en la Sesión Plenaria del Senado de la República puede resumirse en las actas de las sesiones y en las gacetas respectivas del Congreso, así: Exposición de motivos del proyecto de ley 198 de 2020: Gaceta del Congreso n.° 661 del 10 de agosto de 2020 Ponencia Último anuncio Votación Publicación del texto aprobado Primer debate (Comisión) Gaceta del Congreso n.° 1038 del 30 de septiembre de 2020 Acta n.° 10 del 3 de noviembre de 2020, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1471 del 10 de diciembre de 2020 Acta n.° 11 del 11 de noviembre de 2020, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1472 del 10 de diciembre de 2020 Gaceta del Congreso n.° 1301 del 12 de noviembre de 2020 Segundo debate (Plenaria) Gaceta del Congreso n.° 1301 del 12 de noviembre de 2020 Acta n.° 55 del 11 de mayo de 2021, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1476 del 14 de octubre de 2021 Acta n.° 56 del 18 de mayo de 2021, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1499 del 21 de octubre de 2021 Gaceta del Congreso n.° 821 del 23 de julio de 2021 Adicionalmente, en los debates y en la aprobación del proyecto de ley, tanto en la Comisión Segunda Constitucional Permanente como en la plenaria del Senado de la República, se dio cumplimiento a las exigencias sobre quorum deliberatorio y decisorio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 145 de la Constitución. Además, mediante votación nominal y pública, en los términos del artículo 133 ejusdem, se aprobaron la proposición final con que terminaba el informe de ponencia, el articulado del proyecto, el título del proyecto y la intención para que el mismo hiciera tránsito a segundo debate ante la Cámara de Representantes, como se indica a continuación: Senado Proposición final Articulado Título e intensión para segundo debate Debate en la Comisión Segunda Constitucional Permanente (Acta n.° 11 del 11 de noviembre de 2020, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1472 del 10 de diciembre de 2020) 13 integrantes 13 integrantes 13 integrantes 13 asistentes 13 asistentes 13 asistentes Votos Votos[43] Votos[44] SÍ 13 NO 0 SÍ 13 NO 0 SÍ 13 NO 0 Debate en la plenaria (Acta n.° 56 del 18 de mayo de 2021, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1499 del 21 de octubre de 2021) 108 miembros 108 miembros 103 asistentes 103 asistentes Votos[45] Votos[46] SÍ 57 NO 16[47] SÍ 57 NO 14[48] Sobre la información contenida en el cuadro anterior, la Corte destaca que existió una diferencia sustancial entre el número de senadores asistentes a la sesión (103) —según el registro inicial— y el número de senadores que finalmente votó la iniciativa (71)[49]. De conformidad con la votación obtenida, la Sala observa que, al momento de votar, en la sesión plenaria mixta había 71 senadores. Teniendo en cuenta que el número de Senadores activos para ese momento era de ciento ocho (108), los quorum deliberatorio y decisorio se encontraban conformados. Además, el número de votos válidos emitidos permite concluir que la decisión fue aprobada en cumplimiento de la regla de la mayoría simple, de acuerdo con el número de asistentes registrados al inicio de la sesión, pues posteriormente no se hicieron verificaciones del quorum[50]. De otro lado, en concordancia con el artículo 160 de la Constitución, se cumplió el lapso que debe existir entre el primer y el segundo debate. Esto, pues entre ellos transcurrió un término no inferior a ocho días, ya que el primer debate se realizó el 11 de noviembre de 2020 y el segundo, el 18 de mayo de 2021. Por último, respecto del trámite legislativo en el Senado de la República, se debe advertir que, luego de que fuera aprobado por la plenaria de esa corporación, el proyecto de ley fue remitido a la Cámara de Representantes. En esta célula legislativa, la iniciativa fue radicada con el n.° 634 de 2021 Cámara y asignada a la Comisión Segunda Constitucional Permanente[51]. En ejercicio de sus competencias legales, la mesa directiva de esta comisión designó como coordinador ponente al representante Germán Alcides Blanco Álvarez[52]. 3.2.2 El trámite ante la Cámara de Representantes De acuerdo con las pruebas aportadas al presente trámite, la Sala concluye que en el tercer debate también se cumplió con los deberes de i) publicar el informe de ponencia[53], ii) anunciar el proyecto de ley antes de su discusión y votación[54] y iii) efectuar su aprobación[55]. Igualmente, en el cuarto debate, esto es, en la plenaria de la Cámara de Representantes, se cumplió, de la misma manera, con el informe de ponencia[56], el anuncio previo[57] y el debate y la aprobación del texto[58]. De lo anterior dan cuenta las actas de las sesiones de trabajo de la Cámara de Representantes y las respectivas publicaciones en las gacetas del Congreso, así: Cámara de Representantes (proyecto de ley 634 de 2021) Ponencia Último anuncio Votación Publicación del texto aprobado Tercer debate (Comisión) Gaceta del Congreso n.° 1162 del 6 de septiembre de 2021 Acta n.° 18 del 14 de diciembre de 2021, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 693 del 10 de junio de 2022 Acta n.° 19 del 15 de diciembre de 2021, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 693 del 10 de junio de 2022 Gaceta del Congreso n.° 442 del 6 de mayo de 2022 Cuarto debate (Plenaria) Gaceta del Congreso n.° 442 del 6 de mayo de 2022 Acta n.° 310 del 11 de mayo de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 940 del 23 de agosto de 2022 Acta n.° 311 del 17 de mayo de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 984 del 29 de agosto de 2022 Gaceta del Congreso n.° 598 del 1° de junio de 2022 De otro lado, en los debates y en la aprobación del proyecto de ley en la Comisión Segunda Constitucional Permanente y en la plenaria de la Cámara de Representantes, se dio cumplimiento a las exigencias sobre quorum deliberatorio y decisorio. Además, mediante votación nominal y pública, se aprobaron la proposición final con que terminaba el informe de ponencia, el articulado del proyecto, el título del proyecto y la intención para que el mismo fuera ley de la República, como se indica a continuación: Cámara de Representantes Proposición Articulado Título Debate en la Comisión Segunda Constitucional Permanente (Acta n.° 19 del 15 de diciembre de 2021, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 693 del 10 de junio de 2022) 17 integrantes 17 integrantes 17 integrantes 14 asistentes[59] 14 asistentes 14 asistentes Votos Votos Votos[60] SÍ 10 NO 4[61] SÍ 9 NO 4[62] SÍ 9 NO 4[63] Debate en la plenaria (Acta n.° 311 del 17 de mayo de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 984 del 29 de agosto de 2022) 167 miembros 105 asistentes[64] Votos[65] Votos[66] Votos[67] SÍ 73 NO 26[68] SÍ 72 NO 27[69] SÍ 70 NO 24[70] En relación con el cuadro anterior, es preciso anotar lo siguiente. Según la certificación emitida por el secretario general de la Cámara de Representantes, Jaime Luis Lacouture Peñaloza el 7 de septiembre de 2022[71], a la sesión plenaria del 17 de mayo de 2022 asistieron 157 representantes. No obstante, en el Acta n.° 311 de ese mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 984 del 29 de agosto de 2022, se dejó constancia de que, si bien a las 10.58 a. m. se registraron 157 legisladores como asistentes[72], al momento de dar inicio a la sesión (11:42 a. m.), el quorum decisorio estaba conformado por «88 honorables representantes registrados»[73]. Con ocasión de la solicitud elevada por uno de los representantes a la Cámara con fundamento en lo dispuesto en el artículo 109 de la Ley 5 de 1992, durante la discusión del proyecto de ley del punto inmediatamente anterior al proyecto de ley que culminó con la sanción de la Ley 2218, se procedió a verificar el quorum decisorio. Luego del respectivo registro, el secretario general de la corporación para ese momento, Jorge Humberto Mantilla Serrano, informó que se encontraban presentes 105 representantes[74]. Sobre el particular, es preciso tener en cuenta que, en concordancia con lo sostenido en la Sentencia C-029 de 2018, para efectos de comprobar el quorum decisorio, y cuando existan divergencias entre el número inicial de asistentes y el número de votos obtenidos, se deberá tomar «como base del cálculo el registro de asistencia correspondiente a la última verificación de presencia en el recinto». De otro lado, sobre el lapso que debe transcurrir entre el tercer y el cuarto debate, el trámite ante la Cámara de Representantes se surtió de conformidad con el término previsto en el artículo 160 de la Constitución Política. En efecto, entre ellos medió un término no inferior a ocho días, dado que el tercer debate se llevó a cabo el 15 de diciembre de 2021 y el cuarto, el 17 de mayo de 2022. Ahora bien, teniendo en cuenta que el proyecto de ley fue aprobado en el Senado de la República el 18 de mayo de 2021 y el primer y único debate en la Comisión Permanente de la Cámara de Representantes ocurrió el 15 de diciembre del mismo año, es claro que entre uno y otro momento transcurrió un término no inferior a quince días, tal como lo ordena el artículo 160 de la Constitución. Finalmente, el proyecto de ley no fue considerado en más de dos legislaturas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 162 de la Constitución. Lo anterior, por cuanto el proyecto de ley fue radicado en el Congreso de la República el 5 de agosto de 2020 y su trámite finalizó con el debate y la aprobación en cuarto debate el 17 de mayo de 2022. De esta manera, la consideración y el trámite del proyecto de ley objeto de control se surtió en dos legislaturas, a saber: la primera del 20 de julio de 2020 al 20 de junio de 2021 y la segunda del 20 de julio de 2021 al 20 de junio de 2022. 3.2.3 Análisis del impacto fiscal de la ley aprobatoria El artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 establece que el impacto fiscal de los proyectos de ley que ordenen gasto u otorguen beneficios tributarios deberá hacerse explícito y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo[75]. Con este propósito, dice la norma, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para el financiamiento de dichos costos deberán incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá rendir el concepto respectivo en cualquier tiempo durante el trámite legislativo. Además, en concordancia con el mismo texto, los proyectos de ley de iniciativa gubernamental que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos deberán contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos. Estas proyecciones deberán ser analizadas y aprobadas, también, por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En la Sentencia C-091 de 2021[76], la Corte admitió que el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 es obligatorio para la aprobación legislativa de los convenios de doble tributación. Posteriormente, en la Sentencia C-170 de 2021[77], este tribunal sostuvo que, en realidad, el análisis del impacto fiscal es exigible a todos los proyectos de ley aprobatorios de «tratados que consagren beneficios tributarios a favor de sujetos de derecho internacional, así como del personal diplomático o cooperante que apoya la ejecución de sus actividades en Colombia»[78]. Con apoyo en estas dos decisiones, particularmente en la segunda, en la Sentencia C-125 de 2022[79], la Sala Plena estableció que la obligación contenida en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 es aplicable a los tratados internacionales que conceden privilegios e inmunidades a un organismo internacional, como ocurre en el presente caso. En la Sentencia C-170 de 2021, la corporación afirmó, además, que era necesario modular los efectos en el tiempo de la regla de decisión allí señalada. Lo anterior, al advertir que aquella constituía un cambio de precedente cuya aplicación inmediata podía afectar la seguridad jurídica y «tener un efecto significativo en la financiación de proyectos de importancia para el Estado colombiano». Por ende, resolvió que esta regla sería exigible únicamente a los proyectos de ley tramitados con posterioridad a la notificación de esa sentencia, es decir, después del 30 de julio de 2021. Con fundamento en este precedente, por ejemplo, en la Sentencia C-187 de 2022[80], la Corte concluyó que la obligación estatuida en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 no era aplicable a la ley aprobatoria analizada en esa oportunidad porque, entre otras razones[81], el proyecto de ley había sido radicado ocho meses antes de la notificación de la Sentencia C-170 de 2021. Este mismo razonamiento fue aplicado por la Sala Plena en la mencionada Sentencia C-125 de 2022, al advertir que, para la fecha en que había sido notificada la Sentencia C-170 de 2021, «ya se había empezado (2019) y casi se había concluido la aprobación del proyecto de ley»[82]. De manera más reciente, en la Sentencia C-316 de 2022, la Sala Plena se ocupó de analizar si el análisis de impacto fiscal era exigible a los tratados aprobados por el Ejecutivo con posterioridad a la notificación de las Sentencia C-091 y C-170 de 2021, o a los tratados que aprobados por el Congreso con posterioridad a la notificación de esas sentencias. Para resolver esta cuestión, la Corte dijo: «la exigencia prevista en el artículo 7º de la Ley Orgánica 819 de 2003 se aplicará respecto de aquellos tratados aprobados por el Ejecutivo luego de la notificación de la Sentencia». En concordancia con el recuento anterior, en la jurisprudencia existen dos posiciones respecto de la exigibilidad en el tiempo del análisis del impacto fiscal de las leyes aprobatorias de tratados. La primera es aquella en virtud de la cual tal análisis es necesario únicamente cuando se trate de proyectos de ley tramitados con posterioridad a la notificación de la Sentencia C-170 de 2021. Y, la segunda, fijada en la Sentencia C-316 de 2022, que establece que el análisis de impacto fiscal es exigible solamente a los tratados aprobados por el Ejecutivo luego de la notificación de la Sentencia C-170 de 2021. En esta oportunidad, la Corte unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que la obligación contenida en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 es aplicable a los tratados internacionales que ordenen gasto u otorguen beneficios tributarios, radicados en el Congreso de la República después de la notificación de la Sentencia C-170 de 2021 (30 de julio de 2021). La Sala se decanta por este criterio, ya que es el más fiel a la redacción del citado artículo. Como se sabe, este se refiere al análisis del impacto fiscal de proyectos de ley durante su trámite legislativo, y no a la aprobación presidencial de tratados para su consideración por el Congreso de la República. Ahora bien, la corporación constata que los artículos 4 y 8, literales g) y f), del Acuerdo otorgan beneficios tributarios y aduaneros a favor del GGGI, sus funcionarios, activos, ingresos y bienes. En efecto, el artículo 4, titulado «[e]xención de impuestos y aranceles aduaneros», prevé que el GGGI, sus activos, ingresos y cualquier otro bien estarán exentos de i) todos los impuestos directos, con excepción de aquellos que «no sean más que los cargos por los servicios específicos prestados» y «los tributos de orden territorial»; ii) prohibiciones y restricciones a los artículos importados y exportados por el GGGI para uso oficial y iii) aranceles aduaneros sobre bienes importados por la GGGI para uso oficial. Adicionalmente, el citado artículo prescribe que el GGGI «gozará de alivio tributario, a través del reembolso del impuesto al valor agregado pagado para el suministro de cualquier bien y servicio de valor sustancial que sea necesario para las actividades oficiales de la organización». Por su parte, los literales g) y f) del artículo 8 disponen que los funcionarios del GGGI tendrán derecho a importar, libres de aranceles, sus muebles, artículos del hogar, efectos personales y un vehículo para su uso personal «en el momento en el que asumen por primera vez su puesto oficial en la Oficina de la República de Colombia». Los privilegios otorgados en el Acuerdo deben ser considerados beneficios tributarios porque, en concordancia con la jurisprudencia constitucional, «[p]ara que una determinada disposición se pueda considerar como un beneficio tributario, debe tener esencialmente el propósito de colocar al sujeto o actividad destinataria de la misma en una situación preferencial o de privilegio, con fines esencialmente extrafiscales»[83]. En este orden, son beneficios tributarios, verbi gratia, «las exenciones, las deducciones de base, los regímenes contributivos sustitutivos, la suspensión temporal del recaudo, la concesión de incentivos tributarios y la devolución de impuestos»[84]. Si bien el Acuerdo contiene beneficios tributarios y aduaneros a favor del GGGI, sus funcionarios, activos, ingresos y bienes, su impacto fiscal no fue analizado durante el trámite legislativo de la Ley 2218 de 2022. Es decir, no se examinó su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, no se incluyeron los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tampoco rindió el concepto respectivo[85]. No obstante, en atención a la regla de unificación establecida líneas atrás, la Sala concluye que la exigencia prevista en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 no es aplicable en el asunto de la referencia. Esto es así porque el proyecto de ley y su exposición de motivos fueron radicados por el Gobierno nacional ante el Senado de la República el 5 de agosto de 2020. Esto es, aproximadamente doce meses antes de la notificación de la Sentencia C-170 de 2021. En otras palabras, dicho proyecto inició su trámite cuando la jurisprudencia constitucional en vigor aún juzgaba que el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 no era aplicable a los tratados internacionales que conceden beneficios tributarios a favor de sujetos de derecho internacional y de personas naturales. Por ello, la aplicación de esa norma no es exigible en esta oportunidad. 3.2.4 Principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible De conformidad con el trámite legislativo de la ley aprobatoria, la Corte no encuentra que se hubieren desconocido los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible[86]. En efecto, el proyecto de ley se refiere a una misma materia y guarda la relación temática requerida. Además, su discusión y aprobación se surtió sin ningún cambio durante los cuatro debates reglamentarios. 3.3 Sanción presidencial y envío a la Corte Constitucional El presidente de la República sancionó la ley aprobatoria el 30 de junio de 2022 y la remitió a la Corte Constitucional, a través de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, el 8 de julio del mismo año[87]. Por esto, el trámite que se adelantó en esta fase del procedimiento cumple con las exigencias constitucionales y legales. Por las razones expuestas, la Sala Plena encuentra que el Acuerdo y la ley aprobatoria cumplieron los requisitos formales dispuestos en la Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia. 4. Control de constitucionalidad material Para adelantar el control material, la Corte analizará las características y el alcance de los tratados internacionales que establecen un régimen de privilegios e inmunidades a favor de sujetos de derecho internacional. Posteriormente, describirá brevemente los objetivos y el contenido general del Acuerdo sub examine. Finalmente, estudiará por separado la constitucionalidad de los artículos que forman parte del Acuerdo y la exequibilidad de la ley aprobatoria. Con este propósito, la Sala reiterará, en lo pertinente, las sentencias en las que esta corporación ha examinado la constitucionalidad de dichas cláusulas[88] y la jurisprudencia de tutela que se ha pronunciado sobre el alcance puntual de algunos privilegios e inmunidades[89]. Así mismo, y por tener una relación particularmente importante con el asunto sub examine, la Corte seguirá con especial atención el precedente establecido en la Sentencia C-479 de 2020, mediante la cual declaró la constitucionalidad del Acuerdo para el Establecimiento del Instituto Global para el Crecimiento Verde, suscrito en Río de Janeiro el 20 de junio de 2012, y de la Ley 1954 de 2019, que lo aprobó. Igualmente, en la revisión de cada uno de los artículos, el tribunal tendrá en cuenta i) la competencia que los artículos 189, numeral 2, y 150, numeral 16, de la Constitución otorgan al presidente de la República para dirigir las relaciones internacionales y celebrar tratados y convenios, y al Congreso para que apruebe o impruebe estos instrumentos y ii) la falta de competencia de la Corte para definir el contenido técnico de las cláusulas del tratado. En relación con este último punto, y en virtud del precedente establecido en las Sentencias C-125 de 2022 y C-098 de 2020, la Sala reiterará «la línea jurisprudencial general consistente en efectuar un control material sin aplicar la metodología del juicio de razonabilidad[90]»[91]. Lo anterior, en la medida en que el Acuerdo establece el régimen de privilegios e inmunidades aplicable al GGGI en el territorio nacional y, por ende, aquel no es de naturaleza comercial o de inversión. 4.1 Características y alcance de los tratados internacionales que conceden privilegios e inmunidades a favor de sujetos de derecho internacional. Reiteración de jurisprudencia El Estado colombiano reconoce los principios de derecho internacional de soberanía, independencia e igualdad entre los Estados[92]. De tales principios emana una regla de derecho internacional público, inicialmente reconocida por la costumbre[93], de acuerdo con la cual los bienes, los agentes y el personal diplomático de los Estados extranjeros deben ser inmunes frente a actuaciones coercitivas de los Estados receptores[94]. Con el paso del tiempo[95], esta regla fue extendida a los organismos de derecho internacional, a sus directivos, dignatarios y personal oficial, mediante la suscripción de tratados constitutivos o acuerdos de sede o establecimiento celebrados por los Estados receptores[96]. La aplicación de la regla en comento a los organismos de derecho internacional busca garantizar la independencia, autonomía, neutralidad y operatividad que estos requieren para el cumplimiento de sus funciones y la satisfacción de los objetivos de creación del organismo[97]. Es decir, los privilegios, inmunidades y facilidades son otorgados al organismo internacional con la única finalidad de evitar cualquier interferencia indebida del Estado anfitrión en el cumplimiento de esos objetivos. Este trato disímil se justifica en la necesidad de defender «el ejercicio de las funciones encomendadas por los Estados que, de manera autónoma y soberana, se constituyen en parte de las convenciones que los crean»[98]. En este sentido, el derecho internacional público ha entendido que los privilegios e inmunidades otorgadas a los organismos internacionales son «prebendas que contribuyen a un mejor ejercicio de las diversas responsabilidades asignadas, en la medida en que quien desempeña sus labores puede hacerlo sin sentirse limitado o perseguido indebidamente»[99]. Es por lo anterior que, desde sus primeras sentencias, la Sala Plena ha considerado que «mal puede afirmarse que la mera concesión de prerrogativas e inmunidades […] contravenga lo dispuesto en la Carta Política»[100]. En principio, tales privilegios no quebrantan la soberanía nacional ni desconocen el derecho a la igualdad y, por el contrario, se fundan en los principios de derecho internacional reconocidos por Colombia. No obstante, las prerrogativas e inmunidades otorgadas no pueden ser totales o absolutas[101]. En efecto, como es natural, so pena de sacrificar su soberanía y su condición de Estado libre, ningún Estado podría otorgar plena inmunidad a todo agente de un gobierno extranjero o representante de un organismo de derecho internacional, en relación con cualquier actividad que cumplan en su territorio[102]. En consecuencia, no todo privilegio puede ser considerado legítimo. Para que la concesión de estas prerrogativas y beneficios resulte constitucional, de manera general, la jurisprudencia ha exigido dos requisitos: i) que estos respeten los principios de independencia, soberanía, reciprocidad y no discriminación entre los Estados parte (artículos 9, 226 y 227 de la CP)[103] y ii) que los privilegios otorgados busquen garantizar la independencia, autonomía, neutralidad y operatividad del organismo para cumplir las funciones asignadas[104]. Por consiguiente, los privilegios e inmunidades no pueden implicar «una renuncia no justificada de [los] deber[es] del Estado de garantizar los derechos y deberes de los habitantes del territorio»[105], defender el orden constitucional[106] y «ejercer su potestad soberana en aras de garantizar el orden justo y la convivencia pacífica»[107]. Por esto, en todo caso, los regímenes de privilegios e inmunidades de un organismo de derecho internacional deben ser interpretados de forma restrictiva, «de tal manera que la inmunidad que se concede tenga un alcance relativo»[108]. Este entendimiento de la materia «ha permitido a la Corte abandonar la teoría de la inmunidad absoluta por la figura de la inmunidad restringida con el objeto de salvaguardar esencialmente el principio de soberanía nacional»[109]. Tal comprensión resulta de la mayor relevancia porque «[b]ajo el manto de buenas intenciones patrocinadas por el convenio, que la Corte respeta y alienta, no se puede perder de vista que [las] cláusulas [que conceden privilegios e inmunidades] pueden constituirse en el germen de tratamientos diferenciales y privilegiados que den cabida a injusticias y desequilibrios»[110]. Aunque el alcance de los privilegios e inmunidades concedidos a las organizaciones internacionales depende de lo dispuesto en el respectivo tratado[111], es posible identificar algunas cláusulas que, de conformidad con la jurisprudencia, no vulneran precepto superior alguno. Entre ellas se encuentran aquellas que i) reconocen personalidad jurídica a un organismo de derecho internacional y su correlativa capacidad[112]; ii) otorgan inmunidad de jurisdicción y de ejecución al organismo y sus agentes cuando actúan en ejercicio de sus funciones oficiales (acta iure imperii)[113] —asunto que será abordado con mayor detenimiento más adelante—; iii) establecen la inviolabilidad de los locales, los archivos y la correspondencia, así como la inmunidad de los bienes y haberes de la organización frente a registros, expropiaciones, confiscaciones, embargos y otras formas de interferencia[114]; iv) conceden beneficios tributarios y aduaneros a favor de los funcionarios, los bienes, ingresos, transacciones y artículos importados y exportados para uso oficial[115]; v) reconocen exenciones migratorias y cambiarias y facilidades de desplazamiento a los miembros y funcionarios del organismo [116] y vi) dispensan libertad a la organización para llevar sus cuentas en cualquier divisa y transferir sus fondos o divisas a otro país[117]. En este orden, la Sala Plena ha sostenido que el régimen de privilegios e inmunidades no podrá prever normas que i) eximan a la organización o a sus miembros del deber de cumplir las normas nacionales, supranacionales e internacionales que protegen la diversidad biológica y cultural, la vida y la salud de los habitantes del territorio y la producción de alimentos, o que regulan el manejo de recursos genéticos[118]; ii) exoneren al Estado del deber de vigilar que las actividades de investigación en materia de biotecnología y recursos genéticos, de acuerdo con las disposiciones del derecho interno[119]; iii) establezcan que los recursos naturales y genéticos del país forman parte de los bienes y haberes de un organismo internacional[120] y iv) reconozcan plena libertad para la exportación de los recursos naturales o genéticos del país[121]. Igualmente, la Corte ha considerado que los regímenes de privilegios e inmunidades no podrán v) conceder exenciones sobre los tributos de propiedad de las entidades territoriales sin establecer al mismo tiempo el deber de la Nación de compensar las pérdidas generadas esas entidades por dichas exenciones (artículo 294 de la CP)[122]; vi) desconocer la autoridad del Banco de la República en materia monetaria, cambiaria y crediticia[123]; vii) eximir al organismo o a su personal del deber de colaborar con las autoridades nacionales[124]; viii) extender la aplicación del régimen de privilegios e inmunidades a los nacionales o residentes permanentes en el territorio nacional —no así en el extranjero—[125] y ix) relevar al organismo o a sus miembros o agentes del deber de respetar la Constitución, las leyes o los reglamentos internos[126]. 4.1.1 Los principios de inmunidad de jurisdicción y de inmunidad de ejecución. Reiteración de jurisprudencia Ahora bien, ya se anunció que los principios de inmunidad de jurisdicción y de ejecución, propios de las relaciones internacionales, requieren una consideración especial. De conformidad con el primero, la administración de justicia del Estado receptor se torna incompetente para conocer y decidir algunas disputas jurídicas o causas judiciales que involucren a los agentes consulares y diplomáticos del Estado extranjero o del organismo internacional respectivo[127]. Con ello se pretende garantizar que dichos agentes no puedan ser juzgados ante jueces distintos a los de su propio Estado[128]. Por su parte, la inmunidad de ejecución «impide que se haga efectiva determinada decisión judicial, en caso de que el procedimiento contra el sujeto de derecho internacional se hubiere llevado a cabo»[129]. Tratándose de los Estados, ambos principios —inmunidad de jurisdicción e inmunidad de ejecución— se sustentan, a su vez, en el principio de igualdad soberana de los Estados y, por ende, en la imposibilidad de que estos sean sometidos a la jurisdicción de otro Estado (par in parem non habet imperium). En el caso de los organismos internacionales, tales principios se apoyan en la necesidad de adoptar medidas para proteger su autonomía y neutralidad frente al Estado receptor[130]. 4.1.1.1 El alcance del principio de inmunidad de jurisdicción. Reiteración de jurisprudencia Con todo, y en concordancia con el desarrollo histórico del principio de inmunidad de jurisdicción[131], la Sala Plena ha aclarado que el entendimiento y la aplicación de este no puede restringir de manera absoluta el derecho fundamental de acceso a la justicia de los habitantes del territorio nacional. Por ello, tal principio no puede hacerse extensivo a i) las actuaciones no oficiales o privadas del organismo internacional o de sus miembros o agentes (acta iure gestionis)[132] y ii) a los delitos cometidos por estos en el territorio nacional[133]. Es decir, el régimen de inmunidades no podrá amparar las conductas que se asemejen a las que realizan los particulares o a aquellas que pudieran ser catalogadas como dolosas, «flagrantemente negligentes, de mala conducta deliberada o gravemente culposas»[134]. En otras palabras, «la inmunidad no cobija actuaciones meramente subjetivas que se salgan del marco de la función encomendada por el organismo diplomático […], pues es entendido que dicho privilegio se concede, “no en beneficio de las personas, sino con el fin de garantizar el desempeño eficaz de las funciones diplomáticas”[135]»[136]. En consonancia con lo anterior, este tribunal ha precisado los efectos del principio de inmunidad de jurisdicción, según su ámbito de aplicación. Así, ha considerado que, en materia laboral, la inmunidad de jurisdicción de las organizaciones internacionales y los Estados extranjeros es de carácter restringido[137]. Esta posición se funda en dos elementos. Primero, en la costumbre internacional, la cual es consistente «con el creciente interés de proteger el derecho fundamental de acceso a la justicia, especialmente en los conflictos derivados de relaciones laborales con los nacionales del Estado receptor»[138]. Y, segundo, en lo dispuesto en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas (CVRD)[139]. Este tratado establece que tales relaciones no forman parte del catálogo de las actuaciones oficiales de los organismos internacionales y de los Estados (acta iure imperii), sino de las que se suscriben a título privado o no oficial (acta iure gestionis)[140]. En este contexto, la Corte también...