Sentencia C-068 de 2020

C-068-20 Sentencia C-068/20 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional INTEGRACION NORMATIVA-Eventos en que procede De acuerdo con la jurisprudencia constitucional la Corte podrá, excepcionalmente, hacer integración normativa en los siguientes eventos: "(i) cuando se demande una disposición cuyo contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo, (ii) cuando la disposición cuestionada se encuentre reproducida en otras que posean el mismo contenido deóntico de aquella, y (iii) cuando la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra disposición que pueda ser, presumiblemente, inconstitucional” INTEGRACION NORMATIVA-Procedencia COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición y fundamento COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar su existencia COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vicio material y no formal LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y Plan de inversiones de entidades públicas del orden nacional PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conformación Una interpretación armónica de los elementos señalados ha llevado a la Corte a concluir que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo está compuesta por: (a) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, (b) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, (c) las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno, (d) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, (e) los recursos financieros requeridos y (f) las normas jurídicas necesarias para su ejecución LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter multitemático y heterogéneo LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aprobación bajo condiciones especiales/UNIDAD DE MATERIA-Conexidad entre disposiciones y materia principal de la ley PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES-Normatividad/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES-Cotización NORMA ACUSADA-Contenido y alcance PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecución de metas y objetivos LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza La naturaleza de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo como mecanismo de planeación exige la formulación de metas, objetivos y estrategias para estructurar una política económica, social y ambiental durante cuatro años. Esta función de planificación estatal se desdibuja cuando las leyes del Plan Nacional de Desarrollo son utilizadas para incluir, como en este caso, sucesivas normas sobre una regulación transversal que no responden de manera concreta al modelo económico propuesto por cada gobierno, sino que son incluidas en distintos planes de desarrollo sin responder de forma concreta a algún propósito, meta u objetivo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento/SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación En tal sentido, la Sala concluyó que el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019, adicionado por el artículo 139 de la Ley 2010 de 2019, desconoce el mandato constitucional de unidad de materia previsto en el artículo 158 del Texto Superior, toda vez que no existe una conexidad directa o inmediata entre la regulación del Ingreso Base de Cotización para los trabajadores independientes con contratos diferentes al de prestación de servicios y los objetivos, metas o estrategias previstos en el Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, difiere los efectos de esta decisión a las dos próximas legislaturas a fin no afectar derechos y principios constitucionales relacionados con la base de cotización de trabajadores independientes al Sistema Integral de Seguridad Social Referencia: Expediente D-13343 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto por Colombia, pacto por la equidad”. Actores: María del Mar Arciniegas Perea y Juan Esteban Sanín Gómez. Magistrada Ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241.4 de la Constitución Política, María del Mar Arciniegas y Juan Esteban Sanín Gómez demandaron la inconstitucionalidad del artículo 244 de la Ley 1955 de 2019. Mediante Auto de 15 de julio de 2019 se admitió la demanda por considerar reunidos los requisitos previstos en el Decreto 2067 de 1991, se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación, y comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso. Asimismo, se ordenó la fijación en lista, y se invitó a participar en este proceso a la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía (ASOFONDOS), a la Asociación de Trabajadores Independientes (ASOTRAIN), a la Agremiación de Trabajadores Independientes con diferentes Profesiones, Artes y Oficios (Digore), a la Federación Colombiana de Entidades Autorizadas para Afiliar en forma Colectiva a Trabajadores Independientes al Sistema de Seguridad Social Integral (Fedecoltia), y a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Rosario, Libre de Colombia, EAFIT, Javeriana, del Valle y del Norte. 2. Cumplido lo previsto en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA 3. A continuación se transcribe el texto del artículo acusado[1]. “LEY 1955 DE 2019 Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” (…) TÍTULO II (…) CAPÍTULO II. MECANISMOS DE EJECUCIÓN DEL PLAN. SECCIÓN III (…) SUBSECCIÓN 4 EQUIDAD EN LA SALUD (…) ARTÍCULO 244. INGRESO BASE DE COTIZACIÓN (IBC) DE LOS INDEPENDIENTES. Los trabajadores independientes con ingresos netos iguales o superiores a 1 salario mínimo legal mensual vigente que celebren contratos de prestación de servicios personales, cotizarán mes vencido al Sistema de Seguridad Social Integral, sobre una base mínima del 40% del valor mensualizado del contrato, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Los independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes con contratos diferentes a prestación de servicios personales con ingresos netos iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente efectuarán su cotización mes vencido, sobre una base mínima de cotización del 40% del valor mensualizado de los ingresos, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA). En estos casos será procedente la imputación de costos y deducciones siempre que se cumplan los criterios determinados en el artículo 107 del Estatuto Tributario y sin exceder los valores incluidos en la declaración de renta de la respectiva vigencia. El Gobierno nacional reglamentará el mecanismo para realizar la mensualización de que trata el presente artículo. PARÁGRAFO. Para efectos de la determinación del ingreso base de cotización de los trabajadores independientes por cuenta propia y para quienes celebren contratos diferentes de prestación de servicios personales que impliquen subcontratación y/o compra de insumos o expensas, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) deberá, atendiendo a los datos estadísticos producidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, por el Banco de la República, por la Superintendencia de Sociedades u otras entidades cuyas estadísticas fueren aplicables, determinar un esquema de presunción de costos. No obstante lo anterior, los obligados podrán establecer costos diferentes de los definidos por el esquema de presunción de costos de la UGPP, siempre y cuando cuenten con los documentos que soporten los costos y deducciones, los cuales deben cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 107 del Estatuto Tributario y demás normas que regulen las exigencias para la validez de dichos documentos. PARÁGRAFO 2o. <Parágrafo adicionado por el artículo 139 de la Ley 2010 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> La UGPP podrá aplicar el esquema de presunción previsto en el parágrafo anterior a los procesos de fiscalización en curso y a los que se inicien respecto de cualquier vigencia fiscal y a los que, siendo procedente y sin requerir el consentimiento previo, estén o llegaren a estar en trámite de resolver a través de revocación directa y no dispongan de una situación jurídica consolidada por pago. Los plazos que se encuentren cursando para resolver recursos o la revocatoria directa de actos administrativos proferidos por la UGPP en la materia, se ampliarán en el mismo término del inicialmente definido por la ley. A las decisiones resultantes de la aplicación de la presente disposición también le será aplicable lo dispuesto en el artículo 110 de la presente ley, cuyo plazo para solicitar la transacción con la UGPP será el 31 de diciembre de 2020”. III. LA DEMANDA 4. Los demandantes consideran que la norma referida desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 de la C.P.), pues incorpora una disposición que no guarda relación alguna con el Plan Nacional de Desarrollo. 5. Señalan que, de acuerdo con el artículo 158 de la Carta Política, desarrollado en el artículo 148 de la Ley 5 de 1992, esto es, el Reglamento del Congreso de la República, “Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia”. Asimismo, manifiestan que el artículo 193 de la misma Ley, en consonancia con el artículo 169 constitucional, establece que el título de las leyes debe corresponder con su contenido. 6. Agregan que la Ley 1955 de 2019 (PND 2018-2022) fue expedida con el objetivo de “sentar las bases de legalidad, emprendimiento y equidad que permitan lograr la igualdad de oportunidades para todos los colombianos, en concordancia con un proyecto de largo plazo con el que Colombia alcance los Objetivos de Desarrollo Sostenible al 2030”. Y, en criterio de los demandantes, en contraste con los propósitos mencionados, el artículo 244 del PND 2018-2022 define o precisa el Ingreso Base de Cotización (IBC) de los trabajadores independientes, para efectos de establecer sus aportes al sistema de seguridad social. 7. Posteriormente, el escrito de demanda presenta una amplia trascripción de pronunciamientos de la Corte Constitucional, en los que se define el alcance del principio de unidad de materia, como norma que racionaliza el procedimiento legislativo, y define la pertinencia de una regulación determinada (C-837 de 2001[2]). Señala que, si bien las leyes pueden regular materias complejas, siempre debe preservarse una relación de conexidad o un vínculo objetivo y razonable entre los distintos aspectos que la componen (C-778 de 2003[3]). 8. Indican que, según la Sentencia C-188 de 2006[4], el principio de unidad de materia impone un límite al ejercicio de configuración legislativa pues el Legislador debe “(i) definir con precisión desde el mismo título del proyecto cuáles serán las materias centrales que se van a desarrollar a lo largo del articulado, y (ii) mantener una estricta relación interna entre las normas que harán parte del texto de la ley” (citan, además, la Sentencia C-992 de 2001[5]). 9. Los demandantes destacan que para evaluar si se satisface el principio de unidad de materia, el juez constitucional debe analizar (i) que el título de la ley no contenga elementos discriminatorios; (ii) que el título no sustituya la descripción general del contenido de la misma; (iii) que entre el título de la ley y su contenido exista relación de conexidad; y (iv) que este no conceda reconocimientos, privilegios y honores (citan la Sentencia C-821 de 2006[6]). 10. Sostienen los demandantes, además, que, según jurisprudencia constante de la Corporación (citan las sentencias C-400 de 2010[7], C-490 de 2011[8] y C-896 de 2012[9]), el principio de unidad de materia exige conexidad temática, causal, teológica y sistemática entre la disposición o norma y la ley que la contiene. 11. Después, proponen los demandantes que “el juicio constitucional para establecer la violación del principio de unidad de materia se encuentra compuesto de dos etapas, de conformidad con lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia C-823 de 2006. En la primera de ellas se define ‘el alcance material o contenido temático de la ley parcialmente demandada’ procediendo, seguidamente, a determinar si entre dicha materia y las disposiciones que se acusan o examinan existe alguno de tales vínculos”. 12. Acto seguido, los demandantes afirman que el artículo 339 de la Carta Política establece que “habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal”. 13. Además, indican que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la ley también incluye “normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar” (invocan la Sentencia C-305 de 2004[10]). 14. Manifiestan que en la providencia C-016 de 2016[11], la Corte estableció que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo debe sujetarse a los límites aplicables a las demás leyes, entre los que se cuenta, el respeto por el principio de unidad de materia. En consideración al carácter “multitemático” de la ley aprobatoria del PND, el respeto por el principio de unidad presenta algunas particularidades: a) Impone una conexión o vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del plan y los instrumentos creados por el Legislador para alcanzarlos. b) Exige una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del plan y las disposiciones instrumentales que confiere. c) Debe existir conexión estrecha entre las metas y propósitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley, ‘así como el correlativo incremento de la severidad del juicio” para evitar que el carácter multitemático de la ley del plan comporte el vaciamiento normativo del principio. d) En consecuencia, en este ámbito el control material se torna más estricto, y se encamina a establecer, no cualquier tipo de conexión entre la parte general del Plan con las disposiciones instrumentales que lo componen, sino uno directo, no eventual o mediato. 15. Asimismo, señalan que en la Sentencia C-453 de 2016[12], que estudió la demanda de los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”, la Corte estableció varias reglas para verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia, respecto a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, a saber: a) “La Ley del Plan no es un instrumento para llenar los vacíos e inconsistencias de leyes precedentes. Tampoco permite relevar de la potestad legislativa al Congreso más allá de los objetivos, metas y estrategias de la específica política de planeación del respectivo Gobierno. Esto es, recae sobre el legislativo el deber de respetar el contenido constitucional del Plan, en cuanto que el Plan contiene “normas de orientación” o “normas de contenido instrumental”. Una norma que no se ajusta a ninguna de estas dos categorías ha de ser excluida.” b) “El examen de las normas instrumentales debe evidenciar una relación de conexidad directa con los objetivos, metas y estrategias de la política del Plan. De no verificarse tal circunstancia quedará puesto de presente el quebrantamiento del principio y tendrá lugar la inexequibilidad. Se ha sentado que una norma instrumental que autónomamente no establezca condiciones suficientes para la materialización del objetivo al que sirve o, no es inequívocamente efectiva para la realización del programa o proyecto contenido en la parte general del Plan; quebranta la unidad de materia.” c) “Igualmente, se ha fijado que debe existir una conexidad teleológica entre el telos del Plan y la preceptiva instrumental del mismo.” d) “También se ha valorado que si un mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que está al servicio de los programas y proyectos de la parte general.” 16. En relación con la restricción para crear regulaciones permanentes en el Plan Nacional de Desarrollo, hicieron referencia a la Sentencia C-092 de 2018[13], en la cual se reiteraron las sentencias C-016 de 2016[14] y C-008 de 2018[15], en las que se estableció que “cuando se estudian normas incorporadas en la Ley Aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas, una medida de naturaleza permanente, no puede ser incluida en una ley cuya vocación es transitoria”. 17. Posteriormente, señalan que recientemente, esta Corporación se pronunció en la Sentencia C-219 de 2019[16], respecto a la constitucionalidad de artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 por medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’. En esta ocasión, la norma, que también se refería al ingreso base de cotización para trabajadores independientes con contrato diferente al de prestación de servicios, fue declarada inexequible puesto que no cumplía “con los criterios fijados en la jurisprudencia del juicio estricto de constitucionalidad de las normas que se incorporan al Plan Nacional de Desarrollo, en la medida en que se trata de una disposición de seguridad social de índole transversal y con carácter permanente en el orden jurídico que debe estar incluida en una ley ordinaria que se ocupe de regular concretamente esta materia”. 18. En ese marco, consideran que el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019 pretende “llenar un vacío normativo relacionado con la determinación del ingreso base de cotización al sistema de seguridad social para trabajadores independientes con contrato diferente al de prestación de servicios, para así complementar la regulación establecida en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007”. Ello implica que la norma acusada no tiene naturaleza instrumental, ni se relaciona directamente con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. 19. Por último, destacan que “no existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del Plan que puedan relacionarse, de forma objetiva y razonable, con la Ley 1955 de 2019, de forma que se evidencie una conexidad causal, temática, sistemática o teleológica, con la disposición demandada.” IV. INTERVENCIONES 4.1. Entidades públicas 4.1.1. Ministerio del Trabajo 20. El Ministerio del Trabajo[17] solicita se declare la exequibilidad de la norma demandada. Indicó que definir la base de cotización de los afiliados independientes al Sistema Integral de Seguridad Social, permite crear las condiciones para garantizar su protección frente a las posibles contingencias que puedan afectar su vida o su salud, cuestión que hace parte de los pilares fundamentales de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. 21. Señaló que la ley demandada se fundamenta en tres pilares, a saber: pacto por la legalidad, pacto por el emprendimiento, la formalización y la productividad, y pacto por la equidad. Puntualizó que este último tiene un componente denominado Salud para todos con calidad, el cual “propende por colombianos más sanos y políticas de prevención, costos sostenibles y saneamiento financiero, fortalecimiento institucional y definición de competencias en inspección y vigilancia, equipamiento con infraestructura tecnológica y la articulación de agentes del sector y salud con calidad”. Así las cosas, el concepto de costos sostenibles se refiere, entre otras cosas, al adecuado recaudo y destinación de las contribuciones que son el soporte financiero para cubrir las prestaciones derivadas de la seguridad social. 22. En consecuencia, cuando la norma demandada determina el ingreso base de cotización de los afiliados independientes, está procurando dotar al sistema de los recursos necesarios para financiar las prestaciones mencionadas: “Por lo anterior el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019 no quebranta el principio de unidad de materia como lo plantea el actor, pues se ajusta a los pilares de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (Pacto por la equidad), sino que además se aviene a las estrategias y políticas que deben orientar las acciones gubernamentales en materia social y que exigen la sostenibilidad fiscal de las prestaciones que reconoce el Sistema de Seguridad Social.” 23. Con base en lo expuesto, la entidad considera que la norma es exequible y no desconoce el principio de unidad de materia, pues se ajusta a los pilares de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, y además, está ligado a las estrategias y políticas que orientan el actuar del gobierno en materia social. 24. Finalmente, indicó que la cobertura del derecho a la seguridad social depende de elementos económicos, financieros, prestacionales y asistenciales, por lo que la incorporación de la norma demandada en el texto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no se opone al alcance de este derecho como derecho de contenido programático. Y destacó: “No sobra advertir que la norma que el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019, en cuanto establece el ingreso base de cotización para los trabajadores independientes, constituye norma instrumental de ejecución del presupuesto pues su propósito es dotar al Sistema de Seguridad Social de los recursos suficientes para garantizar el acceso a las prestaciones allí establecidas en favor de los afiliados y garantizar la sostenibilidad de dicho sistema”. 4.1.2. Ministerio de Salud y Protección Social y Departamento Nacional de Planeación –DNP 25. El Ministerio de Salud y Protección Social y el Departamento Nacional de Planeación[18] presentaron una intervención conjunta en la que solicitan se declare exequible la norma demandada. 26. En primer lugar, se refirieron al antecedente específico en la materia objeto de análisis, señalando que, en la Sentencia C-219 de 2019[19] se declaró la inexequibilidad diferida hasta por las dos próximas legislaturas del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo ‘Todos por un nuevo país’, por violación al principio de unidad de materia. Sin embargo, precisaron que, de la Sentencia solo se conoce el comunicado de prensa, y que la norma declarada inexequible fue casi simultáneamente derogada de manera expresa por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019. 27. Respecto a la inconstitucionalidad por supuesta violación al mandato de unidad de materia, consideran que la norma sí observa este principio, y abordaron tres aspectos para sustentarlo: (i) las especificidades del análisis de constitucionalidad por unidad de materia, cuando se trata de leyes aprobatorias de planes nacionales de desarrollo; (ii) la ausencia de precedente en materia de temporalidad de las leyes aprobatorias de planes de desarrollo, que la configure como una subregla más para evaluar la observancia del principio de unidad de materia en este tipo de leyes; y, (iii) la existencia de conexidad entre la disposición demandada y la parte general del PND. 28. En cuanto al primer punto, indicaron que el Plan Nacional de Desarrollo se compone de dos partes: una general, y el denominado plan de inversiones. Este último, resaltaron, contiene normas instrumentales. De esta manera, señalaron que “el principio de la unidad de materia en el Plan Nacional de Desarrollo ha sido un aspecto de especial consideración por la Corte Constitucional, en el entendido de que dada la naturaleza multitemática y heterogénea de esta Ley[20], su tratamiento tiene unas particularidades y, con respecto a las normas instrumentales como la demandada, se debe hacer su valoración frente a la conexidad teleológica[21] que tenga con la parte general del mismo Plan.” 29. Igualmente, hicieron alusión a la Sentencia C-573 de 2004[22], en la cual, la Corte concluyó que el control constitucional de un cargo por violación al principio de unidad de materia en la ley del plan, es más estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. En consecuencia, las disposiciones instrumentales deben guardar relación directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. 30. Así las cosas, argumentaron que esta Corporación ha reconocido que la aplicación del principio de unidad de materia en el caso del Plan Nacional de Desarrollo tiene especificidades derivadas de su naturaleza especial, y se refirieron a la Sentencia C-714 de 2008[23], en la cual se estableció que “los proyectos de inversión, programas, normas o cualesquiera otras disposiciones que se incorporen en el Plan de Inversiones, deben necesariamente guardar una relación de conexidad directa con uno o más de los objetivos propuestos en la Parte General del plan, so pena de resultar inadmisibles”. 31. Del mismo modo, citaron la Sentencia C-539 de 2008[24], en la cual se expresó que “el principio de unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo se articula de acuerdo a la especial conformación de este cuerpo normativo, de manera tal que la identidad temática se exige respecto de las disposiciones de carácter instrumental contenidas en el Plan de inversiones, las cuales deben tener aptitud sustancial, directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales señaladas en la parte general del Plan”. 32. Los intervinientes concluyeron que, con base en estos pronunciamientos, y el artículo 6 de la Ley 152 de 1994 “de lo que se trata entonces, es de construir una correspondencia finalística entre la norma instrumental y las bases del plan, reconociendo que por mandato constitucional, esta norma debe incorporar no solo los objetivos, propósitos y metas a largo y mediano plazo, sino que también debe incluir la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución”. 33. Posteriormente, pusieron de presente otros pronunciamientos de la Corte Constitucional, tales como la Sentencia C-305 de 2004[25], por medio de la cual se aclaró que a pesar de que la ley del plan es de naturaleza presupuestal, en esta no solo se incluyen estrategias de este tipo, sino que también puede contener normas que deriven en la consecución de metas sociales o ambientales. 34. Invocaron también, la decisión contenida en la Sentencia C-077 de 2012[26], en la cual se estudió la constitucionalidad de varias normas incluidas en la Ley 1450 de 2011. De esta manera, al estudiar el artículo 22 de la referida Ley, la Corte concluyó que “es evidente que uno de los propósitos y objetivos del PND es el mejoramiento de las condiciones en infraestructura y prestación de los servicios de acueducto y saneamiento básico…, por lo que la estrategia consistente en permitir la transferencia de obras de infraestructura realizadas por las Corporaciones Autónomas Regionales a los municipios o las empresas de servicios públicos se enmarca dentro de los objetivos del Plan y representa una estrategia conducente para la realización de los mismos”. 35. Mencionaron la Sentencia C-016 de 2016[27], en la que se afirmó que “la práctica interpretativa de esta Corporación indica que el juzgamiento de normas incluidas en tal tipo de leyes por la infracción del artículo 158 requiere, en primer lugar (i) determinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental. A continuación, corresponderá (ii) establecer si existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterización. Finalmente es necesario (iii) determinar si entre la disposición instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan existe una conexidad directa e inmediata”. 36. Además, afirmaron que la Sentencia C-092 de 2018[28] fue utilizada por los demandantes de forma parcial y descontextualizada, por lo que aclararon que esta providencia estableció, que a efectos de verificar la unidad de materia entre una medida específica y la Ley del Plan, esta Corporación “debe corroborar: (i) que se trate de disposiciones de carácter presupuestal, o disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución del plan; (ii) si existe un vínculo o conexión entre los objetivos y metas contenidos en la parte general del Plan o con los instrumentos creados por el Legislador para alcanzarlos; (iii) la existencia de una conexión teleológica estrecha entre los objetivos y las normas instrumentales, y (iv) si se puede comprobar un vínculo directo e inmediato entre los objetivos generales del Plan y sus normas instrumentales”. Consideran que es evidente que “el fundamento del análisis realizado por la Corte en esta sentencia, no es, como lo quieren hacer ver los demandantes, la temporalidad de la disposición, sino la conexidad teleológica directa que exista entre la norma instrumental y las disposiciones generales de la Ley del Plan.” 37. Respecto a lo expuesto por los demandantes en relación con la temporalidad de la norma, los intervinientes expresaron que esta Corporación ha entendido que la Ley del Plan es una norma especial, no solo multitemática, sino también compuesta por normas temporales y normas de naturaleza permanente. Para sustentar lo dicho, se refirieron a la Sentencia C-047 de 2018[29], en la cual se afirmó que “el simple paso del cuatrienio para el cual son expedidos los Planes Nacionales de Desarrollo y la no reiteración de sus disposiciones en los Planes posteriores, no implican, per se, su derogatoria o pérdida de vigencia”. 38. Reiteraron entonces, que no existe precedente jurisprudencial que exija una temporalidad determinada a las normas incorporadas en las leyes de Plan de Desarrollo, y resaltaron lo afirmado en el salvamento de voto que hizo la magistrada ponente a la Sentencia C-219 de 2019[30]. En esta providencia, se declaró inexequible el artículo 135 del Plan de Desarrollo anterior, pues la Corte encontró que las subreglas establecidas para el análisis del principio de unidad de materia no se cumplieron, ya que la norma estudiada no tenía conexidad con la parte general del Plan y contenía un mandato de carácter transversal y permanente propio de una ley ordinaria. No obstante, en el salvamento de voto mencionado se indicó que “solo existen tres escenarios para introducir una nueva regla o interpretación al principio de unidad de materia cuando la norma analizada se encuentra en el Plan Nacional de Desarrollo: (i) que existiera un precedente para reiterar, (ii) que el precedente estuviera contenido únicamente en la sentencia C-092 de 2018[31], y (iii), que no existiera precedente sobre el tema.” A juicio de la Magistrada, ninguna de las hipótesis se configuró. 39. Señalaron que, al invocar como precedente las decisiones contenidas en las sentencias C-016 de 2016[32] y C-008 de 2018[33], se ignora que en estas providencias nunca se analizó la vocación de permanencia o transitoriedad de las normas acusadas como criterio para determinar su exequibilidad o inexequibilidad; y que, es el Legislador, en ejercicio de sus competencias y atribuciones, quien define qué normas del Plan de Desarrollo anterior quiere que permanezcan para darles continuidad. 40. Por otra parte, los intervinientes se refirieron a la conexidad entre la disposición instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, pacto por la equidad’. De esta manera, advierten que la relación de la norma bajo estudio y el pacto por la equidad del PND, se puede verificar en el documento denominado ‘Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022’, incorporado de manera expresa en la Ley 1955 de 2019. 41. Del documento mencionado, resaltaron diferentes temas contenidos en el Pacto III, denominado “Pacto por la equidad política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a los mercados”,[34] que consideran, dan cuenta la conexidad entre la norma y la parte general del Plan. 42. Destacaron que la garantía de acceso a la salud de calidad y la sostenibilidad financiera del sistema; y la promoción del acceso a la protección social como manifestación del trabajo decente, son objetivos expresamente planteados en el PND, y están instrumentalizados a través de una norma de carácter tributario como el artículo 244, el cual, en sus propias palabras: · “Determina un trato equitativo entre los distintos tipos de independientes, clarificando la determinación de su obligación de pago a partir de los ingresos netos generados.” · “Establece la determinación de un sistema de presunción de costos, que permitirá a la UGPP centrarse en la determinación de los eventos de inexactitud y omisión, y facilitará el cumplimiento de la obligación contributiva a los aportantes.” · “Permite sin duda mejorar el control de la evasión de recursos y garantizar la sostenibilidad financiera de la seguridad social, al establecer herramientas que permiten determinar de manera más precisa la evasión e inexactitud.” 43. En línea con lo anterior, se refirieron al Pacto II “Pacto por el emprendimiento, la formalización y la productividad: una economía dinámica, incluyente y sostenible que potencie todos nuestros talentos” [35] y sustentaron que esta estrategia abarca tres pilares, de los cuales, uno de ellos, incluye la afiliación y cotización a los sistemas de seguridad social. 44. Así las cosas, expusieron que estas disposiciones guardan relación temática, sistemática y teleológica con los objetivos planteados en el Ley 1955 de 2019, “ya que hace más eficiente la obtención de los recursos que resultan necesarios para hacer frente a las presiones, no solo del crecimiento demográfico, envejecimiento de la población y ampliación de las coberturas del sistema de salud, sino que en particular, en este último, permite garantizar la necesaria interrelación entre los principios de universalidad y solidaridad del derecho fundamental a la salud, establecidos en la Ley Estatutaria de Salud, que no se ven adecuadamente reflejados cuando determinados grupos de personas con capacidad de pago en razón de su actividad económica no realizan los aportes necesarios para la financiación del servicio de salud del que serán beneficiarios.” 45. Finalmente, recordaron que la Corte ha aceptado la viabilidad de la inclusión de normas de carácter tributario en los planes de desarrollo, lo cual fue sustentado con base en la Sentencia C-801 de 2008[36]. 46. Conforme a todo lo expuesto, concluyeron que la inclusión del artículo demandado, en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, “no comporta la vulneración del principio de unidad de materia esgrimida por los demandantes, y se constituye en un instrumento para garantizar la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social Integral, así como un mecanismo idóneo para mejorar el recaudo de las contribuciones parafiscales y el cumplimiento de las obligaciones contributivas de los independientes.” 4.2. Intervenciones gremiales 4.2.1 Agremiación Nacional de Trabajadores Independientes con Diferentes Profesiones, Artes y Oficios - Digore, y Federación Colombiana de Entidades Autorizadas para Afiliar Colectivamente a Trabajadores Independientes al Sistema de Seguridad Social Integral - Fedecoltia[37] 47. Digore y Fedecoltia, solicitaron declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada. 48. Empezaron por señalar que el artículo demandado afecta la tranquilidad y las precarias finanzas de los trabajadores independientes; que el Gobierno Nacional, al derogar expresamente el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, “consideró que iba a solucionar el tema del IBC, sin calcular que de nuevo estaba incluyendo una norma violatoria de la Constitución, pues a pesar de que parece que es una norma diferente, pues no consagra cargas a los contratantes, sigue violando la unidad de materia que debe contener una ley como es la del PND. Además, ignoró y desconoció el pronunciamiento que recientemente había efectuado la Corte acerca de dicha norma, en la cual su sentencia fue declaratoria de inexequibilidad, por falta de unidad de materia y cuyos demandantes fueron las mismas personas que hoy demandan este nuevo artículo.” 49. En seguida, indicaron que el Plan Nacional de Desarrollo es un instrumento que define los pasos a seguir para lograr el desarrollo social de un país, que por lo general dura más de un año, de modo que el Gobierno tenga el tiempo suficiente para implementar las medidas que considera necesarias para el desarrollo social y que además, la intención de un plan de desarrollo es que las soluciones que ofrece sean sostenibles para que la población pueda mantenerse con sus propios medios, generando autosuficiencia y adquiriendo calidad de vida. 50. Resaltaron que la jurisprudencia ha sostenido que la Ley del Plan no puede ser empleada para llenar los vacíos e inconsistencias que presentan las leyes anteriores y que, sin embargo “esto precisamente es lo que busca este artículo 244, llenar el vacío normativo que le dejaba la declaratoria de inexequibilidad del artículo 135 de la ley 1753 de 2015; y en una jugada oportunista, por decir lo menos, teniendo el PND para su sanción, deroga expresamente dicho artículo ya declarado inexequible e incluye uno nuevo reformado, apuntando a la determinación del IBC de los trabajadores independientes con contrato diferente al de prestación de servicios, afectado o viciado de inexequibilidad por lo mismo, es decir, unidad de materia”. 51. Alegan que no se encuentra justificación alguna para que el gobierno de turno insista en crear un nuevo sistema para calcular el IBC de los independientes, a pesar de que ya existe un sistema de presunción de ingresos, establecido en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007. 52. Además, pusieron de presente que, aunque se derogaron las cargas desproporcionadas en cabeza de los contratantes o empresarios, este artículo contiene un tema de seguridad social que se debe tratar en una ley diferente, y no “aprovechando la ley del plan para hacer dicha regulación”. También, afirmaron que los trabajadores independientes son los que están dando estabilidad económica a nivel nacional, y al mismo tiempo son los más agredidos por las políticas gubernamentales. 53. Finalmente, reiteraron que el artículo demandado debe ser declarado inconstitucional pues no se compadece con los criterios de unidad de materia emitidos por esta Corporación. 4.3 Intervención ciudadana 54. Juan Diego Buitrago Galindo, solicitó a esta Corporación que en caso de declarar inexequible la norma demandada, señale que en el mes siguiente a la notificación de la sentencia, los trabajadores independientes deberán pagar dos cotizaciones por una sola vez, a fin de que, con el cambio de modalidad de pago mes vencido a pago mes anticipado, el Sistema General Seguridad Social en Salud, no pierda el recaudo correspondiente a un periodo de cotización. 55. Para empezar, el ciudadano indicó que, el artículo demandado regula el monto de la cotización al Sistema de Seguridad Social Integral para trabajadores independientes, reiterando lo establecido en su momento por el artículo 135 de la Ley 1353 de 2015, en el sentido de que los trabajadores independientes cotizarían mes vencido al sistema. Señaló que la norma hoy demandada, incluye también a los trabajadores contratados por la modalidad de prestación de servicios, ampliando así el alcance que había definido la ley anterior. 56. Resaltó que, si bien el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 fue declarado inexequible, el efecto de la inconstitucionalidad se difirió a dos años, con lo cual, al haber sido derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, la inexequibilidad no alcanzó a surtir efecto. 57. Ahora bien, para argumentar su solicitud, el interviniente recordó que antes de la expedición del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, los contratistas independientes pagaban su cotización mes anticipado, pues así estaba dispuesto en los artículos 156 y 202 de la Ley 100 de 1993. Para ilustrar lo dicho, propuso un ejemplo en el que, en el mes de enero de 2015, un trabajador independiente pagó la cotización correspondiente al mismo mes, esto es, enero de 2015. Así las cosas, señaló, el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, dispuso que los rentistas y trabajadores independientes con contrato diferente al de prestación de servicios, cotizarían mes vencido, norma reglamentada por el Gobierno. 58. Puntualizó que, por efecto de la aplicación del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, el recaudo de las cotizaciones a favor del sistema se difirió un mes, y que, en caso de declararse la inexequibilidad de la norma demandada, “la periodicidad del pago de la cotización de los trabajadores independientes pasará a ser anticipada, por entrar en vigencia nuevamente las disposiciones legales que establecieron dicha modalidad. En ese sentido, en el mes siguiente a la declaratoria de inexequibilidad, los trabajadores independientes deberán pagar dos cotizaciones: la anticipada del mes que cotizan y del mes anterior, que se paga mes vencido.” A continuación, propuso otro ejemplo en el que, suponiendo que la Corte declare inexequible la norma demandada el 20 de noviembre de 2019, en el mes de diciembre los trabajadores independientes deberán pagar: (i) la cotización mes vencido del mes de noviembre, porque ya se habrá causado la obligación; y (ii) la cotización mes anticipado del mes de diciembre. Así las cosas, entender que en el ejemplo expuesto, el trabajador solo deberá pagar la cotización del mes de diciembre, significa que el Sistema perdería de manera definitiva el recaudo del mes de noviembre. 59. Finalmente, conforme a lo expuesto, reiteró su petición a la Corte de que, en caso de declarar inexequible la norma demandada, señale que en el mes siguiente a la notificación de la sentencia que declara la inconstitucionalidad, los trabajadores independientes deberán pagar dos cotizaciones por una sola vez. 4.4 Intervenciones académicas 4.4.1 Universidad Libre de Bogotá, Facultad de Derecho 60. El Director, y varios miembros del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá[38], solicitan que se declare inexequible la norma demandada, pues esta no cumple con el criterio de conexidad directa e inmediata con las bases del Plan Nacional de Desarrollo ‘Pacto por Colombia, pacto por la equidad 2018-2022’ y además, vulnera la reserva legal ordinaria. 61. En primer lugar, hicieron alusión al principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, y se refirieron a las sentencias C-008 de 2018[39] y C-092 de 2018[40], para resaltar que la violación del principio de unidad de materia constituye un vicio de carácter sustancial de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. 62. Posteriormente, advirtieron que “la Ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo tiene como naturaleza consagrar variedad de planes y programas sobre temas genéricos que se desarrollarán por el Gobierno Nacional durante cuatro años, esto no significa que por tener cierta amplitud en la regulación no se deba realizar el control de constitucionalidad sobre los temas específicos que se regulan”. 63. Además, señalaron que “los Planes de Desarrollo deben incorporar normas instrumentales, que además de contener los objetivos generales y las inversiones públicas que piensan adelantarse, deben consagrar la determinación de los recursos y apropiaciones que autoricen para su ejecución y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.” 64. También, se refirieron a la Ley 152 de 1994 “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo” en la cual se definió que éste se divide en dos partes: una general, que contiene los objetivos, las metas, las estrategias y políticas, y los instrumentos de vinculación de la planeación nacional con la territorial; y otra parte denominada Plan de inversiones, que contiene la proyección de los recursos financieros, la descripción de los principales programas y subprogramas, los presupuestos plurianuales, y la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución. 65. De esta manera, la facultad considera que, se encuentra dentro de la naturaleza y contenido de las leyes aprobatorias de los Planes de Desarrollo, contener normas de carácter instrumental para poder ejecutar los planes y objetivos que consagra. 66. Destacaron que la Corte ha definido el criterio de “conexidad”[41], para realizar el control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias del Plan de desarrollo, el cual consiste en que, de acuerdo con la materia dominante de la ley y cada una de sus disposiciones, debe haber una conexión objetiva y razonable, temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática. Para ello, la Corte ha fijado tres instancias para poder identificar la vulneración al principio de unidad de materia: (i) identificación del alcance material o núcleo temático de la ley, (ii) determinación de la proposición normativa que se considera ajena a la temática, y (iii) establecer si la norma objeto de análisis está relacionada con esa temática, a partir de los criterios de conexidad anteriormente descritos. 67. Así las cosas, los actores expresaron que la Corte, en Sentencia C-008 de 2018[42], definió los alcances del principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan de Desarrollo, a saber: a) “El principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo impone la conexión o vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos”. b) “El principio de unidad de materia impone que exista una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene”. c) “La conexión estrecha que exige el principio de unidad de materia entre las metas y propósitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley, así como el correlativo incremento de la severidad del juicio de constitucionalidad a cargo de esta Corte”. d) “La fijación del contenido del principio de unidad de materia en los anteriores términos se traduce en un control judicial más estricto encaminado a establecer, no cualquier tipo de conexión entre la parte general del Plan con las disposiciones instrumentales que lo componen, sino un vínculo directo y no simplemente eventual o inmediato”. 68. Posteriormente, realizaron un juicio de conexidad directa e inmediata en el caso concreto, y empezaron por la identificación del núcleo temático de la ley, concluyendo que el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019, es una norma de carácter instrumental por cuando “en ella no se establece ningún objetivo, meta ni objetivo a alcanzar, sino una serie de medidas para que los trabajadores puedan determinar la base para poder cotizar al sistema de seguridad social”. 69. Finalmente, estudiaron si existen objetivos, metas, planes o estrategias, en la parte general del Plan, que puedan relacionarse con la norma demandada. De esta manera, encontraron que en las bases del Plan Nacional de Desarrollo se definieron distintos pactos estructurales, dentro de los cuales se encuentra el “pacto por la equidad: política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados”, que a su vez contiene un objetivo denominado “salud para todos con calidad y eficiencia, sostenible por todos”; y que las estrategias de este objetivo son: (i) el trabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusión productiva, (ii) promover el acceso de la población a esquemas de protección y seguridad social. (iii) la focalización de las políticas públicas en los trabajadores informales y los trabajadores que devenguen menos de 1 SMLMV, (vi) la formalización empresarial y laboral y (v) la unificación y eliminación de trámites de afiliación de seguridad social. No obstante, los intervinientes no encontraron una relación directa entre dicho pacto y la norma demandada. 70. Concluyeron que, “el Plan Nacional de Desarrollo sí pretende formalizar el trabajo y dentro de ello está la afiliación al sistema de seguridad social integral, sin embargo, no hace referencia expresa al beneficio, objetivo o metas que podría tener la determinación de una base para cotizar al sistema de seguridad social que contribuya directamente con los objetivos, programas o metas del Plan Nacional de Desarrollo”, razón por la que “no se logra comprobar la conexidad directa e inmediata de la norma acusada con presupuestos básicos de la unidad de materia.” 4.4.2. Universidad Externado de Colombia. 71. El grupo de investigación del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, consideró que la Corte debe declarar inexequible la norma demandada, por vulneración al principio de unidad de materia. El grupo definió el siguiente problema jurídico: ¿Vulneran el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la Constitución Política, las disposiciones que regulan la base de cotización de seguridad social y que son incluidas en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo? Frente a esta pregunta, consideraron que, en atención al criterio señalado en la Sentencia C-219 de 2019[43], le asiste la razón a los accionantes. 72. Así las cosas, señalaron que el punto de partida del análisis, deben ser los artículos 339 y 344 de la Constitución, en los cuales se regula el Plan Nacional de Desarrollo. Además, se refirieron a las sentencias C-524 de 2003[44] y C-016 de 2016[45], para sustentar que “la Ley del Plan tiene un propósito multitemático, que tiene como finalidad abarcar distintas aristas en el cumplimiento de los postulados constitucionales del Estado Colombiano. Aun así, dicha multitemacidad, no es óbice para incluir, sin ninguna conexidad y al arbitrio del Congreso y/o del Gobierno Nacional, cualquier tipo de reglas.” 73. Posteriormente, resaltaron los criterios definidos por la Corte para analizar la vulneración del principio de unidad de materia en las disposiciones contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo, a saber: a) Existencia de conexión o vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y los instrumentos creados por el Legislador para alcanzarlos. b) Existencia de una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene. c) Debe asegurarse que los mandatos se relacionen directamente con la función de planeación y las normas instrumentales persigan de manera inequívoca los propósitos del Plan. 74. El grupo afirmó que “del análisis particular de la ley 1955 del 2019, de su parte general y del documento de sus bases, NO encontramos conexión o vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y la disposición acusada, ni existencia de una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan aprobado y el artículo 244 demandado”. 75. De esta manera, afirmaron que “Dado que en la parte general no se menciona como proyecto o programa un aspecto que puntualmente tenga una conexidad que permita entender o identificar, como objetivo de la parte general, lo regulado en el artículo 244 analizado, que prescribe el ingreso base de cotización -IBC- para aquellas personas independientes que llevan a cabo actividades con un contrato diferente al de prestación de servicios, atendiendo al criterio jurisprudencial señalado en varias sentencias y reiterado en la sentencia C-016 de 2016, C-092 de 2018 y C-219 de 2019, concluimos que el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019 vulnera la unidad de materia y procede su inconstitucionalidad”. 76. Finalmente, consideran que la norma demandada es inexequible por “quebrantar el límite temporal de los Planes de Desarrollo, pues se reitera que sus efectos deben limitarse a la vigencia fiscal del Plan en cuestión”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 77. Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte, que se esté a lo resuelto en la Sentencia C-219 de 2019[46], que declaró inexequible el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, pues el contenido material de dicha norma es idéntico al demandado en esta oportunidad, configurándose así cosa juzgada. 78. Consideró que “de conformidad con el artículo 243 de la Constitución, ninguna autoridad puede reproducir el contenido material de un acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan las disposiciones constitucionales que originaron la decisión. La Corte ha sostenido que en estos eventos debe declararse la inexequibilidad del precepto analizado[47] por desconocer que las sentencias en sede de control abstracto hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. 79. Señaló que la jurisprudencia ha definido que este tipo de cosa juzgada se estructura cuando se acreditan los siguientes requisitos: (i) que el contenido normativo haya sido declarado inexequible previamente; (ii) que el contenido material del texto acusado sea igual al declarado inconstitucional; (iii) que la disposición frente a la cual se realiza la comparación, haya sido declarada inconstitucional por razones de fondo y no de forma y; (iv) que continúen vigentes las disposiciones constitucionales que fundamentan la declaratoria de inexequibilidad. 80. Así las cosas, el Ministerio Público considera que una vez la Corte ha declarado la inexequibilidad de una norma, el Legislador queda impedido para reproducir nuevamente el mismo contenido normativo y en caso de hacerlo, la demanda que se presente deberá rechazarse o proferirse un fallo inhibitorio y estarse a lo resuelto en la decisión anterior. En particular, porque “la Alta Corporación concluyó que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 desconocía el principio de unidad de materia, porque la norma acusada contenía una disposición transversal relativa a la seguridad social de carácter permanente, por lo que el desarrollo normativo se debía hacer a través de una ley ordinaria.” 81. Por último, en el caso concreto, considera que el contenido normativo del artículo 244 de la Ley1955 de 2019 es idéntico al del 135 de la Ley 1753 de 2015, el cual fue declarado inexequible, por lo que solicita a la Corte, se esté a lo resuelto en la SentenciaC-219 de 2019[48]. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia y cuestiones previas 82. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la acusada. 83. Corresponde a la Corte definir tres asuntos preliminares. De una parte, determinar si procede la integración normativa comoquiera que el texto del artículo 244 de la Ley 1955 de 2019, originalmente demandado, fue adicionado por el artículo 139 de la Ley 2010 de 2019. En segundo lugar, determinar la existencia de cosa juzgada constitucional ante la solicitud del Ministerio Público de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-219 de 2019. Y finalmente, reiterar la naturaleza del vicio alegado para establecer la oportunidad en la presentación de la demanda. 2. Integración normativa del artículo 139 de la Ley 2010 de 2019 84. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional la Corte podrá, excepcionalmente, hacer integración normativa en los siguientes eventos: "(i) cuando se demande una disposición cuyo contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo, (ii) cuando la disposición cuestionada se encuentre reproducida en otras que posean el mismo contenido deóntico de aquella, y (iii) cuando la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra disposición que pueda ser, presumiblemente, inconstitucional”[49]. 85. En esta oportunidad la Sal advierte que la adición realizada por el artículo 139 de la Ley 2010 de 2019 a la norma demandada está estrechamente relacionada con el contenido del artículo 244 de la Ley 1955 de 2019. En efecto, el parágrafo añadido establece las condiciones en que la UGPP ejerce la fiscalización de los procesos en curso teniendo en cuenta el esquema de presunción de costos. En esa medida, un eventual pronunciamiento de inexequibilidad sobre el artículo 244 original dejaría sin sentido el parágrafo agregado. 86. Adicionalmente, como en este caso se trata de un cargo por unidad de materia es necesario determinar si la totalidad del artículo demandado vigente se ajusta a la ley que lo contiene, y por tanto, la Sala integrará al juicio de constitucionalidad el parágrafo aditivo previsto por la Ley 2010 de 2019. 3. Inexistencia de cosa juzgada respecto del artículo 244 de la Ley 1955 de 2019 87. El artículo 243 de la Carta Política[50] consagra la institución de la cosa juzgada constitucional en los siguientes términos: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. // Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible p...