Sentencia T-321 de 2025

T-321-25 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-321/25 RÉGIMEN ANTERIOR A LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY 100 DE 1993-Reconocimiento de indemnización sustitutiva (...) reconocimiento de la indemnización sustitutiva (prevista en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993), que opera como una medida compensatoria frente a la imposibilidad de acceder a la pensión de conformidad con los requisitos aplicables, en garantía del derecho fundamental a la seguridad social en la vejez. Es de aclarar que el reconocimiento y pago de esa prestación, corresponde (al hospital) al haber sido la empleadora directa de la actora desde el 30 de septiembre de 1952 hasta 1 de enero de 1970, periodo en el cual se causó el pasivo prestacional que se reclama, bajo el régimen anterior a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. En este contexto, mientras no se haya suscrito un contrato de concurrencia con el Ministerio de Hacienda y la entidad territorial correspondiente, subsiste en cabeza de la antigua empleadora la obligación de presupuestar, reconocer y pagar directamente las prestaciones sociales generadas antes del 31 de diciembre de 1993. DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL DE ADULTO MAYOR-Deber de información, orientación y asistencia diferenciada y completa con el fin de promover la materialización y garantía efectiva de los derechos pensionales (La accionada) se abstuvo de brindarle [a la accionante] una información, orientación y asistencia diferenciada y completa, que le permitiera y/o facilitara el acceso inmediato, esto es, sin demoras y trabas administrativas, a otro tipo de prestaciones, al punto de tener que acudir a la jurisdicción para la garantía de sus derechos... aunque la (accionada) no tenía la obligación legal expresa de reconocer de oficio la indemnización sustitutiva, sí estaba constitucionalmente obligada, en virtud de los artículos 46, 48 y 53 de la Constitución a informar, asesorar y facilitar el acceso de la (accionante) a esta prestación, dado que (i) es una persona de la tercera edad, (ii) en situación de vulnerabilidad, y (iii) su retiro ocurrió bajo el régimen prestacional previo a la Ley 100 de 1993, sin que se haya definido el modo de reconocer el tiempo laborado. DERECHOS AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y A LA SEGURIDAD SOCIAL-Deber de debida diligencia de las Administradoras de Fondos de Pensiones en la verificación de requisitos para el reconocimiento de prestaciones pensionales ACCIÓN DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES PENSIONALES-Procedencia excepcional JUEZ DE TUTELA-Facultad de fallar extra y ultra petita DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN MATERIA PENSIONAL-Fundamental (...) las prestaciones pensionales -cuando proceden conforme a la normativa aplicable-, constituyen mecanismos esenciales para materializar la garantía del mínimo vital. No se trata, por tanto, de un derecho meramente patrimonial sino de un derecho fundamental cuya negación afecta de manera directa la dignidad humana. ADULTO MAYOR-Protección especial en materia pensional El alcance y eficacia de la seguridad social debe interpretarse de manera diferencial y reforzada en favor de las personas adultas mayores (art. 46 C.P.), quienes pueden enfrentar con mayor intensidad las consecuencias adversas de la desprotección económica y social. Ello exige a las autoridades eliminar las barreras normativas, administrativas e institucionales que dificulten el acceso a las prestaciones sociales a las que tienen derecho y garantizar el goce efectivo de sus derechos. DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN MATERIA PENSIONAL-Obligación de las entidades del sector salud de garantizar el pago del pasivo prestacional causado antes de 1993 BONO PENSIONAL-Instrumento para hacer efectivo un derecho en la transición de un sistema a otro (...) el bono pensional fue concebido como un mecanismo destinado a asegurar la movilidad y continuidad de las reservas para la financiación de las pensiones, garantizando que los aportes efectuados antes de la entrada en vigor del nuevo sistema, no se pierdan y contribuyan al financiamiento de la pensión en el régimen al cual se traslada el afiliado. Así, el bono pensional es un instrumento financiero creado por la Ley 100 de 1993, cuya finalidad es contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de quienes, al incorporarse al Sistema General de Pensiones, habían causado derechos pensionales parciales por vínculos laborales anteriores. BONO PENSIONAL-Concepto (...) instrumento financiero y contable creado para asegurar la formación de unidades de capital destinadas a financiar las futuras pensiones de los afiliados al sistema de seguridad social en pensiones. Su objetivo no es la captación de nuevos recursos del público, sino la proyección y capitalización de los aportes ya realizados, a través de un mecanismo que permite trasladar, entre distintas entidades del sistema, las obligaciones derivadas de las cotizaciones acumuladas. En tal sentido, el bono pensional es un título representativo de una obligación económica y social que preserva el valor de las pensiones frente a la variación de los precios, garantizando la capacidad de pago de la prestación, conforme a la finalidad constitucional de protección al derecho a la seguridad social. BONO PENSIONAL-Normatividad aplicable BONO PENSIONAL-Tipos que existen INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE PENSIÓN DE VEJEZ-Naturaleza jurídica DERECHO A LA INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ-Reglas jurisprudenciales para su reconocimiento DERECHO A LA INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE SERVIDOR PÚBLICO-Se aplica indistintamente de si el trabajador fue afiliado o no por la entidad territorial a una caja o fondo prestacional INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE PENSIÓN DE VEJEZ-Evolución normativa y jurisprudencial cuando se efectúan las cotizaciones con anterioridad a la ley 100 de 1993 En casos de servidores retirados antes de 1993 y que no alcanzaron la densidad mínima de semanas exigidas por la Ley 100 de 1993, la jurisprudencia de la Corte ha precisado que las entidades deben reconocer la indemnización sustitutiva sobre la base de la totalidad de las semanas acreditadas. Así, de acuerdo con esa jurisprudencia: (i) la indemnización sustitutiva procede aun cuando los tiempos de servicio correspondan a periodos anteriores a la Ley 100 de 1993; (ii) la falta de afiliación a alguno de los regímenes pensionales creados en la Ley 100 de 1993 no es obstáculo para el reconocimiento de esta prestación; (iii) las entidades empleadoras mantienen la responsabilidad por los riesgos no trasladados al sistema, y (iv) el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva constituye una obligación de orden público y de aplicación inmediata, esto es, sin condicionamientos derivados de la afiliación al sistema o fecha de retiro. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Derecho a la información como garantía para proteger el goce efectivo de otros derechos fundamentales CONTRATO DE CONCURRENCIA-Creado para pagar pasivo prestacional de entidades de salud REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL —Sala Cuarta de Revisión— SENTENCIA T-321 DE 2025 Referencia: Expediente T- 10.698.824 Acción de tutela interpuesta por Sara contra ESE Hospital Santa Lucia de Fredonia. Magistrado ponente: Vladimir Fernández Andrade Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veinticinco (2025). La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Miguel Polo Rosero, Jorge Enrique Ibáñez Najar y Vladimir Fernández Andrade, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA En el trámite de revisión de los fallos de tutela emitidos el 26 de septiembre de 2024, por el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia y el 22 de octubre de 2024, por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Antioquia. Aclaración previa De conformidad con lo dispuesto en las Leyes 1751 de 2015[1], 1712 de 2014, 1581 de 2012 y 1437 de 2011; el Reglamento de la Corte Constitucional[2] y la Circular Interna No. 10 de 2022, la Sala omitirá los nombres reales de la accionante y su apoderado, por cuanto la presente providencia aborda aspectos relacionados con información reservada. En consecuencia, se emitirán dos versiones de esta providencia. En la presente, que se dará a conocer al público, se empleará el nombre ficticio “Sara” para referirse a la accionante e “Iván” para referirse a su apoderado. En la segunda, se registrarán los nombres y datos reales y formará parte del expediente. Síntesis de la decisión La Sala Cuarta de Revisión estudió el caso de la señora Sara, quien actualmente tiene 90 años de edad y presenta diversas afectaciones en su situación de salud, trabajó para la ESE Hospital Santa Lucia de Fredonia desde el 30 de septiembre de 1952 hasta el 1 de enero de 1970 sin afiliación pensional, bajo un régimen prestacional previo a la creación del Sistema General de Pensiones. Desde 2021 la accionante, por medio de apoderado, ha llevado a cabo diversas actuaciones dirigidas a obtener en reconocimiento de lo que denomina sus “prestaciones sociales”. En mayo de 2024 la E.S.E. certificó el tiempo de servicios de la accionante y, en septiembre del mismo año, previa solicitud de la accionante, le negó el reconocimiento y pago del bono pensional pues ningún fondo de pensiones lo había solicitado. En este contexto, la accionante, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela alegando la vulneración a sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, debido proceso y vida digna, con el fin de que se ordene a la accionada dejar sin efectos las resoluciones que negaron el reconocimiento y pago del bono y se ordene a la E.S.E. liquidar, emitir y pagar el bono pensional correspondiente al tiempo de servicio del 30 de septiembre de 1952 hasta el 1 de enero de1970. La Sala constató el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela en el presente caso y, en el marco del estudio del derecho a la seguridad social, la naturaleza del bono pensional, el pasivo prestacional del sector salud, la reiteración de jurisprudencia en materia de indemnización sustitutiva y deber de información, orientación y asistencia diferenciada y completa a personas adultas mayores por parte de las entidades encargadas del pago de prestaciones pensionales, concluyó que sin el cumplimiento de los requisitos de afiliación y cumplimiento de semanas cotizadas, no procede el reconocimiento del bono pensional solicitado. En este marco, precisó que el bono pensional no constituye un ahorro personal, ni es susceptible de ser entregado al trabajador, sino que se trata de un instrumento financiero de movilidad entre regímenes pensionales, previsto para cubrir el costo de las prestaciones económicas reconocidas dentro del Sistema General de Pensiones, cuya redención está supeditada al cumplimiento de los requisitos normativos establecidos para cada tipo de bono. Así, el tenedor legítimo del bono es exclusivamente la administradora del régimen pensional al que se encuentre afiliado el trabajador y no el afiliado. Dado que, la accionante solicitó su pago directo a título de devolución de saldos, con base en una proyección elaborada en 1995, la Sala aclaró que ello corresponde a una simulación actuarial basada en fórmulas generales. Se trata, en consecuencia, de un ejercicio de cálculo meramente referencial, cuyo objetivo es estimar una reserva teórica para efectos contables, bajo el supuesto de que la trabajadora se afiliara a un régimen pensional y cumpliera con los requisitos exigidos por la normativa vigente para la emisión del bono, pero que no genera -por sí mismo- una obligación exigible, ni permite justificar el pago directo al solicitante. Adicionalmente, precisó que la emisión del bono no depende de una solicitud externa sino del cabal cumplimiento de los requisitos que lo habilitan. En el marco del principio interpretativo de iura novit curia, la Sala aclaró que cuando un trabajador retirado antes del 31 de diciembre de 1993 no cumple con los requisitos de afiliación ni de semanas cotizadas para acceder a un bono pensional, el empleador (E.S.E.) no incurre en vulneración de derechos fundamentales al negar ese bono, pero sí está obligado, en el marco de la Constitución, a informar, orientar y asistir de manera diferenciada a la persona adulta mayor para facilitarle el acceso a la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, realizando de oficio el corte de cuentas y, en su caso, reconociendo y pagando dicha indemnización. Asimismo, constató que la accionante tiene derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva, a cargo de la accionada, en atención al tiempo laborado al servicio de la E.S.E., bajo un régimen prestacional previo a la expedición de la Ley 100 de 1993. En este sentido, la Sala amparó los derechos fundamentales de la accionante y ordenó a la accionada que realice un corte de cuentas de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor de la actora y, le presente su cuantía, brindándole la posibilidad de aceptar o no su reconocimiento y pago. Asimismo, en atención a las condiciones de vulnerabilidad de la accionante, dispuso la comunicación, por parte de la entidad accionada, con la tutelante y su apoderado a efectos de brindar información, orientación y asistencia diferenciada y completa sobre la procedencia de la indemnización sustitutiva. De conformidad con esto y en caso de que la accionante exprese su aceptación, la accionada deberá expedir un acto administrativo en el que reconozca formalmente tal prestación a la accionante y adoptará, en un término perentorio, las medidas necesarias para garantizar el pago efectivo de la prestación reconocida. I. ANTECEDENTES A. Hechos relevantes[3] 1. La señora Sara, nació el 20 de enero de 1935 y trabajó como enfermera instrumentadora en el Hospital Santa Lucía de Fredonia (en adelante la E.S.E.), desde el 30 de septiembre de 1952 hasta el 1 de enero de 1970[4]. Según la acción de tutela, la accionante presenta múltiples afectaciones en salud[5] y, además de no haber sido afiliada al sistema pensional por parte de su empleador, actualmente no cuenta con ingresos económicos. 2. Según la tutelante, para obtener el reconocimiento de la relación laboral y la certificación del tiempo de servicios en la E.S.E., desde 2021 ha venido adelantando diversas gestiones, que han incluido solicitudes administrativas y la presentación de acciones de tutela e incidentes de desacato, sin que a la fecha de presentación de este mecanismo constitucional haya recibido una solución para acceder a sus “prestaciones sociales”. 3. De acuerdo con la acción de tutela, el 30 de julio y el 24 de agosto de 2021, la accionante le solicitó al Municipio de Fredonia y a la E.S.E. la certificación del tiempo de servicios y el pago de sus prestaciones sociales. A partir de ello, el 13 de agosto de 2021 el municipio le informó a la actora que no era competente para atender su solicitud. Por su parte, el 12 de octubre del mismo año, la E.S.E. le indicó que no existía documentación que respaldara la prestación de sus servicios[6]. Así, el 6 de septiembre de 2022 la actora le solicitó a esa entidad la reconstrucción administrativa del expediente laboral[7]. 4. El 4 de noviembre del mismo año, la E.S.E. dispuso dicha reconstrucción y fijó audiencia para práctica de pruebas testimoniales, la cual se realizó el 28 de noviembre de 2022 de forma presencial. 5. El 13 de enero de 2023, la accionada postergó la decisión de fondo para esperar una respuesta del Ministerio de Salud y Protección Social, quien informó que los documentos del hospital habían sido trasladados a la Dirección Seccional de Salud de Antioquia. Asimismo, según la acción de tutela, el 30 de marzo de 2023, ese Ministerio confirmó la inscripción en la matriz de concurrencia y aportó una “nota técnica del Ministerio de Hacienda con la base de cálculo del bono pensional”. 6. Por otra parte, el 11 de enero de 2023, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público confirmó la inscripción de la accionante como “beneficiaria retirada por concepto de pensiones”[8] e informó que la responsabilidad del pago del pasivo prestacional correspondía a la E.S.E. hasta que se suscribiera un contrato de concurrencia[9]. 7. El 26 de junio de 2023, la E.S.E. cerró la etapa probatoria en el mencionado procedimiento de reconstrucción del expediente y otorgó un plazo para presentar alegatos de conclusión, los cuales fueron radicados el 10 de julio de 2023[10]. 8. El 14 de noviembre de 2023, ante la ausencia de una decisión en el trámite de reconstrucción administrativa por parte de la E.S.E., la señora Sara, a través de apoderado judicial, interpuso una primera acción de tutela[11]. En sentencia del 4 de diciembre de 2023 el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Fredonia declaró hecho superado con fundamento en la expedición de la Resolución 114 del 20 de noviembre de 2023, en la que se negó la existencia de una relación laboral[12]. 9. El 27 de marzo de 2024 la señora Sara acudió nuevamente al amparo constitucional en el que solicitó que se ordenara a la E.S.E. la expedición de un certificado laboral en el que se reconozca la vinculación entre 1952 y 1970. Esa acción de tutela fue concedida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Fredonia[13] y, el 6 de mayo de 2024, la E.S.E, en cumplimiento del fallo de tutela, expidió la Resolución 078 de 2024 en la que certificó que la accionante trabajó para la E.S.E. desde el 30 de septiembre de 1952 hasta el 1 de enero de 1970[14]. 10. En ese sentido, el 06 de mayo de 2024[15], el apoderado de la accionante solicitó a la E.S.E. la liquidación, emisión y pago del bono pensional de la señora Sara[16]. En respaldo de su petición, señaló la respuesta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Supra, hecho 6), en la que se determinó la inclusión de la accionante como beneficiaria del sistema de pasivos prestacionales del sector salud[17]. 11. El 24 de junio siguiente, mediante la Resolución 088 de 2024, la E.S.E. negó el reconocimiento y pago del bono pensional pues ningún fondo de pensiones lo había solicitado[18]. Posteriormente, el 27 de junio de 2024 el apoderado presentó recurso de reposición contra la Resolución 088, el cual fue resuelto de forma negativa mediante la Resolución 113 del 4 de septiembre de 2024. B. El trámite de la acción de tutela Presentación y admisión de la acción de tutela 12. El 17 de septiembre de 2024, Iván, como apoderado judicial, interpuso acción de tutela en representación de la señora Sara, contra la E.S.E. Hospital Santa Lucía de Fredonia. En dicha acción solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna de la señora Sara y, en consecuencia, pidió que: (i) se deje sin efectos la Resolución 088 del 24 de junio de 2024 y la Resolución 113 del 4 de septiembre de 2024, y (ii) se ordene a la E.S.E. liquidar, emitir y pagar el bono pensional correspondiente al tiempo de servicio prestado por la accionante entre 1952 y 1970[19]. 13. El 18 de septiembre de 2024, el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia, Antioquia admitió la acción de tutela de la referencia; ofició a E.S.E. y vinculó al presente trámite al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento de Antioquia[20]. Respuesta de la accionada y de las entidades vinculadas 14. La E.S.E. Hospital Santa Lucía de Fredonia[21] señaló la ausencia de vulneración a los derechos fundamentales invocados por la accionante y sostuvo que ha actuado conforme a la normativa vigente. Explicó que, mediante la Resolución 078 del 6 de mayo de 2024, certificó que la señora Sara trabajó en esa entidad desde el 30 de septiembre de 1952 hasta el 1 de enero de 1970. 15. Sostuvo que, a pesar de haber realizado la reconstrucción administrativa del expediente, la actora no cumple con los requisitos normativos para la expedición de un bono pensional. En este sentido, citó el artículo 115 de la Ley 100 de 1993, según el cual los bonos pensionales son instrumentos de deuda pública destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones. Explicó que, conforme al artículo 121 de la misma ley, estos bonos deben ser expedidos por la Nación en favor de los afiliados al sistema, lo que no ocurre en el caso de la accionante, al no encontrarse registrada como afiliada a ningún fondo de pensiones y no cumplir con el tiempo de cotización. 16. La accionada precisó que, de acuerdo con la Ley 33 de 1985 y la Ley 6 de 1945, los empleados oficiales deben haber trabajado al menos 20 años para acceder a la pensión de jubilación, requisito que la accionante no cumple, ya que el tiempo cotizado y certificado como resultado de la reconstrucción administrativa es de 17 años, 3 meses y 1 día. Además, señaló que no existía una obligación a cargo de la E.S.E., consistente en afiliar a la accionante a un fondo de pensiones, pues su desvinculación laboral ocurrió en el año 1970, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. 17. En cuanto a la procedencia de la acción de tutela, la E.S.E. argumentó que la accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial idóneos, como el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativa[22]. Finalmente, afirmó que los actos administrativos expedidos por esa entidad gozan de presunción de legalidad, conforme al artículo 88 del CPACA, y no existen elementos que justifiquen su revocación. En consecuencia, solicitó declarar improcedente el amparo. 18. El Departamento de Antioquia[23], a través de la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social, informó que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante y que no es responsable del pago del bono pensional que reclama. Explicó que, conforme a la normativa vigente, las Empresas Sociales del Estado (E.S.E.) tienen autonomía administrativa y presupuestal, lo que implica su responsabilidad en materia de obligaciones salariales y prestacionales que correspondan a sus empleados, incluyendo el pago de bonos pensionales, cuotas partes, indemnización sustitutiva y demás aportes a la seguridad social. 19. En el caso particular de la accionante, el vinculado indicó que la relación laboral fue certificada por la E.S.E. a través del certificado CETIL. Adicionalmente, señaló que en las bases de datos del Departamento de Antioquia no se registra que la actora haya trabajado en los períodos mencionados, de manera que la responsabilidad en punto a la solicitud de liquidación y pago del bono pensional recae exclusivamente en el hospital. 20. Respecto a la presunta responsabilidad concurrente en la financiación del pasivo pensional del sector salud, aclaró que dicha figura, regulada en la Ley 715 de 2001 y el Decreto 700 de 2013, fue creada para apoyar a los hospitales en el pago de sus obligaciones pensionales, mediante la suscripción de contratos de concurrencia. Sin embargo, enfatizó que este mecanismo no traslada la obligación de pago al Departamento, ya que la responsabilidad recae en el empleador, es decir, en la E.S.E. Además, informó que el contrato de concurrencia se encuentra en trámite, por lo que no se han asignado recursos bajo este esquema. 21. El Departamento de Antioquia agregó que, en este caso, la pretensión de pago de un bono pensional no es procedente. Explicó que, dado que la accionante no ha solicitado el reconocimiento de una pensión de vejez, sino una compensación por los tiempos laborados entre 1952 y 1970, lo que realmente corresponde es la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, regulada en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, y precisó que esa prestación no es reconocida a través del mecanismo de concurrencia. Finalmente, solicitó que declare la improcedencia de la acción de tutela al no ser la entidad responsable de la vulneración invocada. 22. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público[24], argumentó que no ha vulnerado derechos fundamentales alegados en la acción de tutela y solicitó su desvinculación del presente trámite. Explicó que la entidad responsable de tramitar un bono pensional y de determinar la prestación a la que podría tener derecho la accionante, es la administradora de pensiones a la que se encuentre afiliada. Sin embargo, tras verificar el sistema interactivo de bonos pensionales, informó que la señora Sara no está afiliada a ninguno de los dos regímenes del Sistema General de Pensiones establecidos en la Ley 100 de 1993, es decir, ni al Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM) administrado por Colpensiones, ni al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) administrado por los fondos privados de pensiones. 23. Con fundamento en lo anterior, el Ministerio informó que no es posible liquidar un bono pensional a favor de la accionante, ya que la liquidación, emisión, expedición y pago de estos bonos es obligación exclusiva de la administradora de pensiones a la que esté afiliada la persona, conforme a la Ley 100 de 1993, el Decreto 1299 de 1994 y el Decreto 1833 de 2016. Reiteró que los bonos pensionales están destinados exclusivamente a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones y que, dado que la accionante no está afiliada, en su concepto, no procede su reconocimiento. 24. Asimismo, confirmó que la E.S.E. expidió la certificación electrónica de tiempos laborados (CETIL) No. 202407890980181000350001 el 11 de julio de 2024, en la que certificó que la accionante trabajó en el hospital entre el 30 de septiembre de 1952 y el 1 de enero de 1970, pero sin realizar aportes a la seguridad social durante ese período. Asimismo, reiteró que la responsabilidad de certificar los tiempos de servicio y expedir documentos requeridos para trámites de pensión recae en el empleador, de conformidad con el Decreto 726 de 2018, que faculta únicamente a los empleadores para certificar tiempos laborados, con destino a la emisión de bonos pensionales o para el reconocimiento de prestaciones. 25. Por otro lado, en lo que corresponde a Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social – FONPET, se aclaró que su función se limita a administrar los recursos de las entidades territoriales destinados al pago de pasivos pensionales, como bonos o cuotas partes, mesadas pensionales y cuotas partes pensionales causadas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Tras revisar la base de datos de ese fondo, no se encontró ninguna solicitud de pago de pasivo pensional en favor de la accionante, ni registro de su historia laboral que pudiera dar lugar a una obligación de este tipo. Por lo tanto, concluyó que en este caso la responsabilidad recae directamente en la E.S.E. Hospital Santa Lucía de Fredonia. 26. Finalmente, el Ministerio de Hacienda solicitó que se declare la improcedencia de la presente acción de tutela en lo que le corresponde y se ordene su desvinculación del proceso, pues no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante y no tiene ninguna injerencia en el reconocimiento del pasivo pensional que reclama. C. Decisiones judiciales objeto de revisión 27. Sentencia de primera instancia. El 26 de septiembre de 2024, el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. 28. El juzgado de primera instancia consideró que la accionante tenía a su disposición otros medios judiciales ordinarios para solicitar el reconocimiento del bono pensional, ante los jueces de lo contencioso administrativo o laboral. Además, concluyó que no se acreditó un perjuicio irremediable que justificara la intervención excepcional del juez de tutela. Finalmente, destacó que la E.S.E. ya había certificado el tiempo de servicio de la accionante y que el pago del bono pensional es una obligación exclusiva de la administradora de pensiones, conforme a la Ley 100 de 1993; sin embargo, la actora no se encuentra afiliada a ningún régimen de pensiones, lo que impide en este caso la expedición de un bono pensional. 29. Impugnación. La accionante argumentó que el juez de primera instancia desconoció su avanzada edad, situación de salud y económica al no contar con ingresos propios. Señaló que la decisión impugnada se limitó a afirmar la existencia de otros mecanismos judiciales sin analizar si estos eran idóneos y efectivos para evitar un perjuicio irremediable, en el caso concreto, en contravía de la jurisprudencia constitucional (T-529 de 2007, T-836 de 2006 y SU-975 de 2003). 30. Sostuvo que hubo una interpretación errónea del marco jurídico aplicable al pasivo prestacional en el sector salud. Destacó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público reconoció un “vacío legal” derivado de la falta de un contrato de concurrencia, la omisión en el corte de cuentas por parte de la E.S.E. y la ausencia de afiliación al sistema general de pensiones. Así, conforme al artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y la Sentencia SL1923-2021, la entidad accionada debía presupuestar y pagar las prestaciones que adeuda. 31. También señaló que el juez de primera instancia ignoró que, en otras acciones de tutela, ya se había reconocido su situación de vulnerabilidad e insistió en que el fallo impugnado no analizó la eficacia real de la vía ordinaria ni la existencia de un perjuicio irremediable, con lo que omitió que, por su edad y condiciones de salud, podría quedar desprotegida sin recibir su derecho en vida. En consecuencia, el apoderado solicitó que se revoque la sentencia impugnada, se conceda el amparo y se ordene a la E.S.E. liquidar, emitir y pagar el bono pensional, además de adoptar medidas administrativas para evitar futuras vulneraciones a los derechos de los trabajadores retirados. 32. Sentencia de segunda instancia. La Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Antioquia, mediante sentencia del 22 de octubre de 2024, confirmó la decisión de primera instancia. Para el tribunal la accionante contaba con otros mecanismos judiciales idóneos para la protección de sus derechos, dado que la controversia involucra un debate probatorio y hermenéutico complejo que supera el ámbito de la acción de tutela. Si bien reconoció su condición de vulnerabilidad debido a su avanzada edad y problemas de salud, consideró que la actora contaba con el apoyo de sus hijas y además una representación judicial, que le permitía acudir a la jurisdicción ordinaria. 33. Adicionalmente, el tribunal reiteró que la acción de tutela no era procedente para el reconocimiento del bono pensional pues la accionante no estaba afiliada al Sistema General de Pensiones lo que, a su juicio, generaba incertidumbre sobre la titularidad del beneficio reclamado y justifica que la situación sea resuelta ante el juez ordinario. D. Trámite de selección y actuaciones en sede de revisión 34. En virtud del auto del 18 de diciembre de 2024 la Sala de de Selección de Tutelas Número Doce seleccionó el expediente de la referencia, el cual fue repartido a la Sala Cuarta de Revisión, presidida por el magistrado Vladimir Fernández Andrade[25]. Previa verificación del expediente y de los documentos que allí reposan, el magistrado sustanciador estimó pertinente profundizar en elementos de juicio necesarios para el estudio del presente caso[26]. Para tal efecto, a través del auto del 7 de marzo de 2025, comunicado el 11 de marzo del mismo año[27], se ofició a la tutelante, a la E.S.E., al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento de Antioquia, para que remitieran información relacionada con el reconocimiento del bono pensional de la accionante. Asimismo, ordenó la consulta del Registro Único de Afiliados (RUAF) y del certificado del Sisbén de la accionante. 35. Informe rendido por la E.S.E.[28] (accionada): La E.S.E. informó que no ha sido notificada de ningún proceso judicial o administrativo relacionado con el reconocimiento y pago de un bono pensional en favor de la actora. Precisó que la Resolución 113 del 4 de septiembre de 2024, que negó esa solicitud, fue notificada al abogado Iván, ese mismo día. 36. La accionada recordó que, en el caso de la señora Sara, se llevó a cabo un proceso administrativo de reconstrucción del expediente laboral, el cual culminó con la expedición de las Resoluciones 078 del 6 de mayo de 2024 y 094 del 11 de julio de 2024, que certificaron que la accionante trabajó en la E.S.E. desde el 30 de septiembre de 1952 hasta el 1 de enero de 1970. Posteriormente, la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional realizada por la actora fue negada mediante las Resoluciones 088 del 24 de junio de 2024 y 113 del 4 de septiembre de 2024, debido a que no cumple con los requisitos para acceder a una pensión de vejez y que, en este caso, corresponde una indemnización sustitutiva, la cual no ha sido solicitada por la accionante ni su apoderado. 37. La E.S.E. señaló que no ha proporcionado asesoría jurídica directa a la señora Sara, ya que ella ha actuado a través de apoderado. Sin embargo, mediante las decisiones administrativas, se le ha precisado que, en su caso, no es procedente el reconocimiento y pago de un bono pensional, sino la reclamación de una indemnización sustitutiva. 38. La entidad explicó que los bonos pensionales pueden ser de tipo A o B, según el Decreto 1748 de 1995. Para el tipo A, se requiere que la persona haya sido trasladada al régimen de ahorro individual con solidaridad y que el capital acumulado en su cuenta de ahorro individual le permita obtener una pensión mensual superior al 110% del salario mínimo legal vigente. El tipo B, por su parte, aplica a los servidores públicos que se hayan trasladado al ISS (hoy Colpensiones) después de la vigencia del sistema general de pensiones, se requiere cumplir con 1.300 semanas de cotización y 57 años de edad para mujeres. En este contexto, la señora Sara no cumple con los requisitos al contar con diecisiete (17) años de servicio y no estar afiliada a ningún fondo de pensiones. 39. Agregó que, al 31 de diciembre de 1993, la accionante figuraba como funcionaria retirada, información que fue reportada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Así, señaló que, al no cumplir con los requisitos para acceder a una pensión de vejez, no haberse afiliado, ni cotizado a ningún fondo de pensiones tras su retiro, la entidad no había realizado ningún procedimiento adicional. De otro lado, indicó que no ha recibido requerimientos por parte del Ministerio de Hacienda ni del Departamento de Antioquia respecto al pasivo pensional de la señora Sara, pues ella no cumple con los requisitos para acceder a una pensión de vejez y tampoco ha solicitado el pago de la indemnización sustitutiva. 40. La entidad aclaró que en este caso no existe relación entre la negativa de pago de un bono pensional y un contrato de concurrencia, ya que la accionante no cumple con los requisitos para acceder a una pensión de vejez. Por lo tanto, la expedición de un bono pensional no es procedente. Al respecto, la E.S.E. informó que ha avanzado en la suscripción de contratos de concurrencia respecto de los funcionarios activos que cumplen con los requisitos para acceder a una pensión de vejez. Sin embargo, en el caso de la señora Sara, no se ha adelantado ninguna gestión ya que no cumple con los requisitos para acceder a esa prestación. 41. Finalmente, la E.S.E. reiteró que la accionante cumple con la edad requerida, pero no con el tiempo mínimo de servicios para acceder a una pensión de vejez. De esta forma, reiteró la posibilidad de ser beneficiaria de una indemnización sustitutiva, siempre que ella presente la solicitud correspondiente, pero que ni la señora Sara ni su apoderado han presentado una solicitud en ese sentido. De manera que, una vez reciba esa solicitud, procedería con su estudio y respuesta. 42. Informe rendido por Sara (accionante)[29]. El apoderado de la señora Sara informó que no ha acudido a ningún otro mecanismo judicial o administrativo distinto a la presente acción de tutela para reclamar el reconocimiento y pago del bono pensional. Frente a la E.S.E., aclaró que las dos acciones de tutela previas, con radicados 05282408900220230019300 y 05282408900220240005600, se dirigieron exclusivamente a la reconstrucción del expediente laboral de la accionante y a la expedición del CETIL (v.gr. la certificación electrónica de tiempos laborados). 43. Precisó que ha presentado diversas solicitudes ante la Alcaldía de Fredonia, la Contraloría General de la República, los Ministerios de Hacienda y Salud, el Departamento de Antioquia y el Archivo General de la Nación, denunciando la pérdida de información y solicitando apoyo para obtener documentación relacionada con la historia laboral de la accionante. 44. Mencionó que la E.S.E. expidió la Resolución No. 078 del 6 de mayo de 2024, mediante la cual certificó que la accionante trabajó en esa entidad, por lo que el 7 de mayo de 2024, presentó una solicitud formal de liquidación, emisión y pago del bono pensional. Al no recibir respuesta dentro del término legal, el 31 de mayo de 2024 radicó una solicitud de supervigilancia del derecho de petición ante la Procuraduría General de la Nación y una denuncia por posible conducta irregular ante la Personería Municipal de Fredonia, en aras de instar a la accionada a responder, así como promover una investigación disciplinaria sobre la actuación del gerente de ese hospital. 45. Posteriormente, explicó que tras la notificación de la sentencia de segunda instancia que confirmó la improcedencia de la tutela de la referencia, presentó una solicitud de liquidación provisional del bono pensional ante la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En respuesta a esa solicitud, esa entidad informó lo siguiente: (i) en ausencia de solicitud de una administradora del sistema y que la señora Sara no estaba afiliada al Sistema General de Pensiones, no podía adelantar el trámite solicitado; (ii) la responsabilidad de liquidar, emitir y pagar el bono pensional recae en la entidad empleadora, en este caso, la E.S.E. conforme al artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 586 de 2017. 46. El apoderado judicial señaló que su poderdante no reúne los requisitos exigidos por la Ley 100 de 1993, la Ley 715 de 2001 ni por ninguna otra norma para acceder a una pensión de vejez, pues no cuenta con las semanas mínimas de cotización y tampoco estuvo afiliada al Sistema General de Pensiones. Por lo que su solicitud se enmarca en el régimen especial del pasivo prestacional del sector salud, para trabajadores retirados antes del 31 de diciembre de 1993. 47. En relación con la asesoría jurídica a la actora, informó que la señora Sara solo ha recibido la correspondiente a sus servicios. Sobre la situación de salud de la accionante, informó que es delicada, pues tiene un diagnóstico de enfermedad renal crónica (monorrena derecha), hipertensión arterial, hipotiroidismo, prediabetes y macroglobulinemia de Waldenström (cáncer de células blancas). En materia económica, la accionante depende exclusivamente del apoyo mensual de sus hijas, estimado en $1.000.000; mientras que sus gastos personales, particularmente en alimentación, servicios públicos, transporte y medicamentos, ascienden a más de $1.400.000 mensuales. 48. Además, señaló que en los últimos seis meses la E.S.E. no ha brindado ninguna información sobre el estado del trámite de un bono pensional ante el Ministerio de Hacienda o el Departamento de Antioquia. Considera que la entidad accionada ha incumplido varios deberes relacionados con su reconocimiento y pago, entre ellos: (i) no haber reconstruido adecuadamente el expediente laboral dentro de un término razonable, pese a que esa obligación le corresponde como entidad garante de la información laboral de su extrabajadora; (ii) no haber dejado constancia formal de la pérdida del expediente, denunciado su pérdida, ni adelantado un seguimiento serio al proceso de reconstrucción; (iii) no haber realizado el corte de cuentas ni suscrito el contrato de concurrencia con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, por lo tanto, no haber trasladado la obligación relacionada con el bono a dicho ministerio o al Departamento de Antioquia. También adujo que, durante el proceso de reconstrucción del expediente, las pruebas y documentos aportados fueron gestionados directamente por la solicitante, mediante derechos de petición, declaraciones juramentadas y acciones judiciales, sin ninguna participación de la E.S.E. 49. Sostuvo que, conforme al marco jurídico aplicable (Ley 594 de 2000, Ley 1712 de 2014, Decreto 1080 de 2015 y Acuerdo 001 de 2024 del Archivo General de la Nación), la E.S.E. tenía el deber de asegurar la trazabilidad de los documentos que produce o recibe, y de reconstruir los expedientes extraviados. Citó jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencias C-274 de 2013 y T-007), según la cual el derecho al debido proceso se vulnera cuando se impide el acceso a documentos laborales que son necesarios para acceder a prestaciones sociales, y que las entidades tienen la obligación de reconstruir la información cuando se ha perdido, incluso, por causas ajenas a su voluntad. También citó la Sentencia SL1923-2021 de la Corte Suprema de Justicia, en la que se ratifica que, en ausencia de corte de cuentas, la obligación de liquidar y pagar el bono recae en la entidad empleadora. 50. Finalmente, destacó que la accionada ha desconocido el marco jurídico y jurisprudencial aplicable al régimen del pasivo prestacional y al bono pensional, pues ha negado su reconocimiento bajo argumentos erróneos, como la falta de afiliación a un fondo de pensiones o el incumplimiento de requisitos para la pensión de vejez, lo que a su juicio no resulta aplicable al caso de la señora Sara. 51. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[30]. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informó que Sara fue certificada como “beneficiaria retirada” del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, mediante la certificación 11 del 9 de septiembre de 1997. Aclaró que su competencia no radica en reconocer prestaciones económicas del sistema pensional, ya que esto corresponde exclusivamente a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), públicas o privadas. No obstante, la Nación puede cofinanciar el pasivo pensional a través de convenios de concurrencia suscritos con entidades territoriales y hospitales. 52. Explicó que el Fondo del Pasivo Prestacional fue creado mediante el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y reglamentado por el Decreto 530 de 1994, el cual distingue entre beneficiarios activos, jubilados y retirados, estos últimos siendo extrabajadores vinculados antes del 31 de diciembre de 1993. La Ley 715 de 2001 trasladó la administración del Fondo del Ministerio de Salud al de Hacienda. Posteriormente, el Decreto 586 de 2017 estableció un procedimiento específico para el cálculo del pasivo pensional y la celebración de convenios de concurrencia, a partir del diligenciamiento por parte del empleador del Formato de Corte de Cuentas antes del 31 de marzo de cada año. 53. En relación con el estado actual del reconocimiento del bono pensional, el Ministerio informó que, si bien la E.S.E. ha presentado el Formato de Corte de Cuentas para las vigencias 2023, 2024 y 2025, no incluyó a la accionante en ninguna de ellas, a pesar de sus solicitudes. Por lo tanto, el procedimiento del Decreto 586 de 2017 no ha sido iniciado respecto de la señora Sara. Se advirtió que la entidad empleadora debe aplicar lo dispuesto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y el parágrafo 2° del artículo 2.12.4.4.4 del Decreto 586 de 2017, y asumir el pago del bono pensional, sin supeditarlo a la futura celebración del convenio de concurrencia que podría darse en noviembre o diciembre de 2025. 54. Respecto de los requisitos para la expedición de un bono pensional, la Oficina de Bonos Pensionales (OBP) indicó que la accionante no aparece afiliada a ninguno de los dos regímenes del Sistema General de Pensiones (Régimen de Prima Media o Régimen de Ahorro Individual), situación que impide emitir cualquier tipo de bono. Explicó que los bonos pensionales (tipo A y B) están reservados a personas que se hayan trasladado entre regímenes y cumplan requisitos legales específicos. Estos se regulan por la Ley 100 de 1993 (art. 115), el Decreto 1299 de 1994, el Decreto 1748 de 1995 (hoy compilado en el Decreto 1833 de 2016), el Decreto 3798 de 2003 y las Circulares 058 de 1998 y 011 de 2002. 55. El Ministerio aclaró que el bono pensional es un título desmaterializado, liquidado y pagado directamente por la Nación a la AFP correspondiente, con base en información reportada por el empleador mediante el sistema CETIL (Certificación Electrónica de Tiempos Laborados), creado por el Decreto 726 de 2018. Esta certificación, expedida el 11 de julio de 2024, confirma que la señora Sara trabajó del 30 de septiembre de 1952 al 1 de enero de 1970, sin aportes a seguridad social, situación que refuerza la responsabilidad de la E.S.E. como empleadora. 56. Ahora bien, en los casos en los que no es posible emitir un bono pensional, el Ministerio indicó que podría tramitarse una indemnización sustitutiva si se cumplen los requisitos. No obstante, reiteró que no tiene competencia para reconocer ninguna prestación económica. 57. En punto a la existencia de un contrato de concurrencia entre la Nación y el Departamento de Antioquia respecto a la E.S.E., el Ministerio informó que no existe ese contrato, debido a inconsistencias y falta de soportes en los formatos enviados por el Hospital. Aclaró que esta situación ha sido reportada y se han emitido requerimientos, advirtiendo incluso sobre posibles traslados a la Procuraduría General de la Nación. Frente al procedimiento aplicable en ausencia de un contrato de concurrencia, reiteró la obligación del empleador de certificar los tiempos laborados, expedir un acto administrativo reconociendo el bono y asumir su pago, con posibilidad de repetir contra la Nación y las entidades territoriales, tras la suscripción del convenio. El procedimiento debe surtirse según el Decreto 586 de 2017, que establece pasos detallados para la validación, corte de cuentas, liquidación del pasivo, y posterior reintegro de recursos a la entidad que haya realizado el pago. 58. Por último, precisó que el Ministerio únicamente colabora con la financiación de los pasivos causados hasta el 31 de diciembre de 1993, respecto de beneficiarios certificados. Asimismo, señaló que no se reconocen deudas pensionales cuando existieron cotizaciones previas a cajas o fondos de previsión. En este sentido, precisó que los beneficiarios retirados sin cotizaciones son responsabilidad directa del empleador, quien debe garantizar el pago del bono pensional sin dilaciones. 59. Réplica del apoderado de la accionante al informe rendido por la E.S.E. (accionada)[31]. Iván, en calidad de apoderado judicial de la señora Sara, se pronunció respecto de la respuesta emitida por la E.S.E. en el marco del decreto de pruebas ordenado en revisión[32]. Para el apoderado, la accionada incurre en una interpretación errónea de la normativa vigente y de la jurisprudencia, al afirmar que a su representada no le corresponde un bono pensional, sino una indemnización sustitutiva. En su concepto, esta posición desconoce derechos adquiridos y las obligaciones del Hospital como empleador. 60. En primer lugar, señaló que la señora Sara, extrabajadora del sector salud retirada antes del 31 de diciembre de 1993, está amparada por el régimen especial del pasivo prestacional del sector salud, conforme a lo previsto en las Leyes 60 de 1993, 100 de 1993 y 715 de 2001. Afirmó que este régimen no exige afiliación al Sistema General de Pensiones para el reconocimiento del bono, ya que su derecho se deriva del reporte efectuado por la E.S.E. ante el Ministerio de Salud, mediante el cual la actora fue certificada como “beneficiaria retirada”. 61. El apoderado invocó el principio de favorabilidad (artículo 53 de la Constitución Política), para precisar que la opción del bono pensional es más beneficiosa que la indemnización sustitutiva, en tanto incluye actualización e indexación. Citó jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (entre ellas, las sentencias SL451-2013, SL17421-2017, SL5470-2018 y SL5041-2021) que reconoce el bono pensional, como mecanismo de devolución de saldos para personas no afiliadas al sistema. 62. Indicó además que el Ministerio de Hacienda ya había efectuado un cálculo preliminar del bono pensional de la accionante mediante una nota técnica incluida en el expediente de reconstrucción, fijando su valor en $75.071.000 con corte al 30 de noviembre de 1995. Ese monto, actualizado, representaría la opción más favorable para su poderdante. 63. En cuanto a la normativa aplicable, el representante citó los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 (creación del Fondo del Pasivo Prestacional), 242 de la Ley 100 de 1993 (responsabilidad del empleador en el pago de pensiones hasta la celebración del corte de cuentas), y los artículos 60 a 63 de la Ley 715 de 2001, junto con los Decretos 530 de 1994, 3061 de 1997 y 586 de 2017, este último sobre el procedimiento de cálculo y concurrencia. 64. Cuestionó que la E.S.E. haya citado la Resolución 113 del 4 de septiembre de 2024 para sostener que las instituciones hospitalarias no concurren en el pago del pasivo prestacional, señalando que esa interpretación contradice el inciso quinto del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, que obliga a estas entidades a presupuestar y pagar las obligaciones laborales, mientras no se formalice el convenio de concurrencia. Mencionó que la sentencia SL1923-2021 de la Corte Suprema de Justicia reafirma la responsabilidad directa de las E.S.E. en estos casos. 65. Asimismo, cuestionó la supuesta exclusividad de la Nación y entidades territoriales en el pago, así como la omisión del corte de cuentas por parte de la E.S.E. que constituye -a su juicio- la causa directa de la afectación de los derechos de su poderdante. También aclaró que la accionada tergiversa el precedente constitucional al invocar sentencias como T-059 de 2011, T-164 y T-622 de 2017, puesto que, lejos de excluir la obligación de pagar el bono pensional, en esos casos la Corte protegió a personas de la tercera edad sin afiliación pensional, y ordenó el pago directo de las sumas adeudadas como mecanismo de justicia material y acceso efectivo a los derechos fundamentales. 66. Finalmente, recalcó que el Ministerio de Hacienda ha informado que no se ha suscrito un convenio de concurrencia con la E.S.E. para cubrir pasivos de beneficiarios retirados. Además, enfatizó que la certificación realizada en la década de los 90 incluyó tanto a activos como a retirados, por lo cual la entidad no puede limitar su responsabilidad al personal activo. Así, solicitó que se declare la vulneración de derechos fundamentales invocados, se ordene a la E.S.E. realizar el corte de cuentas conforme al Decreto 586 de 2017, calcular el valor del bono pensional y proceder con su pago a título de devolución de saldos. Informe del Departamento de Antioquia[33] 67. El Departamento de Antioquia, a través de la Secretaría de Salud e Inclusión Social informó que, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Municipio de Fredonia, se suscribió el Contrato de Concurrencia No. 022 del 27 de diciembre de 2024, cuyo beneficiario es la E.S.E. accionada. Este contrato aplica únicamente para trabajadores activos y jubilados, por lo que los trabajadores retirados requieren de un contrato diferente que, a la fecha, no ha sido suscrito. Respecto de la señora Sara, informó que su información aparece en las bases de datos de concurrencia aportadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como retirada de la E.S.E. 68. En concreto, en cuanto a los requisitos para la expedición de un bono pensional, señaló que solo es procedente cuando el afiliado cumple con los requisitos de pensión de vejez, sobrevivientes o invalidez, esto es, contar con: (i) la edad requerida; y (ii) el número de semanas mínimas cotizadas[34]. Además, indicó que debe existir una solicitud formal presentada por el fondo de pensiones, pues la solicitud directa del afiliado no es procedente. En particular, sostuvo que la accionante no cumple con los requisitos para acceder a la pensión de vejez ya que, según lo manifestado por el apoderado, la actora no cumple con el número de semanas exigido por la ley y nunca estuvo afiliada al Sistema de Pensiones. En virtud de lo anterior, adujo que en el caso de la tutelante: (i) ella se encuentra cobijada por el régimen especial del pasivo prestacional del sector salud para retirados antes del 31 de diciembre de 1993 y; (ii) no tiene derecho a pensión de vejez, por lo que la única prestación a la que podría acceder corresponde a la indemnización sustitutiva, prevista en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y regulada por el Decreto 1730 de 2001. Sin embargo, advirtió que esa indemnización no es financiable con recursos de concurrencia, sino que debe ser pagada directamente por la entidad empleadora con recursos propios, debido a que la concurrencia solo cubre bonos pensionales. 69. Respecto a la certificación emitida por el Ministerio de Hacienda, mediante el radicado 2-2023-001031 del 11 de enero de 2023, en la que se indica que la señora Sara está inscrita como beneficiaria retirada, explicó que esa inscripción acredita que la tutelante laboró para la E.S.E., por lo cual una vez esa entidad suscriba el contrato de concurrencia para retirados, la actora podía ser incluida en la matriz de beneficiarios para la asignación de recursos para bonos pensionales, condicionado al cumplimiento de los requisitos legales. 70. Frente a las acciones concretas que se hayan adelantado, informó que la E.S.E. remitió a la Secretaría de Salud la matriz de concurrencia para retirados, la cual fue radicada ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Sin embargo, resaltó que la accionante no fue incluida en esa matriz, debido a que el Ministerio mencionado únicamente reconoce recursos por bonos efectivamente pagados, lo que no ha sucedido en este caso. 71. Finalmente, la entidad territorial señaló que, ante el vacío legal existente sobre el pago de la indemnización sustitutiva cuando no hay cotización al Sistema General de Pensiones, algunas entidades públicas han optado por emitir directrices que permiten su reconocimiento con recursos propios. En ese sentido adujo que el apoderado de la señora Sara había sido informado sobre su inclusión en la lista de beneficiarios retirados de la E.S.E. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 72. La Sala de Revisión es competente para revisar los fallos de tutela dictados en el trámite de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991. B. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA 73. De acuerdo con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto Ley 2591 de 1991, la acción de tutela debe acreditar el cumplimiento de ciertos requisitos con el fin de establecer su procedencia. Así la Sala debe verificar que se observen las exigencias de: (i) legitimación en la causa (tanto por activa como pasiva); (ii) inmediatez; y (iii) subsidiariedad. (i) Legitimación en la causa 74. Legitimación por activa. El artículo 86 de la Constitución establece que cualquier persona puede interponer la acción de tutela, “por sí misma o por quien actúe en su nombre”. En desarrollo de lo anterior, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 define los titulares de la acción. En concreto, consagra que la tutela puede ser interpuesta: (i) directamente por el interesado; (ii) por intermedio de un representante legal; en caso de los menores de edad y las personas jurídicas; (iii) mediante apoderado judicial; (iv) por medio de un agente oficioso; o (v) a través de la Defensoría del Pueblo o del Personero Municipal. 75. En los casos en los que la acción de tutela es interpuesta mediante apoderado judicial, existen una serie de requisitos que deben ser asumidos por el abogado al momento de presentar la tutela, en concreto: (i) ostentar la condición de abogado titulado y (ii) adjuntar al escrito de tutela el poder especial debidamente otorgado[35]. 76. En el presente caso, este requisito se encuentra acreditado toda vez que la señora Sara, quien promovió la presente acción con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, vida digna y debido proceso, presuntamente vulnerados por la E.S.E. Hospital Santa Lucía de Fredonia, actuó a través de apoderado judicial debidamente designado para los efectos del presente mecanismo constitucional[36]. 77. Legitimación por pasiva. La legitimación en la causa por pasiva corresponde a la capacidad legal del accionado para ser llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental presuntamente vulnerado. En ese sentido, el artículo 86 de la Constitución dispone que la acción de tutela será ejercida contra: (i) cualquier autoridad pública que cuente con la aptitud legal o competencia para responder a las pretensiones y; (ii) excepcionalmente contra particulares, en los casos establecidos en el Decreto Ley 2591 de 1991. 78. En el expediente bajo análisis, la acción de tutela se dirige contra la E.S.E. Hospital Santa Lucía de Fredonia[37], entidad descentralizada del orden municipal, dedicada a la prestación de servicios de salud, de origen público, dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. En esta línea, como quiera que esta fue la entidad pública empleadora de la accionante, desde el 30 de septiembre de 1952 hasta el 1 de enero de1970 y quien, puntualmente, mediante las Resoluciones 088 y 113 de 2024, negó la solicitud de la actora relacionada con el reconocimiento y pago del bono pensional en su favor, bajo el argumento de que ningún fondo de pensiones lo había solicitado, la Sala observa que la E.S.E. está legitimada por pasiva al ser la entidad pública directamente señalada por la accionante de la presunta vulneración a sus derechos fundamentales. 79. Asimismo, en el presente caso, la Sala estima pertinente indicar que de acuerdo con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 586 de 2017, se establece en cabeza de la entidad del sector salud el deber de “seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan par...