Sentencia T-246 de 2023

T-246-23 DERECHOS A LA CONSULTA PREVIA Y VIVIENDA DIGNA DE COMUNIDADES INDÍGENAS-Autoridades deben aplicar enfoque diferencial étnico, para atender las necesidades de la población desplazada víctima de desastres naturales (Las entidades accionadas) a cargo de la formulación del PAE para la reconstrucción de Mocoa y promotoras del proyecto de vivienda rural, no hicieron efectivo el enfoque diferencial étnico en ese proceso... infringieron las obligaciones y elementos que conforman las condiciones esenciales del derecho a la vivienda digna de establecer un plan para determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar con las cuales se garantizará el derecho a la vivienda de los miembros de la comunidad indígena; garantizar la participación de la comunidad en las medidas para proteger ese derecho fundamental; brindar atención prioritaria a esta población vulnerable afectada por los fenómenos naturales; y satisfacer la adecuación cultural del proyecto de vivienda propuesto para los miembros de la comunidad indígena accionante. DERECHO A LA CONSULTA PREVIA E IDENTIDAD CULTURAL-Vulneración por cuanto se omitió el trámite administrativo de consulta previa a la comunidad indígena (Las entidades accionadas) transgredieron los derechos a la participación, a la autonomía y a la consulta previa ya que no presentaron la solicitud ante la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior para determinar la procedencia de la consulta respecto del proyecto de vivienda, a pesar de que esta causa una afectación directa en la comunidad del cabildo. Esta omisión impidió que el diseño y ejecución estuviera precedido de la participación, en el marco de la consulta, a la que la comunidad afectada tenía derecho. LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA DE COMUNIDAD INDIGENA-Sujetos sobre los cuales recae la legitimación en la causa ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Único mecanismo judicial eficaz para garantizar que los pueblos indígenas sean consultados DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA FRENTE A LOS EFECTOS DE UN DESASTRE NATURAL-Procedencia de la acción de tutela PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Marco normativo internacional y nacional SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Mecanismos de prevención y atención de emergencias VICTIMAS DE DESASTRES NATURALES-Deberes del Estado PERSONAS DAMNIFICADAS POR DESASTRES NATURALES-Sujetos de especial protección constitucional/PUEBLOS INDIGENAS-Titulares de derechos fundamentales y sujetos de especial protección constitucional MIEMBROS DE COMUNIDADES INDIGENAS-Enfoque diferenciado DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Principios rectores de desplazamientos internos o Principios Deng/VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Alcance del Principios Deng/DESPLAZADOS INTERNOS-Concepto (...) los desplazados internos son aquellas “personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”. DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Elementos DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Obligaciones de cumplimiento inmediato o en el corto plazo y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo DERECHO FUNDAMENTAL AL TERRITORIO Y A LA VIVIENDA DIGNA DE COMUNIDADES INDIGENAS-Alcance y contenido DERECHO A LA AUTONOMIA, A LA PARTICIPACION, A LA AUTODETERMINACION Y A LA DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Protección constitucional DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Contenido y alcance/DERECHO A LA PARTICIPACION DE COMUNIDADES ETNICAMENTE DIFERENCIADAS-Niveles de participación CONSULTA PREVIA-Afectación directa para determinar su procedencia/CONSULTA PREVIA-Principios rectores CONSULTA PREVIA-Asuntos que deben ser consultados o medidas que suponen afectación directa a la comunidad (...) una medida afecta de forma directa a una comunidad étnica cuando: (i) pretende desarrollar el Convenio 169 de la OIT; (ii) alude a una intervención sobre cualquiera de los derechos de la comunidad étnica; (iii) perturba sus estructuras sociales, espirituales, culturales, médicas u ocupacionales; (iv) impacta las fuentes de sustento ubicadas dentro del territorio de la minoría étnica; (v) impide el desarrollo de los oficios de los que deriva el sustento; (vi) le impone cargas o atribuciones, al punto en que modifique su posición jurídica; (vii) interfiera en los elementos que definan su identidad o su cultura; o (viii) genere un impacto diferenciado y específico sobre la comunidad. TERRITORIO ETNICO-Concepto (...) espacio que vincula elementos culturales, ancestrales, espirituales que trascienden al espacio geográfico. Aquel comprende “i) las áreas tituladas, habitadas y exploradas por una comunidad; ii) [las] zonas que desarrollan el ámbito tradicional de las actividades culturales y económicas del colectivo; iii) [y las] franjas que facilitan el fortalecimiento de la relación espiritual y material de esos pueblos con la tierra y contribuyan con la preservación de sus costumbres” DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Oportunidad DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS-Flexibilidad y gradualidad del procedimiento DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE PERSONA EN CONDICION DE DEBILIDAD MANIFIESTA-Estado de vulnerabilidad a causa del acaecimiento de un desastre DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA FRENTE A LOS EFECTOS DE UN DESASTRE NATURAL-Obligaciones de las autoridades locales DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Protección frente a amenaza de desastres EXHORTO-Gobierno Nacional y Congreso de la República REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA T-246 DE 2023 Referencia: Expediente T-9.143.149 Acción de tutela instaurada por Marino Bernardo Peña Jamioy, en representación del Cabildo Inga Musurrunakuna, contra la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres - UNGRD, la alcaldía de Mocoa y los Ministerios del Interior y de Vivienda Vinculados: Gobernación del Putumayo, Juzgado Laboral del Circuito de Mocoa, Agencia Nacional de Tierras, Aguas Mocoa, Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, Secretaría de Infraestructura de Mocoa, Instituto Nacional de Vías, Agencia de Desarrollo Rural – ADR, Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas – UARIV, Banco Agrario de Colombia, Corpoamazonía, Unidad de Planeación Municipal, Ministerio de Agricultura, Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – Fiduprevisora, Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Mocoa y Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres de Putumayo Procedencia: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa – Putumayo, Sala Única de Decisión Asunto: desplazamiento por razones climáticas. Necesidad de atención con enfoque étnico de la población indígena en materia de desastres. Protección del derecho a la consulta previa de comunidad indígena respecto de proyecto de vivienda, en el marco de la rehabilitación y reconstrucción de Mocoa por desastre Magistrado ponente: Juan Carlos Cortés González Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veintitrés (2023) La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y Juan Carlos Cortés González, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión de los fallos (i) del 19 de septiembre de 2022 expedido por la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Mocoa – Putumayo que, en segunda instancia, revocó y declaró improcedente el amparo inicialmente concedido en (ii) la sentencia de primera instancia del 17 de agosto de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Mocoa. Lo anterior, en el marco de la acción de tutela interpuesta por Marino Bernardo Peña Jamioy, en representación del Cabildo Inga Musurrunakuna, contra la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres - UNGRD, la alcaldía de Mocoa y los Ministerios del Interior y de Vivienda. ANTECEDENTES A. Hechos y pretensiones 1. La comunidad indígena Inga Musurrunakuna manifiesta que se desplazó de su territorio en la vereda San Antonio a unos predios ubicados en la vereda El Pepino, del municipio de Mocoa, a causa de la avalancha ocurrida el 31 de marzo 2017[1]. Para ese momento la comunidad estaba conformada por 26 familias[2]. Ocurrida la emergencia, la atención e inscripción en el registro único de damnificados (RUD) se dio por núcleo familiar[3]. 2. La comunidad informa que, desde el 11 de abril de 2017, comunicaron su situación a la UNGRD para que esta entidad procurara la atención inmediata del cabildo, en el marco de la Ley 1523 de 2012[4]. 3. Aduce que su solicitud no fue atendida. En cambio, fue trasladada por competencia a la alcaldía de Mocoa[5]. Agrega que esa autoridad omitió su deber de estructurar las actividades necesarias para la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas por el desastre, de acuerdo con el Plan de Acción Específico para la Recuperación – PAE[6]. 4. En el marco de la atención, la UNGRD postuló a 14 familias de la comunidad a los subsidios de vivienda de interés social rural (VISR)[7]. Por el contrario, 11 familias fueron excluidas de esa postulación[8]. 5. En mayo de 2017, de acuerdo con lo relatado por el gobernador del cabildo, suscribieron un contrato de arrendamiento sobre los predios “Bella Vista” y “Villa Hermosas” en el municipio de Mocoa[9]. All´construyeron un albergue para la comunidad accionante. 6. Añade que el Juzgado Laboral del Circuito de Mocoa, mediante sentencia del 14 de agosto de 2019, concedió una tutela presentada por la misma autoridad indígena en contra de la Agencia Nacional de Tierras - ANT y ordenó la compra de tierras con destino a la comunidad[10]. En cumplimiento de esta orden, el 10 de marzo de 2021, la ANT compró y entregó los predios “Bella Vista” y “Villa Hermosas”[11]. 7. No obstante, expresa que les han negado la construcción de viviendas en estos terrenos, con cargo a los subsidios de vivienda que les fueron asignados a los inscritos en el Registro Único de Damnificados[12]. Lo anterior, bajo el argumento de que, desde 2017, se planeó un proyecto de vivienda para desarrollarse en un predio adquirido por la UNGRD en la vereda Planadas del municipio de Mocoa[13]. En particular, el 30 de julio de 2018, el FNGRD adquirió el predio rural “Los Recuerdos”, para la ejecución de las 252 viviendas para los damnificados por el desastre natural[14]. La comunidad accionada considera que esto desconoce lo ordenado en el fallo de tutela del 16 de julio de 2019[15] y viola sus derechos fundamentales. 8. En la acción de tutela de la referencia invoca la protección de los derechos fundamentales a la igualdad; de petición; a la subsistencia; “a la integridad étnica, cultural, social y económica”; a la “propiedad de la tierra comunitaria”; a la autonomía y a la autodeterminación; a la participación; y al debido proceso[16]. Solicita que (i) se hagan efectivos los derechos fundamentales protegidos en el fallo de tutela del 16 de julio de 2019; (ii) se ordene “a las instituciones, gobierno nacional y local encargados de la reconstrucción de Mocoa que inicien las actividades de construcción de viviendas con destino a los damnificados de la comunidad Musurrunakuna en los predios que la ANT entregó y en los cuales la comunidad está asentada”[17]; y (iii) se ordene “a quien corresponda la implementación de actividades tendientes a garantizar saneamiento básico, agua potable, vías de acceso y proyectos productivos de la comunidad”[18]. B. Actuaciones en sede de tutela 9. El 1° de abril de 2022, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Mocoa admitió la acción de tutela[19]. Además, vinculó a la Gobernación del Putumayo, a Aguas Mocoa, a la ANT y al Juzgado Laboral del Circuito de Mocoa[20]. En cumplimiento de autos del 2 de junio[21] y 28 de julio de 2022,[22] que declararon la nulidad de todo lo actuado por indebida conformación del contradictorio, fueron vinculados al trámite el Fondo Nacional de Vivienda - Fonvivienda, la Secretaría de Infraestructura de Mocoa, el Instituto Nacional de Vías, la Agencia de Desarrollo Rural – ADR, la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas – UARIV, el Banco Agrario de Colombia, Corpoamazonía, la Unidad de Planeación Municipal, el Ministerio de Agricultura, el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – Fiduprevisora y los Consejos Municipal y Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres de Mocoa y del Putumayo[23]. Las pruebas recibidas durante todo el trámite no fueron afectadas en su validez por la declaratoria de nulidad. Por esa razón, a continuación, se resumirán los distintos escritos de contestación presentados por todas las autoridades accionadas y vinculadas. Respuesta del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[24] 10. La entidad alegó que carece de legitimación por pasiva porque no tiene competencia para satisfacer las pretensiones de la acción de tutela[25]. La coordinación, asignación y/o rechazo de las solicitudes de subsidios familiares de vivienda de interés social urbana le corresponde a Fonvivienda[26]. Su función se limita a fijar la política habitacional, mas no a su ejecución[27]. Además, las entidades territoriales conforman el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y a estas les corresponde coordinar dicho sistema en su territorio[28]. Respuesta del Ministerio del Interior[29] 11. Esa cartera argumentó que carece de legitimación por pasiva porque lo solicitado por el actor no corresponde con las funciones de la entidad[30]. Además, sostuvo que no ha vulnerado los derechos de la comunidad indígena accionante, pues en el marco de sus funciones emitió concepto previo favorable para la constitución del resguardo “Yarumo Musu Runakuna del pueblo Inga”[31]. Respuesta de la alcaldía de Mocoa[32] 12. El alcalde solicitó negar el amparo por no existir violación de los derechos invocados[33]. Agregó que esta autoridad no es responsable de las acciones u omisiones que presuntamente desconocen los derechos fundamentales que adujo el accionante[34]. Por otra parte, manifestó que el exhorto de la sentencia de tutela del 16 de julio de 2019 fue cumplido por la entidad a su cargo, pues el 29 de marzo de 2021 fue entregado a la comunidad indígena para la reconstrucción de su resguardo el predio “Bellavista” en la vereda El Pepino[35]. Respuesta de la Gobernación del Putumayo[36] 13. La administración departamental manifestó que no tiene legitimación en la causa por pasiva y que no ha vulnerado los derechos fundamentales del pueblo indígena accionante. A su juicio, las pretensiones del amparo son de competencia de la UNGRD, el municipio de Mocoa, el Ministerio del Interior, la empresa Aguas Mocoa y la ANT. Por otra parte, la comunidad indígena que promovió la acción de tutela no ha solicitado a la gobernación la construcción de viviendas para los damnificados por el desastre natural de 2017. Finalmente, sostuvo que la comunidad cuenta con otros mecanismos judiciales, como el incidente de desacato, para obtener el cumplimiento de lo ordenado a favor de la comunidad accionante en el fallo de tutela de 2019. Respuesta del Juzgado Laboral del Circuito de Mocoa[37] 14. La titular de ese despacho judicial describió los antecedentes procesales del fallo de tutela del 16 de julio de 2019. Resaltó que, respecto de esta providencia, la comunidad indígena promovió tres incidentes de desacato contra la ANT, en los cuales se abstuvo de imponer sanción a la directora de esa agencia. Respuesta de la ANT[38] 15. La apoderada de la entidad manifestó que, para cumplir la sentencia del 16 de julio de 2019, el 10 de marzo de 2021 adquirió los predios “Bellavista” y “Villa Hermosa”[39]. De igual forma, pidió a la gobernadora del cabildo en ese momento que presentara la solicitud de constitución del resguardo para así agotar el procedimiento administrativo establecido para ese propósito[40]. Añadió que no está en el ámbito de sus competencias satisfacer las pretensiones de esta acción de tutela y, por ese motivo, carece de legitimación por pasiva. Respuesta de la UNGRD[41] 16. La entidad sostuvo que la acción de tutela es improcedente[42]. Afirmó que el incumplimiento del fallo de tutela del 16 de julio de 2019 no se atribuye a la UNGRD y la comunidad tiene a su disposición el incidente de desacato o el trámite de cumplimiento para obtener esta pretensión[43]. Agregó que, en el marco de la declaratoria de desastre por la “avenida torrencial” en Mocoa el 31 de marzo y 1° de abril de 2017[44], ha apoyado en forma concurrente y subsidiaria al municipio con las intervenciones de obra pública previstas en el Plan de Acción Específico para la Recuperación - PAE[45] y en lo que atañe a la vivienda rural de los miembros del cabildo Inga Musurrunakuna[46]. Manifestó que a la UNGRD no le corresponde desarrollar las actividades para garantizar saneamiento básico, agua potable, vías de acceso y proyectos productivos que se pretenden en la solicitud de amparo[47]. 17. Explicó que para la atención, rehabilitación y recuperación de la zona afectada por esa emergencia se activó el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (en adelante, SNGRD)[48] y se determinaron las líneas estratégicas del PAE. Una de ellas es la línea de construcción de vivienda, en particular, la vivienda rural encabezada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Banco Agrario, con el apoyo del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - FNGRD[49]. De este modo, el PAE previó la construcción de 253 viviendas rurales y, con este objetivo; el 30 de julio de 2018, el FNGRD compró un terreno. 18. Expuso que al Ministerio de Agricultura se redistribuyó el presupuesto de inversión en vivienda de interés social rural de 2017 para atender 252 familias en Mocoa, de las cuales 216 eran para vivienda de interés social rural - VISR nucleado y 36 para VISR disperso[50]. Añadió que, según la Gerencia para la Reconstrucción de Mocoa, son 15 familias de la comunidad indígena Inga Musurrunakuna las postuladas como beneficiarias del subsidio de vivienda rural[51]. 8 de estas postulaciones ya fueron aprobadas por el Banco Agrario el 7 de octubre de 2021, 2 están en proceso de aprobación por la misma entidad y 3 están pendientes de completar algunos formularios de la postulación[52]. Estas últimas “desean que se desarrolle el proyecto en su resguardo”[53]. 19. Por último, manifestó que la UNGRD es promotora y ejecutora del proyecto de vivienda rural en el marco de un convenio[54] suscrito por el Banco Agrario[55] en Mocoa. Sobre el estado del proyecto, indicó que está en fase precontractual el proceso de obra e interventoría y, el 3 de septiembre de 2021, el Banco Agrario dictaminó la viabilidad técnica del mismo. Respuesta de Fonvivienda[56] 20. El fondo consideró que ha garantizado los derechos fundamentales de la comunidad accionante. Indicó que esta no se encuentra en las convocatorias para personas en situación de desplazamiento de 2004 y 2007[57]. De ese modo, no cumple el requisito de postulación para que se otorgue un subsidio de vivienda a un hogar. Agregó que, además del fondo, las cajas de compensación familiar, la entidad territorial o quien haga sus veces se encargan de otorgar subsidios familiares de vivienda[58]. Por lo anterior, informó la oferta institucional actual de los programas de vivienda a los que puede postularse la accionante[59]. Esta se compone del “Programa de vivienda gratuita”, cuyos beneficiarios son seleccionados por el Departamento para la Prosperidad Social (DPS), aquellos deben cumplir criterios de priorización y focalización y estar en situación de desplazamiento o haber sido afectado por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias, entre otras condiciones[60]. Una vez se surte el procedimiento y hasta que el DPS remite a Fonvivienda el listado de hogares que reúnen los requisitos, este último emite los actos administrativos de asignación del subsidio. Respuesta de la UARIV[61] 21. La entidad solicitó que se declare la improcedencia del amparo porque no ha vulnerado los derechos invocados por la parte accionante y carece de competencia para satisfacer sus pretensiones[62]. Informó que la comunidad indígena Inga Musurrunakuna solicitó la inclusión en el RUV como sujeto colectivo[63]. No obstante, la UARIV decidió no incluirla y, al resolver los recursos interpuestos contra dicha decisión, la confirmó. Por tal motivo, no pueden otorgarse los beneficios contemplados por el Decreto 4633 de 2011[64]. Respuesta de INVIAS[65] 22. El apoderado de la entidad manifestó que esta no tiene legitimación por pasiva, pues no es competente para la reconstrucción de viviendas solicitada por la comunidad[66]. En cuanto a la pretensión de que se construyan vías de acceso, explicó que “[l]a carretera que conduce desde Mocoa a la Vereda San Antonio es de naturaleza terciaria, pero esta hace parte del entramado vial del Municipio de Mocoa y no se encuentra al cuidado del Instituto, por ende, tampoco nos compete”[67]. Respuesta de la Secretaría de Obras e Infraestructura y Gestión del Riesgo de Desastres de Mocoa[68] 23. El secretario explicó que la Unidad de Planeación Municipal presentó el listado de postulados para la reubicación de vivienda rural[69]. En sesión del 27 de julio de 2017, el Comité Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres (CMGRD) avaló 25 familias de la comunidad Musurrunakuna para otorgarles subsidio de arrendamiento en un predio ubicado en la vereda El Pepino[70]. Por otra parte, el 10 de octubre de 2017, el Ministerio de Agricultura asignó los recursos para el subsidio de vivienda en virtud del convenio celebrado entre el FNGRD y el Banco Agrario. Luego, el 30 de julio de 2018, el FNGRD adquirió el predio rural “Los Recuerdos”, ubicado en la vereda Planadas, para el desarrollo de 252 viviendas para los damnificados por el desastre natural, en igual número de “lotes”[71]. El 9 de abril de 2019, se inició la ejecución del contrato para los estudios y diseños técnicos de este proyecto[72] y el 15 de septiembre de 2020 se expidió licencia de construcción para el efecto[73]. 24. Agregó que desde que ocurrió el desastre natural en Mocoa, la comunidad del cabildo Musurrunakuna fue atendida como damnificada, lo cual incluyó su postulación al subsidio de vivienda urbana y rural[74]. Para garantizar su derecho a la identidad cultural, ha propiciado espacios de participación con la comunidad, a través de la Mesa Diferencial Indígena[75]. Y, dado que no contaban con territorio propio, fueron postulados de forma individual al subsidio por la pérdida de sus viviendas[76]. 25. Precisó que a las familias del cabildo ya les fue asignado el subsidio familiar de vivienda rural en forma nucleada en la vereda Planadas de Mocoa[77]. Afirmó que 11 de los 16 beneficiarios aceptaron esta reubicación[78]. Agregó que la estructuración y ejecución del proyecto se llevó a cabo antes de que la ANT entregara a la comunidad los predios en la vereda “El Pepino”, de tal modo que en ese momento no podían cumplir las exigencias de los subsidios de vivienda. Le corresponde a la UNGRD y el Banco Agrario determinar si es viable la modificación del destino del proyecto. Destacó que las viviendas que ocupaban los indígenas para el momento de la tragedia no eran “típicas” ni fueron construidas por el cabildo[79]. Respuesta de la ADR[80] 26. La entidad argumentó que la acción de tutela era improcedente. Sostuvo que la comunidad accionante no ha elevado ninguna solicitud ante la ADR ni esta cuenta con competencias para resolver las pretensiones de aquella, por lo cual carece de legitimación en la causa por pasiva[81]. A lo anterior, se suma que a su juicio se pretende la protección de los derechos de una colectividad de tal modo que la tutela no es el medio adecuado[82]. También cuestionó el cumplimiento de la legitimación por activa porque quien interpuso la acción no acreditó la calidad en la que actuó[83]. En relación con los proyectos productivos, explicó que la oferta institucional de la agencia se concreta en tres tipos de proyectos integrales: (i) proyectos estratégicos nacionales, (ii) proyectos de iniciativa territorial y (iii) proyectos de iniciativa asociativa. Decisiones judiciales objeto de revisión 27. En sentencia del 17 de agosto de 2022, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Mocoa concedió el amparo[84]. Expuso que, de acuerdo con el artículo 16, numeral 4° del Convenio 169 de la OIT, los pueblos indígenas que deban trasladarse de su territorio por fuerza mayor tienen derecho al retorno o, en caso de que este sea imposible, existe el deber estatal de entregar tierras de igual o mejor calidad y estatuto jurídico de las que poseían[85]. Aunque reconoció las gestiones que han hecho las distintas entidades para solucionar la situación presentada con la calamidad de marzo de 2017, concluyó que “los esfuerzos desplegados por las entidades competentes no han garantizado a la minoría étnica el acceso a la propiedad colectiva en un término oportuno”[86]. Por lo anterior, ordenó a la alcaldía de Mocoa, al Comité Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Mocoa, a la UNGRD y al Banco Agrario que estudien la viabilidad de construir las viviendas en los predios Bella Vista y Villa Hermosa y, de ser posible, procedan a la construcción de viviendas y garanticen el servicio de agua potable y saneamiento básico de la comunidad. De ser inviable la construcción en esos predios, deberán adelantarlo en un plazo razonable en el predio denominado “El Recuerdo” para garantizar la reubicación y reconstrucción del resguardo indígena. 28. La alcaldía de Mocoa impugnó la decisión. Alegó que carece de legitimación y, en todo caso, no ha vulnerado los derechos fundamentales de la comunidad accionante. Subsidiariamente, solicitó que, en caso de confirmarse el amparo, se otorgue un término razonable para su cumplimiento. 29. En sentencia de segunda instancia del 19 de septiembre de 2022, la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Mocoa – Putumayo revocó la decisión arriba descrita y declaró la improcedencia de la acción de tutela[87]. Estimó que la solicitud de que se haga efectivo el amparo concedido en otro fallo de tutela debe tramitarse mediante el incidente de desacato[88]. Además, destacó que, en el marco de la atención a la tragedia de Mocoa de 2017, el “Programa de Legalización de Tierras para las comunidades indígenas y negras” es distinto e independiente del programa de construcción de viviendas rurales[89]. A su vez, los derechos que otorga el primero son al conjunto de la comunidad indígena, mientras el subsidio de vivienda se entrega a cada familia postulante[90]. Agregó que en la información aportada al expediente se estableció que 10 familias que integran la comunidad indígena accionante “accedieron a la reubicación”[91] y no se acreditó que el gobernador del cabildo pudiera fungir como agente oficioso o representante de esas familias. C. Actuaciones en sede de revisión Decreto oficioso de pruebas 30. Mediante auto del 28 de febrero de 2023[92], se ofició al accionante, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres - UNGRD, al Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, al Banco Agrario de Colombia, al Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – Fiduprevisora, a la Gobernación del Putumayo, al Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres de Putumayo, a la alcaldía de Mocoa y al Consejo Municipal de Gestión de Riesgos del Desastre de Mocoa para que respondieran preguntas, con el fin de contar con mayores elementos de juicio para resolver el asunto. 31. De igual forma, se oficiaron a diversas autoridades[93] y se invitaron a organizaciones[94] para que rindieran concepto acerca del enfoque diferencial étnico en las iniciativas de vivienda para comunidades indígenas afectadas por desastres naturales, la garantía del derecho a la vivienda de la comunidad indígena accionante y los posibles impactos en la cosmovisión, usos y costumbres, en la autonomía y autodeterminación del pueblo accionante, producidos porque el proyecto de vivienda para la comunidad se lleve a cabo en predios distintos de aquel en el que está asentada. Respuesta de la Gobernación del Putumayo y del Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres[95] 32. El jefe de la Oficina Jurídica Departamental aportó los informes rendidos por la Secretaría de Infraestructura del Putumayo y el Consejo Departamental de Gestión del Riesgo y Desastres. Informó acerca de seis programas de vivienda[96]. Agregó que entre los documentos que la persona jefa de hogar debe suministrar para participar en las convocatorias de estos programas de vivienda de comunidades étnicas es el certificado expedido por el gobernador del cabildo o del resguardo[97]. Precisó que en la base de datos de la gobernación del Putumayo no hay registro de ningún proyecto de VISR para la comunidad del cabildo Inga Musurrunakuna[98]. Respuesta de la alcaldía Municipal de Mocoa y al Consejo Municipal de Gestión de Riesgos del Desastre[99] 33. El alcalde expuso que los programas y subsidios de vivienda rural se rigen por el reglamento operativo del Banco Agrario de Colombia[100]. Dicho reglamento contempla como una de las modalidades el subsidio para la construcción de vivienda nueva que “puede hacerse en forma dispersa o agrupada”[101]. En el caso de grupos étnicos, los hogares postulantes al subsidio deben aportar la certificación de integrantes de la comunidad respectiva. Además, los “proyectos a ser realizados dentro de los territorios colectivos pertenecientes a resguardos indígenas, comunidades ROM, comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, deberán adjuntar la respectiva resolución de constitución, expedida por el Ministerio del Interior o entidad competente”[102]. En la modalidad agrupada, se exige el certificado de tradición y libertad en el cual conste que el inmueble es propiedad de uno o varios miembros o propiedad colectiva que esté libre de limitaciones al dominio, condiciones resolutorias, embargos y gravámenes[103]. 34. Asimismo, de acuerdo con el reglamento operativo de vivienda rural del Banco Agrario, la construcción de ese tipo de vivienda es un programa estratégico y focaliza a los damnificados por desastres, en el cual la UNGRD es la entidad promotora[104]. En específico, mediante acta 039 de diciembre de 2017, el Banco Agrario asignó los subsidios de vivienda a 252 familias, entre las cuales se encuentran 14 pertenecientes al cabildo Musurrunakuna[105]. 35. Esa autoridad manifestó que “[l]a UNGRD a través de Fiduprevisora SA Vocera y Administradora del Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Gestión del riesgo de Desastres adquirió el predio rural ubicado en la vereda Planadas para desarrollar la construcción de viviendas rurales para los damnificados de Mocoa según escritura pública No. 1322 del 30 de Julio de 2018 registrada el 26 de septiembre de 2018, según Matricula Inmobiliaria 440-6-2513”[106]. Este proyecto tenía una fase de “elaboración de estudios y diseños generales, así como la presentación ante la entidad competente del proyecto Urbanístico aprobado” y luego una fase de construcción de las viviendas[107]. El 9 de abril de 2019, inició la ejecución del contrato suscrito por la UNGRD para la realización de los “estudios y diseños técnicos para las obras de urbanismo, paisajismo y obras complementarias de las soluciones de vivienda rural en el municipio de Mocoa, Putumayo en la verada Planadas predio denominado Los Recuerdos (25 ha)”[108]. El 21 de noviembre del mismo año, el contratista Consorcio SPIA entregó a la UNGRD los estudios contratados y el 13 de julio de 2020 solicitó la licencia de urbanismo y construcción de las viviendas a la Unidad de Planeación Municipal[109]. Solo hasta el 10 de marzo de 2021, en cumplimiento del fallo de tutela del 16 de julio de 2021, la ANT firmó la escritura pública de compraventa del predio “Bellavista” y esta se registró en la oficina de instrumentos públicos el 25 de marzo de 2021. Por su parte, la entrega material se llevó a cabo el 29 de marzo de 2021. Con todo lo anterior, el alcalde manifestó que la estructuración del proyecto para la reubicación de los damnificados se realizó desde la adquisición del predio en 2018 y, para ese momento los integrantes del cabildo accionante no tenían la calidad de propietarios del predio Bellavista. De tal modo, no habrían cumplido los requisitos exigidos por el Banco Agrario[110]. 36. Añadió que, de acuerdo con la visita técnica del 1° de septiembre de 2022 de la Unidad de Planeación Municipal, “[e]s inviable desarrollar el proyecto de vivienda en el predio bellavista y vista hermosa [sic], en consideración al estudio de uso de suelos”[111]. En particular, no podría ejecutarse el proyecto de vivienda como lo solicita la comunidad accionante “pues mal haría la Administración Municipal actuar en contra vía de normas urbanísticas, que en suma buscan propender la salvaguardia de otros derechos fundamentales, como la protección a bienes ambiéntales y derechos colectivos que se circunscriben dentro del interés general para toda la comunidad”[112]. 37. Entre los anexos, aportó un oficio fechado el 5 de septiembre de 2022 y firmado por algunas personas que manifiestan pertenecer al Cabildo Musurrunakuna y que fueron damnificados por la avalancha de Mocoa[113]. Aducen que las viviendas que fueron destruidas en la emergencia las construyeron con sus propios recursos y no eran propiedad colectiva del cabildo[114]. Además, declaran que aceptan su reubicación en el proyecto en la vereda Planadas y que no están de acuerdo en la construcción de sus viviendas en los predios Bellavista y Vista Hermosa de la vereda El Pepino[115]. Agregan que no se identifican con la oposición que adelanta el gobernador del cabildo al proyecto de vivienda y que no han autorizado que se instauren acciones judiciales a su nombre[116]. Respuesta del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – Fiduprevisora[117] 38. Fiduprevisora indicó que la Vicepresidencia de Negocios Fiduciarios - Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres de la entidad trasladó la solicitud de informe a la UNGRD por tratarse de un asunto de su competencia[118]. Lo anterior, dado que Fiduprevisora actúa como vocera del patrimonio autónomo Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, de acuerdo con las instrucciones de la entidad ejecutora. Respuesta del gobernador del Cabildo Inga Musurrunakuna[119] 39. El gobernador expuso que en el registro único de damnificados por la avalancha de 2017 en Mocoa se inscribieron 26 familias pertenecientes al cabildo, equivalentes a 100 personas. De estas, 14 familias fueron postuladas al subsidio de VISR y una familia se postuló a vivienda urbana. Asimismo, 11 familias no pudieron postularse a los subsidios mencionados. Indica que, a la fecha en que rinde el informe, el cabildo está compuesto por 50 familias y 181 personas[120]. 40. Explicó que, inmediatamente luego de la emergencia, tuvieron “una estadía temporal en la sede de ASOMI, ubicada en la verada Planadas del municipio de Mocoa desde el 1° de abril al 20 de mayo de 2017”[121]. Agregaron que solicitaron a la UNGRD “una atención diferencial y colectiva de Musurrunakuna” pero no fue atendida[122]. Por esa razón, para preservar su unidad y ejercer su derecho colectivo, en mayo de 2017 arrendaron los predios Bellavista y Villa Hermosa y allí construyeron un albergue temporal para las familias que incluye la casa del cabildo, cocina comunitaria, una vivienda, “todas con arquitectura propia”[123], servicio deficiente de energía eléctrica, no tienen alcantarillado y cuentan con suministro de agua para tres familias. No obstante, manifestó que la empresa de acueducto comunitario les ha advertido que interrumpirán el suministro si no se individualizan las familias y pagan las respectivas matrículas[124]. Agregó que “las familias siguen a la espera que se inicie la construcción de las viviendas familiares”[125]. 41. Dijo que, aunque esperaban que en el marco de la emergencia la ANT priorizara la adquisición de predios para la reubicación de las comunidades damnificadas, al 15 de julio de 2017, dicha entidad informó que no tenía ofertas voluntarias de predios para iniciar el proceso[126]. El 24 de julio de 2017 el cabildo Inga Musurrunakuna entregó a la ANT los documentos de oferta voluntaria de los predios Bellavista y Villa Hermosa y, en junio de 2019, un juez de tutela ordenó que se procediera a la compra de esos predios, lo cual solo ocurrió en agosto de 2022. 42. El gobernador del cabildo aseguró que la Constitución de 1991 supuso la superación de la relación entre las comunidades indígenas basada en la asimilación e integración de las primeras al reconocimiento y garantía de estas minorías para sobrevivir, crecer y desarrollarse de acuerdo sus propios valores étnicos y culturales[127]. Agregó que, de ese modo, la Carta y la jurisprudencia constitucional reconocen el principio de la diversidad étnica y cultural y el derecho fundamental a la identidad étnica, tanto de las comunidades como de sus integrantes[128]. Este derecho consiste en la facultad de todo grupo indígena a no ser forzado a pertenecer a un patrimonio cultural diferente o a ser asimilado por uno distinto[129]. Concluyó que de continuarse con lo que pretende la UNGRD se vulnera “el derecho a reconstruir la comunidad en el marco de nuestro Plan de Vida”[130]. Respuesta de la Universidad de los Andes[131] 43. La apoderada general de la universidad manifestó que no le es posible rendir concepto porque actualmente no cuentan con personal para realizar esta labor[132]. Respuesta de la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior[133] 44. El director de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior sostuvo que, en virtud del Convenio 169 de la OIT, el Estado tiene la obligación de reconocer y proteger los valores y prácticas sociales, culturales, religiosos y espirituales propios de los pueblos indígenas y deberá tomarse debidamente en consideración la índole de los problemas que se les plantean tanto colectiva como individualmente[134]. En cumplimiento de ese reconocimiento, es imperioso que, al adoptar planes y proyectos para garantizar el derecho a la vivienda de las comunidades indígenas afectadas por desastres naturales y emergencias, se tenga como prioridad el enfoque diferencial para que la solución a la problemática respete los usos y costumbres de las comunidades afectadas[135]. Agregó que para que los planes, programas y proyectos garanticen ese enfoque diferencial se puede hacer uso de los mecanismos de participación de las comunidades, en particular, la consulta previa[136]. 45. Explicó que la Ley 2079 de 2021 tiene por objetivo “garantizar el ejercicio efectivo del derecho a una vivienda y hábitat dignos para todos los colombianos, tanto en el sector rural como urbano”[137]. Uno de los principios orientadores de esta normativa es el enfoque diferencial, según el cual, las políticas públicas en materia de vivienda se formularán y ejecutarán mediante la promoción de un enfoque diferencial que atienda a las características étnicas, culturales, demográficas, entre otras, de la población[138]. 46. Por último, estimó que le corresponde a la comunidad del Cabildo Inga Musurrunakuna identificar los posibles impactos que el proyecto de vivienda planteado por la UNGRD pueda ocasionar en sus usos, costumbres, cosmovisión y autonomía[139]. Así, por medio de la consulta previa se puede valorar con la comunidad si existe una afectación directa con ocasión del proyecto habitacional[140]. Respuesta del Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas – SINCHI[141] 47. El instituto explicó algunos aspectos que ha desarrollado en ejecución de su objeto misional sobre tipologías espaciales y cosmovisión indígena “Vivienda” en la región amazónica[142]. Como parte del patrimonio cultural de los pueblos indígenas, la vivienda es la asociación directa con un terreno destinado para el cultivo o “chagra”. Este es de vital importancia en la vida indígena, toda vez que de él depende la subsistencia de la familia[143]. Actualmente se relacionan cuatro tipos de vivienda dentro de las comunidades indígenas: 1. la maloca actual. 2. la vivienda tradicional unifamiliar. 3. la vivienda construida desde la época de las misiones y 4. la vivienda construida y financiada mediante programas estatales de desarrollo de vivienda de interés social rural[144]. Respuesta de la Procuraduría Delegada Preventiva y de Control de Gestión para Asuntos Étnicos[145] 48. El procurador delegado manifestó que la Ley 1523 de 2012 que adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres no prevé rutas y/o tratamientos diferenciales para poblaciones específicas[146]. No obstante, de acuerdo con el principio de diversidad cultural consagrado en esa normativa, los procesos de gestión del riesgo deben ser respetuosos de las particularidades culturales de cada comunidad y aprovechar al máximo los recursos culturales de la misma[147]. Agregó que, en atención a la calidad de sujetos de especial protección de las minorías étnicas, las autoridades deben brindarles un trato favorable. Sostuvo que los procedimientos y requisitos que deben cumplirse para acceder a viviendas con ocasión de un desastre natural no deben convertirse en barreras que impidan ejercer los derechos fundamentales como la vida digna, el territorio y la pluriculturalidad[148]. Respuesta de la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres - UNGRD[149] 49. La entidad detalló el marco normativo del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD). La Ley 1523 de 2012 establece la política de gestión del riesgo de desastres como un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo, la reducción del riesgo y para el manejo de desastres (promoción de una mayor conciencia del mismo, impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe y para prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación, entiéndase: rehabilitación y reconstrucción)[150]. Todas las autoridades y entidades públicas de los niveles central, seccional y local, así como las organizaciones privadas y comunitarias, tienen la responsabilidad de desarrollar y ejecutar estos procesos en el marco de sus competencias[151]. 50. Uno de los objetivos del SNGRD es desarrollar, mantener y garantizar el proceso de manejo de desastres mediante, entre otras acciones, la preparación para la recuperación, es decir, la rehabilitación y la reconstrucción, y la respuesta frente a desastres “con acciones dirigidas a atender la población afectada y restituir los servicios esenciales afectados y recuperación, llámese: rehabilitación y reconstrucción de las condiciones socioeconómicas, ambientales y físicas, bajo criterios de seguridad y desarrollo sostenible, evitando reproducir situaciones de riesgo y generando mejores condiciones de vida”[152]. 51. Los alcaldes municipales representan al SNGRD en el respectivo municipio y lo conducen en el nivel local. Por ese motivo, son responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su jurisdicción, lo que incluye el manejo de desastres[153]. En el nivel local, los consejos municipales de gestión del riesgo de desastres son las instancias de coordinación, asesoría, planeación y seguimiento para garantizar la efectividad del manejo de desastres en la entidad territorial[154]. La mencionada ley obliga a los niveles nacional, seccional y local del gobierno a formular e implementar planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo del desastre[155]. 52. Por otro lado, el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) tiene como objetivo “la negociación, obtención, recaudo, administración, inversión, gestión de instrumentos de protección financiera y distribución de los recursos financieros necesarios para la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres que incluya los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y de manejo de desastres”[156]. Es una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística bajo administración y representación como patrimonio autónomo de Fiduprevisora[157]. Sus recursos se ejecutan de acuerdo con las directrices que establezca el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y los planes de acción específicos para la rehabilitación, reconstrucción y recuperación[158]. Además, el manejo de estos recursos está sujeto a las apropiaciones que se realicen en el Presupuesto General de la Nación y de acuerdo con el Marco de Gastos de Mediano Plazo[159] y el gobierno nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, debe garantizar que cuente con recursos suficientes que permitan apoyar a las entidades nacionales y territoriales en los procesos de gestión del riesgo, incluidas la rehabilitación y reconstrucción[160]. Le corresponde al director de la UNGRD la ordenación del gasto del FNGRD y sus subcuentas[161]. Las administraciones departamentales, distritales y municipales también deben constituir sus propios fondos de gestión del riesgo, con las mismas características administrativas y presupuestales del FNGRD. 53. Explicó que, una vez declarada la situación de desastre o calamidad pública, la UNGRD en lo nacional, y las gobernaciones y alcaldías en lo territorial elaborarán planes de acción específicos para el manejo y recuperación. Estos son de obligatorio cumplimiento para todas las entidades públicas o privadas[162]. En el caso de la declaratoria de desastre el seguimiento y evaluación del plan está a cargo de la UNGRD. En cambio, en relación con la declaratoria de calamidad pública, dichas acciones le competen a la oficina de planeación o dependencia que haga sus veces en el respectivo departamento o municipio[163]. 54. La ley contempla un régimen contractual especial para las actividades que guardan relación directa con la respuesta a emergencias en el marco de desastre y calamidad pública. Este es de derecho privado, sujeto a los artículos 14, 15, 16, 17 y 18 de la Ley 80 de 1993, el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, la Ley 1474 de 2011 y en aquello que resulte aplicable, a los códigos civil y de comercio. 55. Con la ocurrencia de un desastre o calamidad pública, el SNGRD activa las acciones, protocolos y estrategias para desplegar la recuperación y rehabilitación correspondiente. En específico, desde la UNGRD se brinda atención a los damnificados del “Sistema Nacional RUNDA” para desarrollar las estrategias de manejo del desastre[164]. 56. La entidad manifestó que, en las mesas de trabajo del 25 de agosto y 5 de septiembre de 2022 con la alcaldía de Mocoa y el Banco Agrario de Colombia, se determinó que no era viable la construcción de las viviendas en los predios Bellavista y Vista Hermosa ubicados en la vereda El Pepino. Lo anterior, porque el estudio adelantado por la administración municipal mostró la falta de disponibilidad de servicios públicos domiciliarios en los referidos predios. Además, la guía para la formulación y presentación de proyectos del Banco Agrario requiere que se certifique la disponibilidad de infraestructura y de servicios públicos básicos, como la evacuación de residuos líquidos y “loteo” por parte de la Secretaría de Planeación o la entidad competente; así como la disponibilidad inmediata del servicio de agua o de acceso al suministro[165]. Respuesta del Banco Agrario de Colombia[166] 57. La entidad expuso que en el programa de VISR a su cargo no están contemplados proyectos específicos de vivienda para personas damnificadas por desastres naturales o emergencias, así como tampoco para los pueblos indígenas[167]. No obstante, aclaró que mediante la contratación de entidades operadoras, se les asignó el deber de focalizar y postular a los potenciales hogares beneficiarios que pueden incluir población afectada por desastres naturales o pertenecientes a los pueblos indígenas[168]. Por lo tanto, la adjudicación de subsidios de VISR está dirigida a toda la población rural que cumpla las características establecidas por el reglamento operativo[169]. 58. Explicó que suscribió el convenio interadministrativo CONV-GV2017-001 con la UNGRD, por el cual se proporcionaba los listados de postulados para la adjudicación del subsidio de VISR. Este listado incluía 252 hogares, entre las cuales se encontraban 13 hogares pertenecientes al Cabildo Inga Musurrunakuna afectado por el desastre de Mocoa de 2017[170]. Sin embargo, ninguna de las 13 viviendas fue ejecutada. 59. El Banco Agrario aprobó los rubros presupuestales de estos subsidios de VISR, mediante acta de adjudicación no. 39 de 2017 que en el caso de Mocoa correspondían a 36 subsidios, cada uno por $44.263.020 para un valor total de $1.593.468.720[171]. 60. Agregó que, de acuerdo con las obligaciones contenidas en el referido convenio interadministrativo, la UNGRD es la persona jurídica contratada para la estructuración del proyecto de vivienda, la elaboración de los diagnósticos técnicos correspondientes y la administración de los recursos destinados al subsidio familiar de VISR asignados a los hogares de un proyecto de vivienda de esa naturaleza. Si bien el Banco Agrario efectivamente adjudicó los subsidios y desembolsó sus montos al FNGRD, las viviendas no pudieron ser ejecutadas porque la UNGRD y el FNGRD “[n]o efectuaron los trámites en tiempo correspondientes a la prórroga del convenio interadministrativo; así las cosas, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – FNGRD si bien elaboró la prórroga, la remitió de manera extemporánea al Banco Agrario de Colombia S.A. lo cual impidió la debida suscripción del documento para que continuara la vigencia del convenio”[172]. Añadió que, por este motivo, no es posible continuar con la ejecución de las viviendas y “los hogares que no hayan sido ejecutados en los plazos [del convenio interadministrativo], en la actualidad no cuentan con un cierre financiero”[173]. Traslado de pruebas Pronunciamiento del gobernador del Cabildo Inga Musurrunakuna[174] 61. El gobernador del cabildo manifestó que, luego de 2017, cinco familias fueron alentadas por terceros para formar un nuevo cabildo llamado Musu Ñambi Kausay, con la ayuda de la administración municipal[175]. Algunos miembros de este nuevo cabildo son los firmantes de la comunicación que aportó la alcaldía municipal en sede de revisión, en la que expresan estar de acuerdo con el proyecto de vivienda propuesto por la UNGRD[176]. Agregó que desde las propias organizaciones y comunidades indígenas pretenden poner en entredicho sus reclamos al gobierno municipal y nacional[177] y manifestó que siempre han tenido disposición para dialogar con las “familias disidentes” y aceptar su reintegro a la comunidad[178]. Requerimiento y decreto oficioso de pruebas[179] 62. La Sala advirtió que algunas de las entidades oficiadas no rindieron el informe solicitado. Tampoco se recibieron los conceptos solicitados o a los cuales se invitó a algunas instituciones y grupos de investigación. Por lo anterior, consideró necesario insistir en dichas solicitudes de pruebas e invitaciones a rendir concepto. Por tal motivo, mediante auto del 8 de mayo de 2023, se requirió a las entidades y se reiteró la convocatoria a diversas instituciones para conceptuar en el presente trámite. 63. Por otra parte, se decretó oficiosamente la prueba dirigida a indagar acerca de los trámites de consulta previa o de consentimiento previo, libre e informado a la comunidad indígena accionante, en relación con el Plan de Acción Específico para la Recuperación – PAE y, en particular, para la ejecución del proyecto de vivienda rural en la vereda Planadas del municipio de Mocoa. Respuesta de las Defensorías delegadas para los Grupos Étnicos y para los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y de la Defensoría Regional Putumayo[180] 64. La Defensoría del Pueblo presentó dos informes a la Corte Constitucional. El primero de ellos consistió en una revisión de la normativa existente y la recolección de insumos mediante dos reuniones adelantadas con la administración municipal de Mocoa y el Resguardo Indígena Musurrunakuna[181]. Al respecto indicó que el enfoque étnico es un principio que busca garantizar, proteger y respetar los derechos de los pueblos étnicos por parte del Estado y de terceros. Aunque se encuentra en múltiples normas, el problema radica en su aplicación y en su comprensión por parte de las entidades y la sociedad[182]. Estiman que el enfoque étnico debe traducirse en la participación efectiva de los pueblos étnicos, el ejercicio real de su autonomía y autodeterminación y el fortalecimiento de su cultura[183]. 65. Aunque el Gobierno Nacional reporta que existen compromisos puntuales en materia de vivienda con algunas organizaciones étnicas, no existe en el marco jurídico de la política de vivienda[184] una especificidad para los pueblos étnicos, ni tampoco cuentan con representación en los escenarios de coordinación planeación y seguimiento de las políticas de vivienda y de gestión del riesgo de desastres[185]. En ese sentido, consideran que no se satisface dicho enfoque en la política de vivienda vigente. Agregó que garantizar la participación en esos escenarios de representación es fundamental para lograr la efectividad del enfoque étnico. 66. Luego, describió las modalidades de vivienda rural dispersa y nucleada del programa de subsidio familiar de VISR, así como sus requisitos[186]. Añadió que a este programa pueden acceder los pueblos étnicos “previa concertación con sus autoridades”[187]. De los requisitos destacó que se exige contar con un título de propiedad y refirió el número de solicitudes pendientes de formalización de los territorios indígenas ante la ANT. 67. A partir de las reuniones sostenidas con las autoridades del Resguardo Musurrunakuna, la Defensoría del Pueblo concluyó “que se presentaron serias fallas en la aplicación del enfoque étnico en la atención inicial de emergencia y de la caracterización de los damnificados indígenas”[188]. Consideró que los obstáculos y barreras que enfrenta este resguardo se originan en los procedimientos establecidos, tanto para la atención en la emergencia como en el proyecto de vivienda para la reconstrucción. 68. En cuanto a la atención, explicó que se dio por núcleo familiar y, aunque el ingreso al registro único de damnificados (RUD) permite identificar su condición de indígenas, la “institucionalidad no coordinó con las autoridades del entonces Cabildo Musurrunakuna para concertar los mecanismos a través de los que se garantizaría el enfoque étnico en la atención, subsidio de arriendo y posterior construcción de vivienda”[189]. Estimó que esto interfirió en el ejercicio del gobierno propio y la caracterización condujo a la “atomización del colectivo”[190]. 69. Respecto del derecho a la vivienda, refirió la reclamación de los miembros del resguardo de que la reconstrucción ocurra en su territorio actual, en el que todavía hay familias habitando en condiciones inadecuadas y están a la espera de la atención de los gobiernos nacional y local[191]. También citó el testimonio de un miembro de la comunidad que fue contactado por un funcionario de la UNGRD que le manifestó que “si no firmaba acá ya me tocaba en otro proyecto”[192] y que “Me preguntaron si la casa que tenía en San Antonio quien se la dio, fue esfuerzo mío, eso es lo que el gobierno le quiere apoyar sobre lo que usted ha perdido”[193]. 70. La Defensoría explicó que la falta de garantía de los derechos fundamentales y colectivos ya ocasionó efectos en las familias del resguardo. Por ejemplo, la falta de articulación y cumplimiento de las acciones establecidas en el documento Conpes 3904 de 2017-2022 condujo a la formulación de un proyecto de vivienda rural nucleada, “cuando para los pueblos indígenas es aplicable la modalidad de vivienda rural dispersa”[194]. Adicionalmente el resguardo fue constituido en 2022, con posterioridad a la formulación del proyecto de vivienda[195]. 71. Asimismo, con ocasión del proyecto de vivienda rural formulado por el municipio y la UNGRD, la incertidumbre en el acceso a la vivienda, la ineficacia de la Mesa de Enfoque Diferencial para la elaboración adecuada del plan para la reconstrucción de Mocoa y la inexistencia de coordinación con la autoridad indígena causaron problemas internos y división en la comunidad, lo cual afectó su gobierno propio y el relacionamiento entre sus miembros y autoridades[196]. Adicionalmente, la Defensoría del Pueblo consideró que el desarrollo del proyecto de vivienda en modalidad nucleada y fuera del resguardo tiene consecuencias en la pervivencia física y cultural del pueblo Inga, “pues es en el territorio en donde los pueblos indígenas se mantienen viva su cultura. El desarrollo diario de sus prácticas culturales, el ordenamiento de su territorio, el ejercicio del gobierno propio y de su autonomía requiere que la comunidad sostenga un relacionamiento con su territorialidad”[197]. En sustento de lo anterior, también refieren testimonios de la comunidad en los que manifiestan que “consideramos que se está poniendo en riesgo los derechos de nosotros como comunidades indígenas”[198]. Concluyó que la asignación del subsidio de VISR en esa modalidad tiene efectos que se acumulan a las afectaciones que el pueblo Inga ha sufrido en el conflicto armado y que la Corte Constitucional reconoció al advertir su riesgo de exterminio físico y cultural en el Auto 004 de 2009. 72. En el segundo informe, la Defensoría expuso que sólo recientemente, el programa de Vivienda Rural del Ministerio de Vivienda incluyó en 2022 un emergente interés étnico, al entregar 20 viviendas rurales a comunidades indígenas en Cauca. No obstante, la Resolución 711 de 2017 de la UNGRD evidencia que no hubo enfoque diferencial étnico en la atención del d...