Sentencia T-146 de 2024

T-146-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-146/24 DERECHOS AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y A LA PARTICIPACIÓN-Vulneración en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) (...) el Gobierno Nacional vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y participación, porque: (i) no respetó la regla de jerarquía y secuencialidad en los medios de erradicación de cultivos de uso ilícito; (ii) negó injustificadamente la inclusión de algunas familias al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), a pesar de expresar su voluntad de sustituir en lugar de resembrar, (iii) no proporcionó copias de los formularios individuales de vinculación a las familias inscritas en el PNIS, (iv) ignoró la obligatoriedad del Acuerdo Colectivo de Sustitución y no cumplió con los compromisos establecidos en él, (v) no llevó a cabo un proceso de participación y concertación para determinar la forma de suscribir los Contratos de Desarrollo con Enfoque Territorial (CDUS), (vi) brindó información imprecisa e incluso falsa sobre los términos, requisitos y consecuencias de estos contratos, (vii) no respetó las garantías mínimas del debido proceso administrativo en los trámites de suspensión, retiro y cesación de beneficios. DERECHOS AL MÍNIMO VITAL Y A LA ALIMENTACIÓN-Vulneración por incumplir los componentes del Plan de Atención Inmediata?(PAI) El Gobierno Nacional vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital y alimentación de los núcleos familiares agenciados al incumplir cada uno de los componentes del PAI. Conforme al AFP y el Acuerdo Colectivo de Sustitución, la finalidad del PAI era garantizar que las comunidades que sustituyeran y no resembraran contaran con los recursos y proyectos productivos necesarios para satisfacer sus necesidades básicas. El incumplimiento en los desembolsos, la entrega de insumos y la prestación de servicios de ATI implicó que los núcleos familiares de cultivadores, no cultivadores y recolectores que erradicaron de forma manual los cultivos y no resembraron, perdieron la fuente de ingresos con los que satisfacían sus necesidades básicas y, sin embargo, no recibieron los apoyos estatales que requerían para salvaguardar su mínimo vital y garantizar su seguridad alimentaria. CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Configuración (...) el Gobierno Nacional incumplió su compromiso [...] de generar y garantizar condiciones dignas de vida y de trabajo para el bienestar y buen vivir para las familias que tuvieran la voluntad de vincularse al PNIS y cumplieran los requisitos para acceder a sus beneficios. Por ende, vulneró el derecho de algunos núcleos familiares de cultivadores, agricultores no cultivadores y recolectores al debido proceso administrativo, toda vez que de forma injustificada, negó su inclusión al PNIS. La Sala advierte que la fase de vinculación al PNIS culminó en el año 2018, por lo que respecto de esta vulneración operó la carencia actual de objeto por daño consumado. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Ejes temáticos PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Alcance y contenido ACUERDOS COLECTIVOS PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Naturaleza jurídica ACUERDOS COLECTIVOS PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Pacto plurilateral vinculante ACUERDOS COLECTIVOS PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Alcance PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Jerarquía entre los medios de erradicación en el Acuerdo Final de Paz (...) regla constitucional de jerarquía y secuencialidad de las estrategias de lucha contra los cultivos de uso ilícito. Conforme a esta regla: (1) La sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito debe ser priorizada sobre la erradicación forzada. Esto implica que la erradicación forzada sólo procede cuándo la sustitución voluntaria fracase. Por lo tanto, el Estado debe abstenerse de realizar operativos de erradicación forzada en territorios en los que existan acuerdos de sustitución individuales o colectivos y cuyo cumplimiento sea verificable. (2) En caso de que la sustitución voluntaria falle, el Estado deberá llevar a cabo la erradicación forzada de forma manual. Sólo en caso de que la erradicación manual fracase podrá acudirse a la aspersión aérea con glifosato. Lo anterior no contraría ni impide adoptar políticas gubernamentales que abandonen por completo el uso de la aspersión aérea con glifosato. (3) Los planes de erradicación forzada no pueden estructurarse desde una perspectiva eminentemente policiva. Por el contrario, deben llevarse a cabo a partir de un enfoque de derechos humanos, ambiental y étnico. En este sentido, deben (i) salvaguardar los derechos fundamentales de las comunidades, lo que implica que deben contemplar soluciones que garanticen sus medios de subsistencia y la seguridad alimentaria en la fase post erradicación, (ii) respetar el medio ambiente, (iii) garantizar el derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas, en aquellos casos en los que su implementación pueda causar una afectación directa a sus territorios y, por último, (iv) atender el principio de proporcionalidad, evitando poner en riesgo la vida, integridad y bienes de la población civil. ESTRATEGIA DE ERRADICACIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Exige respeto de los derechos fundamentales y protección del medio ambiente ESTRATEGIA DE ERRADICACIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Acuerdos voluntarios de sustitución con la población campesina y comunidades étnicas PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Beneficiarios DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Aplicación en Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Evaluación del componente Plan de Atención Inmediata PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Evaluación del componente desarrollo de proyectos productivos, para la generación de ingresos PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Evaluación del componente Asistencia Técnica Integral PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Evaluación del componente seguridad alimentaria REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Séptima de Revisión SENTENCIA T-146 de 2024 Referencia: Expediente T-9.055.571. Accionante: Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CAJAR) en calidad de agente oficioso de los campesinos y campesinas con vinculación al Programa PNIS en el Municipio Miraflores (Guaviare). Accionados: Presidencia de la República - Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, Agencia Nacional de Renovación del Territorio (ART), Municipio de Miraflores (Guaviare) y Gobernación del Departamento del Guaviare. Magistrada sustanciadora: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá, D.C., dos (02) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Paola Andrea Meneses Mosquera, quien la preside, así como por el magistrado José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Siglas y abreviaturas Siglas y abreviaturas Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera AFP Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito PNIS Acuerdo Colectivo del Municipio de Miraflores para la Sustitución Voluntaria y Concertada de Cultivos de Uso Ilícito del PNIS Acuerdo Colectivo de Sustitución Plan de Atención Inmediata PAI Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial PDET Asistencia Alimentaria Inmediata AAI Asistencia Técnica Integral ATI Contratos de uso de suelo CDUS Plan Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito y Desarrollo Alternativo PISDA Agencia Nacional de Renovación del Territorio ART Comisión Colombiana de Juristas CCJ Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad Dejusticia Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo CAJAR Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito UNODC 2. Introducción a la causa objeto de la controversia 1. El municipio de Miraflores, Guaviare. El municipio de Miraflores está ubicado al suroriente del Departamento del Guaviare. Fue fundado entre los años 70 y 80 “por colonos que se fueron asentando a las orillas del río Vaupés y sus caños afluentes, y que finalmente lograron el reconocimiento como municipio en el año 1992”[1]. Gran parte del territorio del municipio se encuentra dentro de la Reserva Forestal de la Amazonía (RFA), por lo que las vías de acceso, comunicación y movilización son limitadas. De acuerdo con las accionantes, sólo existen tres formas de acceder al municipio: (i) por la trocha que conecta el municipio de Calamar con Miraflores, la cual se encuentra en muy mal estado, (ii) de forma aérea, por un aeropuerto tipo “D”, lo cual es muy costoso, o (iii) por el río Vaupés “que durante el verano disminuye su caudal lo que dificulta la movilidad”[2]. Al interior del municipio, la movilización se lleva a cabo “a través de los ríos que bañan el municipio y que conectan las comunidades más alejadas con el centro urbano”[3]. Grafica 1[4] 2. Miraflores cuenta con 5 inspecciones y 42 veredas. De acuerdo con el censo poblacional del año 2018, el municipio tiene 5007 habitantes, los cuales, en su mayoría, habitan en las zonas rurales dispersas. Las características geográficas de la zona, la distancia entre las comunidades y la poca presencia del Estado han propiciado históricamente la siembra de coca. Por esta razón, la población está compuesta, principalmente, por personas campesinas que, desde la década de los 80, han huido de la violencia y que, durante muchos años, encontraron en los cultivos de uso ilícito su único medio de subsistencia. El 34,95% es población indígena y el 5,63% población afrodescendiente. 3. La asociación de juntas de acción comunal de Miraflores (ASOJUNTAS) es una iniciativa campesina y ciudadana que da acompañamiento a las juntas de acción comunal (JAC) del municipio. ASOJUNTAS fue creada en 1994 y reconocida el 15 de abril 1996 ante la Oficina de Atención Comunitaria de la Gobernación del Guaviare. Está integrada por 38 JAC y, de acuerdo con la Ley 2166 de 2018, es una organización comunal de segundo nivel[5]. 4. El Acuerdo Final de Paz. En 2016, el Gobierno Nacional y las FARC-EP suscribieron el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (AFP). El punto 4 del AFP reconoce que uno de los ejes transversales para la construcción de una paz estable y duradera es encontrar una solución definitiva al problema de las drogas ilícitas. A dichos efectos, dispuso que el Gobierno Nacional debía crear y poner en marcha un nuevo Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). Lo anterior, con el propósito de “generar condiciones materiales e inmateriales de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por cultivos de uso ilícito, en particular para las comunidades campesinas en situación de pobreza que en la actualidad derivan su subsistencia de esos cultivos”. 5. Uno de los ejes transversales del PNIS es la concertación y participación de las comunidades en el diseño e implementación de las estrategias de sustitución y erradicación. En este sentido, prevé que —con el fin de formalizar la decisión de sustituir los cultivos de uso ilícito— se celebrarían acuerdos entre las comunidades, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales. Los acuerdos representarían la formalización de los compromisos de las partes. En concreto, el compromiso de las comunidades con “la sustitución voluntaria y concertada, la no resiembra, el compromiso pleno de no cultivar ni estar involucrado en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito ni de participar en la comercialización ilegal de las materias primas derivadas de estos”. De otro lado, “el compromiso del Gobierno con la ejecución del plan de atención inmediata y la puesta en marcha del proceso de construcción conjunta participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo”. 6. El Acuerdo Colectivo de Sustitución de Miraflores. El 8 de julio de 2017, el alcalde del municipio de Miraflores, Guaviare, el Gobernador del departamento del Guaviare, el Director de la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Presidencia de la República, un delegado de las FARC EP, así como representantes de organizaciones sociales, productivas y Juntas de Acción Comunal suscribieron el Acuerdo Colectivo del Municipio de Miraflores para la Sustitución Voluntaria y Concertada de Cultivos de Uso Ilícito del PNIS (en adelante el “Acuerdo Colectivo de Sustitución”). El Acuerdo Colectivo de Sustitución cobija a 34 veredas agrupadas en cuatro núcleos veredales, a saber: Buenos Aires, Lagos del Dorado, Vuelta del Alivio y Barranquillita. 7. El Acuerdo Colectivo de Sustitución prevé principalmente las siguientes obligaciones y compromisos para la comunidad, el Gobierno Nacional y las autoridades regionales: 7.1. Comunidades. Las comunidades asumieron, entre otras, las siguientes obligaciones: (i) realizar el levantamiento total de los cultivos de uso ilícito, incluida la raíz, en un plazo máximo de 60 días calendario, contados a partir del primer desembolso por concepto de la asistencia alimentaria inmediata; (ii) no resembrar, ni cultivar, ni involucrarse en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito, ni participar en la comercialización ilegal de las materias primas derivas de estas; (iii) participar activamente en la construcción, ejecución y seguimiento del Plan Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito y Desarrollo Alternativo – PISDA; (iv) participar en las actividades relacionadas con la asistencia técnica y desarrollar las actividades que se requieran en el predio para el establecimiento de los proyectos de auto sostenimiento, generación de ingresos rápidos y el proyecto productivo, y (v) desarrollar las actividades que se requieran en el predio para el establecimiento de los proyectos de auto sostenimiento, generación de ingresos rápidos y el proyecto productivo con visión de largo plazo, de forma económica y ambientalmente sostenible, de acuerdo a la vocación del uso del sueño y a los lineamientos ambientales de la asistencia técnica integral. 7.2. Gobierno Nacional. El Gobierno Nacional se comprometió a, entre otras[6], implementar el Plan de Atención Inmediata (PAI) para (i) los cultivadores y no cultivadores[7] (ii) recolectores que se vincularan al programa. Los componentes del PAI para cada uno de estos grupos se sintetizan en la siguiente tabla: Beneficiario Componentes del PAI Cultivadores y agricultores no cultivadores 1. Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI). Durante el primer año, entregar asistencia alimentaria bimestral de $2.000.000 a cada núcleo familiar hasta completar $12.000.000. 2. Proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria[8]. Invertir, por una sola vez, $1.800.000 para cada núcleo familiar. 3. Proyectos de ciclo corto e ingreso rápido. Invertir, por una sola vez, $9.000.000 por cada núcleo familiar. 4. Proyectos con visión a largo plazo. Durante el segundo año: apoyar a los núcleos familiares con los proyectos productivos con visión de largo plazo, para lo cual el Gobierno nacional debía invertir, por una sola vez, la suma de $10.000.000 para el proyecto productivo de cada núcleo familiar y sufragar mano de obra. 5. Asistencia Técnica Integral (ATI). El Gobierno Nacional se obligó a garantizar la prestación de “Asistencia Técnica Integral”. Lo anterior, con el propósito de asegurar el acompañamiento a los núcleos familiares que se acogieran al acuerdo en temas relacionados con “establecimiento, mantenimiento, cosecha, pos-cosecha, comercialización y fortalecimiento organizacional, [entre otros], por un período de 24 meses”. Recolectores 1. Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI). Durante el primer año, brindar Asistencia Alimentaria Inmediata a los núcleos familiares. A dichos efectos, el Gobierno se comprometió a entregar $1.000.000 mensuales durante un año, por el desarrollo de actividades de sustitución e interés comunitario[9]. 2. Opciones de empleo. Durante el segundo año, buscar opciones de empleo temporal para los recolectores asentados y no asentados en la región. 7.3. Autoridades regionales. Las autoridades regionales se comprometieron a, entre otras, (i) acompañar a los representantes de las comunidades para controlar el cumplimiento del Acuerdo Colectivo de Sustitución; (ii) apoyar el desarrollo de procesos participativos con las comunidades directamente involucradas para socializar la estrategia y firmar los acuerdos para formalizar los Planes Integrales de Sustitución de Cultivos y Desarrollo Alternativo; (iii) participar en el diseño de todas las políticas, planes, programas, proyectos y acciones concertadas para garantizar el desarrollo y ejecución de la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito; y (iv) acompañar la verificación del cumplimiento de los compromisos adquiridos por las partes. 8. El Gobierno Nacional llevó a cabo jornadas de socialización y vinculación del PNIS durante el segundo semestre de 2017 y el primer semestre de 2018. En estas jornadas, 942 núcleos familiares de Miraflores se vincularon formalmente al programa mediante la suscripción de un “Formulario de Vinculación de Núcleos Familiares y establecimiento de compromisos para la sustitución voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito del Programa Nacional Integral de Sustitución (PNIS) y el Desarrollo Territorial”. De las 942 familias que se vincularon al Acuerdo Municipal de Sustitución y, en términos generales, al PNIS en Miraflores, 708 son cultivadoras y agricultoras no cultivadores[10] y 234 tienen la calidad de recolectoras. El formulario de vinculación “recogió los datos específicos del núcleo familiar, el predio y una declaración de aceptación y compromisos”. También “dispuso los mismos compromisos ya adquiridos previamente en el Acuerdo Municipal, solo que […] los puntualizó por familia”[11]. 9. La implementación del PNIS en el Municipio de Miraflores inició en el año 2017 y aún sigue en ejecución. Según las accionantes, desde su inicio el Gobierno Nacional ha incumplido con todos los componentes del PAI, pese a que los núcleos familiares han cumplido a cabalidad con sus obligaciones. Estos incumplimientos han impactado la hoja de ruta originalmente pactada, por lo que los componentes que debían haberse ejecutado 6 años atrás, todavía no han sido implementados. 3. Trámite de la acción de tutela 3.1. Solicitud de amparo 10. El 27 de enero de 2022, Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra, integrantes del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, presentaron acción de tutela en calidad de agentes oficiosas de aproximadamente 942 núcleos familiares de campesinas y campesinos que se vincularon al PNIS del municipio de Miraflores, así como de las demás familias que no pudieron hacerlo por razones ajenas a su voluntad. Argumentaron que la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la Agencia Nacional de Renovación del Territorio (ART), el Municipio de Miraflores, Guaviare, y la Gobernación del Departamento del Guaviare incumplieron el Acuerdo Colectivo de Sustitución y, en general, cada uno de los componentes del PNIS, lo cual ha vulnerado sus derechos fundamentales. 11. Las accionantes denunciaron los siguientes grupos de incumplimientos en (i) la fase de vinculación al programa y (ii) la fase de implementación del PAI. Asimismo, (iii) denunciaron violaciones a los derechos de los accionantes en los trámites de suspensión y retiro del programa: Incumplimientos denunciados Fase de socialización y vinculación al programa 1. El Gobierno Nacional negó de forma injustificada la vinculación al PNIS de varias familias que manifestaron su voluntad de sustituir y no resembrar. 2. El Gobierno nacional no entregó copia de los formularios de vinculación a las familias que se vincularon al PNIS. 3. El Gobierno Nacional desconoció la regla de jerarquía y secuencialidad de los medios de erradicación. Fase de implementación El Gobierno Nacional incumplió con los componentes del PAI: 1. Cultivadores y no cultivadores. El Gobierno Nacional: (i) No entregó de forma oportuna y completa los desembolsos de dinero por concepto Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI). (ii) Incumplió con la entrega de los insumos para los proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria. En particular, (a) no entregó oportuna ni de forma completa los insumos (animales, materiales, mano de obra) por valor de $1.800.000 a todos los núcleos familiares, (b) llevó a cabo la entrega de estos insumos por medio de intermediarios y en mala calidad, (c) obligó a los beneficiarios a recorrer largas distancias para recibirlos, lo que generó sobrecostos, y (d) no ejecutó todos los proyectos de seguridad alimentaria. (iii)No entregó de forma completa y oportuna los montos de inversión para los proyectos de ciclo corto e ingreso rápido. (iv) No ha iniciado la ejecución de los compromisos relacionados con los proyectos de ciclo largo. Además, el Gobierno Nacional “de forma unilateral y arbitraria decidió cambiar las condiciones relacionadas con el de pago de los $9.000.000”. Este cambió “consistió en señalar que $2.000.000 del proyecto tendrían que usarse para financiar derechos de uso sobre el suelo”. (v) No ha brindado la Asistencia Técnica Integral en los proyectos de ciclo corto y ciclo largo, de acuerdo con los criterios previstos en el AFP y el Acuerdo Colectivo de Sustitución. 2. Recolectores. El Gobierno Nacional: (i) No entregó de forma oportuna y completa los desembolsos de dinero por concepto Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI). (ii) No cumplió los compromisos relacionados con el apoyo en búsqueda de opciones de empleo temporal. Suspensión, retiro o cesación de beneficios El Gobierno Nacional suspendió o retiró injustificadamente a familias campesinas del PNIS. Esto, porque (i) ha suspendido y expulsado a núcleos familiares que no han incumplido con sus compromisos y (ii) no ha respetado el derecho fundamental al debido proceso en los trámites de suspensión y retiro. 12. En criterio de las accionantes, estos incumplimientos del Acuerdo Colectivo de Sustitución y actuaciones arbitrarias en los trámites de suspensión y retiro del programa vulneraron los siguientes derechos fundamentales de los núcleos familiares agenciados: 12.1. Debido proceso administrativo. El Gobierno Nacional vulneró el debido proceso puesto que: (i) no cumplió el Acuerdo Colectivo de Sustitución ni los compromisos que asumió en los formularios individuales de vinculación, (ii) impuso múltiples barreras a los núcleos familiares para recibir los montos e insumos pactados en cada uno de los componentes del PNIS, (iii) modificó unilateralmente las condiciones y requisitos para acceder al pago de los montos de inversión para los proyectos productivos de ciclo corto, y (iv) no entregó copias de los formularios individuales de vinculación. 12.2. Buena fe y confianza legítima. Las accionadas desconocieron el principio de buena fe y confianza legítima. Según las accionantes, los núcleos familiares agenciados cumplieron sus obligaciones puesto que erradicaron los cultivos y no resembraron. Por esta razón, tenían la confianza legítima de que el Gobierno Nacional cumpliría sus compromisos. No obstante, esta confianza fue defraudada pues las accionadas no cumplieron sus obligaciones y modificaron unilateralmente lo acordado. 12.3. Vida diga, mínimo vital y alimentación. El Gobierno Nacional vulneró los derechos al mínimo vital y a la alimentación de los núcleos familiares agenciados, porque la erradicación de los cultivos supuso la “eliminac[ión] de la única fuente de sustento diario que los núcleos familiares tenían”. En criterio de las accionantes, el incumplimiento de cada uno de los componentes del PAI y el retraso en la hoja de ruta implica que “de un modo u otro, […] las familias no tendrán con qué vivir”. 12.4. Derecho fundamental a la participación. El Gobierno Nacional ha vulnerado el derecho a la participación porque no ha consultado las necesidades concretas de las comunidades de cultivadores y recolectores de Miraflores. Los planes de inversión para los proyectos productivos deben ser “concertados”. En este sentido, la modificación unilateral de las condiciones para acceder a los montos de inversión y su distribución vulnera el derecho fundamental de los núcleos familiares a participar activamente en la formulación de tales proyectos. 13. Con fundamento en las anteriores consideraciones, como pretensiones solicitaron el amparo de los derechos fundamentales de los núcleos familiares y emitir las siguientes órdenes de protección y remedios: Pretensiones 1. Desembolsar los valores de asistencia alimentaria inmediata; 2. Ejecutar de manera concertada el proyecto de seguridad alimentaria; 3. Cumplir con los proyectos de ciclo corto; 4. Excluir del presupuesto para ejecutar el PNIS los contratos de uso del suelo y el descuento por la elaboración de esos contratos; 5. Establecer un mínimo vital extraordinario para las familias en situación de vulnerabilidad afiliadas al PNIS respecto de las que el Gobierno no ha cumplido con los proyectos de ciclo corto y ciclo largo; 6. Excluir y diferenciar el pago de servicios ambientales del presupuesto para ejecutar el PNIS; 7. Ordenar el acompañamiento y la revisión de los entes de control y del Ministerio Público en la ejecución del PNIS y en los procesos de suspensión o exclusión del programa; 8. Ordenar revisar los casos de suspensión y exclusión de familias anteriormente adscritas al PNIS y de otros programas sociales; 9. Garantizar espacios de concertación y participación para el cumplimiento del PNIS; 10. Actualizar los valores a los que las personas beneficiarias tienen derecho de acuerdo con la inflación; 11. Ejecutar los PISDA y las obligaciones y compromisos del Acuerdo Colectivo de Sustitución; 12. Vincular a las familias de Miraflores que fueron rechazadas injustificadamente del PNIS; 13. Entregar y socializar copias de los formularios individuales de vinculación y al menos una copia de los Acuerdos Colectivos que firmó el Municipio de Miraflores a los presidentes de las Juntas de Acción Comunal; y 14. Abrir las asambleas que previó el Acuerdo Colectivo de Sustitución para concertar la ejecución de los compromisos restantes del PNIS. 3.2. Admisión y respuestas de las accionadas y vinculadas 14. El 3 de febrero de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó la vinculación de la Alcaldía Municipal del Municipio de Miraflores, Guaviare, así como de la Gobernación del Guaviare. Luego, mediante auto de 3 de marzo de 2022, vinculó a la Agencia Nacional de Tierras y al Fondo Colombia en Paz. 15. Gobernación del Guaviare y Presidencia de la República. La Gobernación del Guaviare[12] y la Presidencia de la República[13] solicitaron ser desvinculadas del trámite de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. Argumentaron que los hechos vulneradores no les son imputables porque no son la autoridad encargada de dirigir el PNIS. Por esta razón, consideraron que no están llamadas a responder por los supuestos incumplimientos alegados en la acción de amparo. La Gobernación del Guaviare sostuvo, además, que la acción de tutela no cumplía con el requisito de (i) legitimación en la causa por activa, dado que no individualizaba a las personas accionantes; y (ii) subsidiariedad, pues la acción popular era el medio idóneo de defensa en este caso[14]. 16. ART. La ART solicitó que la tutela fuera declarada improcedente o, en su defecto, negada. Argumentó que la parte accionante no satisfizo el requisito de legitimación en la causa por activa, porque no acreditó los requisitos de la agencia oficiosa. Esto, habida cuenta de que no aportó prueba alguna que diera cuenta de la imposibilidad de las 942 familias agenciadas de interponer la acción de tutela a nombre propio, ni individualizó a los titulares de los derechos presuntamente vulnerados. De otro lado, sostuvo que la solicitud de amparo no cumplía con el requisito de subsidiariedad, porque los accionantes solicitaban la protección del derecho a la paz, que tiene naturaleza colectiva, por lo que las pretensiones debían resolverse “a través de las acciones populares reguladas en la Ley 472 de 1998”. A su turno, señaló que el cumplimiento de los compromisos previstos en el AFP debía resolverse por medio de una acción de cumplimiento o por medio de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI). 17. En cualquier caso, sostuvo que (i) no había incumplido ningún compromiso en la implementación del PNIS y (ii) no había vulnerado los derechos fundamentales de los núcleos familiares agenciados, por las siguientes razones. 18. Primero. Los acuerdos colectivos de sustitución no otorgan derechos subjetivos a los cultivadores y recolectores que se vinculan a ellos. Sólo constituyen un “instrumento de socialización del programa para efectos de la caracterización del territorio antes de proceder con la etapa de implementación”. Las familias beneficiarias del PNIS son únicamente aquellas que suscriben acuerdos individuales de sustitución[15] y –además– cumplen “los requisitos que consagra la norma y que desarrollan los componentes volitivo, temporal y situacional”. Por lo demás, ni el AFP ni ninguna otra normativa vinculante establece montos específicos de dinero o plazos para desarrollar los diferentes componentes del PNIS. 19. Segundo. Contrario a lo alegado por las accionantes, el Gobierno Nacional no ha incumplido con los componentes del PNIS ni ha desconocido el derecho al debido proceso en los trámites de suspensión y retiro. La siguiente tabla sintetiza los argumentos de la accionada: Argumentos de respuesta Fase de socialización y vinculación al programa La ART sostuvo que “el número de familias que en su momento manifestaron que les interesaba saber del programa por vereda no corresponde a quienes realmente se inscribieron al PNIS mediante los formularios individuales”[16]. En este sentido, argumentó que no impuso barreras ni excluyó injustificadamente a familias postulantes al PNIS, sino que simplemente llevó a cabo los procesos de vinculación de las familias que suscribieron los formularios de vinculación individual. Fase de implementación 1. El Gobierno Nacional no ha vulnerado los derechos fundamentales al mínimo vital vida digna y alimentación puesto que “las familias no se han encontrado desprovistas frente a la atención de los componentes en el marco del PNIS aún más cuando se ha garantizado el cumplimiento de los compromisos”. 2. Existen recursos apropiados para que todas las familias cultivadores y no cultivadores del Municipio de Miraflores “reciban 12 millones cada una por asistencia alimentaria inmediata y 3 millones 200 mil pesos de asistencia técnica y el 94% ya ha recibido el proyecto de auto sostenimiento y seguridad alimentaria”. 3. La entrega de los insumos para el desarrollo de los proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria se hizo por medio de un operador: la UNODC. El operador no reportó deficiencias de calidad de los insumos. De otro lado, desde un principio las autoridades aclararon a las familias beneficiarias que podrían ocurrir variaciones de los precios de referencia y reajustes en los ítems de los proyectos de auto sostenimiento, seguridad alimentaria y planes de inversión. 4. Las autoridades están gestionando los recursos para “atender al 100% de las familias de […] Miraflores en el marco del […] proyecto productivo de ciclo corto”. 5. El Gobierno Nacional no desconoció el derecho al debido proceso de los beneficiarios del programa en los trámites de suscripción de CDUS. Esto, porque (i) los CDUS “son una medida para cumplir la normativa ambiental y de protección forestal –preexistente– y revestir “de legalidad la ocupación de los campesinos que” están en zonas de reserva forestal[17], (ii) las autoridades han llevado a cabo múltiples espacios de participación con las comunidades campesinas del Guaviare para informar sobre los contratos de derechos de uso del suelo y definir las líneas productivas[18] y (iii) la suma de $2.000.000 que ha exigido a los beneficiarios corresponde a un “costo administrativo (…) necesario para que se estructuren los expedientes que requiere la ART para la suscripción de los Contratos de Uso, pero que no se están descontando de los beneficios”. 6. No ha sido posible avanzar con la contratación del ciclo largo, ni en la atención de todos los recolectores, “porque no se cuenta con recursos para ello”. Suspensión, retiro o cesación de beneficios El Gobierno Nacional no vulneró las garantías procesales al suspender y/o retirar a núcleos familiares del programa. La ART aclaró que, si bien “no cuenta con un procedimiento administrativo especial, ni sancionatorio” para cesar los beneficios a los núcleos familiares por inconsistencias o incumplimientos, aplica el procedimiento administrativo general, el cual garantiza el debido proceso. 3.3. Fallos de tutela de instancia 20. Decisión de primera instancia. El 31 de marzo de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no satisfacía el requisito de subsidiariedad. Sostuvo que, a pesar de que los accionantes alegaban la transgresión de sus derechos fundamentales, el objeto de la solicitud de amparo era “obtener la protección de derechos e intereses colectivos, pues es evidente que las inconformidades (…) tienen su génesis en la comunidad, a saber, las familias que habitan en las 34 veredas del municipio de Miraflores que hacen parte del PNIS”[19]. En su criterio, estas alegaciones evidenciaban una “presunta transgresión al derecho colectivo consagrado en el artículo 4º numeral ‘b’ del Decreto 472 de 1998, que se refiere a la moralidad administrativa”. Asimismo, afirmó que “en el entendido de que el PNIS es una política pública que se creó por el Estado para lograr transformaciones sociales, políticas y económicas en un sector determinado de la población colombiana, y a la fecha, según informa la parte actora, no se ha desarrollado a cabalidad […] se evidencia la presunta vulneración del derecho colectivo de la moralidad administrativa, dado que la parte accionada, dentro del marco de sus respectivas competencias, no se ha ceñido a las disposiciones del programa”[20]. En este sentido, concluyó que las pretensiones debían ser resueltas a través de una acción popular[21]. 21. Impugnación. El 8 de abril de 2022, las agentes oficiosas impugnaron la decisión de primera instancia. En primer lugar, sostuvieron que la acción de tutela era procedente. Argumentaron que, a diferencia de lo que consideró el juez de primera instancia, la acción popular no es el mecanismo idóneo para amparar los derechos fundamentales de los núcleos familiares agenciados[22]. Indicaron que la finalidad de la solicitud de tutela no era la protección de la moralidad administrativa, sino “el cumplimiento del programa a fin de conseguir la satisfacción de derechos fundamentales como el mínimo vital y el respeto del debido proceso”[23]. De otro lado, consideraron que, aunque las accionadas habían vulnerado los derechos fundamentales de “un grupo extenso de familias”, lo cierto es que los incumplimientos del PNIS afectaban “de forma personal a cada campesino y campesina […], ya que cada uno de ellos firmó por separado los formularios de vinculación”[24]. 22. En segundo lugar, las accionantes reiteraron que las accionadas vulneraron los derechos fundamentales de los beneficiarios. En particular, enfatizaron que: (i) el Gobierno Nacional no ha cumplido con los componentes del PNIS en los términos que estaban originalmente previstos, lo cual ha puesto en riesgo la seguridad alimentaria de los núcleos familiares de cultivadores y recolectores que se vincularon al Acuerdo Colectivo de Sustitución de Miraflores. Al respecto, resaltaron que después de 5 años de la suscripción, la fase inicial de implementación no ha concluido. De otro lado, (ii) resaltaron que la ART modificó unilateralmente los compromisos pactados, así como las fechas de cumplimiento de cada uno de los componentes, sin la participación de los núcleos familiares. Finalmente, afirmaron que la creación de los CDUS —en el marco de los compromisos adquiridos en el Acuerdo Colectivo de Sustitución— vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, la buena fe y la confianza legítima[25]. Esto porque, (i) los CDUS se crearon después de la suscripción del Acuerdo Colectivo de Sustitución y (ii) no fueron producto de un proceso de concertación con las comunidades; por el contrario, fueron impuestos unilateralmente por la entidad accionada[26]. 23. Decisión de segunda instancia. El 4 de agosto de 2022, la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia. Consideró que la acción de tutela era procedente, porque las accionantes no contaban con medios ordinarios de defensa idóneos y efectivos. En particular, encontró que (i) la acción popular no era un medio idóneo, porque la solicitud de amparo buscaba la protección de derechos fundamentales —no colectivos— de los núcleos familiares[27] y (ii) la acción de cumplimiento no era procedente, porque el Acuerdo Colectivo de Sustitución no tenía fuerza material de Ley y tampoco era un acto administrativo “que hiciera procedente el mecanismo, de conformidad con la Ley 393 de 1997”[28]. 24. En cuanto al fondo, la Sección Cuarta encontró que no existía evidencia de la vulneración a los derechos fundamentales de los núcleos familiares dado que “de lo aportado al presente asunto como pruebas no es posible individualizar la situación de cada uno, en aras de establecer en cada caso la procedencia excepcional de la acción de tutela”[29]. Sin embargo, reconoció que resulta claro que aún no se ha dado cumplimiento completo al Acuerdo Colectivo de Sustitución[30]. Esto, en atención a que no todos los núcleos familiares han recibido oportunamente los componentes del PAI. 25. En consecuencia, resolvió: (i) “[r]evocar la decisión de primera instancia, del 31 de marzo de 2022, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En su lugar: (ii) [n]egar las pretensiones de la acción de tutela; (iii) [i]nstar a la ART y a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación para que continúen dando cumplimiento al acuerdo colectivo para la sustitución voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito del PNIS, en el marco de la implementación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera de Miraflores, Guaviare, suscrito el 8 de julio de 2017; [y] (iv) [e]nviar el expediente a la Corte para su eventual revisión […]”[31]. 26. Solicitud de aclaración del fallo de tutela de segunda instancia. El 16 de agosto de 2022, Oscar Mauricio Ceballos Martínez, apoderado judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), presentó solicitud de aclaración del tercer resolutivo. En particular, solicitó aclarar que la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación no era competente para dar cumplimiento al Acuerdo Colectivo suscrito por los núcleos familiares en Miraflores, Guaviare[32]. 27. El 8 de septiembre de 2022, la Sección Cuarta del Consejo de Estado rechazó la solicitud de aclaración. Consideró que una de las funciones legales de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación era verificar el cumplimiento de los compromisos del Acuerdo Final y su alineación con el Plan de Gobierno, así como coordinar y verificar la implementación de la normativa necesaria junto con otras entidades del Gobierno Nacional y actores relevantes[33]. En ese sentido, indicó al apoderado del DAPRE que “las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, en los términos del artículo 6 de la Ley 489 de 1998”[34], obligación que había incumplido la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación. 28.Principio del formulario 3.4. Actuaciones judiciales en sede de revisión 29. Selección del expediente. El 30 de enero de 2023, la Sala de Selección de Tutelas Número Uno de la Corte Constitucional seleccionó el expediente número T-9.055.571 para su revisión. El expediente fue repartido a la magistrada sustanciadora el 21 de febrero de 2023. 30. Auto de vinculación. El 2 de mayo de 2023, la suscrita magistrada vinculó al Municipio de Miraflores, Guaviare, al trámite de tutela, al advertir que, por un error involuntario, los jueces de instancia habían vinculado al municipio de Miraflores, ubicado en el departamento de Boyacá. El 10 de mayo de 2023, esta entidad territorial presentó escrito de respuesta en el que sostuvo que no puede “atender las pretensiones que convoca la presente acción”[35], debido a que sólo tenía una función de acompañamiento y apoyo en el desarrollo del PNIS. Por lo tanto, concluyó que solo la ART puede satisfacer las pretensiones de la acción de tutela. En cualquier caso, señaló que ha cumplido con sus obligaciones constitucionales y legales pues dispuso un espacio dentro de las instalaciones de la Alcaldía para que un representante de la Dirección de Sustitución de Cultivos lleve a cabo las gestiones relacionadas con el cumplimiento del programa. 31. Autos de pruebas. Mediante autos de 15 de mayo, 29 de junio, 5 de octubre, 22 de noviembre de 2023, 12, 16, y 28 de febrero de 2024, la magistrada sustanciadora ordenó la práctica de pruebas. En particular, solicitó información respecto de tres ejes temáticos principales: (i) el proceso de socialización y vinculación al PNIS en el municipio de Miraflores, (ii) el nivel de cumplimiento de cada uno de los componentes del PAI y (iii) los trámites de suspensión y retiro del PNIS que la ART había adelantado respecto de los núcleos familiares de cultivadores y recolectores ubicados en el municipio de Miraflores. 32. El resumen de las respuestas allegadas por las partes y vinculadas se sintetiza en el Anexo 1. Asimismo, al examinar cada uno de los incumplimientos denunciados por las accionantes, la Sala resumirá la información que fue aportada por las accionadas y vinculadas. 33. Coadyuvancias. La Comisión Colombiana de Juristas (CCJ), el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (en adelante “Dejusticia”) y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), presentaron escritos de coadyuvancia a la acción de tutela. La siguiente tabla sintetiza las solicitudes y argumentos de sus escritos: Parte Obligaciones CCJ La CCJ solicitó a la Corte “proteger los derechos fundamentales de las comunidades campesinas de Miraflores, Guaviare, que suscribieron el Acuerdo Colectivo del Municipio de Miraflores para la Sustitución Voluntaria y Concertada de Cultivos de Uso Ilícito como parte de la implementación del PNIS y, en consecuencia, tutelar los derechos invocados”. La CCJ presento consideraciones en relación con la procedibilidad formal de la acción y el fondo del asunto: 1. Procedibilidad. Sostuvo que, a diferencia de lo que concluyó el juez de primera instancia, la acción satisface los requisitos de legitimación en la causa por activa y subsidiariedad. En relación con lo primero -legitimación activa- adujo que se satisfacen los requisitos de la agencia oficiosa pues (i) las accionantes manifestaron actuar en tal calidad y (ii) demostraron la imposibilidad de las comunidades de presentar la acción a nombre propio, “dada su situación de vulnerabilidad económica, y las condiciones geográficas de la región que implican un gran costo para movilizarse y problemas de comunicación”. Sobre lo segundo -subsidiariedad-, manifestó que a diferencia de lo que “afirmó la primera instancia, en esta acción de tutela no se discuten derechos colectivos sino los derechos fundamentales de cada una de las personas integrantes de las familias que suscribieron los acuerdos del PNIS, así como dimensiones individuales de derechos ambientales”. 2. Fondo. Argumentó que el Gobierno Nacional vulneró los derechos de los núcleos familiares agenciados, porque “la puesta en marcha del PNIS siempre partió de obligaciones y tiempos plenamente establecidos que según la comunidad de Miraflores no fueron cumplidos, lo que no solo está costando la pérdida de confianza por parte de la comunidad hacía las autoridades sino la posibilidad de que el programa fracase”. Por otro lado, llamó la atención sobre la necesidad de que los mecanismos de protección ambiental en las zonas de reserva forestal sean compatibles con los componentes de formalización de la propiedad. Dejusticia Dejusticia solicitó a la Corte: (i) tutelar los derechos fundamentales y garantizar el cumplimiento de las obligaciones y compromisos del Acuerdo Colectivo, (ii) reintegrar a las familias excluidas del programa por causales no contempladas en el Acuerdo Colectivo y garantizarles el derecho fundamental al debido proceso, (iii) resolver la situación jurídica de las familias suspendidas del programa y (iv) reconocer la fuerza vinculante de los acuerdos colectivos y los formularios de inscripción individual. La interviniente resaltó la importancia de reconocer el valor jurídico de los acuerdos colectivos en el marco del PNIS y el AFP. Así mismo, enfatizó que los núcleos familiares son sujetos de especial protección constitucional y, por ende, requieren políticas públicas con enfoque diferencial para proteger sus derechos, por lo que la falta de claridad en los recursos disponibles y los procesos para resolver controversias crea barreras para el ejercicio del derecho al debido proceso administrativo. Además, informó a la Corte que el Gobierno estaba exigiendo a los campesinos beneficiarios la suscripción de contratos de uso de suelo (CDU), que no están contemplados en el AFP ni en los acuerdos colectivos y obstaculizan el acceso a los beneficios del programa y retrasan el cumplimiento de las obligaciones pactadas. MADR El Ministerio solicitó: (i) proteger los derechos fundamentales a la alimentación y a la participación de la población campesina[36]; y (ii) suprimir las barreras en el acceso de las personas campesinas comprometidas con la sustitución a las tierras. Para fundamentar sus peticiones, sostuvo que los campesinos son sujetos de especial protección constitucional e internacional, lo que exige que la respuesta del Estado a los cultivos ilícitos sea gradual, participativa, articulada y contextual. Asimismo, enfatizó que las medidas del PNIS son indispensables para garantizar el sustento de las personas campesinas y su derecho fundamental a la alimentación[37]. Por otro lado, aseguró que la ANT reglamentó el otorgamiento de derechos de uso sobre predios baldíos no adjudicables desde 2018[38] y que está construyendo una nueva reglamentación que armonice los derechos de participación, acceso a la tierra y alimentación de las personas campesinas con la protección al medio ambiente[39]. Al respecto, propuso que una solución viable para armonizar los derechos de las personas campesinas con la protección del medio ambiente sería proteger las “territorialidades campesinas como Zonas de Reserva Campesinas”, sin sustraer zonas de reserva forestal. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 34. La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Estructura de la decisión 35. La presente decisión tendrá la siguiente estructura. En primer lugar, la Sala examinará si la tutela satisface los requisitos generales de procedibilidad (sección II.3 infra). En segundo lugar, de ser procedente, estudiará si las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales de los 942 núcleos familiares del municipio de Miraflores, Guaviare, que se vincularon al PNIS, así como de aquellas familias que presuntamente manifestaron su voluntad de sustituir y no fueron incluidas en el programa (sección II.4 infra). En tercer lugar, en caso de encontrar acreditada alguna vulneración, adoptará los remedios que correspondan para subsanarla (sección II.5 infra). 3. Examen de procedibilidad 36. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo judicial subsidiario, residual, informal y autónomo que tiene por objeto garantizar la “protección inmediata de los derechos fundamentales” de las personas por medio de un “procedimiento preferente y sumario”[40]. De acuerdo con lo previsto por el Decreto 2591 de 1991 y el desarrollo jurisprudencial de esta Corte, son requisitos generales de procedencia de la acción de tutela: (i) la legitimación en la causa –por activa y por pasiva– (ii) la inmediatez y (iii) la subsidiariedad. El cumplimiento de estos requisitos de procedencia es una condición para que el juez de tutela pueda emitir un pronunciamiento de fondo. 3.1. Legitimación en la causa 37. Legitimación en la causa por activa. El requisito de legitimación por activa exige que la acción sea presentada por quien tenga un interés cierto, directo y particular en la solución de la controversia[41]. El artículo 86 de la Constitución dispone que “[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces (…), por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”. Por su parte, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 dispone que el titular de los derechos fundamentales está facultado para interponer la acción de tutela a nombre propio[42]. Sin embargo, también permite que la solicitud de amparo sea presentada (i) por medio de representante legal, (ii) mediante apoderado judicial o (iii) a través de agente oficioso. 38. El inciso 2º del artículo 10º del Decreto Ley 2591 de 1991 dispone que en el trámite de tutela es posible “agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa”. La agencia oficiosa “es el mecanismo procesal que permite que un tercero (agente) interponga, motu proprio y sin necesidad de poder, acción de tutela en favor del titular de los derechos fundamentales (agenciado)”[43]. Conforme a la jurisprudencia constitucional, la procedencia de la agencia oficiosa en los procesos de tutela está supeditada al cumplimiento de dos requisitos normativos[44], los cuales buscan preservar la autonomía de la voluntad[45] del titular de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados y evitar que, “sin justificación alguna, cualquier persona pueda actuar en nombre y representación de otra”[46]. Estos requisitos son: 38.1. La manifestación del agente oficioso de estar actuando en tal calidad. El artículo 10.2 del Decreto Ley 2591 de 1991 prescribe que el agente debe manifestar que actúa “en defensa de derechos ajenos”[47]. Según la jurisprudencia constitucional, dado que la consagración de fórmulas sacramentales está proscrita en los trámites de tutela, este requisito podrá darse por acreditado si, de los hechos y las pretensiones de la tutela, es posible inferir que el tercero ejerce la acción en calidad de agente oficioso[48]. 38.2. La imposibilidad del agenciado para defender sus derechos. El juez debe constatar que existe prueba “siquiera sumaria” de que el agenciado no se encuentra en condiciones materiales para interponer la acción por, entre otras, encontrarse en un “estado de indefensión que le impida acudir a la justicia”[49]. La Corte Constitucional ha resaltado que el juez de tutela debe ser flexible y deferente al momento de valorar la prueba de la imposibilidad del agenciado. Esto implica que (i) tal imposibilidad puede demostrarse “por cualquier medio probatorio”[50], (ii) puede inferirse razonablemente de los hechos narrados en la solicitud de amparo[51] y (iii) en cualquier caso, el juez debe “desplegar sus atribuciones en materia probatoria para establecer la certeza de las afirmaciones hechas” en relación con la imposibilidad del titular de los derechos fundamentales para presentar la acción[52]. 39. La Sala Séptima considera que Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra, integrantes de CAJAR, están legitimadas para presentar la acción de tutela en favor de los 942 núcleos familiares vinculados al PNIS en el municipio de Miraflores, así como de aquellas familias que, presuntamente, no pudieron vincularse al PNIS a pesar de haber manifestado su voluntad de sustituir. Esto, porque se cumplen los requisitos normativos de la agencia oficiosa. 40. En el escrito de tutela, las accionantes manifestaron de forma expresa que interponían la acción de tutela en calidad de agentes oficiosas de los 942 núcleos familiares que se vincularon al PNIS en el municipio de Miraflores, Guaviare[53], así como de aquellos que no habrían podido vincularse por razones ajenas a su voluntad. De otro lado, la Sala constata que existen pruebas en el expediente que demuestran que aquellos núcleos familiares del municipio de Miraflores están imposibilitados para interponer la solicitud de amparo a nombre propio. En efecto, (i) las accionantes presentaron testimonios y declaraciones de algunos de los núcleos familiares agenciados que dan cuenta de la situación de extrema pobreza en la se encuentran, debido al incumplimiento de la hoja de ruta del PNIS; (ii) los núcleos familiares están ubicados en veredas y zonas rurales dispersas[54] que están alejadas de la cabecera municipal y de los centros de producción del país, (iii) el desplazamiento a las cabeceras municipales más cercanas es costoso, habida cuenta de las condiciones geográficas de la región. 41. Por lo demás, la Sala advierte que las accionantes adjuntaron un oficio suscrito por el señor Fidel Rojas, quien es el Representante Legal de ASOJUNTAS[55] y su presidente, en Miraflores. En este oficio, el presidente de las juntas de acción comunal señala que “[l]a ausencia de conectividad de internet en varias de nuestras veredas, la movilidad de nuestro municipio que es altamente costosa –especialmente en este tiempo de verano pues el río por donde nos transportamos está casi seco, se han elevado los costos de la remesa, la gasolina y la mixtura— y las distancias de hasta 7 horas entre algunas veredas y el casco urbano de Miraflores, no permiten que la mayoría de las familias de nuestro municipio puedan enviar su autorización firmada […]”[56]. En criterio de la Sala, habida cuenta de la representatividad de ASOJUNTAS y el rol que el Acuerdo Colectivo de Miraflores le asigna en la implementación del PNIS, dicho oficio demuestra razonablemente que la presentación de la acción de tutela no desconoce la autonomía de la voluntad de los núcleos familiares titulares de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados, sino que por el contrario busca suplir la imposibilidad de los agenciados de acudir a las instancias judiciales de forma directa. 42. Legitimación en la causa por pasiva. Los artículos 86 de la Constitución Política y 5 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela procede en contra de “toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar derechos fundamentales”. La Corte Constitucional ha sostenido que el requisito de legitimación en la causa por pasiva exige que la acción de tutela sea interpuesta en contra del sujeto que cuenta con la aptitud o capacidad legal para responder a la acción y ser demandado[57], bien sea porque es el sujeto presuntamente responsable de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, o es aquel llamado a resolver las pretensiones[58]. 43. La Sala encuentra que la ART, el Municipio de Miraflores (Guaviare) y la Gobernación del Departamento del Guaviare están legitimadas en la causa por pasiva[59]: 43.1. La ART está legitimada por pasiva porque (i) de acuerdo con los artículos 29 del Decreto 1784 de 2019[60] y 281 de la Ley 1955 de 2019 –vigentes al momento de ejercer la acción de tutela–, y el Decreto 1223 de 2020[61], es la entidad encargada de la implementación y ejecución del PNIS en todo el país[62] y (ii) los accionantes imputan a esta entidad la vulneración de los derechos fundamentales de los núcleos familiares agenciados, a través de la Dirección de Cultivos de Uso Ilícito. 43.2. El Municipio de Miraflores (Guaviare) y la Gobernación del Departamento del Guaviare están legitimadas por pasiva, porque son autoridades territoriales que suscribieron el Acuerdo Colectivo de Sustitución, el cual les impone múltiples obligaciones relacionadas con la implementación y ejecución del PNIS en el municipio. En particular, el Acuerdo Colectivo de Sustitución dispone que las autoridades territoriales deben, entre otras, (i) brindar acompañamiento a los representantes de las comunidades, (ii) acompañar a la comunidad internacional pública y privada a participar de manera real y efectiva en el diseño de todas las políticas y programas para garantizar el desarrollo de la ejecución de los programas de sustitución de cultivos ilícitos, (iii) apoyar los procesos participativos con las comunidades directamente involucradas y alcanzar la suscripción de acuerdos que formalicen los PISDA, y (iv) participar activamente de los mecanismos de planeación y seguimiento y evaluación establecidos en la ejecución del Plan Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, entre otros. Por lo demás, en el escrito de tutela las accionantes denuncian el incumplimiento de tales obligaciones e imputan la vulneración de los derechos fundamentales de los agenciados a estas enti...