Sentencia SU-545 de 2023

SU545-23 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia SU-545/23 PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Suspensión de operativos de erradicación forzada en virtud del carácter vinculante de los acuerdos colectivos suscritos entre el Gobierno Nacional y la población campesina (...) los acuerdos colectivos suscritos contienen no solo los compromisos que adquieren las comunidades que manifiestan su voluntad de pertenecer al programa de sustitución sino también se contemplan las obligaciones a cargo del Gobierno Nacional que inician con la formalización de estas manifestaciones de voluntad y poner en marcha los distintos planes que componen el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Asociación conformada por comunidades campesinas y étnicas, sin personería jurídica (...), en virtud de la condición de vulnerabilidad de las comunidades que defienden y representan, la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (COCCAM) está legitimada por activa para defender los derechos fundamentales invocados, entre ellos a la participación en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS). PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Marco jurídico ACUERDO FINAL DE PAZ-Solución al problema de los cultivos de uso ilícito y de criminalidad asociada al narcotráfico ACUERDO FINAL DE PAZ-Naturaleza política/ACUERDO FINAL DE PAZ-Componentes programáticos/ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2017-Tiene como propósito dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final suscrito entre el gobierno y las FARC PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Alcance y contenido PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Beneficiarios PLANES INTEGRALES COMUNITARIOS Y MUNICIPALES DE SUSTITUCION Y DESARROLLO ALTERNATIVO-Componentes PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Finalidad/PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Cobertura geográfica PLAN DE ACCION PARA LA TRANSFORMACION REGIONAL-Instrumentos de materialización de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Instancias nacionales de ejecución PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Instancias territoriales de coordinación y gestión PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Objeto (...), el PNIS se introduce «como un mecanismo destinado a combatir y limitar la expansión de los cultivos ilícitos; implementa la priorización territorial, en correspondencia con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial - PEDT, con la finalidad de lograr el desarrollo de las regiones; se fundamenta en la participación institucional, territorial y social; reconoce en su integración un tratamiento penal diferencial y desarrolla lo pactado en el Acuerdo Final dentro del cronograma de implementación». ACUERDO FINAL DE PAZ-Obligaciones del Estado para solucionar el problema de los cultivos de uso ilícito y de criminalidad asociada al narcotráfico ESTRATEGIA DE ERRADICACIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Exige respecto de los derechos fundamentales y protección del medio ambiente ERRADICACIÓN MANUAL Y FORZADA DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Diferencias ERRADICACIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Perspectiva de función social ESTRATEGIA DE ERRADICACIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Acuerdos voluntarios de sustitución con la población campesina y comunidades étnicas ERRADICACION DE CULTIVOS ILICITOS-Consulta previa de comunidades indígenas/ERRADICACIÓN FORZADA DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Jurisprudencia constitucional PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Componente de seguridad para líderes sociales que promueven la sustitución voluntaria DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDERES SOCIALES-Deber de protección del Estado con relación a la vida y a la seguridad personal de líderes sociales (...), el Estado debe garantizar medidas de protección adecuadas y suficientes para evitar que el riesgo que existe sobre los líderes del PNIS se materialice. En consecuencia, el Gobierno Nacional debe acompañarlos para que no se sientan desprotegidos y se continúen fortaleciendo los lazos de confianza con quienes le han apostado a la sustitución. ACUERDOS COLECTIVOS PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Naturaleza jurídica ACUERDOS COLECTIVOS PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Alcance PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Fundamento constitucional/PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Alcance/PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Dimensiones de confianza legítima y Respeto por el Acto Propio PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Alcance RESPETO POR EL ACTO PROPIO-Alcance ACUERDOS COLECTIVOS PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Pacto plurilateral vinculante (...), los acuerdos colectivos son vinculantes para las partes respecto del contenido allí pactado, en tanto se derivan de lo dispuesto en el Decreto 896 de 2017 y materializan lo pactado en el AFP. PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Jerarquía entre los medios de erradicación en el Acuerdo Final de Paz (...), es deber de las autoridades estatales priorizar la sustitución voluntaria en las zonas en las cuales se celebraron acuerdos colectivos, y a la vez tomar las medidas necesarias con enfoque étnico para la implementación de la sustitución cuando así sea requerido. DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA-Antes de realizar cualquier proceso de erradicación manual de cultivos ilícitos debe llevarse a cabo consulta previa a las comunidades étnicas que este programa tenga la potencialidad de afectar PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Enfoque étnico PLAN DE MANEJO AMBIENTAL PARA ERRADICACION DE CULTIVOS ILICITOS ERRADICACIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Aplicación del principio de distinción en actividades de erradicación forzada ERRADICACIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Aplicación del principio de no estigmatización contra la población campesina y grupos étnicos PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Déficit presupuestal para la implementación de sus componentes ACUERDOS COLECTIVOS PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Compromisos de la población campesina y comunidades étnicas ACUERDOS COLECTIVOS PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Compromisos del Gobierno Nacional PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Evaluación del componente Plan de Atención Inmediata PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Evaluación del componente Asistencia Técnica Integral PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Evaluación del componente seguridad alimentaria PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Evaluación del componente desarrollo de proyectos productivos, para la generación de ingresos PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Evaluación del componente formalización de la propiedad PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Deber de protección del Estado con relación a la vida y a la seguridad personal de líderes sociales ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID 19-Carencia actual de objeto por situación sobreviniente (terminación de la emergencia sanitaria) DERECHOS AL DEBIDO PROCESO, A LA CONSULTA PREVIA, AL MÍNIMO VITAL Y SEGURIDAD ALIMENTARIA-Incumplimiento generalizado del Plan Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, en el marco del Acuerdo Final de Paz EFECTOS INTER COMUNIS-Se adoptan para proteger derechos de todos los afectados por la misma situación de hecho o de derecho en condiciones de igualdad/EFECTOS INTER COMUNIS-Requisitos REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA SU-545 DE 2023 Referencia: Expedientes T-7.963.865, T-8.020.865, T-8.097.843 y T-8.355.272 AC Asunto: Acciones de tutela presentadas por las Comunidades Campesinas de Caloto, Cajibío, Piamonte y Suárez del Cauca contra el Ministerio de Defensa y otros; Sandra Panchalo y otros contra el Ministerio de Defensa y otros; la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez y otros contra la Alcaldía de Tibú y otros; el Resguardo Nasa Jerusalén San Luis - Alto Picudito y otros contra el Ministerio de Defensa y otros, respectivamente. Magistrada y Magistrados ponentes: Antonio José Lizarazo Ocampo Cristina Pardo Schlesinger José Fernando Reyes Cuartas Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES La Corte utilizará el siguiente listado de siglas, abreviaturas y acrónimos para facilitar la lectura de la decisión. Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos PNIS Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final de Paz) AFP Agencia de Renovación del Territorio ART Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos DCSI Asociación de Trabajadores Campesinos de Cajibío ATCC Asociación de trabajadores Campesinos de la cordillera del municipio de Suárez ASOCORDILLERA Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo CAJAR Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana COCCAM Centro de Alternativas al Desarrollo CEALDES Corporación para la Protección y Desarrollo de Territorios Rurales PRODETER Asociación Municipal de Trabajadores Campesinos de Piamonte Cauca ASIMTRACAMPIC Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina ANZORC Asociación Campesina del Catatumbo ASCAMCAT Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez CCALP Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Crimen UNODC Planes de Atención Inmediata y desarrollo de proyectos productivos PAI Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo PISDA Plan de Acción Oportuna PAO Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial PDET Asistencia Alimentaria Inmediata AAI Asistencia Técnica Integral ATI Derecho Internacional Humanitario DIH Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC-EP Comité de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo de Paz con las FARC-EP CSIVI Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado ANDJE Política Pública de Reconciliación, Convivencia y No Estigmatización PPRCNE Reforma Rural Integral RRI Unidad Nacional de Protección UNP Institute for International Conflict Resolution and Reconstruction IICRR Resumen de los antecedentes y hechos comunes en los expedientes acumulados 1. Los cuatro expedientes acumulados tienen en común que sus accionantes son representantes de víctimas y apoderados de comunidades campesinas y étnicas –provenientes de los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo– que solicitaron la protección de los derechos fundamentales a la vida, integridad, intimidad, familia, salud, mínimo vital, debido proceso y consulta previa. Igualmente invocaron la protección de la autonomía territorial, el consentimiento libre, previo e informado, la paz y el principio de distinción y otras reglas del DIH en relación con la vida e integridad de la población civil. 2. Consideraron que sus derechos fueron vulnerados por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la Agencia de Renovación del Territorio (en adelante la ART), el Ministerio de Defensa, el Ejército Nacional, la Policía Nacional, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, en el marco del incumplimiento de las obligaciones del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (en adelante PNIS), y la realización de operativos de erradicación forzada en los departamentos del Cauca, Norte de Santander, Nariño y Putumayo. 3. Los accionantes manifestaron que, a pesar de haber suscrito acuerdos individuales y colectivos de sustitución voluntaria de cultivos de uso lícito en el marco del PNIS, amparado en el punto 4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final de Paz, en adelante AFP) firmado entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, algunos: (i) no han ingresado formalmente al programa; (ii) han suscrito acuerdos colectivos pero no pudieron suscribir los formularios individuales; y (iii) a pesar de haber sido incluidos en el PNIS como beneficiarios, no han recibido los proyectos productivos de conformidad con lo acordado. 4. En su criterio, lo anterior ha afectado sus condiciones de vida, su mínimo vital y la seguridad alimentaria de sus familias, pues no tienen otra fuente para cambiar las actividades que venían realizando antes de la sustitución y de los compromisos adquiridos con el Gobierno Nacional. Además, relataron que las entidades estatales han venido realizando operaciones de erradicación forzada sin agotar etapas de participación con las comunidades involucradas, y sin verificar los acuerdos suscritos en el marco del PNIS. En algunos casos, señalaron que estas actividades se realizaron desatendiendo las medidas de cuidado y protección necesarias en el contexto de la pandemia generada por la Covid-19. 5. En este escenario, los accionantes solicitaron, principalmente, (i) amparar los derechos vulnerados y en consecuencia suspender de manera inmediata los operativos de erradicación forzada en sus territorios y veredas; (ii) ordenar la implementación del punto 4 del AFP, privilegiando la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito sobre la erradicación forzada; (iii) ordenar el cumplimiento a los acuerdos de sustitución voluntaria suscritos con las comunidades tutelantes de manera integral; (iv) garantizar el derecho a la participación y consulta previa de comunidades campesinas, afrodescendientes e indígenas; (v) ordenar medidas de protección en favor de los accionantes, líderes, lideresas y organizaciones sociales, defensores de derechos humanos, amenazados por su defensa del territorio y participación en el PNIS; y (vi) instar al Gobierno y al Congreso para que se materialice la reglamentación del tratamiento penal diferencial para pequeños cultivadores. 6. Los hechos y actuaciones judiciales relevantes de cada proceso y las decisiones de instancia se relatan de forma detallada en el Anexo II de esta providencia[1]. Conocimiento de los casos y decreto de pruebas por la Sala Plena 7. En virtud de lo dispuesto por el artículo 61 del Reglamento Interno de esta Corporación y teniendo en cuenta la unidad de materia entre los expedientes T-7.963.865, T-8.020.865, T-8.097.843 y la relevancia constitucional del asunto, en sesión del 23 de junio de 2021, la Sala Plena decidió avocar el conocimiento de los mismos, acumularlos y asignar la ponencia de la sentencia respectiva, en forma conjunta, a los magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger y José Fernando Reyes Cuartas. El auto proferido por los tres magistrados sustanciadores en la misma fecha dio cuenta de las decisiones adoptadas por la Sala Plena, declaró la suspensión de términos y ordenó poner en conocimiento de las partes las referidas determinaciones[2]. 8. Posteriormente, el expediente T-8.355.272 (Putumayo) fue seleccionado para revisión, mediante auto del 28 de septiembre de 2021[3] por la Sala de Selección de Tutelas Número Nueve, la cual ordenó su acumulación al expediente T-7.963.865. 9. Mediante autos del 13 de septiembre de 2021[4], 29 de noviembre de 2021[5], 14 de diciembre de 2021[6] y 9 de mayo de 2022[7], se solicitaron diversas pruebas y se mantuvo la suspensión de términos. Luego, a través de Auto del 11 de agosto de 2022, los magistrados sustanciadores ordenaron a la Secretaría General poner a disposición de las partes o terceros con interés legítimo las intervenciones remitidas por fuera del plazo indicado en el Auto del 9 de mayo de 2022. 10. Dado el número de intervenciones presentadas durante el trámite de revisión, las mismas hacen parte del Anexo III de esta decisión. En consecuencia, los aspectos relevantes de las mismas se mencionarán en la resolución de los casos concretos. II. CONSIDERACIONES Competencia 11. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para analizar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y, 33 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991. Objeto de la decisión y metodología 12. De acuerdo con los escritos de las acciones de tutela antes relacionados, el objeto de la controversia se concentra en el acceso e implementación del PNIS en los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo. En todos los casos se advirtieron actividades de erradicación forzada dentro de sus propiedades, desconociendo su manifestación de voluntad de sustituir los cultivos de conformidad con los acuerdos suscritos con el Estado en cumplimiento de lo dispuesto en el punto 4 del AFP y el Decreto Ley 896 de 2017. Los accionantes, como campesinos y comunidades étnicas, alegaron que algunos (i) no han ingresado formalmente al programa; (ii) han suscrito acuerdos colectivos, pero no pudieron suscribir los formularios individuales; y (iii) a pesar de haber sido incluidos en el PNIS como beneficiarios, no han recibido los proyectos productivos de conformidad con lo acordado. Lo anterior, ha vulnerado sus derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad alimentaria, debido proceso, consulta previa y seguridad e integridad física. 13. En cuanto al primer grupo descrito, existe presuntamente un déficit presupuestal y ausencia de una ruta étnica. En lo relativo al segundo grupo, no existe claridad sobre la naturaleza de los acuerdos colectivos y su alcance. Al respecto, las entidades estatales competentes en la implementación del PNIS alegaron que los acuerdos colectivos suscritos por la mayoría de los accionantes no tienen un carácter vinculante para ingresarlos de forma inmediata a los proyectos productivos de sustitución. Como consecuencia, la ejecución de operativos de erradicación forzada se ha seguido adelantando en los territorios. En lo referente al tercer grupo, relacionado con el posible incumplimiento de los componentes económicos y productivos a los beneficiarios del programa, se alegó la falta de presupuesto. 14. Con el fin de pronunciarse sobre los asuntos descritos, la Sala Plena seguirá la siguiente metodología. En primer lugar, analizará si las acciones de tutela cumplen con los requisitos de procedencia. En segundo lugar, se presentarán los problemas jurídicos que se resolverán y, que serán formulados con base en los hallazgos recolectados por la Sala sobre las diferentes fases del PNIS en los departamentos objeto de revisión. En tercer lugar, se desarrollarán las consideraciones relacionadas con las problemáticas más relevantes de los asuntos; y, finalmente, se hará el análisis de los casos en concreto. Procedencia de la acción de tutela 15. En este caso, los hechos expuestos involucran una posible vulneración de derechos fundamentales de personas o comunidades campesinas o étnicas en el marco de la implementación del PNIS y de la ejecución de operativos de erradicación forzada adelantados por miembros del Ejército Nacional. Al respecto, es preciso recordar que esta Corporación ha reconocido que tanto las comunidades indígenas[8] como las campesinas[9] son sujetos de especial protección en determinados escenarios, dadas las condiciones de vulnerabilidad y discriminación que históricamente los ha afectado, aspectos que deben ser tenidos en cuenta a la hora de analizar los requisitos de procedencia de las acciones de tutela. Legitimación en la causa por activa 16. Como se indicó previamente, en el caso de los expedientes T-7.963.865[10], T-8.020.865[11], T-8.097.843[12] y T-8.355.272[13] las demandas de tutela son interpuestas por varias asociaciones campesinas y por colectivos que dicen representar un interés común de esta población y, en algunos casos, de las comunidades indígenas afectadas por el incumplimiento de los acuerdos suscritos con autoridades nacionales y locales en el marco del PNIS. Asimismo, alegan la vulneración de derechos fundamentales de los núcleos familiares inscritos en el PNIS y de aquellos que suscribieron acuerdos colectivos en el marco de dicho programa. 17. Respecto de la legitimación de estas personas jurídicas que actúan en representación de sus miembros o afiliados, esta Corporación ha señalado que existen derechos que no son exclusivos «de los individuos aisladamente considerados, sino también en cuanto son parte de grupos y organizaciones cuya finalidad es específicamente la de defender determinados ámbitos de libertad o realizar los intereses comunes, y por tanto, también pueden ser tutelados en cabeza de las asociaciones que los representan»[14]. De manera que las personas jurídicas pueden ser titulares de derechos fundamentales directa o indirectamente[15]. 18. Así, dado el objeto social de estas asociaciones campesinas y de los colectivos que intervienen en la defensa de derechos humanos de la población vulnerable, para esta Corte es claro el interés real y común que tienen la ATCC, ANZORC, Asociación de Trabajadores Campesinos por La Zona de Reserva Campesina del Municipio de Caloto[16], CAJAR, PRODETER, ASIMTRACAMPIC, CEALDES, CCALP, ASCAMCAT, ASOCORDILLERA y la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz en la defensa de los intereses de sus asociados y de las personas que acreditaron representar a través de los respectivos documentos obrantes en los expedientes, que son habitantes de las zonas involucradas en operaciones de erradicación forzada y de celebración de acuerdos individuales o colectivos en el marco del PNIS, en los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo. En ese sentido, están legitimados para interponer las acciones de tutela, al igual que las personas naturales que acudieron a esta acción de manera directa, en la defensa de sus derechos individuales fundamentales. 19. De otra parte, respecto de la legitimación de la COCCAM[17] para participar en las distintas acciones de tutela como accionante, se advierte que este grupo, conformado por comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes, no cuenta con personería jurídica. Al respecto, se tiene que la COCCAM «es una organización que representa a las víctimas de la política antidrogas y, a su vez, defiende a estas personas de la violación sistemática a los derechos fundamentales y del ecosistema», a la vez que indicaron que «desde el proceso organizativo campesino, la COCCAM y otras organizaciones están con la disponibilidad de aportar a la paz, a mantener y defender la posición sobre los Acuerdos de Paz, el derecho a la vida, a vivir en paz en los territorios, a través de los diferentes mecanismos que le da la Constitución para ello»[18]. 20. Sin perjuicio de lo expuesto previamente sobre la legitimación de personas jurídicas, la Sala Plena advierte que, en este caso, se entiende legitimada esta asociación dada las particulares afectaciones que sufren sus miembros como consecuencia, entre otros aspectos, de las operaciones de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito acompañadas de estigmatizaciones, agresiones y amenazas, como fue especificado en los antecedentes de esta providencia. 21. Adicionalmente, resalta esta Corte el propósito que tiene la COCCAM de defender los derechos e intereses comunes de sus asociados en el marco del AFP. En efecto, no puede desconocerse la importancia de las gestiones y aportes realizados por la COCCAM para la solución a la problemática de los cultivos de coca, marihuana y amapola en el país y su participación en los escenarios de discusión y concertación locales, regionales y nacionales definidos en el marco del PNIS[19]. Máxime, teniendo en cuenta que la COCCAM, a través de un delegado municipal, participó de la suscripción del acuerdo colectivo en el caso de Cajibío –Cauca–, cuyo cumplimiento se reclama, lo que evidencia la legitimidad de la organización para representar los intereses de sus asociados ante el Gobierno nacional y municipal[20]. 22. Igualmente, es necesario considerar la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las familias representadas por la COCCAM que buscan sustituir sus cultivos, en tanto se ven obligadas a depender de las acciones del Estado para que les sean garantizados sus derechos al mínimo vital y seguridad alimentaria. Lo anterior, como consecuencia de los alegatos relacionados con el presunto mal manejo del PNIS por parte del Gobierno Nacional que afecta a varias comunidades de forma abstracta. 23. En este orden de ideas, la Corte aplicará los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, la buena fe y el principio de informalidad que orienta la acción de tutela[21], para concluir que, en virtud de la condición de vulnerabilidad de las comunidades que defienden y representan, COCCAM está legitimada por activa para defender los derechos fundamentales invocados, entre ellos a la participación en la implementación del PNIS. 24. Ahora bien, el 4 de octubre de 2021, en sede de revisión, la ART cuestionó la legitimación para actuar de los voceros de COCCAM, en el expediente T-8.020.865, dentro de los cuales hace parte Sandra Panchalo, por considerar que los mismos no son beneficiarios del PNIS ni cumplen los presupuestos para actuar como agentes oficiosos. En su criterio, no se puede predicar alguna vulneración de derechos por parte de la entidad y, por lo tanto, no podían otorgar poder a los miembros del colectivo de abogados como en este caso se hizo. La entidad consideró que el poder otorgado por Sandra Panchalo al abogado Alirio Uribe de la Corporación Colectivo de Abogados CAJAR, no fue remitido como mensaje de datos ni se indica la dirección de correo electrónico del abogado ni tampoco se evidencia en el mismo la presentación personal. 25. Al respecto, considera esta Sala que, si bien es cierto, el poder conferido al abogado Alirio Uribe no cuenta con presentación personal, este presupuesto no era imprescindible dada la vigencia del Decreto 806 de 2020 para la fecha de presentación, 3 de junio de 2021. Igualmente, en cuanto a la remisión del poder a través de mensaje de datos, como lo dispone el artículo 5 del citado Decreto[22], se advierte que la norma contiene como verbo rector «podrá», es decir, como una alternativa a las formas en las que se otorgue el poder. En este caso, el poder se otorgó de manera digital, fue firmado de la misma forma por las partes involucradas y fue remitido a través del correo electrónico mediante el cual se han mantenido las comunicaciones dentro del proceso con dicho colectivo de abogados. Correo electrónico que, si bien no está anunciado en el poder conferido por la señora Sandra Panchalo, es el mismo que se relaciona en la demanda por el abogado Alirio Uribe, quien también actúa como demandante y tiene vigente su tarjeta profesional[23]. 26. En ese sentido, y teniendo en cuenta lo expuesto previamente sobre la legitimación de COCCAM en este proceso, no advierte la Sala irregularidad alguna en el poder otorgado por Sandra Panchalo, como vocera de dicha asociación, a la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”, CAJAR. 27. Por todo lo anterior, la Sala considera que se cumple con la legitimación para actuar de los accionantes en los distintos procesos acumulados. Legitimación en la causa por pasiva 28. El PNIS como un programa de política pública no depende de una única entidad, sino que involucra la participación de múltiples organismos y autoridades del Estado que, por lo mismo, ostentan la posibilidad de satisfacer materialmente la protección de los intereses reclamados como se explica a continuación. 29. Así las cosas, es clara la legitimación por pasiva del Ministerio de Defensa Nacional[24] al ser el responsable de la ejecución de la política antidrogas del Estado y de las estrategias y áreas de focalización que se intervienen. Por su parte, el Ministerio de Justicia y el Derecho[25] también estaría legitimado al tener dentro de sus funciones la relacionada con adoptar y coordinar la política de lucha contra las drogas ilícitas. 30. En cuanto al Ministerio del Interior -Dirección de Consulta Previa-[26] advierte la Sala que dentro de los accionantes se encuentran integrantes de comunidades indígenas que cuestionan la ausencia de consulta previa en las actividades de erradicación. En ese contexto, el Ministerio está legitimado por pasiva al ser el responsable de la determinación de la procedencia y oportunidad de la consulta previa y de dirigir y coordinar dichos procesos. 31. El Ejército Nacional[27] está legitimado por pasiva al participar en las actividades de erradicación manual forzada en el marco de las estrategias lideradas por el Ministerio de Defensa Nacional. La Policía Nacional[28], conforme al Decreto 2253 de 1991, es la encargada de llevar a cabo la destrucción material de plantaciones ilícitas a través de la Dirección de Policía Antinarcóticos de la Policía Nacional. 32. De otra parte, dadas las circunstancias de salud pública en las que se presentaron los hechos cuestionados en las demandas, es decir, durante la pandemia generada por la Covid-19, el Ministerio de Salud y Protección Social[29] está legitimado en atención a su competencia para fijar los protocolos de bioseguridad en el marco de la pandemia. 33. Ahora bien, actualmente la entidad responsable de la implementación del PNIS es la ART[30] a través de la Dirección de Cultivos de Uso Ilícito. Por tanto, es la entidad llamada a cumplir los efectos de esta providencia[31]. 34. En relación con la UNP[32], la Sala advierte que, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 4065 de 2011, esta entidad es la encargada de articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado, activista de derechos humanos, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal. De manera que sería la principal ejecutora de las órdenes que lleguen a proferirse en este sentido. 35. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[33] es el encargado de gestionar y ejecutar los recursos públicos de la Nación, de conformidad con el Decreto 4712 del 15 de diciembre de 2008 y el Departamento Nacional de Planeación[34] lleva a cabo la coordinación, diseño y apoyo en la formulación de políticas públicas y la planificación del presupuesto de los recursos de inversión, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998 y el Decreto 2189 de 2017. Por ello, dichas entidades serían las destinatarias de eventuales órdenes que impliquen gasto público a nivel nacional o territorial. 36. Teniendo en cuenta lo dispuesto en el punto 6 del AFP, la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI)[35], es la competente para realizar el seguimiento a los componentes del Acuerdo y verificar su cumplimiento, así como para dar impulso y seguimiento a la implementación legislativa de los acuerdos y realizar los informes de seguimiento a la implementación. Por lo tanto, estaría legitimada para recibir órdenes relacionadas con el cumplimiento de los compromisos derivados de los desarrollos normativos del punto 4. 37. Finalmente, aunque en principio las autoridades territoriales demandadas, como la Gobernación de Cauca, la Gobernación de Norte de Santander, la Alcaldía de Tibú y la Gobernación de Nariño, no estarían a cargo de la implementación de la Política Nacional de control de drogas ilícitas ni de los procedimientos de erradicación forzada cuestionados en las acciones de tutela acumuladas, lo cierto es que de conformidad con el Acuerdo de Paz, la implementación y ejecución del PNIS en general requiere de la articulación del Gobierno Nacional con estas entidades territoriales[36], motivo por el cual, estarían legitimadas por pasiva. Inmediatez 38. La Corte considera que las acciones de tutela se presentaron en un término razonable, teniendo en cuenta la fecha en la que ocurrieron los hechos o se realizaron las distintas denuncias en cada expediente. 39. Así, se advierte que en los expedientes T-7.963.865 (Cauca), T-8.020.865 (Nariño) y T-8.097.843 (Norte de Santander) algunas comunidades campesinas cultivadoras de hoja de los departamentos de Cauca, Nariño y Norte de Santander firmaron acuerdos individuales y colectivos de sustitución voluntaria de cultivos de uso lícito en el marco PNIS en el año 2017 y las denuncias sobre las actividades de erradicación forzada se presentaron a partir del mes de marzo de 2020[37]. Las acciones de tutela fueron presentadas en los expedientes de Cauca (T-7.963.865) y Nariño (T-8.020.865) en el mes de junio de 2020 y en el expediente de Norte de Santander (T-8.097.843), en el mes de julio de 2020. 40. En el expediente T-8.355.272 (Putumayo) aunque las comunidades demandantes no han suscrito acuerdos colectivos o individuales en el marco del PNIS, denuncian erradicaciones forzadas en sus territorios desde el año 2019 hasta el mes de noviembre de 2020[38]. En esa perspectiva, aunque podría pensarse que transcurrió un año desde el inicio de los hechos y la presentación de la acción de tutela, lo cierto es que los demandantes denuncian la ocurrencia de dichas actividades hasta noviembre de 2020. 41. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte considera importante tener en cuenta las zonas en las que se encuentran los accionantes, es decir, municipios ubicados en zona rural, en contexto de conflicto y con condiciones deficientes en materia de infraestructura. También, que los hechos denunciados se presentan en medio de restricciones impuestas por el gobierno en materia de movilidad y libre circulación durante los primeros meses de la pandemia en el año 2020. 42. Adicionalmente, no puede perderse de vista que el presunto incumplimiento de las obligaciones adquiridas por el Estado con la implementación del PNIS, según los hechos narrados en las demandas, persiste, haciendo que la vulneración de sus derechos fundamentales sea actual. En efecto, los accionantes manifestaron que la suscripción de los acuerdos de sustitución voluntaria inició en mayo de 2017, pero los tiempos diseñados y establecidos para el cumplimiento e implementación del PNIS no se pudieron cumplir. Por lo tanto, en la actualidad el programa cuenta con un retraso considerable en algunos componentes. 43. Así las cosas, dada la permanencia en el tiempo del posible incumplimiento en la implementación del PNIS y la profundización de la amenaza que esto genera en la garantía de protección de los derechos fundamentales de las familias que hacen parte de este programa, la Corte considera cumplido el requisito de inmediatez. Subsidiariedad 44. La mayoría de las entidades demandadas al dar respuesta ante los jueces de instancia de las acciones de tutela, alegaron la improcedencia de estas al existir otros medios de defensa de los derechos invocados, como la acción popular por tratarse de una afectación de derechos colectivos[39], la acción de nulidad y restablecimiento al pretender dejar sin efectos actos administrativos[40] o la acción de cumplimiento[41]. No obstante, la Sala advierte que teniendo en cuenta las dificultades que enfrenta la implementación del PNIS, no se advierte otro mecanismo idóneo para garantizar la efectiva protección de los derechos afectados de estas comunidades, como se explica a continuación. 45. En primer lugar, respecto de la procedencia de la acción de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho, en los casos analizados no existen actos administrativos o jurídicos que los accionantes puedan controvertir ante las autoridades. Por un lado, advierte la Sala que la naturaleza de los acuerdos colectivos está en controversia razón por la cual no puede afirmarse que se trate de actos administrativos que puedan demandar. Por otro lado, de acuerdo con las denuncias y las respuestas recibidas, las decisiones gubernamentales relacionadas con la ejecución de las distintas fases del PNIS y la suspensión o retiro del programa no cuentan con canales de socialización o con destinatarios directos que permitan que los integrantes y representantes de estas comunidades las cuestionen a través de otro mecanismo distinto a la acción de tutela. 46. En este contexto, no es posible concluir que la acción de nulidad simple o la de nulidad y restablecimiento del derecho sean los mecanismos idóneos para lograr la protección de los derechos invocados, al no existir un acto administrativo para controvertir por parte de los demandantes. 47. En segundo lugar, tampoco se advierte que la acción de cumplimiento sea procedente en estos casos. De conformidad con el artículo 1 de la Ley 393 de 1997, esta acción es la procedente cuando se pretende hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos[42]. 48. Bajo ese entendido, podría considerarse que los accionantes debieron acudir a esta acción para exigir lo dispuesto en los Decretos 896 de 2017 y 362 de 2018 que reglamentan el PNIS. Sin embargo, es claro que en esta oportunidad los demandantes no pretenden exclusivamente el cumplimiento de estas normas para lograr el correcto funcionamiento del programa sino la protección de los derechos fundamentales que consideran vulnerados por causa de la omisión en la implementación del PNIS. 49. Adicionalmente, tampoco procedería la acción de cumplimiento si se analizan las pretensiones dirigidas a la exigencia de lo dispuesto en los acuerdos colectivos o individuales suscritos por los accionantes y el Estado. Lo anterior, teniendo en cuenta que la naturaleza jurídica de estos acuerdos, como ya se indicó, está en controversia y por esta razón no es conducente afirmar que se trata de actos administrativos, ni mucho menos exigible para los accionantes acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. 50. Así las cosas, la acción de cumplimiento no sería procedente para analizar las pretensiones de la demanda, toda vez que (i) la acción es subsidiaria frente a la protección de derechos fundamentales, (ii) de entenderse que lo pretendido sí es la exigencia del cumplimiento por parte del Estado de lo dispuesto en las normas que reglamentan el PNIS, debe resaltarse que estas disposiciones implican la ejecución de recursos. 51. Respecto del carácter subsidiario de esta acción, esta Corporación en sentencia SU-077 de 2018[43] explicó lo siguiente: La acción de cumplimiento es un mecanismo judicial mediante el cual se pretende obtener el acatamiento de mandatos expresos contenidos en normas con fuerza material de ley o actos administrativos. Es una acción subsidiaria respecto de la acción de tutela, de manera que la última prevalece cuando lo que se persigue es la protección directa de derechos constitucionales, amenazados por la omisión de una autoridad. En contraste, cuando se pretende que la administración garantice derechos de jerarquía legal o administrativa, mediante la aplicación de un mandato de igual naturaleza, específico y determinado, procede la acción de cumplimiento. 52. Igualmente, existe jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con la improcedencia de esta acción cuando las normas sobre las cuales se pretende el cumplimiento establecen gastos. Sobre el particular, ha señalado que la acción de cumplimiento: Es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos[44]. 53. En este asunto, teniendo en cuenta que las pretensiones de la acción de tutela también implican que se cumpla con lo dispuesto en las normas que reglamentan el PNIS (decretos 896 de 2017 y 362 de 2018), debe resaltarse que dichas disposiciones implican la ejecución de recursos y, por ello, no es posible acudir a la acción de cumplimiento. 54. En tercer lugar, situación similar se advierte frente a la procedencia de la acción popular. La Sala reconoce que es posible alegar que la acción a promover en casos como los analizados, en los que se persigue la protección de un grupo significativo de familias campesinas e indígenas, sea la acción popular. 55. Sin embargo, en la sentencia T-302 de 2017[45] la Corte afirmó que «[l]a tutela es procedente, sin importar que haya dimensiones colectivas de los derechos invocados, que pueden ser objeto de protección mediante una acción popular. Como lo ha dicho la Corte ‘[un] derecho individual no se convierte en colectivo por el sólo hecho de haber sido exigido simultáneamente con el de otras personas.’ En este caso se alegan vulneraciones a derechos fundamentales individuales, que han ocurrido de manera generalizada y afectan simultáneamente a todos los niños y niñas del pueblo Wayúu. La Corte considera que la acción popular no sería idónea, pues solamente podría proteger los derechos colectivos como el medio ambiente o la salubridad, pero no el acceso al agua, la alimentación, ni la salud, que son el aspecto central de este caso. En otros casos relativos a la idoneidad de medios judiciales alternativos, la Corte ha sostenido que para que un recurso sea idóneo, la protección del derecho fundamental presuntamente vulnerado debe ser el ‘objeto directo’ de ese medio judicial». 56. Con base en lo anterior, la acción popular tampoco resulta idónea ni eficaz para detener la vulneración a derechos fundamentales denunciada por los accionantes dada su dimensión personal. Ello, es así por dos razones. En primer lugar, la acción popular resulta inidónea debido a que se alegan vulneraciones a derechos fundamentales individuales, los cuales deben ser protegidos mediante la acción de tutela. En segundo lugar, la acción popular resulta ineficaz, dada la urgencia de proteger esos derechos. Así las cosas, las acciones de tutela cumplen con el requisito de subsidiariedad. 57. Superados los requisitos formales de procedencia, a continuación, se formularán los problemas jurídicos y, enseguida, se plantearán las consideraciones generales que fundamentarán la resolución de los asuntos. Problemas jurídicos 58. Los casos que se estudian en la presente providencia, todos relacionados con la implementación del PNIS en cuatro departamentos, a saber, Cauca, Norte de Santander, Nariño y Putumayo, muestran dentro del material probatorio un conjunto de acciones y omisiones que representan posibles fallas en la vinculación de beneficiarios, implementación, articulación y ejecución del PNIS que fueron identificados por esta corporación como “hallazgos” en el desarrollo de esta sentencia. 59. En primer lugar, la fase de inclusión o vinculación al PNIS, entendida esta como la fase en la cual, habiéndose manifestado la voluntad de sustituir cultivos de uso ilícito a través de la suscripción de acuerdos colectivos o de la suscripción del formulario de acuerdos individuales, no se ha iniciado la implementación de los acuerdos. En todo caso, tal como se explicará más adelante, de la inclusión de las comunidades en el PNIS se derivan las obligaciones correlativas de dar continuidad al programa[46]. En relación con esta fase, se presentan dos problemas jurídicos, atinentes a la naturaleza de los acuerdos colectivos suscritos por las comunidades accionantes y a la realización de las operaciones de erradicación forzada: (i) ¿Se desconocieron los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al mínimo vital, al debido proceso, a la igualdad, y a la paz, de las comunidades que suscribieron acuerdos colectivos en el marco de la socialización del PNIS, cuando su inclusión al programa fue denegada porque las entidades competentes consideraron que los acuerdos colectivos son meras socializaciones y no son vinculantes? (ii) ¿Se vulneraron los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, a la integridad personal, a la intimidad, al mínimo vital, al debido proceso, a la seguridad personal, a la paz, y a la consulta previa, de las comunidades campesinas y/o étnicas, que a pesar de haber manifestado su voluntad de suscribir acuerdos colectivos y/o individuales de sustitución de cultivos de uso ilícito con entidades del Estado en el marco del PNIS, sus predios fueron objeto de operativos de erradicación forzada? 60. En cuanto a la fase de implementación del PNIS en los departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo, se pueden formular los siguientes problemas jurídicos: (iii) ¿Se vulneraron los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al mínimo vital, al debido proceso, a la igualdad, y a la paz de las comunidades campesinas y étnicas que manifestaron su voluntad de suscribir acuerdos colectivos y/o individuales para la sustitución de cultivos de uso ilícito con entidades del Estado al negárseles acceder al PNIS por falta de cobertura financiera? (iv) ¿Se vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad alimentaria y al mínimo vital de las comunidades campesinas y étnicas que suscribieron acuerdos colectivos y/o individuales de sustitución de cultivos de uso ilícito con entidades del Estado, al interrumpirse la continuidad de los programas productivos de sostenimiento de mediano y largo plazo? (v) ¿Se vulneró el derecho fundamental al debido proceso de las familias que suscribieron acuerdos individuales de sustitución de cultivos de uso ilícito y fueron posteriormente suspendidas del PNIS al presentarse un presunto incumplimiento de los compromisos? (vi) ¿Se vulneraron los derechos fundamentales a la consulta previa y autonomía étnica de las comunidades indígenas del pueblo Nasa del departamento del Putumayo al no contemplarse unos criterios diferenciales en el PNIS para su vinculación y aplicación teniendo en cuenta sus usos y costumbres tradicionales con la hoja de coca? (vii) ¿Se vulneraron los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la seguridad de las comunidades campesinas y étnicas que suscribieron acuerdos de sustitución de cultivos de uso ilícito con el Estado al no garantizarse las medidas de seguridad adecuadas y efectivas por parte de las entidades estatales competentes en el marco del PNIS? 61. Para resolver los interrogantes enunciados, la Sala Plena se pronunciará sobre (i) el marco constitucional y legal del PNIS, (ii) la jurisprudencia constitucional sobre la implementación de estrategias de erradicación de cultivos ilícitos, y (iii) el deber constitucional de protección a los líderes sociales que promueven el PNIS. Posteriormente, se referirá a los hallazgos, particularmente, en la fase de inclusión o vinculación de los beneficiarios al programa y en la fase de su implementación, los cuales configuran fallas en la ejecución del PNIS que generan como consecuencia violaciones a los derechos fundamentales de los y las accionantes. De ese modo, la Sala dará respuesta a los problemas jurídicos presentados. (i) Marco constitucional y legal del PNIS Punto 4 del Acuerdo Final de Paz: Solución al Problema de las Drogas Ilícitas y su desarrollo normativo 62. En el año 2016, el Gobierno Nacional y las FARC-EP suscribieron el AFP, poniendo así fin al enfrentamiento armado de más de medio siglo de duración entre el Gobierno y las FARC-EP. El Acuerdo constituye un todo indisoluble ya que todos los puntos que contiene están permeados por un mismo enfoque de derechos. Al respecto, esta Corte señaló que el AFP es uno en la medida en que «el texto final incorpora el conjunto de principios, estructuras y roles institucionales liderados por el Gobierno, que constituyen a la vez la base de la gestión estatal de lo que se considera necesario para materializar el derecho-deber a la paz»[47]. 63. A través del Acto Legislativo 02 de 2017[48], el AFP se convirtió en una política pública de Estado al establecerse que los contenidos del Acuerdo que correspondan a normas de DIH o derechos fundamentales definidos en la Constitución, y aquellos conexos con los anteriores, serán obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo[49]. Si bien es cierto que el AFP no tiene valor normativo per se, no significa que no resulte vinculante, pues como política pública[50], comprometa a todos los órganos, instituciones del Estado a su desarrollo e implementación de buena fe[51]. De modo que su incorporación normativa al derecho interno requiere la activación de los mecanismos de producción normativa dispuestos en el ordenamiento jurídico en observancia del principio de progresividad[52]. 64. La calidad de política pública del AFP supone compromisos a mediano y largo plazo sobre temas que consoliden el principio de la paz, y que versan sobre medidas de tipo legislativo en materia penal, política, social, económica, cultural, de seguridad, y en general, aquellas que se apunten a la eliminación de las causas que dieron origen al conflicto interno y garanticen su no repetición. De lo anterior se desprende que las medidas adoptadas para la implementación del AFP, respondan verdaderamente a los objetivos allí propuestos, y sobre todo, garanticen su implementación. 65. El AFP estableció como uno de sus ejes fundamentales[53], la solución a los problemas que daban lugar al conflicto interno colombiano. Así, el punto 4 contiene la «Solución al Problema de las Drogas Ilícitas», como un aspecto importante en la construcción de la paz y propone un tratamiento distinto y diferenciado al fenómeno del consumo, al problema de los cultivos de uso ilícito y a la criminalidad organizada asociada al narcotráfico, asegurando un enfoque general de derechos humanos y salud pública, diferenciado y de género. Lo anterior, sin desconocer los usos ancestrales y tradicionales de la hoja de coca como parte de la identidad cultural de las comunidades indígenas y la posibilidad de la utilización de cultivos de uso ilícito, para fines médicos y científicos y otros usos lícitos que se establezcan. 66. El AFP reconoce que la presencia y persistencia de cultivos de drogas ilícitas en varias zonas del país está ligado a «la pobreza, marginalidad, débil presencia institucional, además de la existencia de organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico». En ese contexto, tanto el Gobierno Nacional como las FARC-EP- consideraron necesaria la puesta en marcha de un nuevo programa que contribuyera a generar condiciones de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por esos cultivos[54]. El enfoque que pretende el punto 4 del AFP es claramente integral, pues no se limita a la eliminación física de cultivos de uso ilícito, sino que reconoce que dicha problemática surge de un contexto de precariedad en las garantías económicas y sociales. Siendo coherente con el objetivo de contrarrestar dichas problemáticas, los objetivos que se propone alcanzar el PNIS trascienden la eliminación de los cultivos y propenden por incluir modelos de economía lícita en los territorios afectados que respondan a las causas históricas que permitieron en primer lugar la expansión de los cultivos de uso ilícito. Lo anterior implica, entre otros compromisos, aumentar la presencia del Estado –no solo a partir de la respuesta punitiva– como prestador de garantías sociales plasmados a lo largo del AFP. 67. Esta finalidad dio origen a la creación del PNIS como un proceso de planeación conjunta para garantizar la participación activa y efectiva de las comunidades en la toma de decisiones y en la construcción coordinada de las soluciones que además, contribuya a las «transformaciones estructurales de la sociedad rural que resulten de la implementación de la Reforma Rural Integral (RRI), de la que es parte, y a la puesta en marcha de los mecanismos de participación ciudadana acordados». Este programa se regiría, además de los principios acordados en el marco de la RRI, por los siguientes: (i) integración a la RRI; (ii) construcción conjunta participativa y concertada; (iii) enfoque diferencial de acuerdo a las condiciones de cada territorio; (iv) respeto y aplicación de los principios y las normas del Estado social de derecho y convivencia ciudadana y, (v) sustitución voluntaria. En cuanto a los elementos de este programa, el Acuerdo Final destaca, entre otros, los siguientes: (i) Condiciones de seguridad para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito, a través del fortalecimiento de la presencia institucional del Estado y de sus capacidades de protección de las comunidades, de interdicción y judicialización de las redes territoriales de narcotráfico. Igualmente, se deberá asegurar el desminado y la limpieza de las áreas afectadas por estos artefactos. (ii) Acuerdos con las comunidades: uno de los principios de este programa es el carácter voluntario y concertado, de manera que, para formalizar el compromiso y la decisión de sustituir los cultivos de uso ilícito, «se celebrarán acuerdos entre las comunidades, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, previo a la puesta en marcha del Programa en un territorio». Especial consideración amerita el rol de las mujeres -particularmente las mujeres rurales- cuya incorporación en la concertación es un compromiso del Acuerdo, en virtud del cual, se incorporará a las mujeres como sujetos activos de los procesos de concertación en la sustitución voluntaria, reconociendo su rol activo en los procesos de desarrollo rural, a la vez que se fortalecerá la participación de las organizaciones de mujeres rurales para el apoyo de sus proyectos. Lo anterior incluye el compromiso de las comunidades con la sustitución voluntaria y concertada y el compromiso del Gobierno con la ejecución del plan de atención inmediata y la puesta en marcha del proceso de construcción conjunta participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo. El AFP es claro al señalar que en aquellos casos en los que «las comunidades no manifiesten su decisión de sustituir los cultivos de uso ilícito o incumplan los compromisos adquiridos sin que medie caso fortuito o fuerza mayor a pesar de los esfuerzos del Programa y de las comunidades de persuadirlos, el Gobierno procederá a su erradicación manual, previo un proceso de socialización e información con las comunidades». Igualmente, se indica que, si no hay acuerdo con las comunidades, se procederá «a la erradicación de los cultivos de uso ilícito, priorizando la erradicación manual donde sea posible, teniendo en cuenta el respeto por los derechos humanos, el medio ambiente, la salud y el buen vivir. El Gobierno, de no ser posible la sustitución, no renuncia a los instrumentos que crea más efectivos, incluyendo la aspersión, para garantizar la erradicación de los cultivos de uso ilícito. Las FARC-EP consideran que en cualquier caso en que haya erradicación esta debe ser manual». (iii) Priorización de territorios: Aunque el PNIS tiene una cobertura nacional su implementación iniciará por los territorios priorizados, de conformidad con lo indicado en el Acuerdo Final. (iv) Componentes de los planes integrales de sustitución: Además de los proyectos para la implementación de los Planes Nacionales acordados en el Punto 1 del Acuerdo Final, se tendrán los siguientes componentes para los planes de sustitución: Plan de atención inmediata y desarrollo de proyectos productivos; obras de infraestructura social de ejecución rápida; sostenibilidad y de recuperación ambiental; plan de formalización de la propiedad; planes para zonas apartadas y con baja concentración de población y cronogramas, metas e indicadores. 68. Así las cosas, el AFP dispone que habrá una estrategia de comunicaciones con el fin de motivar a las comunidades a participar en estos programas de sustitución, dejando claro, además, que la difusión del PNIS «se hará directamente a través de encuentros comunitarios e indirectamente a través de los medios de comunicación, en especial los medios locales y comunitarios». El Acto legislativo 02 de 2017 69. Como se viene de señalar, el Acto Legislativo 02 de 2017[55] se expidió con el fin de dar estabilidad y seguridad jurídica y elevar a categoría de «política pública de Gobierno» al AFP suscrito entre el gobierno y las FARC-EP, y que resulta vinculante para todas las instituciones y autoridades públicas, al representar el compromiso del Presidente y del Congreso de la República de lograr una convivencia pacífica, el respeto de los derechos humanos y el reconocimiento de la paz como valor de primer orden dentro del territorio nacional. En ese contexto, esta política de Estado implica una obligación de cumplimiento de buena fe por parte de las instituciones y autoridades públicas, y como estrategia de mediano y largo plazo, se mantiene su vigencia durante los próximos tres gobiernos, plazo que el constituyente derivado encontró razonable para la implementación y consolidación de lo acordado. 70. Ahora bien, la Corte Constitucional fue clara al establecer que «el Acto Legislativo 02 de 2017 no tiene el propósito de incorporar automáticamente el Acuerdo Final suscrito el 24 de noviembre de 2016 al ordenamiento jurídico interno, ni tampoco al bloque de constitucionalidad, sin perjuicio de las disposiciones de DIH y de derechos humanos que inspiran parte de los contenidos del Acuerdo, las cuales derivan su fuerza vinculante directamente de los tratados y convenios internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario suscritos por Colombia y ratificados por el Congreso de la República, que las contienen». En ese sentido y de conformidad con el Acto Legislativo 02 de 2017, el AFP requiere una implementación normativa por los órganos competentes y de conformidad con los procedimientos previstos en la Consti...