Sentencia C-438 de 2022

C-438-22 Sentencia C-438/22 RESPONSABILIDAD FISCAL DE PARTICULARES QUE OCASIONEN DAÑOS AL PATRIMONIO PÚBLICO CUANDO NO REALIZAN GESTIÓN FISCAL-Excede facultades atribuidas a la Contraloría General de la República y demás órganos de vigilancia y control fiscal (…) prever que los particulares son responsables fiscales cuando, sin tener la calidad de gestores fiscales y por lo tanto sin realizar gestión fiscal alguna, participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción de daños al patrimonio público, especialmente cuando con su acción dolosa o gravemente culposa ocasionen daños a los bienes públicos, inmuebles o muebles, desborda la esfera de la vigilancia y el control fiscal y no permite en consecuencia deducir responsabilidad fiscal, so pena de violar los artículos 4, 119, 267, 268-5 y 272 de la Constitución Política. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Derivación del ejercicio de una gestión fiscal (…) de conformidad con lo previsto en los artículos 267, 268 y 272 de la Constitución, y las normas que los desarrollan como el artículo 3 de la Ley 610 de 2000 y los límites previstos en el artículo 4 de esa misma Ley, la gestión fiscal es la que juega un papel preponderante para efectos de establecer o deducir responsabilidad fiscal en los procesos de naturaleza administrativa que adelantan las Contralorías General de la República y territoriales o la Auditoría General de la República. En otros términos, sin gestión fiscal resultante de una habilitación legal, administrativa o contractual, no puede deducirse responsabilidad fiscal. INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia excepcional/INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Eventos en que procede PROPOSICION JURIDICA COMPLETA-Integración CONTROL FISCAL-Definición/CONTROL FISCAL-Finalidad/CONTROL FISCAL-Importancia en el Estado de Derecho/CONTROL FISCAL-Jurisprudencia constitucional CONTROL FISCAL-Nueva dimensión en la Constitución de 1991 (…) la Constitución Política prevé que tanto el ejercicio de las funciones públicas como la gestión pública, la cual comprende la gestión fiscal, deben ser vigiladas y controladas por el Estado, sea que tales funciones y gestión las cumplan y ejecuten entidades públicas y con ellas los servidores públicos a ellas vinculados por habérselas atribuido el ordenamiento jurídico, o entidades privadas y/o particulares cuando les sean atribuidas por la ley o delegadas por actos administrativos con sujeción a ella. Así mismo, son objeto de vigilancia y control del Estado las actuaciones y gestión de los particulares a los cuales se les atribuye la administración, manejo y disposición de bienes y recursos de origen y naturaleza pública, así tales actividades y gestión pública no comporten el ejercicio de funciones públicas. Para tal efecto, existen, entre otras, la función fiscalizadora, sea en su modalidad de ministerio público o en su modalidad de control fiscal. CONTROL FISCAL-Reglas jurisprudenciales CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Competencias y funciones/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Control fiscal LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE CONTROL FISCAL-Amplitud GESTION FISCAL-Concepto GESTION FISCAL Y CONTROL FISCAL-Distinción PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Ejercicio de la gestión fiscal GESTOR FISCAL-Alcance (…) son gestores fiscales, y en caso de que se produzca un daño al patrimonio público, presuntos responsables fiscalmente, los servidores públicos y/o los particulares que por habilitación legal, administrativa o contractual manejen o administren bienes y recursos públicos y que tengan capacidad decisoria frente a los mismos por haber sido dispuestos a su cargo. En razón a ello, indistintamente de la condición pública o privada del ejecutor o del poder jurídico o fuente de la cual se derivan las obligaciones fiscalizadoras, es la gestión fiscal la que constituye el elemento decisorio y determinante de las responsabilidades inherentes al recibo, percepción, recaudo, administración, gestión, disposición o destinación de dichos bienes o recursos de naturaleza pública. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Objeto PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Sujeto pasivo (…) la jurisprudencia constitucional ha comprendido que dicha responsabilidad aplica respecto de los servidores públicos y de los particulares que manejen bienes o recursos públicos y que, a su vez, produzcan un daño al erario, el cual deberá ser resarcido. ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Prevención de la corrupción/MEDIDAS PARA COMBATIR LA CORRUPCION-Instrumentos internacionales (…) el Estado colombiano propende por combatir la corrupción, no sólo desde el mandato mismo de la Constitución, sino también desde el marco jurídico internacional como respuesta a un fenómeno que ha permeado a múltiples sociedades. En ese sentido, en plena concordancia con los antecedentes jurisprudenciales sobre la temática, la Sala Plena recalca que todas y cada una de las actividades encaminadas a luchar en contra de ese flagelo, siempre que no contraríen la Constitución Política, son un reflejo de la intención del legislador de preservar la armonía de la actividad del Estado que pretenden la protección del patrimonio público. Expediente: D-14.763 Acción pública de inconstitucionalidad en contra del artículo 37 de la Ley 2195 de 2022 Demandante: Martín Alonso García Agudelo Magistrado Ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones, en especial la prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, el 29 de marzo de 2022, el ciudadano Martín Alonso García Agudelo presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022, “[p]or medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones”, por estimar que él vulnera los artículos 4, 29, 119, 267, 268 numeral 5, y 272 de la Constitución Política. 2. Mediante Auto del 2 de mayo de 2022, se inadmitió la demanda, primero, porque no se acreditó la calidad de ciudadano, tal y como así lo exige la Constitución Política en el numeral 6 del artículo 40 y el numeral 1 del artículo 242; segundo, con fundamento en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte, esencialmente, porque el escrito de inconstitucionalidad se fundamentó en consideraciones de contenido global y abstracto que no apuntaban a demostrar un verdadero concepto de violación, sin perjuicio de citar in extenso extractos de jurisprudencia constitucional sin desarrollo académico alguno de cara a demostrar cuál era la contrariedad de la disposición acusada con la interpretación que sobre ello ha realizado esta Corporación. 3. Dentro del término legal para subsanar la demanda, que transcurrió entre los días 5, 6 y 9 de mayo de 2022, se presentó escrito de subsanación.[1] 4. Mediante Auto del 24 de mayo de 2022, tras verificarse que la acción de inconstitucionalidad fue debidamente subsanada, se dispuso: (i) admitir la demanda promovida en contra del artículo 37 de la Ley 2195 de 2022, por la eventual trasgresión de los artículos 4, 119, 267, 268 numeral 5, y 272 de la Constitución Política. A su turno, se ordenó (ii) fijar en lista por el término de diez (10) días, para que cualquier ciudadano pudiera intervenir por escrito, a fin de defender o impugnar la constitucionalidad de la norma sub examine; (iii) comunicar la iniciación de este proceso a la Presidencia del Senado de la República, a la Presidencia de la Cámara de Representantes, a la Presidencia de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran; (iv) invitar a la Contraloría General de la República, a la Auditoría General de la República, a las Facultades de Derecho de las Universidades Nacional, Externado, Rosario, Andes y Javeriana, como también, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Corporación Excelencia en la Justicia y a los ciudadanos Carlos Alberto Atehortúa Ríos, Antonio Hernández Gamarra, Sandra Morelli Rico e Iván Darío Gómez Lee, para que, si lo consideraban pertinente, presentaran concepto técnico sobre los aspectos más relevantes del caso; y, (v) dar traslado a la señora Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo, conforme a lo previsto en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. 5. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda citada en la referencia. A. El artículo demandado A continuación, se transcribe el artículo demandado contenido en la Ley 2195 de 2022: “LEY 2195 DE 2022 (enero 18)[2] Por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DECRETA: (…) ARTÍCULO 37. RESPONSABILIDAD FISCAL DE LAS PERSONAS QUE OCASIONEN DAÑOS AL ESTADO. Los particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción de daños al patrimonio público y que, sin ser gestores fiscales, con su acción dolosa o gravemente culposa ocasionen daños a los bienes públicos, inmuebles o muebles, serán objeto de responsabilidad fiscal en los términos del artículo 4o de la Ley 610 de 2000 y demás normas que desarrollan la materia. Para estos efectos, una vez se abra la correspondiente noticia criminal, la Fiscalía General de la Nación remitirá copia e informará lo correspondiente al órgano de control fiscal competente y a la Procuraduría General de la Nación”. B. La demanda 6. Como se anotó en líneas anteriores, la demanda fue admitida una vez se verificó que el demandante subsanó los yerros advertidos. Sobre esa base, el actor presentó a la Corte un único cargo, que será explicado a continuación: Cargo único: El artículo 37 de la Ley 2195 de 2022 desborda los alcances propios del control fiscal y, por consiguiente, lesiona los artículos 4, 119, 267, 268.5 y 272 de la Constitución Política 7. Para el ciudadano demandante, la norma censurada es inconstitucional, por cuanto la estructura del Estado prevista en la Constitución Política, se define a partir de la distribución del ejercicio del Poder Público en los órganos que integran las Ramas Legislativa, Ejecutiva y Judicial y, adicionalmente, en órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, entre ellos, la Contraloría General de la República. 8. En ese sentido, atendiendo la naturaleza de la censura, el demandante se concentró en explicar lo relativo a las atribuciones de la Contraloría General de la República, afirmando que esta tiene la función de vigilar la gestión fiscal y el control del resultado de la administración, actividad que también cumplen las contralorías de las entidades territoriales. Agregó que dicha entidad, en su amplio espectro, es un órgano de carácter técnico, con autonomía administrativa y presupuestal. 9. En lo que se refiere al control fiscal, el actor sostuvo que este está definido en el artículo 267 de la Constitución como una función pública atribuida a la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares que manejen fondos o bienes públicos en todos los niveles administrativos, función que comparte con las contralorías territoriales. Agregó que, dicha función debe ejercerse con sujeción a los principios de eficiencia, economía, equidad, desarrollo sostenible y de valoración de los costos ambientales. 10. En relación con las funciones y potestades atribuidas directamente por la Constitución al Contralor General de la República, extensivas a los contralores departamentales, distritales y municipales, resaltó la contenida en el numeral 5 del artículo 268 que señala la de “Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva, para lo cual tendrá prelación”. Esto, para reseñar que, a partir de dicha función y potestad, los contralores o sus delegados adelantan los procesos de responsabilidad fiscal, exclusivamente, contra servidores públicos o particulares que cumplan gestión fiscal, cuyo alcance fue precisado por la Corte en la Sentencia C-840 de 2001 en la que se resaltó que la gestión fiscal es el elemento determinante de la responsabilidad fiscal. 11. Así, el demandante sostuvo que, si bien existe un amplio margen de configuración normativa sobre la materia objeto de examen, lo cierto es que tal potestad no puede desconocer el artículo 4 de la Constitución Política. En consecuencia, dijo, el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022 contraría y desborda los límites del control fiscal, pues predica de los particulares que, sin ser gestores fiscales, responsabilidad fiscal cuando participen, concurran, incidan o contribuyan de manera directa o indirecta en la producción de daños al patrimonio público. 12. El actor señaló que la responsabilidad fiscal solo puede predicarse de los servidores públicos o de los particulares que manejen fondos o bienes del Estado, situación que no existe cuando se pretende que los particulares, sin ser gestores fiscales y sin hacer parte de la administración pública, respondan fiscalmente en los términos de la disposición demandada. Indicó que, “[l]a actuación y conducta de los particulares en estos eventos no se ajusta a un acto de gestión fiscal y tampoco estaríamos en presencia de una actuación de la administración pública, circunstancias que descartan toda posibilidad de intervención de los organismos de control fiscal en el ejercicio de su función constitucional de vigilancia y control,”[3] puesto que se lesionan los artículos 119, 267 y 268.5 de la Constitución, que prevén, además de la autonomía e independencia de los órganos de control, cuáles son los sujetos de control fiscal. 13. Por otra parte, acotó que, la Corte Constitucional, en la citada Sentencia C-840 de 2001 comprendió la posibilidad de que algunos servidores públicos que no tienen competencias relacionadas con la gestión fiscal, puedan ser sujetos de control fiscal, siempre que su conducta tenga una relación próxima y necesaria con dicha gestión. De igual forma, dijo, “ha avalado la calidad de sujetos (sic) pasivo del proceso de responsabilidad fiscal de los particulares que contribuyan de manera culposa o dolosa con la causación del daño patrimonial al Estado pero siempre que tenga relación con el ejercicio de gestión fiscal.”[4] Precisó que esta Corporación, en la misma providencia, señaló que: “En los demás casos, esto es, cuanto el autor o partícipe del daño al patrimonio público no tiene poder jurídico para manejar fondos o bienes del Estado afectados, el proceso atinente al resarcimiento del perjuicio causado será otro diferente, no el de responsabilidad fiscal”. 14. Por las consideraciones señaladas, se solicitó de la Corte declarar la inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 2195 de 2022. C. Trámite procesal 15. Dentro del término de fijación en lista, se recibieron las intervenciones de los ciudadanos: (i) Jorge Hernán Ospina Zapata, (ii) Juan Diego Buitrago Galindo, (iii) Iván Darío Gómez Lee, (iv) Carlos Alberto Atehortúa Ríos y (v) Sigifredo Chavarriaga Sierra. Así mismo, se recibieron las intervenciones de (vi) la Cámara Colombiana de la Infraestructura, (vii) la Contraloría General de la República, (viii), la Universidad Libre y (ix) la Universidad de Cartagena. A su turno, de acuerdo con el artículo 278.5 de la Constitución, también se allegó (x) el concepto de la Señora Procuradora General de la Nación. 16. Metodológicamente, las intervenciones se presentarán teniendo en cuenta la solicitud de inexequibilidad, exequibilidad o exequibilidad condicionada elevada a la Corte. De ese modo, primero se reseñarán la intervenciones que defienden la inexequibilidad de la disposición acusada, luego se detallarán las que, por el contrario, consideran que esta no contraviene el ordenamiento jurídico constitucional y, por último, la relativa a la exequibilidad condicionada. Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad a) Ciudadano Jorge Hernán Ospina Zapata[5] 17. En criterio del ciudadano interviniente, la disposición acusada lesiona los artículos 4, 119, 267, 268.5, y 272 de la Constitución Política en los cuales se hace plena referencia al concepto de “gestión fiscal” como uno de los elementos esenciales para el ejercicio de la vigilancia y el control fiscal de la administración y de los particulares o de las entidades encargadas de manejar fondos públicos en cualquier nivel administrativo y en relación con todo tipo de recursos. Bajo ese aspecto, indicó que desde esta “óptica constitucional, se concibe que, ciertamente, el Proceso de Responsabilidad Fiscal, en sus diversas modalidades, tiene al Gestor Fiscal como su único destinatario y, por lo tanto, para que los particulares y contratistas puedan verse sometidos al mismo, se exige que se encuentren investidos o habilitados para gestionar o administrar bienes, fondos o recursos públicos. Lo anterior significa que, efectivamente, ostenten su disponibilidad jurídica, recursos públicos, toda vez que, la simple disponibilidad material de aquellos se considera insuficiente.”[6] 18. Bajo ese panorama, sostuvo que las expresiones: “o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción de los mismos”, “o de quien participe, concurra, incida o contribuya directa o indirectamente en la producción del daño patrimonial al Estado”, y “o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción del mismo”, contenidas en los artículo 4, 5 y 6 de la Ley 610 de 2000, deben ser aplicadas desde la órbita de la “gestión fiscal”, sobre todo, porque el Acto Legislativo 04 de 2019, “no efectuó ningún cambio en tal sentido, y la Carta Política, para efecto de definir los sujetos de control fiscal, continúa demandando, de los particulares y demás entidades, que manejen fondos o bienes públicos.”[7] 19. De ese modo, el interviniente expuso que, según el principio de supremacía de la Constitución, los precedentes jurisprudenciales proferidos con anterioridad a la expedición del Decreto Ley 403 de 2020 conservan su fuerza y eficacia, puesto que su ratio decidendi permite “aseverar que solo cuando a los particulares se les transfiera la función administrativa para gestionar, manejar o administrar los recursos o fondos públicos, se reputarán gestores fiscales, es decir, cuando aquellos tengan la disposición jurídica de los mismos.”[8] 20. Como soporte de su afirmación, citó textualmente el artículo 3 de la Ley 610 de 2000,[9] en el cual se establece que solamente pueden ser responsables fiscalmente, quienes ejercen “gestión fiscal”, disposición que tampoco fue modificada por el Decreto Ley 403 de 2020. Agregó que esta Corporación, mediante Sentencia C-840 de 2001, “reconoció el carácter selectivo al control fiscal y resaltó la gestión fiscal como un elemento determinante de este tipo de responsabilidad,”[10] declarando exequible la expresión “con ocasión de ésta”, prevista en el artículo 1 de la Ley 610 de 2000, “bajo el entendido de que los actos que la materializan comporten una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal.”[11] Igualmente, en dicha providencia, la Corte declaró ajustada a la Constitución la expresión “contribuyan”, establecida en el artículo 6 de la misma norma, que refiere a la modalidad de intervención tanto del particular como del funcionario público en los escenarios relacionados con el detrimento patrimonial. 21. Luego, el interviniente presentó un análisis jurisprudencial sobre la materia, tanto de providencias proferidas por esta Corporación como por el Consejo de Estado. Respecto a la primera, citó las Sentencias C-529 de 1993, C-046 de 1994, C-408 de 2001 y C-840 de 2001; y, frente a la segunda, citó las providencias del 26 de agosto de 2004 (1997-2093-01), del 12 de noviembre de 2015 (2004-01667-01), del 15 de marzo de 2018 (2012-00030-01), del 6 de septiembre de 2018 (2003-01891-01), y del 21 de enero de 2021 (2012-00534-01). 22. Como resultado de tal exposición, el ciudadano concluyó argumentando que ambas instituciones han precisado “que para que pueda predicarse la responsabilidad fiscal de una persona que ocasione un daño al Estado, esta debe estar siempre precedida o derivada una ‘gestión fiscal’; luego el legislador al desconocer este presupuesto como elemento imprescindible de esta clase de responsabilidad, desbordó su competencia legislativa,”[12] más aún, cuando los procesos de esa naturaleza se diferencian de otros, como los contenciosos contractuales, penales, y/o civiles, pues la responsabilidad fiscal, además de ser autónoma, es eminentemente resarcitoria y no sancionatoria, motivo por el cual el numeral 5 del artículo 268 de la Constitución determina: “Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal”. 23. El interviniente anotó que, si bien es válido que el Congreso de la República pretenda proteger el patrimonio público en torno a los daños ocasionados en los “estallidos sociales” ocasionados en los años 2019 y 2020, entre otros, a las estaciones de policía, vehículos de servicio público, fachadas de edificaciones públicas, puntos de pago de peajes, lo cierto es que con ese propósito no puede apartarse de las normas previstas en la Constitución para establecer la responsabilidad fiscal de los ciudadanos, pues, para ello, se impone la presencia del elemento: “gestión fiscal”. 24. De esa manera, consideró “que la disposición contenida en artículo 37 de la Ley 2195 de 2022 al obviar o soslayar la calidad de gestor fiscal que debe ostenta (sic) una persona para que se le considere fiscalmente responsable, no solo viola la disposición máxima, sino además conlleva a una profunda confusión de las diversas clases de responsabilidades que campean en nuestro ordenamiento jurídico, es decir, la norma acusa (sic) a parte de ser inconstitucional, genera una inconveniencia e impertinencia en cuanto a su aplicación por parte de los operadores jurídicos de los organismos de control fiscal tanto en el orden nacional (CGR) como en el ámbito territorial.”[13] 25. Por otra parte, el ciudadano señaló que no debe pasarse por alto que el inciso 1 del artículo 267 de la Constitución Política, modificado por el acto legislativo 04 de 2019, prevé que la vigilancia y el control fiscal son una función pública en cabeza de la Contraloría General de la República, “la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos.”[14] 26. En consecuencia, solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma enjuiciada. b) Ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo[15] 27. El interviniente indicó que, en atención a lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución Política, no es posible establecer responsabilidad fiscal para lograr la reparación de los daños al patrimonio público de quienes no tienen la calidad de gestores fiscales, pues la vigilancia y control fiscal en cabeza de la Contraloría General de la República, se realiza únicamente sobre la gestión fiscal de la administración pública y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos del Estado. 28. Bajo ese entendimiento, en los términos de la redacción del artículo demandado, “la vigilancia y el control fiscal por mandato constitucional, se realiza sobre quienes realizan gestión fiscal, extender el juicio de responsabilidad fiscal y el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal a particulares que no son gestores fiscales vulnera el artículo 267 de la Constitución Política, lo cual determina la procedencia de la inconstitucionalidad solicitada.” 29. El ciudadano agregó que la vulneración del artículo 267 es más palmaria, porque la norma censurada no es necesaria en el ordenamiento jurídico, en virtud de la existencia de mecanismos judiciales para lograr el resarcimiento de los daños al patrimonio público causado por los particulares que no ejercen gestión fiscal. Por ejemplo, aludió al medio de control de reparación directa que puede ejercer el Estado en contra de tales particulares, atendiendo lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, “que como regla general faculta a los particulares para demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado, dispone en su inciso 3, que ‘Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública’.”[16] (Subraya original) 30. Asimismo, el interviniente expuso que, aunque la disposición demandada pretende la protección del patrimonio “cuando este se afecta por conductas realizadas por quienes no son gestores fiscales, la norma causaría más daño del bien que espera realizar, lo cual pone de presente en mayor medida la violación del artículo 237 de la Constitución Política.”[17] Lo anterior, básicamente por dos situaciones: Primero, por la afectación al principio de igualdad, puesto que se elimina la posibilidad de que la administración acceda a la acción de reparación directa para solicitar la reparación de los daños al patrimonio causados por particulares, es decir, se trata de una situación preferencial en favor del Estado, toda vez que, cuando el escenario es justamente lo contrario, el particular debe acudir al proceso contencioso correspondiente, “mientras que cuando el daño lo causa el particular, se estaría omitiendo la exigencia de una sentencia judicial que declare el deber del particular de reparar al Estado.”[18] 31. Además, añadió que se afecta el derecho de defensa de los particulares que no son gestores fiscales, pues no tendrían la posibilidad de ser escuchados de cara a su eventual responsabilidad. Segundo, en atención a la aplicación de los principios de la función pública a los particulares, puesto que los obliga, sin ser gestores fiscales, a observar el cumplimiento de los principios que rigen a la administración, en tanto se trata de una exigencia prevista en el artículo 4 de la Ley 610 de 2000. 32. En tal virtud, el interviniente solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma acusada. c) Ciudadano Iván Darío Gómez Lee 33. El ciudadano invitado por la Corte como experto para dar su concepto sobre el asunto objeto de examen, explicó que su intervención se concentraría en evaluar las implicaciones que se derivan de permitir que los particulares que no sean gestores fiscales sean objeto de responsabilidad fiscal, siempre que actúen con dolo o culpa grave, en los precisos términos de la norma acusada. Con ese propósito, señaló que analizaría: (i) el concepto de gestor fiscal, (ii) la responsabilidad fiscal en los escenarios de corrupción que suponen el dolo, y (iii) la responsabilidad de los particulares frente a la culpa grave. 34. En relación con el primer punto de estudio, expuso que, el concepto de gestión fiscal es el núcleo tanto del control como de la responsabilidad fiscal, que tiene origen en el numeral 5 del artículo 268 de la Constitución Política, “y es reconocido así en la legislación, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la doctrina nacional. Sin embargo, es un término poco conocido o desarrollado a nivel técnico en los lineamientos de investigación que imparten las contralorías.”[19] Añadió que dicho concepto fue emitido tomando como fuente principal la Sentencia C-840 de 2001,[20] que declaró exequible la expresión (sic) “con ocasión”[21] contenida en el artículo 1 de la Ley 610 de 2000, “entendiendo que los actos que declaren la responsabilidad deben tener una conexión próxima y necesaria con la gestión fiscal, sin necesidad de que la persona sea gestor fiscal.”[22] 35. En razón de lo anterior, para el ciudadano es notoria la diferencia entre el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022 y la expresión “con ocasión de la gestión fiscal” de que trata el artículo 1 de la Ley 610 de 2000, puesto que el primero de estos “tiene un alcance diferente y es el de hacer responsables fiscales a particulares que no son gestores fiscales [o] ‘sin ser gestores fiscales’. Como lo indico este punto de partida es clarificador para el alcance de este análisis de constitucionalidad.”[23] 36. Frente al segundo punto de estudio, el interviniente sostuvo que, de conformidad con la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención de las Naciones Unidas, aprobadas y ratificadas por Colombia por la Leyes 412 de 1997 y 970 de 2005, respectivamente, a los Estados les compete la aplicación de medidas enfocadas a crear, mantener y fortalecer los órganos de control superior, con el propósito de desplegar herramientas para prevenir, detectar y sancionar las prácticas corruptas. 37. En consecuencia, dijo, es posible que el Estado colombiano cree una disposición legal que pretenda recuperar el patrimonio público ante los actos de corrupción dolosos, aspecto que, en principio, podría conllevar a una declaratoria de exequibilidad parcial bajo una interpretación armónica de las Convenciones de la lucha contra la corrupción. Sobre todo, cuando “[e]s evidente, además, la asociación que el legislador estableció entre el artículo en cuestión y las investigaciones de carácter penal que se adelantan en la Fiscalía General de la Nación. Por ello, el segundo inciso de la norma demandada se refiere a una noticia criminal, es decir, existe una conexión directa con los delitos que se investiguen en la jurisdicción penal.”[24] 38. Igualmente, en el plano nacional, el interviniente referenció las Sentencias C-172 de 2006 y C-512 de 2013, en las cuales esta Corporación determinó que la prevención del fenómeno de la corrupción es compatible con la Constitución, y se convierte en un mecanismo adecuado e indispensable para el cumplimiento de los fines del Estado. 39. En torno al tercer punto de estudio, expuso que, “un problema que surge de la norma demandada es que la responsabilidad fiscal se extiende al particular ‘sin ser gestor fiscal’ en eventos en que sus conductas u omisiones se despliegan a título de culpa grave más no de dolo/corrupción. Dejar abierta la responsabilidad fiscal de particulares, en los términos del artículo 37, desbordaría la Constitución Política, y, contribuiría aún más a ese profundo vacío que existe en la legislación y que a la vez ha sido un factor de incertidumbre y de inseguridad jurídica.”[25] Esto, tras tener en cuenta que, tanto la doctrina, como la ley, guardan silencio sobre el tratamiento de los particulares como gestores fiscales, razón por la cual, “cada contraloría vincula al particular, o a la persona jurídica o a sus directivos indistintamente, sin referentes claros de culpabilidad.”[26] 40. Posteriormente, el ciudadano indicó que resulta desproporcionado que, por regla general, se determine que el representante legal, miembro de una junta o socio de una persona jurídica responda fiscalmente con su propio patrimonio por las actuaciones de esta, “y responder, además, sin ser gestor fiscal, como lo pretende el artículo demandado, reitero, en eventos de culpa grave.”[27] Indicó que “una disposición legal tan abierta y desproporcionada como la del artículo 37 demandado en materia de culpa grave podría violar la Constitución Política.”[28] 41. De otro lado, dijo, se presenta otro problema relacionado con el concepto de gestión fiscal alrededor de la conducta, puesto que la Ley 610 de 2000 no define sus modalidades (dolo y culpa grave) en materia de responsabilidad fiscal, “pero sí los estableció como criterios de imputación. Por esta razón, será necesario que el operador jurídico, en cada caso, realice una aproximación a la definición o a la concepción de estas nociones, con la finalidad de determinar en qué momento se está ante una conducta dolosa o gravemente culposa. La conducta en la responsabilidad fiscal tiene así uno de los vacíos más protuberante.”[29] De ahí, la necesidad de la aplicación del principio de especialización técnica contenido en el artículo 3 del Decreto Ley 403 de 2020 que establece que el control fiscal debe ser técnico y no político. 42. Por último, concluyó argumentando que, “[e]s manifiesta la incompatibilidad de la norma demandada con la Constitución Política colombiana y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional. No obstante, en el marco de las convenciones de lucha contra la corrupción que fueron analizadas, en armonía con el bloque de constitucionalidad, cabe una responsabilidad patrimonial para los particulares que obran con dolo en actos de corrupción,”[30] motivo por el que, en caso de decretarse la inconstitucionalidad de la norma acusada, sea esta la oportunidad para que la Corte Constitucional genere una guía relacionada con el control fiscal técnico y garantista, en armonía con lo dicho por la Corte en las Sentencias C-308 de 1994 y C-181 de 2002, relativas al régimen especial de los particulares en el manejo de los recursos del Estado. d) Universidad Libre de Colombia[31] 43. Esta institución interviniente señaló que el artículo 119 de la Constitución Política prevé que la Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado del Estado. Sumado a ello, el artículo 267 de la Constitución establece que: “La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. (...)”. 44. Consecuentemente, indicó que la Contraloría General de la República ejerce la vigilancia y control fiscal sobre los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos y el artículo 268 de la Constitución prevé, como atribución de esta entidad: “Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva, para lo cual tendrá prelación”. En esa medida, “[u]na interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que la Contraloría General sí tiene la función de control y vigilancia de los recursos públicos, ya sea en cabeza de un servidor público o un de particular siempre y cuando ejerzan la gestión fiscal.”[32] 45. Adicionalmente, dijo que el artículo 1 de la Ley 610 de 2000, define el proceso de responsabilidad fiscal como “el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado”. También hizo alusión al artículo 3 de la misma Ley que establece que, “la gestión fiscal, es el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos (...)”. 46. Luego, enumeró los elementos de la responsabilidad fiscal contenidos en el artículo 5 de la Ley 610 de 2000, y, más adelante, trascribió el artículo 6 de la misma el cual prevé que, “se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recurso públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado (...)”. 47. Sumado a lo anterior, acudió a las Sentencias C-840 de 2001, C-619 de 2002 y C-338 de 2014, con el propósito de exponer la visión constitucional sobre la finalidad y la naturaleza de la responsabilidad fiscal, bajo la relación directa que esta conlleva con la gestión fiscal o con ocasión de esta, como elemento determinante para la imputación de un posible detrimento al patrimonio público. Por lo tanto, dijo, “si se trae a colación la definición de gestión fiscal y la naturaleza y finalidad de la responsabilidad fiscal, en donde recae sobre los servidores públicos o particulares que ‘manejen o administren recursos o fondos públicos’, los cuales deben ser protegidos de su detrimento, es notorio que el art. 37 de la Ley 2195 reñiría con la Constitución y con las leyes especiales de gestión fiscal. La norma demandada le imputa responsabilidad fiscal a un particular que no está en el marco de la gestión fiscal: es un particular que no maneja o administra recursos o fondos públicos. Esta norma le cambia el régimen de responsabilidad a los ciudadanos pues la ley presume a muchos ciudadanos como gestores fiscales a quienes se les puede imputar cualquier conducta de responsabilidad fiscal.”[33] 48. De esa manera, la Universidad Libre, además de mencionar que el Estado cuenta con otras herramientas para proteger el patrimonio cuando los particulares, directa o indirectamente lo lesionen, concluyó que el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022 es inconstitucional, puesto que vulnera la naturaleza y el objeto de la responsabilidad fiscal, en los términos de la Constitución Política y la jurisprudencia de esta Corporación. e) Ciudadano Carlos Alberto Atehortúa Ríos 49. Inicialmente, el interviniente expresó que comparte los argumentos de la demanda y, enseguida, expuso que el control fiscal se encuentra regulado por los artículos 119, y 267 a 274 (reformados por el Acto Legislativo 04 de 2019) de la Constitución que lo definen como una función autónoma e independiente, distinta de las funciones ordinarias del Estado, e instituido concretamente para la vigilancia y el control de la gestión fiscal tanto de los servidores públicos como de los particulares que administren bienes, fondos o recursos públicos. 50. De ese modo, para el ciudadano Atehortúa Ríos, “[s]in duda alguna la norma citada contraviene en forma grave el ordenamiento jurídico, al ampliar indebidamente las competencias de la Contraloría General de la República y permitirle conocer de conductas dañosas originadas en los particulares (i) sin condicionarla como lo hace la Constitución a que estén encargados de la ‘administración de bienes, fondos o recursos públicos’ y (ii) al ampliar el ámbito de control a actuaciones en la que los particulares ‘no realizan gestión fiscal’, esto es ampliándolas a todo tipo de responsabilidad civil patrimonial, que sin duda el ordenamiento jurídico colombiano ha reservado a los jueces.”[34] 51. El interviniente afirmó que, con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 04 de 2019 y del Decreto Ley 403 de 2020, la Contraloría General de la República fue investida de instrumentos que le permiten: (i) deducir la responsabilidad patrimonial derivada de la gestión fiscal y “(ii) una función sancionatoria administrativa fiscal, que no tiene como objeto indemnizar el patrimonio público afectado, sino sancionar a las personas que interfieren en el adecuado ejercicio de la función fiscal (...).”[35] 52. En lo que atañe al asunto en concreto, el ciudadano acotó que el concepto de gestión fiscal obedece a una competencia jurídica definida en la Ley 610 de 2000 y desarrollada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-840 de 2001. Además, citó la Sentencia C-167 de 1995 en la cual esta Corporación precisó el alcance de la competencia del control fiscal sobre los particulares, como también, las Sentencias C-1176 de 2004 y SU-431 de 2015, para concluir que, “no solo existen fundamentos de derecho positivo, sino que además se encuentran (sic) suficiente fundamento en el precedente de la Corte Constitucional, para que prosperen las pretensiones de la demanda y se proceda a declaran (sic) la inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 2195.”[36] f) Cámara Colombiana de la Infraestructura[37] 53. Esta entidad adujo que de la lectura de la disposición demandada “resulta claro que desconoce abiertamente lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución Política, el cual designa en cabeza de la Contraloría General de la República la función pública de vigilar y controlar fiscalmente ‘la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos’.”[38] 54. De ese modo, indicó que, según el inciso primero de dicho artículo, la Contraloría General de la República ejerce la vigilancia y control fiscal única y exclusivamente respecto de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades públicas que manejen fondos o bienes públicos, es decir, que se establece puntualmente un sujeto activo y otro pasivo en ese escenario, los cuales han sido desarrollados por la Ley 610 de 2000 y el Decreto Ley 403 de 2020. 55. Asimismo, subrayó que, de las funciones atribuidas al Contralor General de la República, previstas en el artículo 268 de la Constitución Política, se puede extraer la de “establecer la responsabilidad fiscal que se derive de la gestión fiscal” sobre las personas o entidades públicas o privadas que administren fondos o bienes públicos, razón por la cual, “llama profundamente la atención que mediante el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022 se extiendan las funciones de vigilancia de la gestión fiscal, constitucionalmente otorgadas a la Contraloría General de la República sobre la gestión de unos actores específicos, a las personas naturales que, sin ser gestores fiscales, ocasionen daños a los bienes públicos inmuebles o muebles.”[39] 56. Aunque la entidad interviniente argumenta comprender la finalidad perseguida por la norma, considera que ello no puede realizarse sobre la base de la trasgresión a la Constitución, puesto que, “si lo que se pretende es la protección del patrimonio público, sean bienes muebles o inmuebles, existen medios policivos e incluso penales dispuestos por el legislador para la consecución de tal fin, y que no exceden el contenido de la Constitución sobre el particular.”[40] Por lo tanto, afirmó que, contrario a fortalecer la protección del patrimonio público, lo que sí conlleva la norma censurada es una vulneración del debido proceso y el derecho al juez natural, en los términos previstos por esta Corporación en la Sentencia C-537 de 2016. 57. Por otra parte, expuso que el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022 no puede ser un complemento del artículo 7 de la Ley 610 de 2000, puesto que, salvo la pretensión de establecer responsabilidad fiscal a los particulares que no ejercen gestión fiscal, ambas disposiciones son similares, por lo que la primera no tiene sentido en el ordenamiento jurídico. 58. Por lo expuesto, solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma acusada. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad g) Contraloría General de la República[41] 59. La Contraloría General de la República explicó que su intervención se divide en dos ítems: primero, proponer a la Corte la declaratoria de ineptitud de la demanda y, segundo, demostrar que el cargo presentado por el actor analizó de manera aislada la disposición acusada, sin tener en cuenta que esta tiene como finalidad la protección del interés general, materializado en la defensa del patrimonio público. 60. En relación con el primer ítem, señaló que el cargo, aunque cierto y claro, no cumple los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia, “en los mismos términos que lo advirtió el magistrado ponente en el auto de 2 de mayo; pues la demanda se limita a manifestar que el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022 vulnera los artículos 267 y 268 numeral 5 de la Constitución en abstracto, dejando de explicar las razones por las cuáles ese sentir tiene un efecto en el ordenamiento nacional.”[42] 61. En lo referente a la especificidad, anotó que el demandante no observó que las disposiciones de la Constitución que estima transgredidas, se refieren a la noción de gestión fiscal como un requisito de los particulares para ser sujetos de responsabilidad fiscal, y no, a la figura del gestor fiscal. Además, que la norma objetada no debe leerse de manera independiente, sino sistemáticamente, puesto que, “junto con los artículos 267, 268 y 272 de la Carta, los cánones de rango constitucional tales como el 1o y el 209 relativos a la prevalencia del interés general y a la función pública al servicio de éste, el 6 que establece el principio de responsabilidad jurídica, y el 88 que eleva a rango constitucional el patrimonio público como derecho e interés colectivo, cuya defensa corresponde a la ciudadanía y a los órganos de control fiscal.”[43] 62. Frente a la pertinencia, explicó que, en consonancia con el Auto del 2 de mayo de 2022, el actor no logró identificar las contrariedades existentes entre la jurisprudencia constitucional y la disposición censurada, pues solamente referencia las primeras. En ese sentido, estimó que, si bien esta Corporación ha enfatizado en el concepto de gestión fiscal como requisito necesario para iniciar el proceso de responsabilidad fiscal, también lo es “que este tipo de actuación administrativa no está ligada exclusivamente al concepto de gestor fiscal como lo pretende hacer ver el actor.”[44] 63. En torno a la suficiencia, el interviniente añadió que, “es claro que el cargo expuesto se limita a señalar una aparente contradicción entre el texto legal que alude al particular que no sea gestor fiscal y las disposiciones constitucionales que hacen referencia a la responsabilidad fiscal de los particulares que realizan gestión fiscal.”[45] Lo anterior, por cuanto se abordan los conceptos de “gestión fiscal” y “gestor fiscal” como sinónimos, aspecto que no se deriva del texto constitucional ni de las normas que los regulan, y, además, porque se desconoce la complejidad en la defensa del patrimonio público, “en escenarios en los cuales, por ejemplo, un particular que no es gestor fiscal, resulta beneficiado por una trama de corrupción como ha ocurrido en recientes casos de conocimiento público.”[46] 64. Por otra parte, en lo atinente al segundo ítem (defensa del patrimonio público), la Contraloría General de la República expuso la naturaleza jurídica del concepto de patrimonio público, con apoyo en la Sentencias C-555 de 2013 y C-207 de 2019 proferidas por la Corte Constitucional, indicando que este se compone por los bienes inembargables, imprescriptibles e inalienables que hacen parte del territorio colombiano y la totalidad de los que fungen como propiedad del Estado en cualquiera de sus entidades, tanto en el orden central como en el descentralizado, es decir, aquellos que interesan para el cumplimiento de las atribuciones estatales y cuya defensa se considera como un interés general. Esta última, la Constitución la asignó a la Contraloría General de la República, quien tiene la función de proteger el erario, garantizando y verificando la correcta ejecución de los recursos públicos, en el marco de un modelo de control fiscal amplio (respecto al alcance y a los sujetos de control) e integral (que abarca la totalidad del proceso de gestión de los recursos públicos). 65. Luego, la entidad interviniente se ocupó de comentar los pronunciamientos de esta Corporación relativos a la definición de control fiscal, por ejemplo, la Sentencia C-529 de 2006,[47] para significar que, “es claro que el elemento que legitima y fundamenta el control fiscal, no está asociado a la naturaleza de los sujetos que administran los recursos, sino a la de estos últimos, entendidos como aquellos que permiten alcanzar el cumplimiento de los deberes del aparato estatal.”[48] En consecuencia, manifestó que la noción de gestión fiscal y daño al patrimonio son elementos fundantes de la responsabilidad fiscal, los cuales, no pueden ser desligados de conformidad con su propio desarrollo legal, la previsión del numeral 5 del artículo 267 de la Constitución,[49] y la jurisprudencia constitucional que se ha encargado de fortalecer su contenido. 66. Adicionalmente, la Contraloría General de la República expresó que, dentro del concepto de gestión fiscal se encuentra el denominado: “gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna”, que supone la inexistencia de limitación sobre el sujeto que pueda causarlo, tal y como, según su criterio, fue puesto de presente en la Sentencia C-840 de 2001. Igualmente, anotó que la Sentencia C-340 de 2007, analizó la expresión “uso indebido”, señalando que, según esta Corporación, aunque inexequible ese aparte, era un elemento esencial de la responsabilidad fiscal. 67. Finalmente, y con fundamento en lo anteriormente expuesto, la entidad interviniente puntualizó que, el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022 tiene como objetivo la búsqueda del resarcimiento del daño causado a los bienes públicos muebles e inmuebles, sobre todo, porque hace “parte del capítulo VI concerniente al fortalecimiento administrativo para la lucha contra la corrupción, el cual es un fenómeno que está en constante dinamismo para eludir los controles establecidos; y que debe ser enfrentado con una permanente actualización de las herramientas entregadas por el legislador.”[50] Y, Además, dado que dicha disposición es un complemento legal que le otorga herramientas a la Contraloría General de la República para llevar a cabo de manera efectiva la protección del patrimonio. 68. Así entonces, solicitó a la Corte como petición principal, inhibirse de proferir un pronunciamiento de fondo y, de manera subsidiaria, en caso de considerar la admisión del cargo formulado por el demandante, declarar la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 2195 de 2022. h) Ciudadano Sigifredo Chavarriaga Sierra[51] 69. Para el ciudadano interviniente, la norma acusada se ajusta a la Constitución, “si se interpreta en el sentido de que: El particular que sin ser gestor fiscal, participe, concurra, incida, contribuya u ocasione daños a los bienes públicos inmuebles o muebles, cuya disponibilidad jurídica y material este radicada en cabeza de un gestor fiscal, podría ser objeto de responsabilidad fiscal. En otras palabras, ¿El particular puede válidamente vincularse a un proceso de responsabilidad fiscal por causa de una gestión fiscal indirecta?”[52] 70. Señaló que el problema jurídico que debe resolverse, se encamina a considerar si es inconstitucional el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022 por prescribir que los particulares, sin ser gestores fiscales, puedan ser sujetos pasivos del proceso de responsabilidad fiscal “cuando incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción de daños al a los bienes públicos inmuebles o muebles cuando están a cargo de un gestor fiscal. Para la defensa, la respuesta es negativa”,[53] en tanto que el legislador, “en ejercicio de sus competencias definió el proceso de responsabilidad fiscal como el ‘conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando (sic) en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta’.”[54] 71. Sobre esa base, el interviniente sostuvo que, las expresiones: “con ocasión de esta” y “contribuyan”, contenidas en los artículos 1 y 6 de la Ley 610 de 2000, respectivamente, fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-840 de 2001, indicando que, frente a la primera de ellas, sólo se justifica en aquellos actos que comporten una “relación de conexidad próxima y necesaria para el desarrollo de la gestión fiscal”. Por lo tanto, en criterio del ciudadano Chavarriaga Sierra, el enunciado del artículo 37 de la Ley 2195 de 2022 se refiere a los daños causados a bienes públicos inmuebles o muebles y no a otros actos de gestión fiscal descritos en el artículo 3 de la Ley 610 de 2000, más aún, cuando el artículo 7 de la misma disposición prevé que, “[e]n los casos de pérdida, daño o deterioro por causas distintas al desgaste natural que sufren las cosas, de bienes en servicio o inservibles no dados de baja, únicamente procederá derivación de responsabilidad fiscal cuando el hecho tenga relación directa con el ejercicio de actos propios de la gestión fiscal por parte de los presuntos responsables”. 72. Bajo ese aspecto, para el interviniente, el artículo 37 censurado es una norma complementaria del artículo citado en precedencia, puesto que vincula al particular que, por causa o con ocasión de la gestión fiscal, participe, incida o contribuya directa o indirectamente a la realización del daño causado al patrimonio del Estado, por lo tanto, su esencia no corresponde a la calidad de gestor fiscal directo, especialmente, al tener en cuenta que la responsabilidad fiscal tiene dos fuentes: (i) los actos derivados del artículo 3 de la Ley 610 de 2000 y (ii) los casos de que trata el artículo 7 de esa normativa y el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022, esta última, que se refiere a “bienes públicos inmuebles o muebles, es decir la gestión irregular y el daño eventual debe recaer sobre bienes, no sobre intereses patrimoniales de la entidad, aunque de manera remota sí los lesione.”[55] 73. En ese sentido, en criterio del interviniente, la competencia de las contralorías, además de evaluar los aspectos descritos en el artículo 119 de la Constitución, también “pueden derivar responsabilidad fiscal cuando un particular o un gestor fiscal en ejercicio de actos de gestión fiscal o con ocasión de ella, causen un daño a los bienes públicos inmuebles o muebles,”[56] según el numeral 5 del artículo 268 de la Constitución Política, cuando previó: “5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva, para lo cual tendrá prelación”. Por consiguiente, “un particular puede ser vinculado al proceso de responsabilidad fiscal en dos situaciones: i) Gestión fiscal directa derivada (sic) da función asignada por la ley o el contrato y ii) Gestión fiscal indirecta derivada de la contribución o con ocasión de la gestión fiscal a cargo de un servidor público.”[57] 74. Luego de citar un aparte de la Sentencia C-840 de 2001, en la cual esta Corte expresó que, “la gestión fiscal está ligada siempre a unos bienes o fondos estatales inequívocamente estipulados bajo la titularidad administrativa o dispositiva de un servidor público o de un particular, concretamente identificados”, el ciudadano dedujo la reglas que, en su criterio, se pueden extraer de dicha providencia.[58] 75. Por otra parte, el interviniente referenció las Sentencias C-499 de 1998 y C-286 de 2017, relacionadas con la conceptualización del principio del efecto útil de las normas,[59] para concluir que, “una interpretación que conllevara a la inexequibilidad pura y simple del artículo demandado, llevaría a estos efectos i) Que el artículo 268.5 no tendría eficacia práctica en cuanto a la gestión fiscal de particulares, pese a que con su conducta participaron o contribuyeron a la realización del daño, ii) Que los desarrollos legislativos contenidos en los artículos 1, 3, 6, 7 de la Ley 610 de 2000 y 37 de la Ley 2195 de 2022 y demás normas concordantes no son aplicables a los a particulares que contribuyan a la realización del daño fiscal, contrario al espíritu del legislador, y al precedente obligatorio de la Corte Constitucional.”[60] 76. Finalmente, presentó ante la Corte dos peticiones: (i) una principal, en la que consideró que, para el caso de estudio es posible la aplicación de dicho principio, declarando la constitucionalidad pura y simple de la disposición demandada, y, (ii) otra subsidiaria, consistente en decretar la exequibilidad condicionada de la norma enjuiciada, en los siguientes términos: “Los particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción de daños al patrimonio público y que, sin ser gestores fiscales, con su acción dolosa o gravemente culposa ocasionen daños a los bienes públicos inmuebles o muebles, serán objeto de responsabilidad fiscal, siempre y cuando la conducta dañosa esté vinculada a actos de gestión fiscal.”[61] Intervención que solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada i) Universidad de Cartagena[62] 77. Esta Universidad señaló que el Acto Legislativo 04 de 2019 se ocupó de introducir una importante reforma al control fiscal. Para ello, citó el artículo 1 de dicho Acto que modificó el artículo 267 de la Constitución. Adicionalmente, mencionó los artículos 2 y 7 del Decreto 403 de 2020,[63] con la finalidad de exponer, entre otros aspectos, las modalidades (posterior y selectiva) del control fiscal en cabeza de la Contraloría General de la República, y ámbito de aplicación (preventivo y concomitante), para la defensa del patrimonio público. Igualmente, para significar la definición legal del control fiscal, entendida como una “función pública de fiscalización de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, que ejercen los órganos de control fiscal de manera autónoma e independiente de cualquier otra forma de inspección y vigilancia administrativa, con el fin de determinar si la gestión fiscal y sus resultados se ajustan a los principios, políticas, planes, programas, proyectos, presupuestos y normatividad aplicables y logran efectos positivos para la consecución de los fines esenciales del Estado (...).”[64] 78. Así entonces, señaló que los elementos de la responsabilidad fiscal, son: (i) una conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal o de quien participe, concurra, incida o contribuya directa o indirectamente en la producción del daño al patrimonio del Estado; (ii) un daño patrimonial al Estado; y (iii) un nexo causal entre los anteriores elementos. 79. En tal sentido, la Universidad de Cartag...