Sentencia C-398 de 2024

C-398-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-398/24 FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Extralimitación en la definición del régimen de contratación del Instituto Nacional de Vías Regionales La Sala Plena concluye que no existe una relación directa e inmediata de índole material entre las normas demandadas y la norma habilitante. Los considerandos del Decreto Ley 1961 de 2023 no ofrecen mayores elementos de análisis para comprender el contexto normativo en el que se insertan las disposiciones acusadas. Tampoco es claro el vínculo entre estas y la finalidad que el Legislador buscaba alcanzar con la delegación. Tal finalidad se circunscribía a la creación de una entidad que se encargara con exclusividad del fomento de la construcción, el mejoramiento y la conservación de las vías terciarias. Lo anterior, con el objeto de sustraer esa materia del objeto del Invías. En contraste, las normas acusadas crean un régimen de contratación excepcional para la nueva entidad. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Vicio de competencia por exceso en el ejercicio de facultades extraordinarias EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Vicio de competencia no sujeto a término de caducidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance (...) el control de constitucionalidad de los decretos leyes debe ser más estricto y riguroso que aquel que se adelanta sobre las leyes expedidas por el Congreso de la República. Lo anterior, pues altera el reparto ordinario de competencias normativas entre el Congreso y el Ejecutivo. La Corte ha explicado que en los casos en los que se cuestiona la constitucionalidad de un decreto ley no siempre es necesario examinar la constitucionalidad de la norma habilitante. En realidad, esta es una potestad excepcional que puede ser ejercida por la Sala Plena mediante la integración de la unidad normativa, solo cuando aquella advierta que el asunto reúne los requisitos jurisprudenciales exigidos para el efecto. FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Contenido y alcance FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Ley habilitante La Corte ha afirmado que la norma habilitante debe ser precisa. Esto significa que debe ser inequívoca sobre cuáles son los asuntos que podrán ser legislados mediante decretos leyes y cuál es el campo de acción legislativa del presidente de la República. El cumplimiento de este requisito no tiene relación alguna con la extensión, grado de amplitud o generalidad de las facultades conferidas, sino con la claridad de estas. La citada exigencia tampoco equivale a la taxatividad o a la descripción detallada y minuciosa de las materias delegadas. Ello vaciaría la delegación, en la medida en que la norma habilitante sería por sí sola suficiente para regular la materia y, por tanto, el presidente de la República únicamente podría reiterar lo ya establecido por el Legislador. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter excepcional y restrictivo FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límite temporal y material LIMITES DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional EXIGENCIA DE PRECISION Y CLARIDAD EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Reglas jurisprudenciales El mandato de precisión supone que el Congreso de la República debe: 1) indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad a la cual debe apuntar el presidente de la República al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respecto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general de la habilitación LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Interpretación restrictiva de las facultades conferidas CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEY-Alcance respecto de ley habilitante (...) la constatación de la validez constitucional del decreto ley o de sus normas supone examinar la coherencia o congruencia de las normas del decreto con los motivos concretos y precisos que manifestó el Gobierno nacional para solicitar las facultades extraordinarias y que fueron tenidos en cuenta por el Legislador para otorgarlas. Y, además, analizar el alcance de los términos empleados por la ley habilitante para conferir las facultades extraordinarias -el verbo rector de la facultad-, los cuales acotan o demarcan el marco de acción legislativa del presidente de la República. LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance del criterio de interpretación restrictiva LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance de las expresiones empleadas EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Norma que no guarda relación con los objetivos de la ley habilitante REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-398 DE 2024 Ref.: expediente D-15.652AC Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial), 9.5 (parcial) y 35 (parágrafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023, «[p]or el cual se crea el Instituto Nacional de Vías Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones». Demandantes: Hernán Darío Cadavid Márquez, Daniel Eduardo Londoño de Vivero y Aura Ximena Osorio Torres, y Andrés Caro Borrero Magistrada ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá, D. C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en virtud de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2591 de 1991, ha dictado la siguiente: SENTENCIA Síntesis de la decisión En razón de tres demandas de inconstitucionalidad presentadas contra los artículos 1 (parcial), 9.5 (parcial) y 35 (parágrafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023, «[p]or el cual se crea el Instituto Nacional de Vías Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones», la Sala Plena resolvió el siguiente problema jurídico: ¿Los artículos acusados, los cuales establecen que el Invir podrá suscribir contratos con determinadas personas y organizaciones sociales bajo la modalidad de contratación directa, sin importar su cuantía, vulneran el artículo 150, numeral 10, de la Constitución porque constituyen una extralimitación en el ejercicio de la competencia atribuida al presidente de la República por el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023? Para dar solución al anterior problema jurídico, la Corte reiteró dos líneas jurisprudenciales: (i) los límites al ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República por el Legislador y (ii) los límites de la potestad legislativa para definir el régimen jurídico y el régimen contractual de una entidad pública. En aplicación de las reglas de decisión identificadas en la jurisprudencia constitucional, la Sala Plena concluyó que las normas acusadas desconocen el artículo 150, numeral 10, de la Constitución, por las siguientes razones: Primera, en concordancia con el trámite legislativo de la norma habilitante, en virtud de las facultades extraordinarias concedidas, el presidente de la República debía definir el régimen jurídico aplicable a la nueva entidad. Sin embargo, en la solicitud de facultades extraordinarias, el presidente no hizo mención a la posibilidad de que, en el contexto de dicha definición, pudiera determinar que esa entidad fuera titular un régimen de contratación excepcional. Segunda, no existe una relación directa e inmediata de índole material entre las normas demandadas y la norma habilitante. Los considerandos del Decreto Ley 1961 de 2023 no ofrecen mayores elementos de análisis para comprender el contexto normativo en el que se insertan las disposiciones acusadas ni los objetivos que persigue el presidente de la República con la expedición de estas. Además, tampoco es claro el vínculo entre las disposiciones impugnadas y el objetivo de crear una entidad que se encargara con exclusividad del fomento de la construcción, el mejoramiento y la conservación de las vías terciarias. Lo anterior, con el fin de sustraer esa materia del objeto del Instituto Nacional de Vías (Invías). De hecho, en la ley que contiene la norma habilitante, el Legislador reguló tres tipos de vínculos contractuales con las comunidades y las organizaciones sociales y, para ello, impuso límites más estrictos que los desarrollados por el presidente de la República en el Decreto ley 1961 de 2023. Incluso, en el caso de las Asociaciones Público Populares, la contratación directa fue condicionada a la mínima cuantía. Tercera, las normas demandadas desconocen que la interpretación de la norma habilitante debe ser literal y restrictiva o, en otras palabras, de ningún modo amplia, extensiva o por analogía. Si bien el presidente de la República tenía un margen razonable de apreciación respecto del contenido de los términos empleados en la norma habilitante para la definición del régimen jurídico del Invir y, en concreto, de su régimen contractual, su valoración debía coincidir con la teleología de la delegación legislativa. En consecuencia, la Sala Plena declaró la inexequibilidad de las expresiones «salvo las excepciones que se establecen en el artículo 35 del presente decreto», contenida en el artículo 1 del Decreto Ley 1961 de 2023; e «y las excepciones contempladas en el presente decreto», prevista en el artículo 9.5 ejusdem. Así mismo, declaró la inexequibilidad del parágrafo 1 del artículo 35 del citado decreto ley. I. ANTECEDENTES 1. El 4 de diciembre de 2023, el ciudadano Hernán Darío Cadavid Márquez presentó acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023, «[p]or el cual se crea el Instituto Nacional de Vías Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones». Lo anterior, por el desconocimiento del numeral 10 y del inciso final del artículo 150 de la Constitución. Esta demanda fue radicada con el número D-15.652. 2. El día 13 del mismo mes y año, los ciudadanos Daniel Eduardo Londoño de Vivero y Aura Ximena Osorio Torres presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1 del artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023, con fundamento en los mismos cargos formulados en el expediente D-15.652. Esta demanda fue radicada con el número D-15.669. 3. El 18 de diciembre de 2023, el ciudadano Andrés Caro Borrero demandó la constitucionalidad de los artículos 1 (parcial), 9.5 (parcial), 24.6 (parcial), 24.7 y 35 (parágrafos 1 y 2) del Decreto Ley 1961 de 2023, por la vulneración de los artículos 25, 26, 136 (numeral 4), 150 (numeral 10 y último inciso), 189 (numeral 11), 209, 333 y 355 de la carta política. Esta demanda fue radicada con el número D-15.678. 4. El 24 de enero de 2024, el ciudadano Efraín Gómez Cardona presentó acción pública de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1 del artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023, por la transgresión de los artículos 1 y 209 de la Constitución. Esta demanda fue radicada con el número D-15.712. 5. Finalmente, en la última fecha indicada, el mismo ciudadano demandó la totalidad del Decreto Ley 1961 de 2023, por el desconocimiento de los artículos 1 y 287 superiores. Esta demanda fue radicada con el número D-15.713. 6. En sesión del 1 de febrero de 2024, la Sala Plena dispuso acumular los cinco expedientes para que fueran tramitados de forma conjunta. El día 5 siguiente, la Secretaría General, previo sorteo realizado por la Sala Plena, remitió los expedientes al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger para impartir el trámite correspondiente. 7. Mediante Auto del 19 de febrero de 2024, la magistrada sustanciadora admitió la demanda de inconstitucionalidad D-15.669, únicamente por el presunto desconocimiento del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. Las demandas restantes fueron inadmitidas porque, en unos casos, los demandantes no acreditaron la condición de ciudadanos[1] y, en otros, los cargos no reunían los requisitos jurisprudenciales para el efecto[2]. 8. En consecuencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso al presidente de la República, al Congreso de la República, a los ministerios de Hacienda y Crédito Público y Transporte y al Departamento Nacional de Planeación. Igualmente, ordenó la fijación en lista del proceso e invitó a intervenir en él a diferentes instituciones públicas y privadas[3]. Por último, dispuso correr traslado a la procuradora general de la nación para que rindiera concepto sobre el asunto. 9. En razón de los escritos de corrección presentados y de los cargos frente a los cuales se manifestó desistimiento[4], el 11 de marzo de 2024, la magistrada sustanciadora admitió las demandas D-15.652, solamente por la supuesta violación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución; y D-15.678, respecto de los artículos 1 (parcial), 9.5 (parcial) y 35 (parágrafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023, por la transgresión del mismo artículo superior. Las demás demandadas acumuladas fueron rechazadas porque lo accionantes no subsanaron los errores identificados en el Auto del 19 de febrero de 2024. En la misma oportunidad, la magistrada sustanciadora ordenó la práctica de pruebas. 10. Los accionantes no interpusieron recurso de súplica contra esta decisión. 11. El 8 de abril de 2024, una vez allegadas y valoradas todas las evidencias, la magistrada sustanciadora ordenó continuar con el proceso. 12. Mediante Auto 703 del 10 de abril de 2024, la Sala Plena rechazó la solicitud de trámite preferente presentada por los ciudadanos Daniel Eduardo Londoño de Vivero y Aura Ximena Osorio Torres en el expediente D-15.669. 13. Cumplidos los trámites constitucionales y legales pertinentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a adelantar el control de constitucionalidad de los artículos 1 (parcial), 9.5 (parcial) y 35 (parágrafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023, por la presunta vulneración del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. II. NORMAS DEMANDADAS 14. Tal y como fue publicado en el Diario Oficial n.° 52.580 del 15 de noviembre de 2023, el texto de la norma demandada es el siguiente (se subrayan los apartes acusados)[5]: DECRETO LEY 1961 DE 2023 MINISTERIO DE TRANSPORTE Por el cual se crea el Instituto Nacional de Vías Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en uso de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, y CONSIDERANDO […] Artículo 1. Creación. Créase el Instituto Nacional de Vías Regionales (Invir), como un Establecimiento Público del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Transporte, el cual tendrá un régimen contractual sometido al Estatuto General de Contratación salvo las excepciones que se establecen en el artículo 35 del presente decreto. […] Artículo 9. Funciones del Consejo Directivo. Además de las que establece el artículo 76 de la Ley 489 de 1998, serán funciones del Consejo Directivo del Instituto Nacional de Vías Regionales (Invir), las siguientes: […] 9.5. Aprobar, adoptar y modificar el manual de contratación de la Entidad, en el marco del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y las excepciones contempladas en el presente decreto, respetando los principios orientadores de la función pública, así como las normas que las modifiquen o adicionen. […] Artículo 35. Régimen de los contratos. El régimen contractual aplicable a los contratos misionales del Instituto se desarrollará bajo lo definido en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública o la norma que lo sustituya, modifique o adicione, y de conformidad con el manual de contratación que el Consejo Directivo adopte para tal fin. Parágrafo 1. Para la contratación con comunidades rurales, cabildos, organizaciones populares, unidades de economía popular, organismos de acción comunal, social o comunitaria u otras formas de organización social, grupos y/o comunidades étnicas, comunidades en todas sus diversidades, mujeres y víctimas, para el desarrollo de proyectos, e infraestructura vial, las cuales se someterán a la contratación directa, sin importar su cuantía, en los términos y condiciones que determine el Manual de Contratación del Instituto. Parágrafo 2. En el Manual de Contratación se definirán todas las condiciones para la contratación del Instituto que permitan prestar o asegurar el cumplimiento del objeto y las funciones de este, garantizando el cumplimiento de los principios constitucionales y legales citados en el presente artículo. III. DEMANDAS 1. Expediente D-15.652 Cargo: el parágrafo 1 del artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023 vulnera el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución 15. El numeral 10 del artículo 150 de la Constitución dispone que el Congreso de la República puede revestir al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley. El Decreto Ley 1961 de 2023 fue expedido por el presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias a él conferidas en el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026. 16. El citado artículo legal concedió facultades al presidente de la República para expedir una norma con fuerza de ley que cumpliera dos finalidades. Primera, «crear una entidad pública adscrita al Ministerio de Transporte, cuyo objetivo principal sea el fomento de la construcción, mejoramiento y conservación de caminos vecinales o de carácter regional, en el territorio nacional»[6]. Y, segunda, «definir la naturaleza jurídica, el régimen jurídico aplicable, y la forma en que se recibirán los recursos que conformarán esta entidad, incluyendo aquellos derivados de la asunción de las funciones ejecutadas por otras entidades»[7]. 17. En este sentido, el artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023 constituye una extralimitación de las funciones otorgadas al presidente de la República. Ese artículo establece que la nueva entidad, esto es, el Instituto Nacional de Vías Regionales (Invir) podrá celebrar contratos con organizaciones sociales, bajo la modalidad de contratación directa, sin importar su cuantía. No obstante, el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 «en ninguna parte confiere facultades al presidente de la República para modificar el régimen de contratación, ni siquiera para flexibilizarlo o exceptuarlo»[8], o crear un régimen de contratación especial para el Invir. 2. Expediente D-15.669 Cargo: el parágrafo 1 del artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023 vulnera el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución 18. El parágrafo 1 del artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023 establece que determinadas personas y organizaciones podrán suscribir contratos con el Invir bajo la modalidad de contratación directa, sin límite de cuantía. En consecuencia, mediante dicho parágrafo, el presidente de la República desbordó la competencia a él atribuida en el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023. 19. Lo anterior es así porque la norma habilitante «no contemplaba la posibilidad de que el presidente de la República adicionara una causal de contratación directa»[9]. De conformidad con lo estatuido en el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, el presidente podía expedir una norma con fuerza de ley para regular, entre otros aspectos, el régimen jurídico aplicable al Invir. Tal régimen únicamente «tiene que ver con las normas aplicables a los actos y contratos»[10]. 20. El artículo 1 del Decreto Ley 1961 de 2023 señala que el Invir es un establecimiento público. Al respecto, el artículo 81 de la Ley 489 de 1998 preceptúa que los contratos que suscriban los establecimientos públicos se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (en adelante, EGCAP). Por ende, los contratos que realice el Invir deben someterse a dicho estatuto. 21. Lo anterior significa que la facultad para definir el régimen jurídico aplicable al Invir «no [era] una patente de corso para crear una causal adicional de contratación directa»[11]. Esta nueva causal no guarda conexidad con esa facultad y no se encuentra expresamente referida en la norma habilitante. 22. De este modo, el presidente de la República reguló materias para las cuales no se le concedieron facultades extraordinarias. Por esta misma razón, y al encontrar demostrada la extralimitación en el ejercicio de la competencia atribuida por el Legislador y la falta de conexidad de la materia regulada con el objeto de la norma habilitante, la Corte ha declarado la inexequibilidad de normas expedidas por el presidente de la República en virtud de facultades extraordinarias[12]. 3. Expediente D-15.678 Cargo: el parágrafo 1 del artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023 vulnera el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución 23. El Decreto ley 1961 de 2023 fue expedido por el presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias a él conferidas en el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023. El artículo habilitante no le otorga al presidente la potestad para modificar el régimen de contratación estatal. Sin embargo, los artículos 1, 9.5 y 35 (parágrafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023 modifican dicho régimen, pues crean una nueva causal de contratación directa sin límite de cuantía. 24. Lo anterior, a pesar de que la jurisprudencia constitucional ha indicado que las facultades extraordinarias concedidas al presidente de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución, son de interpretación y aplicación restrictiva[13]. IV. INTERVENCIONES 25. Durante el término de fijación en lista[14], se recibieron seis intervenciones. 1. Ministerio de Transporte 26. El Ministerio de Transporte solicita a la Corte que se inhiba para emitir un pronunciamiento de fondo y, en subsidio, que declare la exequibilidad de las normas demandadas. 27. Las demandas no son aptas. Contrariamente a lo sostenido por los demandantes, las normas cuestionadas no excluyen la celebración de contratos estatales con personas diferentes a las indicadas en el parágrafo 1 del artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023. «En la medida de la necesidad y la complejidad de las obras requeridas, se contratará con quienes acrediten tener la experiencia e idoneidad para el efecto, de conformidad con las normas de contratación vigentes»[15]. 28. Además, las normas demandadas tampoco crean una excepción al EGCAP. La contratación directa es una modalidad de selección prevista en ese estatuto. En este sentido, aquellas «[s]olo reconocen la existencia de organizaciones populares con las que el Estado contrata directamente como reconocimiento a sus condiciones subjetivas y la necesidad de materializar la igualdad real y los demás principios y valores constitucionalmente protegidos»[16]. 29. En todo caso, las normas demandadas son exequibles. Para empezar, el artículo 368 de la Ley del PND satisface el requisito de precisión. Aquel determina que el presidente de la República establecerá la naturaleza jurídica y el régimen jurídico del Invir. Las facultades otorgadas son precisas porque la definición del régimen jurídico del Invir incluía la definición de las características del régimen de contratación aplicable a la nueva entidad[17]. De hecho, esta es una facultad inherente a la función legislativa de creación de entidades públicas[18]. En consecuencia, «las normas impugnadas no comportan extralimitación de funciones, sino que, por el contrario, configuran un desarrollo fiel de las facultades conferidas»[19]. 30. En este orden, «el presidente de la República sí estaba expresamente investido de la facultad de definir el régimen legal de los actos y contratos de la entidad que creaba»[20]. Con este propósito, esa autoridad estaba habilitada para establecer «los elementos subjetivos (naturaleza de los contratistas), los objetivos (materia y cuantía de los contratos) y los formales (modalidades de selección) de los negocios jurídicos que puede celebrar la nueva entidad»[21]. Tal habilitación comprendía la posibilidad de «modificar normas de contratación pública» e «introducir al ordenamiento jurídico disposiciones especiales que tuvieran aplicación preferente frente a las normas de contratación pública»[22]. 31. De otro lado, el reproche que plantean los accionantes, relativo a que la contratación directa que adelante el Invir se someterá a los términos y condiciones que determine el Manual de Contratación de ese instituto, tampoco está llamado a prosperar. La interpretación correcta de esta remisión es aquella en virtud de la cual el Manual de Contratación se someterá al EGCAP. En ejercicio de la potestad administrativa de autodeterminación, las entidades públicas pueden expedir manuales de contratación para precisar los procedimientos internos en materia contractual, pero con sujeción al EGCAP [23]. 32. De ahí que se deba concluir que los artículos demandados no modifican de ninguna manera el EGCAP, sino que crean un régimen de contratación especial para el Invir. En este punto, no se debe olvidar que el cumplimiento de los principios de la función pública, el control fiscal y los principios rectores de la contratación estatal, por parte de las entidades que cuentan con un régimen de contratación especial, es obligatorio[24]. Los manuales de contratación deben determinar unas reglas mínimas que garanticen esos principios. 33. El EGCAP también permite la contratación directa con sujetos calificados. La Ley del PND modificó el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 para incorporar una causal de contratación directa con cabildos indígenas, asociaciones de cabildos indígenas o autoridades tradicionales indígenas, consejos indígenas y organizaciones indígenas con capacidad para contratar. Esto, para «la ejecución de obras públicas que impliquen actividades de mantenimiento y/o mejoramiento de infraestructura social y de transporte, así como suministrar bienes y/o servicios para los que se acredite idoneidad, la cual deberá ser valorada teniendo en cuenta un enfoque diferencial»[25]. 34. En esta línea, resulta conveniente tener en cuenta que «la construcción de vías terciarias, caminos vecinales o de carácter regional, ha sido una política de largo aliento en el país y una necesidad histórica de las comunidades de esos territorios»[26]. Así, es necesario reconocer que «una buena parte de las vías terciarias han sido construidas, financiadas y mantenidas por las comunidades, que conocen sus necesidades y su territorio, sus condiciones geográficas, climatológicas, usos y costumbres»[27]. Por ello, «el aprovechamiento de estos conocimientos es una estrategia válida para llevar eficientemente los bienes y servicios del Estado social de derecho a los territorios históricamente excluidos»[28]. 35. En este contexto, «a través del Manual de Contratación [del Invir], se limitará la contratación directa al desarrollo de proyectos de baja complejidad»[29] pero «de alto impacto social en el territorio»[30]. De hecho, es preciso resaltar que, «[h]asta la fecha, en diferentes proyectos adelantados en convenios entre el Invías y diferentes comunidades en el territorio, se han ejecutado y construido obras de baja complejidad como las denominadas “placas huellas”, aplicando como sustento técnico la “cartilla de obras menores de drenaje y estructuras viales del Invías”[31], documento base que permite que las comunidades, de acuerdo con su capacidad técnica, administrativa y humana, y con el oportuno apoyo estatal, realicen las intervenciones de baja complejidad que se adecuan a las necesidades de sus territorios»[32]. 36. Estos contratos observarán todos los principios constitucionales y legales que defina dicho manual y garantizarán unas condiciones técnicas mínimas en materia jurídica, financiera, de personal y de capacidad organizacional. 37. Para terminar, es del caso mencionar que las normas demandadas contienen una acción afirmativa a favor de las organizaciones y personas con las cuales el Invir podrá suscribir contratos estatales bajo la modalidad de contratación directa. Esto es de la mayor relevancia porque dichas organizaciones y personas son sujetos de especial protección constitucional[33]. Respecto de estos sujetos, en la Sentencia C-932 de 2007, la Corte indicó que «el Legislador debe aplicar esos privilegios también a la contratación estatal, pues debe entenderse que el contrato público es un instrumento para luchar contra la desigualdad». De igual modo, en la Sentencia T-724 de 2003, se refirió a «[l]a adopción de acciones afirmativas en procesos licitatorios para garantizar la participación de grupos marginados o discriminados». Así mismo, en el Auto 275 de 2011 y en la Sentencia T-291 de 2009, se pronunció sobre la participación de las personas recicladoras en procesos contractuales. 2. Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente[34] 38. La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas. 39. La norma habilitante otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para fijar el régimen jurídico del Invir. Tal habilitación incluía la posibilidad de crear la causal de contratación directa objeto de reproche, o fijar un régimen de contratación excepcional que se rigiera por lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007. Esto es así porque el régimen contractual de la nueva entidad forma parte de su régimen jurídico. «Como entre ambos [régimen jurídico y régimen contractual] existe una relación de género – especie, si [el presidente de la República] puede regular lo más general, es decir, el régimen jurídico, con mayor razón puede establecer lo más específico, esto es, el régimen contractual»[35]. 40. De este modo, dado que «la ley habilitante no definió expresamente un sometimiento integral [del Invir] a la Ley 80 de 1993 y sus normas complementarias, el legislador extraordinario no está impedido para establecer causales [de contratación directa] distintas a las del artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007»[36]. Lo anterior se debe a que la naturaleza jurídica de la entidad no determina necesariamente su régimen contractual aplicable. Bien podía el presidente de la República determinar que el Invir es un establecimiento público, y que su régimen contractual no se rige por el EGCAP. Sin embargo, esta flexibilización de las modalidades de selección del contratista debe estar acorde con los principios de proporcionalidad y razonabilidad. 41. Finalmente, se debe destacar que «la regulación del parágrafo 1 del artículo 35 del Decreto ley 1961 de 2023 no es aplicable a las demás entidades sometidas al EGCAP. Dentro de esta perspectiva, no existe una modificación general del artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007 y, por tanto, el desarrollo del decreto ley se encuentra ajustado al artículo 150.10 de la Constitución»[37]. 3. Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) 42. La ANI solicita a la Corte que adelante «un control judicial de constitucionalidad más estricto» de la demanda[38]. A diferencia de lo sostenido por los demandantes, las normas demandadas sí tienen «un vínculo directo e inmediato de las facultades extraordinarias concedidas al presidente y la creación del Invir»[39]. Además, guardan conexidad con el Plan Nacional de Desarrollo. 43. La Ley del PND reguló tres tipos de contratos: las Asociaciones Público Populares[40], las Asociaciones de Iniciativa Público Popular[41] y las Asociaciones Público Privadas para el Desarrollo Social, Económico, Productivo y Sostenible del País[42]. El PND dispuso que las organizaciones sociales tienen capacidad jurídica para celebrar contratos estatales bajo la modalidad de selección abreviada, de acuerdo con lo estatuido en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. Lo anterior, «con la premisa de que estos instrumentos asociativos contratados deberán financiar parcial o totalmente el desarrollo de los proyectos de infraestructura mediante el aporte de recursos o aportes en especie»[43]. 44. Por consiguiente, al tenor de las normas acusadas, tales asociaciones también podrán contratar con el Invir, pero con sujeción a la modalidad de selección de contratación directa. 45. A la luz del PND, la finalidad de los contratos que celebren las mencionadas asociaciones consiste en «la provisión de infraestructura social, vivienda rural, de vías terciarias y saneamiento básico entre otros»[44]. Esto se traduce en el «desarroll[o] [de] proyectos de infraestructura, incluyendo su diseño, construcción, renovación, reparación, mantenimiento, equipamiento, gestión y operación para el cumplimiento del contrato en el territorio de la respectiva comunidad»[45]. Este nuevo modelo de contratación es importante para el Gobierno nacional porque impulsa y empodera a las organizaciones sociales y las involucra en la solución de sus problemas. Igualmente, genera nuevas obras e ingresos y fortalece la relación de aquellas con el Estado. 46. En relación con el caso concreto, se observa que los demandantes no expusieron (i) las razones por las cuales las normas acusadas desconocen el artículo 150, numeral 10, de la Constitución; (ii) «la historia de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y las leyes de creación de entidades, de las relaciones entre las diversas partes de la ley y de sus vínculos con otras leyes»[46]; y (iii) las diferencias entre la ley del PND y «los temas que allí se plasmaron y que presuntamente vulneran las facultades extraordinarias del presidente»[47]. 4. Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia 47. El Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de las normas demandadas. 48. El EGCAP contiene las reglas que deben aplicar las entidades estatales para la adquisición de bienes, obras y servicios. No obstante, dicho estatuto no es aplicable a todos los contratos estatales. Las excepciones se encuentran en normas especiales. En estos casos, «los contratos estatales se rigen por las normas del derecho privado y/o las especiales de su actividad»[48]. 49. Al expedir las normas demandas, el Gobierno nacional excedió el uso de las facultades extraordinarias a él conferidas porque estas únicamente se refieren a la definición del régimen jurídico del Invir. En este sentido, aquellas no preveían la posibilidad de modificar las normas del EGCAP ni de crear un régimen de contratación especial para el Invir. Dado que el acto de creación determinó que el Invir es un establecimiento público, la entidad debe someterse a las reglas del EGCAP. En particular, a las causales en las que procede la contratación directa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. 50. El parágrafo demandado delega en el Manual de Contratación del Invir la definición de los términos y condiciones para la contratación directa. Esa delegación contradice la Constitución porque el decreto reglamentario es el único medio previsto en la carta para desarrollar la ley. El presidente de la República no puede delegar la potestad reglamentaria en una autoridad administrativa. En este sentido, el Manual de Contratación del Invir no puede contener normas diferentes a las previstas en el EGCAP y el Decreto 1082 de 2015. 5. Ciudadanos Ingrid Paola Silva Navarro y otros 51. Los ciudadanos Ingrid Paola Silva Navarro, Julián Andrés Barreto Pineda, Sandra Milena León Peñaloza, Juan Carlos Borda Torres y Rafael Muñoz Macías, estudiantes de derecho de la Corporación Universitaria de Ciencia y Desarrollo (Uniciencia), sede Tunja, solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de las normas demandadas. 52. Respecto del cargo admitido a trámite, los intervinientes afirman que «las vías terciarias sí se necesitan, pero no deben ser ejecutadas por medio de contrataciones que terminarán sin ninguna duda asignadas a dedo bajo el umbral del clientelismo, la corrupción y la burocracia»[49]. 53. Además, el otorgamiento de la función de regular la contratación directa en el Manual de Contratación del Invir es inconstitucional. «Esto se debe a que no es procedente que el Legislador, a través de las normas demandadas, traslade al Invir la reglamentación que le corresponde por mandato constitucional al presidente de la República»[50]. 6. Ciudadanos Jenny Paola Amézquita Rodríguez y otros[51] 54. Los ciudadanos Jenny Paola Amézquita Rodríguez, Dany Samuel Morera Novoa, Eduard Fabián Prieto Hernández, Hernán Darío Vargas Usgame y Giovanni Vega Chaparro, estudiantes de derecho de la Corporación Universitaria de Ciencia y Desarrollo (Uniciencia), sede Tunja, solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de las normas demandadas. 55. Sostienen que la norma habilitante no otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para legislar en materia de contratación estatal y que las normas acusadas modifican el EGCAP. V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 56. La procuradora general de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de las normas demandadas. Para sustentar sus pretensiones, argumentó que «en los artículos 1, 9 y 35 del Decreto Ley 1961 de 2023, el Gobierno nacional incurrió en un ejercicio abusivo de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso de la República en el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023»[52]. 57. La norma habilitante autorizó al presidente de la República para que definiera el régimen jurídico aplicable a la nueva entidad. Esto significa que el Congreso de la República habilitó al presidente «para que decidiera, entre el conjunto de normas existentes, las disposiciones que deben regular el desarrollo de las actividades de contratación de la nueva entidad encargada de la gestión de las vías vecinales y regionales»[53]. 58. La determinación de sujetar el régimen de contratación del Invir al EGCAP es un desarrollo legítimo de la norma habilitante. Sin embargo, la creación de una causal de contratación directa mediante las normas acusadas «constituye un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas […] porque no se aviene a la facultad de definir el régimen jurídico de la nueva entidad, sino que se trata del ejercicio de la competencia del Congreso de la República […] contemplada en el inciso final del artículo 150 de la Carta Política»[54]. 59. Las facultades extraordinarias atribuidas al presidente de la República son de interpretación restrictiva. En consecuencia, no es posible hacer una hermenéutica extensiva del artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, «dirigida a entender que la definición del régimen jurídico de una entidad, además de comprender la adscripción de las actividades de la institución a alguno de los modelos normativos vigentes, incluye la posibilidad de modificar las disposiciones especiales de cada uno de estos (v. gr. los preceptos generales de contratación estatal)»[55]. 60. Los escritos de intervención se sintetizan en el siguiente cuadro: Interviniente Solicitud Ministerio de Transporte Inhibición y, en subsidio, exequibilidad Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente Exequibilidad Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) Exequibilidad Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia Inexequibilidad Ciudadanos Ingrid Paola Silva Navarro y otros Inexequibilidad Ciudadanos Jenny Paola Amézquita Rodríguez y otros Inexequibilidad Procuradora general de la Nación Inexequibilidad VI. PRUEBA DECRETADA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL 61. Como se indicó en los antecedentes de la presente providencia, mediante Auto del 11 de marzo de 2024, la magistrada sustanciadora decretó la práctica de una prueba. En concreto, solicitó a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y a la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Transporte que remitieran la memoria justificativa del Decreto Ley 1961 de 2023, así como los documentos que deben acompañar dicha memoria, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.1.2.1.6 del Decreto 1081 de 2015. 62. En la medida de lo pertinente, el contenido de la memoria justificativa y de los documentos anunciados será expuesto en acápites posteriores de la presente sentencia. VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia 63. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia porque se dirige contra normas que forman parte de un decreto con fuerza de ley dictado por el Gobierno nacional, con fundamento en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución. 2. Caducidad de la acción 64. Las demandas de inconstitucionalidad que se dirijan contra un decreto ley expedido por el Gobierno nacional en virtud de las facultades extraordinarias a él conferidas por el Legislador no están sometidas al término de caducidad previsto en el artículo 242, numeral 3, de la Constitución. De acuerdo con la jurisprudencia, el exceso en el ejercicio de dichas facultades constituye un vicio de competencia que no está sujeto a dicho término[56]. 3. Solicitud de inhibición 65. El Ministerio de Transporte solicita a la Corte que se inhiba para emitir un pronunciamiento de fondo. A su juicio, las demandas no son aptas. Afirma que, contrariamente a lo sostenido por los accionantes, las normas cuestionadas no excluyen la celebración de contratos estatales con personas diferentes a las indicadas en el parágrafo 1 del artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023. 66. La Sala Plena advierte que la solicitud de inhibición no plantea argumentos concretos que la sustenten. En efecto, no invoca el incumplimiento de alguno de los requisitos legales o jurisprudenciales que deben satisfacer las demandas de inconstitucionalidad. En la Sentencia C-100 de 2022[57], la Corte indicó que esta carencia la habilita para «avanzar en el estudio de fondo de los cargos», sin análisis adicionales, y con sujeción a lo sostenido en el auto admisorio de la demanda. 67. En el auto admisorio de las demandas de la referencia, dictado el 19 de febrero de 2024, la magistrada sustanciadora fue clara en sostener que, en ninguno de sus apartes, la disposición «establece que la entidad solo podrá contratar con determinadas personas y organizaciones sociales. En realidad, la norma únicamente precisa una regla especial para la contratación con esas personas y comunidades: estos contratos se harán bajo la modalidad de contratación directa, sin límite de cuantía. Lo anterior significa que, en principio, la contratación con los demás profesionales y organizaciones seguirá las reglas generales previstas en el Estatuto General de Contratación». 68. En los anteriores términos, en el auto de 19 de febrero de 2024, la magistrada sustanciadora admitió la demanda D-15.669 y, posteriormente, esto es, el 11 de marzo de 2024, las demandas D-15.652 y D-15.678. 69. Por tanto, en aplicación del precedente fijado en la Sentencia C-100 de 2022, y dada la carencia argumentativa anotada, la Sala Plena procederá a realizar el estudio de fondo de las normas demandadas, de acuerdo con lo expuesto en los autos del 19 de febrero y 11 de marzo de 2024. 4. Presentación del caso, problema jurídico y esquema de solución 70. El artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026, revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias para que expidiera normas con fuerza de ley. Mediante ellas, el Gobierno nacional debía crear una entidad pública adscrita al Ministerio de Transporte. Según el citado artículo, el objetivo principal de la nueva entidad debía ser «el fomento de la construcción, mejoramiento y conservación de caminos vecinales o de carácter regional, en el territorio nacional, en cooperación con los departamentos, municipios, o con otras entidades oficiales, semioficiales y privadas». 71. Además, el inciso segundo de la norma prevé que «[l]a entidad que se cree en virtud de las facultades extraordinarias aquí concedidas asumirá las funciones que cualquier otra entidad del orden nacional se encuentre ejecutando en esta misma materia». Por último, el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 establece que el presidente de la República «definirá la naturaleza jurídica, el régimen jurídico aplicable, y la forma en que se recibirán los recursos que conformarán esta entidad, incluyendo aquellos derivados de la asunción de las funciones ejecutadas por otras entidades». 72. En virtud de lo prescrito en el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, el Gobierno nacional expidió el Decreto Ley 1961 de 2023, «[p]or el cual se crea el Instituto Nacional de Vías Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones». El parágrafo acusado de esa normativa dispone que el Invir podrá suscribir contratos con determinadas personas y organizaciones sociales bajo la modalidad de contratación directa, sin importar su cuantía. En atención a lo establecido en las expresiones demandas, contenidas en los artículos 1 y 9.5 del Decreto Ley 1961 de 2023, dicho parágrafo contiene una excepción a la siguiente regla general: los contratos que celebre el Invir deben sujetarse al EGCAP. 73. Con fundamento en argumentos similares, los accionantes de las tres demandas admitidas afirman que las normas objeto de control desconocen el artículo 150, numeral 10, de la Constitución. Lo anterior, en la medida en que constituyen una extralimitación en el ejercicio de las facultades conferidas al presidente de la República en el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023. A su juicio, esto es así porque la norma habilitante, es decir, el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, no revistió al presidente de la República de facultades para establecer excepciones al EGCAP. 74. Para sustentar esta conclusión, en su conjunto, los accionantes sostienen, primero, que, al tenor de la norma habilitante, el presidente de la República tenía facultades para «definir» —no para exceptuar— el «régimen jurídico aplicable» al Invir. Ese régimen se refiere, dicen los actores, al conjunto de normas aplicables a los actos y contratos de la entidad. Al tenor del artículo 81 de la Ley 489 de 1998, y dado que el Invir es un establecimiento público, los contratos que suscriba ese instituto se deben regir por el EGCAP. 75. Y, segundo, las normas acusadas no guardan conexidad con el objeto de la norma habilitante y su alcance material, así como tampoco con las facultades atribuidas al presidente de la República. Esto por cuanto ninguna de ellas prevé la posibilidad de introducir una nueva causal de contratación directa en el mencionado estatuto. 76. En concordancia con el cargo admitido, la Corte Constitucional debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿Los artículos 1 (parcial), 9.5 (parcial) y 35 (parágrafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023, los cuales establecen que el Invir podrá suscribir contratos con determinadas personas y organizaciones sociales bajo la modalidad de contratación directa, sin importar su cuantía, vulneran el artículo 150, numeral 10, del texto superior porque constituyen una extralimitación en el ejercicio de la competencia atribuida al presidente de la República por el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023? 77. Para resolver el problema jurídico, esta corporación se referirá a la jurisprudencia que se ha pronunciado sobre el alcance y la interpretación de las facultades extraordinarias otorgadas por el Legislador al presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley. Para terminar, se dará solución al cargo de inconstitucionalidad propuesto. 5. Límites constitucionales y jurisprudenciales al ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República por el Legislador. Reiteración de jurisprudencia 78. El artículo 150 de la Constitución dispone que, en virtud de la cláusula general de competencia en materia legislativa, le corresponde al Congreso de la República hacer las leyes. No obstante, al tenor del numeral 10 de ese mismo artículo, en ejercicio de la mencionada competencia, el Congreso puede, de manera excepcional, revestir al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley «cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje»[58]. Estas normas se denominan decretos leyes. 79. El citado numeral determina los siguientes límites temporales, procedimentales y materiales a los que está sometido el otorgamiento de dichas facultades: (i) el presidente de la República solo puede hacer uso de la facultad legislativa por el término de seis meses[59]; (ii) las facultades deben ser solicitadas expresamente por el Gobierno nacional[60]; (iii) su aprobación requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara; (iv) el Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno y (v) esas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, leyes marco[61] o decretar impuestos. 80. La Corte ha afirmado que los límites constitucionales antes señalados son «una respuesta legítima y adecuada al desbordamiento de las facultades extraordinarias que se produjo en forma tan notable y fecunda bajo el régimen de la anterior normatividad constitucional»[62]. Por eso, aunque la posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al presidente es el resultado de la colaboración armónica entre las ramas del poder[63], dichos límites son necesarios porque buscan el fortalecimiento de los principios democrático y de separación de poderes, así como la expansión del principio de reserva de ley[64]. 81. El análisis que ha efectuado la Sala Plena en estos casos consta de los siguientes dos juicios[65]: 5.1. Primer juicio: la constitucionalidad de la ley de facultades extraordinarias[66] 82. Este juicio supone verificar el cumplimiento de las condiciones y límites constitucionales para la delegación legislativa. La declaratoria de inexequibilidad de la norma habilitante conduce inexorablemente a la declaratoria de inexequibilidad del decreto ley[67]. 83. La Corte ha afirmado que la norma habilitante debe ser precisa[68]. Esto significa que debe ser inequívoca sobre cuáles son los asuntos que podrán ser legislados mediante decretos leyes y cuál es el campo de acción legislativa del presidente de la República[69]. El cumplimiento de este requisito no tiene relación alguna con «la extensión, grado de amplitud o generalidad de las facultades conferidas»[70], sino con la claridad de estas. La citada exigencia tampoco equivale a la taxatividad o a la descripción detallada y minuciosa de las materias delegadas. Ello vaciaría la delegación, en la medida en que la norma habilitante sería por sí sola suficiente para regular la materia y, por tanto, el presidente de la República únicamente podría reiterar lo ya establecido por el Legislador[71]. 84. En otras palabras, «las facultades no pueden ser vagas e indeterminadas puesto que ello representaría una habilitación en blanco al Ejecutivo equivalente a una renuncia inaceptable del Congreso a ejercer la función legislativa que el constituyente le ha confiado»[72]. De este modo, la exigencia de precisión es de la mayor relevancia porque «[u]na ley habilitante demasiado amplia o imprecisa vulnera el carácter excepcional de la facultad legislativa presidencial, al tratarse de una cesión de la función legislativa, más que de una delegación»[73]. Además, la precisión de las facultades concedidas permite evitar «posibles abusos o excesos en su ejercicio y, por ende, crear inseguridad jurídica»[74]. 85. El mandato de precisión supone que el Congreso de la República debe: «1) indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad a la cual debe apuntar el presidente de la República al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respecto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general de la habilitación»[75]. 5.2. Segundo juicio: el respeto a los límites fijados en la norma habilitante por parte de las normas contenidas en el decreto ley 86. Sobre este juicio, la corporación ha señalado que el control de constitucionalidad de los decretos leyes debe ser más estricto y riguroso que aquel que se adelanta sobre las leyes expedidas por el Congreso de la República. Lo anterior, pues «altera el reparto ordinario de competencias normativas entre el Congreso y el Ejecutivo»[76]. La Corte ha explicado que en los casos en los que se cuestiona la constitucionalidad de un decreto ley no siempre es necesario examinar la constitucionalidad de la norma habilitante[77]. En realidad, esta es una potestad excepcional que puede ser ejercida por la Sala Plena mediante la integración de la unidad normativa, solo cuando aquella advierta que el asunto reúne los requisitos jurisprudenciales exigidos para el efecto[78]. 87. En este contexto, «la ley de facultades extraordinarias opera como patrón o parámetro del control de constitucionalidad»[79]. En consecuencia, la transgresión de los límites fijados en la norma habilitante no produce la ilegalidad del decreto ley o de sus normas, sino su inconstitucionalidad porque es el texto superior el que dispone el ejercicio limitado de facultades legislativas por parte del presidente de la República. 88. La jurisprudencia ha advertido que la excepcionalidad de la concesión de facultades legislativas al presidente de la República para expedir decretos leyes se garantiza no solo mediante el respeto de los límites indicados en el fundamento jurídico 79 de esta sentencia, sino también de dos condiciones adicionales. En primer lugar, «el proyecto de ley donde se incluya la atribución de facultades extraordinarias debe contener una expresa motivación que sustente su concesión y las leyes de facultades extraordinarias deben responder al logro de un determinado fin que justificó su solicitud»[80]. La segunda condición se refiere a la extensión e interpretación de la norma habilitante y, por consiguiente, de las facultades otorgadas. 89. Entonces, la constatación de la validez constitucional del decreto ley o de sus normas supone examinar la coherencia o congruencia de las normas del decreto con los motivos concretos y precisos que manifestó el Gobierno nacional para solicitar las facultades extraordinarias y que fueron tenidos en cuenta por el Legislador para otorgarlas. Y, además, analizar el alcance de los términos empleados por la ley habilitante para conferir las facultades extraordinarias —«el verbo rector de la facultad»[81]—, los cuales acotan o demarcan el marco de acción legislativa del presidente de la República. Procede la Corte a analizar el alcance de estas dos condiciones y a desarrollar la metodología empleada por la jurisprudencia para el efecto. 5.2.1. Congruencia de las normas del decreto con los motivos que manifestó el Gobierno nacional para solicitar las facultades extraordinarias 90. La primera exigencia, la cual, como ya se dijo, hace posible la satisfacción del requisito de precisión de la norma habilitante[82], demanda que el juez de control de constitucionalidad verifique (i) la coherencia entre las normas del decreto ley y los motivos que fundaron la solicitud de facultades extraordinarias[83], lo cual es particularmente importante cuando la ley habilitante presenta un amplio nivel de generalidad[84]; y (ii) la existencia de una relación directa e inmediata de índole material entre el contenido del decreto ley y el contenido material de la habilitación[85]. La jurisprudencia ha denominado a este último elemento como principio de causalidad[86]. Estos dos requisitos han sido explicados por la jurisprudencia como se indica a continuación. 5.2.1.1. Coherencia entre las normas del decreto ley y los motivos que fundaron la solicitud de facultades extraordinarias 91. Este primer elemento significa que «un decreto ley expedido por el Gobierno podría ser demandado por exceder el preciso ámbito de la ley de facultades, no solo en razón de la descripción que en dicha ley se haya hecho del objeto de las facultades, sino en virtud de la evaluación de las disposiciones del decreto a la luz de los motivos que llevaron al Legislador a concederlas»[87]. En este punto del examen, el juez constitucional deberá examinar, entonces, primero, el alcance de la solicitud de facultades extraordinarias; y, segundo, la congruencia entre los motivos que llevaron al Legislador a otorgar facultades extraordinarias al presidente de la República y las normas demandadas. Para este análisis, se pueden examinar la exposición de motivos de la ley habilitante u otros textos del trámite legislativo. 92. En este escenario, la Corte ha afirmado que, cuando las facultades extraordinarias son otorgadas en la ley del plan nacional de desarrollo, el decreto ley expedido a su amparo «no pued[e] ser utilizado para cumplir o materializar cualquiera de los objetivos o metas de planeación de tal instrumento»[88]. Del mismo modo en que sucede en los demás casos, aquí lo fundamental es verificar los motivos específicos que guiaron la solicitud de facultades extraordinarias. En aplicación de esta regla, en la Sentencia C-159 de 2021, la Sala Plena fue enfática en señalar: Una interpretación distinta iría en contra de la necesaria interpretación restrictiva de las facultades extraordinarias, regla hermenéutica que busca proteger los principios democrático y de separación entre ramas del poder público. Por lo tanto, a pesar de que en los considerandos del decreto ley demandado se hayan expuesto varios argumentos que implicarían que las facultades extraordinarias podían ser utilizadas, entre otros aspectos, con el objetivo de luchar contra la corrupción y avanzar en la transformación digital del país, en realidad, como quedó evidenciado en la presente sentencia, las facultades extraordinarias fueron solicitadas expresamente y conferidas para la modernización y eficiencia de la Administración pública, con el objetivo de promover la libre competencia en los sectores productivos. 93. En este contexto específico, la Corte no está llamada a «emprender, de oficio, […] la búsqueda extensa de los argumentos concretos que funden, de alguna manera, la solicitud al Congreso de facultades extraordinarias, mediante el cotejo de la delegación legislativa con todo el Plan Nacional de Desarrollo»[89]. 5.2.1.2. Relación directa material entre el decreto ley y la habilitación 94. El segundo elemento...