Sentencia C-396 de 2020

C-396-20 Sentencia C-396/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE CREA EL PATRIMONIO AUTÓNOMO PARA EL EMPRENDIMIENTO, FORMALIZACIÓN Y FORTALECIMIENTO EMPRESARIAL DE LAS MUJERES-Exequibilidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales PARTICIPACIÓN DE LA MUJER EN EL ÁMBITO LABORAL- Consecuencias de la pandemia A partir de los estudios realizados sobre la situación de la mujer en el mundo se puede advertir que debido al rezago que se evidencia en los niveles de participación en la vida socioeconómica y en la implementación de políticas de protección de sus derechos, las mujeres se encuentran expuestas a sufrir con mayor rigor los efectos de la pandemia COVID-19. Si bien estos documentos no cuentan con fuerza normativa en el Estado colombiano lo cierto es que constituyen apreciaciones en el marco internacional que permiten mostrar la realidad agravada para las mujeres con ocasión de la pandemia. PATRIMONIO AUTÓNOMO PARA EL EMPRENDIMIENTO, FORMALIZACIÓN Y FORTALECIMIENTO EMPRESARIAL DE LAS MUJERES-Finalidad (…) el patrimonio autónomo se constituye en un vehículo que fomenta el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial de las mujeres, que será lo que permita conjurar las causas de la pandemia, sus efectos en el sector femenino y que genere condiciones para avanzar en la superación de las mismas. Referencia: expediente RE-337 Revisión constitucional del Decreto Legislativo 810 de 4 de junio de 2020, “[p]or el cual se crea el patrimonio autónomo para el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial de las mujeres, con el fin de mitigar los efectos de la Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Magistrado ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias constitucionales, en especial aquellas establecidas en el numeral 7º del artículo 241 y en el artículo 215 de la Constitución, y de conformidad con el procedimiento establecido en la Ley 137 de 1994 y en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte0F[1] en desarrollo del estado de excepción el Decreto Legislativo 810 de 4 de junio de 2020. Por auto del 26 de junio se dispuso asumir el conocimiento del asunto, comunicar el inicio del mismo, decretar pruebas, fijar en lista, invitar a algunas organizaciones, autoridades y universidades1F[2], y correr traslado al procurador general de la Nación. 2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, procede la Corte a decidir de fondo el asunto de la referencia. II. DECRETO OBJETO DE REVISIÓN2F[3] 3. El texto del decreto legislativo bajo examen es el siguiente: “DECRETO LEGISLATIVO 810 DE 2020 (4 de junio) Por el cual se crea el patrimonio autónomo para el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial de las mujeres, con el fin de mitigar los efectos de la Emergencia, Económica, Social y Ecológica EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 06 de mayo de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, y CONSIDERANDO […] DECRETA: Artículo 1. Creación de Patrimonio Autónomo. Crear un patrimonio autónomo que servirá de vehículo para promover, financiar y apoyar el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial de las mujeres en Colombia, el cuál será administrado por la -sociedad fiduciaria de naturaleza pública que designe el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República Artículo 2. Objeto del Patrimonio Autónomo. El patrimonio autónomo tendrá por objeto la financiación, la inversión y la asistencia técnica destinada a promover, financiar y apoyar el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial de las mujeres en Colombia. Artículo 3. Finalidades del Patrimonio Autónomo. En desarrollo de su propósito el mencionado patrimonio autónomo podrá: 1. Recibir total o parcialmente aportes del Gobierno Nacional para financiar o cofinanciar los proyectos de desarrollo acordes con la finalidad del patrimonio autónomo, en especial, aquellos que apoyen el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial de las mujeres. 2. Recibir aportes de las entidades territoriales beneficiarias directas de las actividades del patrimonio autónomo, los que se destinarán entre otras finalidades, a la recolección y análisis de la información de los ecosistemas de emprendimiento de las mujeres a nivel nacional, regional y sectorial para el diseño e implementación de la política pública dirigida a el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial de las mujeres. 3. Aceptar donaciones del sector público o privado, nacional e internacional, con el propósito de realizar las actividades del patrimonio. 4. Constituir y promover la constitución de sociedades gestoras de inversiones independientes, de capital público, privado o mixto, que gestionen diferentes vehículos financieros y de inversión fondeados con el patrimonio autónomo, así como con otros aportes públicos, con inversión privada y con recursos de multilaterales, para estructurar y gestionar productos y servicios financieros, esquemas de apoyo, soporte, promoción y financiación que canalicen recursos para promover el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial de las mujeres. 5. Articular la generación de un entorno normativo, organizacional e institucional favorable para fomentar el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial de las mujeres. 6. Articular con entidades financieras de primer o segundo piso y con fondos de inversión, la estructuración y colocación de productos y servicios financieros y no financieros para el segmento empresarial mujer que garantice su acceso y profundización en sistema financiero y que promueva el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial de las mujeres. 7. Brindar directamente o a través de terceros la prestación de asistencia técnica integral para creación de modelos empresariales viables y el desarrollo productivo de las empresas de mujeres. Parágrafo. Podrán ser inversionistas de la sociedad gestora del patrimonio autónomo, la Nación, las entidades públicas del orden nacional, departamental, distrital o municipal, las personas naturales y jurídicas, nacionales o extranjeras, los organismos internacionales y las personas jurídicas de derecho público internacional. Artículo 4. Recursos. El patrimonio autónomo creado mediante el presente decreto ley estará integrado por los siguientes recursos: 1. Recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación. 2. Recursos aportados por las entidades nacionales, internacionales, territoriales o por particulares a través de convenios. 3. Recursos de cooperación nacional o internacional. 4. Donaciones. 5. Rendimientos financieros generados por los recursos entregados, los cuales se reinvertirán de pleno derecho en el Patrimonio Autónomo. Artículo 5. Régimen de contratación y administración del patrimonio autónomo. El régimen de contratación y administración de sus recursos será el que define Consejo Directivo, y será regido por el derecho privado, con plena observancia de los principios de transparencia, economía, igualdad, publicidad y, en especial, el de selección objetiva, definidos por la Constitución y la ley, además de aplicar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente. El patrimonio autónomo será administrado por una sociedad fiduciaria de naturaleza pública debidamente autorizada por la Superintendencia Financiera, la cual será designada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Artículo 6. Consejo Directivo y Dirección. El patrimonio autónomo tendrá un consejo directivo y un director ejecutivo. Artículo 7. Integración del Consejo Directivo. El Consejo Directivo del patrimonio autónomo será la máxima instancia en la toma de decisiones y estará integrado por los siguientes miembros: 1. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República a través de la Vicepresidencia de la República y Alta Consejería para la Mujer o quien haga sus veces, quien lo presidirá. 2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público o su delegado. 3. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo o su delegado. 4. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado. 5. El Presidente de Innpulsa o su delegado. 6. El Director general del SENA o su delegado. 7. Un (1) representante del sector privado. Parágrafo 1. Los delegados deberán ser permanentes, mediante delegación formal del representante legal de la institución o gremio sectorial que representa, ser del nivel directivo de la respectiva entidad y ejercer funciones relacionadas con el fortalecimiento empresarial. Parágrafo 2. La secretaría técnica del Consejo Directivo será ejercida por la Consejería Presidencial para la equidad de la Mujer. Parágrafo 3. El Consejo Directivo se reunirá ordinariamente cada dos (2) meses y podrá invitar a las entidades que de acuerdo con sus competencias estén relacionadas con la misión o temas específicos a tratar en el Consejo Directivo, así como a los representantes del sector privado, cuando lo considere pertinente. Parágrafo 4. El Consejo se dará su propio reglamento una vez se realice la primera sesión, citada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Artículo 8. Funciones del Consejo Directivo del Patrimonio Autónomo. Serán funciones del consejo directivo las siguientes: a) Evaluar y aprobar o no, los asuntos que se determinen de su competencia en su reglamento. b) Validar y sugerir ajustes al Plan Operativo Anual que le presente el patrimonio autónomo. c) Aprobar los lineamientos de inversión y colocación de los recursos financieros y no financieros del patrimonio autónomo conforme a lo previsto en este decreto. d) Evaluar de manera semestral el cumplimiento de los indicadores de gestión del patrimonio autónomo. e) Las demás que se establezcan en el reglamento de funcionamiento del consejo directivo. Artículo 10. Alianzas estratégicas. Para incrementar el impacto de su gestión, el patrimonio autónomo podrá suscribir a través de su administradora y vocera, convenios, contratos con organismos, entidades públicas o privadas del orden nacional, regional o internacional, y demás entidades interesadas en finalidades del patrimonio autónomo, previa aprobación del consejo directivo. Artículo 11. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Fdo. presidente de la República Fdos. ministra(o)s del Interior; Relaciones Exteriores; Hacienda y Crédito Público; Justicia y del Derecho; Defensa Nacional; Agricultura y Desarrollo Rural; Salud y Protección Social; Trabajo; Minas y Energía; Comercio, Industria y Turismo; Educación Nacional; Ambiente y Desarrollo Sostenible; Vivienda, Ciudad y Territorio; Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; Transporte; Cultura; Ciencia, Tecnología e Innovación; y Deporte”. III. PRUEBAS3F[4] 4. De la respuesta remitida por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República al auto de 26 de junio de 2020, pueden extraerse las siguientes conclusiones: i) ¿Cuál es la razón por la que no se establece una regla de vigencia para las medidas contenidas en los artículos que integran el Decreto bajo estudio? Afirmó que las consecuencias de la crisis perdurarán en el tiempo y existe una incertidumbre con relación a la duración de sus efectos adversos. Así las medidas que contempla el decreto buscan mitigar dichas consecuencias y no pueden limitarse a una temporalidad, por lo cual no se establece una regla de vigencia. ii) Explique a qué se refiere la expresión "enfoque femenino" cuando se refiere a las empresas de las que trata el último inciso de la parte considerativa del Decreto bajo examen. Refirió que la expresión “enfoque femenino” es un concepto utilizado en el ámbito empresarial definido por diversos actores internacionales y nacionales. Son empresas con enfoque femenino aquellas que: a) desarrollen productos y servicios que impactan positivamente a las mujeres y sus entornos; b) incorporan en su cadena de valor a mujeres; c) promueven la igualdad de género en el lugar de trabajo; d) reconocen el aporte de las mujeres en el trabajo no remunerado y de cuidado en el hogar y estimulan la redistribución de este; y e) incentivan procesos para que las mujeres ganen competencias en nuevas tecnologías y se cierren brechas de género. El término “femenino” hace referencia a las mujeres, en la medida en que la desagregación de la data estadística con base en la cual se realizan los diagnósticos se encuentra a nivel de sexo y no de género. Por ello, destacó que el patrimonio autónomo atendería a todas las mujeres, principalmente a las que se ubican en los sectores más afectados por la coyuntura, y que, dada la naturaleza de la actividad que desarrollan, se han mantenido en la informalidad lo que ha dificultado que accedan a activos como créditos y asistencia técnica. En concreto: a) empresas ya constituidas con enfoque femenino que requieren de medidas de reactivación y de dinamización productiva o económica; b) iniciativas empresariales o unidades productivas de mujeres que aún no están formalizadas y que el patrimonio autónomo entraría a apoyar en el proceso de formalización y fortalecimiento empresarial; c) mujeres trabajadoras de las empresas que estarían en riesgo de perder sus empleos; y d) empresas que incorporan en su cadena de valor a mujeres, ya sea como proveedoras y comercializadoras, entre otras actividades. iii) ¿Cuáles son las razones específicas que fundamentan la creación de este patrimonio autónomo bajo el estado de emergencia económica y mediante Decreto legislativo? Explique cuál es la relación de las medidas de este Decreto legislativo con la mitigación de los efectos concretos de la pandemia y la superación de las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. Consideró que el Decreto 810 de 2020 se expidió dado que la afectación económica por el COVID-19 es diferencial y tiene mayor impacto en las mujeres por las siguientes razones: a) El 70% de las mujeres están empleadas en sectores mayoritariamente afectados por esta crisis como comercio, turismo, hotelería y servicios. b) Con corte a 17 de abril de 2020, el 85% de las empresas reportan no tener recursos para cubrir sus obligaciones más allá de 2 meses, y cerca del 54% de los empresarios espera disminuir su planta de personal en los próximos 3 meses. c) El 42,4% de los trabajadores en Colombia trabajan por cuenta propia y el 56,4% no son asalariados, situación que es más evidente en las mujeres que suelen trabajar en el mercado informal y que son más vulnerables a la inseguridad alimentaria. Según el DANE, actualmente existen en Colombia 9.2 millones de mujeres ocupadas, de las cuales el 58.9% son informales (5,4 millones). Dentro de la población de mujeres informales ocupadas, alrededor de 1,9 millones son madres cabeza de hogar, las cuales se están viendo más afectadas por la coyuntura del COVID-19. d) Se deben buscar mecanismos legales adicionales para facilitar y agilizar los procesos de reorganización empresarial, que permitan la recuperación de las capacidades laborales, sociales, productivas y financieras de las empresas. iv) Explique las razones por las cuales la finalidad perseguida en el Decreto objeto de revisión no se podía alcanzar a través los medios ordinarios disponibles en el ordenamiento jurídico, como los previstos en el plan nacional de desarrollo. Reseñó que los instrumentos ordinarios, como los previstos en el PND, Pacto por la Equidad de la Mujer, se contemplaron bajo un escenario totalmente diferente al que supone la actual crisis, tales como: proyección de crecimiento positivo del PIB, generación de empleo, menor déficit fiscal, balanza comercial y comercio exterior activo. No obstante, la pandemia ha cambiado las condiciones económicas, afectando adversamente el empleo y el tejido empresarial femenino, por lo que las acciones e instrumentos disponibles no atacan sus efectos adversos. Si bien la finalidad del decreto podría haberse alcanzado por los medios ordinarios disponibles en el ordenamiento jurídico, tales como la expedición de una ley de la República que constituyera el patrimonio y le asignara una partida presupuestal, hubiese implicado que se tomara los tiempos propios del trámite legislativo, los cuales en esta situación de crisis impiden que se dé una respuesta y se reaccione de forma oportuna por parte del Estado para atender y corregir los efectos negativos de la pandemia en la población femenina. v) ¿Cuáles son las condiciones mínimas de acceso y la forma de establecer los montos autorizados a “las empresas con enfoque femenino, iniciativas empresariales de mujeres y a las mujeres trabajadoras” destinatarias de la financiación a cargo del patrimonio autónomo? Adujo que las condiciones mínimas de acceso serán para los cuatro grupos poblacionales de mujeres, cuyos montos se definirán de acuerdo al tipo de emprendimiento o iniciativa empresarial y la línea de acción (asistencia técnica o acceso a financiación) a la que aplique. vi) Explique la forma en la que se designará el representante del sector privado que hará parte del consejo directivo del patrimonio autónomo, según el artículo 7° del Decreto bajo examen. El representante del sector privado será designado por el consejo directivo y los criterios de selección serán parte del reglamento del patrimonio autónomo que se definirán a partir de la primera sesión, que será citada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República –Dapre-. IV. INTERVENCIONES4F[5] 5. Durante el término de fijación en lista se presentaron las siguientes intervenciones cuya conclusión y solicitud estuvo dada: Presidencia de la República Indicó que el decreto cumple los requisitos formales y materiales. Enfatizó que la crisis se agudiza en las mujeres, por ello se creó el patrimonio autónomo para mitigar y superar los efectos negativos causados por la pandemia a las empresas con enfoque femenino, entendido este como las iniciativas empresariales o unidades productivas fundadas por mujeres o cofundadas por mujeres, así como aquellas que desarrollen productos y servicios que impactan positivamente a las mujeres y sus entornos, incorporan en su cadena de valor a mujeres, promueven la igualdad de género en el lugar de trabajo, reconocen el aporte de las mujeres en el trabajo no remunerado y de cuidado en el hogar y estimulan la redistribución de este y, finalmente, incentivan procesos para que las mujeres ganen competencias en nuevas tecnologías y se cierren brechas de género. A su juicio, la medida tiene como objetivo prestar asistencia técnica y estructurar productos y servicios financieros que canalicen recursos para empresas que tengan políticas de empleabilidad de mujeres o para promover el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial en este sector de la población. A su vez, articulará con entidades financieras de primer o segundo piso, y con fondos de inversión, la estructuración y colocación de productos y servicios financieros y no financieros para el segmento empresarial liderado por mujeres. Señaló que el régimen de contratación y administración de los recursos busca responder con eficiencia a las necesidades urgentes de las mujeres en materia de fomento al crédito y empleabilidad. Exequibilidad Federación Colombiana de Municipios Expresó que existe una relación directa entre el Decreto 810 y la declaratoria de emergencia, ya que la norma que crea el patrimonio autónomo tendiente a incentivar y apoyar técnica y económicamente el emprendimiento de las mujeres. La medida permitirá reactivar la economía y mejorar los índices de desempleo que se han visto afectados por la emergencia que generó el COVID-19, así como apoyar los emprendimientos de las mujeres. Exequibilidad Secretaría de la Mujer de Bogotá En cumplimiento de la Circular 019 de 2019, remitió a la Dirección Distrital de Gestión Judicial para que emitiera el pronunciamiento ante la Corte Constitucional. Sin solicitud Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía de Bogotá Manifestó que el decreto cumple los requisitos formales y materiales. Estableció que, ante la continuidad del confinamiento, es necesario adoptar estrategias que lleven a mitigar el impacto negativo en las empresas, especialmente en el sector laboral y económico con mayor participación de las mujeres. Además, impacta en la garantía del derecho de las mujeres a una vida libre de violencia y más equitativa. Indicó que la expresión “empresas con enfoque femenino” deber ser más precisa e incorporar de manera explícita los enfoques de género y los de derechos de las mujeres. Concluyó que el Gobierno Nacional debe fortalecer la aplicación de las disposiciones del decreto para crear una verdadera participación de las mujeres en el ámbito empresarial y que esto se refleje realmente en la práctica. Exequibilidad Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia Adujo que el decreto cumple con los requisitos formales y materiales. Expresó que el patrimonio autónomo servirá de vehículo para promover, financiar y apoyar el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial de las mujeres en Colombia. La medida se encuentra acorde con los fines, principios y derechos consagrados en la Constitución, como la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y la igualdad real y efectiva entre hombres y mujeres. Determinó que el decreto resulta acorde con las recomendaciones dadas a Colombia por las Naciones Unidas, en el marco de su iniciativa “Por un planeta 50/50”, donde invitó a trabajar en la disminución de las brechas entre hombres y mujeres, se convocó a los gobiernos a asumir compromisos para lograr la igualdad de género, empoderar a las mujeres y garantizar sus derechos de una manera rápida, concreta y cuantificable. Además, refirió que el legislador ordinario en uso de las facultades atribuidas por el artículo 49 de la LEEE, debe adicionar un límite temporal a la constitución del patrimonio autónomo, ante el vacío de la norma examinada. Llamó la atención sobre el apartado incluido en el parágrafo del artículo 3 del decreto, que permite a “personas naturales y jurídicas, nacionales o extranjeras” como inversionistas de la sociedad gestora del patrimonio autónomo, puesto que podría estar en manos de particulares el funcionamiento del patrimonio autónomo como vehículo financiero, rol que se cumple a través de la sociedad gestora, a fin de canalizar recursos públicos al cumplimiento del objeto propuesto por el decreto. Concluyó que no se trata de una medida discriminatoria, ya que su finalidad por medio del apoyo a los nuevos emprendimientos es reactivar la economía en una población protagónica en los sectores más afectados por la pandemia, el cual, además, es objeto de especial protección dadas las amplias e históricas desigualdades y dificultades que se presentan en su contexto socio económico y cultural. A su juicio, es preciso comprender el contexto histórico, sociocultural y económico que ha padecido la mujer. Igualmente considerar los efectos adversos que la pandemia ha traído de manera especial al género y su entorno de desarrollo económico, a fin de avalar el respaldo material bajo el cual se ampara la justificación de una norma con enfoque de género, como el Decreto 810 de 2020. Exequibilidad Universidad Libre de Colombia - Observatorio de intervención ciudadana Adujo que el Gobierno, a través de Bancoldex, lanzó en enero de 2020 la línea de crédito “Empresarias Empoderadas” para financiar a las mujeres de todos los sectores económicos del país y apoyar su actividad empresarial. El crédito contaba con un cupo de $100.000 millones. Según la resolución del 26 de marzo de 2020 de Bancoldex, los recursos de créditos ofrecidos fueron utilizados en su totalidad. Señaló que el decreto debió mencionar si la medida creada por el Gobierno solo tiene vigencia por el tiempo que dure la declaratoria de emergencia social, económica y ecológica. En tal virtud, debe condicionarse el artículo 1º referido a la creación del patrimonio autónomo. Frente a la redacción del artículo 5, indicó que la misma es difusa y de su interpretación se infiere que el régimen de contratación será determinado por el derecho privado y por la discrecionalidad del Consejo Directivo, teniendo en cuenta algunos principios. Aun cuando se mencionen algunos principios de la Ley 80 de 1993, no existe claridad ni certeza sobre el tipo o régimen de contratación a que hace referencia ni la normatividad que se va a emplear. El artículo 5 debe declararse exequible bajo el entendido que el régimen de contratación debe ser el de contratación directa, conforme al segundo parágrafo del artículo 41 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y al Capítulo primero del título II de la segunda parte de la Circular Básica Jurídica No 029 de 2014 de la Superintendencia Financiera. Recomendó fijar la atención en la mujer rural, ya que resulta difícil que ella pueda ser beneficiaria del patrimonio autónomo, si entre los obstáculos se encuentran la limitación al acceso de créditos, la falta de asistencia técnica, el analfabetismo, las costumbres y los estereotipos patriarcales. Afirmo que se deben tener en cuenta las medidas recomendadas por las Naciones Unidas y la Escuela de Negocios de Londres, a saber: a) incluir a las mujeres en la toma de decisiones de respuesta y recuperación, tanto a nivel local como nacional (grupos de mujeres campesinas, afrodescendientes, LGBTIQ, indígenas, raizales); b) los responsables políticos deben prestar atención a lo que ocurre en los hogares y apoyar un reparto igualitario de la carga de cuidados entre hombres y mujeres; c) se debe reconocer el trabajo de cuidado no remunerado y valorarlo como una contribución vital a la economía; d) la necesidad de desarrollar investigaciones orientadas a descubrir las razones detrás de la disparidad de género en el proceso empresarial e indagar sobre los posibles mecanismos de apoyo que las mujeres requieren para su desarrollo empresarial; y e) la necesidad, en el medio universitario, de ampliar los procesos de desarrollo de las competencias empresariales a través de la educación empresarial, logrando que independientemente del área de titulación y del nivel académico, exista la posibilidad para los estudiantes de recibir formación y experiencias en esta área. Exequibilidad condicionada artículos 1º y 5 Federación Nacional de Dptos. Señaló que la medida se justifica en tanto evita una destrucción masiva del empleo, el cierre total de las empresas y el impacto negativo que ello conlleva en la economía del país, afectando de manera diferencial a la población femenina. A su juicio, el patrimonio autónomo busca promover, financiar y apoyar el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial de las mujeres en Colombia. Exequibilidad V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 6. Solicitó la declaratoria de exequibilidad condicionada del decreto5F[6]. En primer lugar, refirió que reúne los requisitos procedimentales. 7. Luego, al adelantar el estudio individual de los criterios materiales, concluyó que: i) los asuntos regulados en el decreto no solo guardan una relación directa con la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y con las consideraciones que motivaron su propia expedición, sino que además desarrollan los objetivos perseguidos en el Decreto 637 de 2020, teniendo en cuenta que la actual coyuntura del COVID-19 amenaza con retroceder los esfuerzos y los logros alcanzados en las últimas dos décadas en cuestiones de género; y ii) no incorpora reglas que impliquen la restricción de los derechos fundamentales, sino que refuerza su garantía, específicamente frente al derecho a la igualdad en su dimensión material, pues si bien se utiliza el sexo como criterio de diferenciación entre hombres y mujeres para determinar quiénes son los beneficiarios de las ayudas prestadas a través del patrimonio autónomo, la norma no tiene una finalidad discriminatoria sino que busca dotar a las mujeres emprendedoras y trabajadoras de los recursos y conocimientos técnicos para hacer frente a una pandemia que las ha afectado de forma particular. 8. La Vista Fiscal igualmente encontró que la medida dispuesta es apta para conjurar la crisis, pues dado el impacto diferencial que la propagación del virus ha tenido en las mujeres, el decreto busca proveerlas de recursos, mecanismos financieros y conocimientos técnicos que permitan promover su emprendimiento y fortalecimiento empresarial. Aunado a ello, afirmó que se cumplen los criterios de necesidad y subsidiariedad, ya que el régimen de contratación privada permite celebrar contratos de forma más expedita, que se acompañan de la inclusión de principios de la contratación pública y de la función administrativa que dota de mayor protección la disposición y ejecución de recursos públicos, lo cual contribuye a superar la crisis. Aclaró que los medios ordinarios disponibles en el Plan Nacional de Desarrollo (Pacto de Equidad para las Mujeres), fueron contemplados bajo un escenario distinto al que supone la situación actual. 9. Finalmente, el Ministerio Público consideró necesario que la Corte limite la vigencia temporal del decreto por el lapso que considere razonable y proporcional, ya que resulta excesivo que el patrimonio autónomo pueda recibir recursos y bienes públicos de forma permanente solo bajo el control de la Superintendencia Financiera frente a las operaciones de la sociedad fiduciaria, y que se excluya el régimen de contratación pública de forma permanente, pues si bien la laxitud de esta facultad se justifica en condiciones de emergencia, esta no puede dar lugar a la institucionalización de las medidas adoptadas y utilizarse para proponer políticas públicas de largo plazo a modo de plan de desarrollo alterno del Gobierno o como medio para subvertir el orden constitucional. VI. CONSIDERACIONES Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para juzgar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 810 de 4 de junio de 2020, en virtud de lo dispuesto en los artículos 215 y 241.7 de la Constitución. Materia de análisis y estructura de la decisión 2. Corresponde a la Sala Plena establecer si el Decreto Legislativo 810 de 2020 “[p]or el cual se crea el patrimonio autónomo para el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial de las mujeres, con el fin de mitigar los efectos de la Emergencia, Económica, Social y Ecológica”, cumple las exigencias formales y materiales establecidas en la Constitución y en la Ley 137 de 19946F[7]. 3. Para tal efecto, la decisión a adoptar se habrá de estructurar a partir i) del contexto general del decreto bajo revisión, luego ii) se abordará el estudio formal, para así iii) ingresar a la evaluación del articulado, comenzando por su transcripción, alcance y criterios materiales de evaluación. Contexto general del decreto bajo revisión 4. Las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional en el Decreto Legislativo 810 de 2020 que se estudia en la presente providencia, se relacionan con la creación de un mecanismo estatal para promover financiar y apoyar el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento de las iniciativas empresariales de mujeres en el país, en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica. El decreto está compuesto formalmente por once artículos; sin embargo, no se consignó el artículo 9 en el cuerpo normativo revisado7F[8]. En tal sentido, corresponde a la Corte examinar la constitucionalidad de las medidas, las cuales por su identidad temática se analizarán en conjunto, por lo cual, inicialmente se procede con una descripción general del articulado. El artículo 1º dispone la creación de un mecanismo para promover, financiar y apoyar el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial de las mujeres en Colombia, cuyos recursos se canalizarán mediante un patrimonio autónomo que será administrado por un encargo fiduciario público definido por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -Dapre-. Aunado a ello, se encuentran el objeto y finalidades del mecanismo contenidos en los artículos 2 y 3. En efecto, el objeto de la medida creada es la financiación, inversión y asistencia técnica destinada a promover, financiar y apoyar el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial de las mujeres en Colombia (art. 2). Asimismo, para lograr tal propósito el decreto determina las siguientes potestades (art. 3): a. recibir aportes del Gobierno, entidades territoriales, donaciones sector público o privado, nacional o internacional para cofinanciar proyectos conforme su finalidad; b. constituir y promover la constitución de sociedades gestoras de inversiones independientes (capital público, privado o mixto) para estructurar y gestionar productos financieros, esquemas de apoyo, soporte, promoción y financiación que canalicen recursos para promover el emprendimiento, formalización y fortalecimiento empresarial de las mujeres; c. articular la generación de entorno normativo, organizacional e institucional para fomentar el emprendimiento, formalización y fortalecimiento empresarial de las mujeres; d. articular con entidades financieras de primer o segundo piso o fondos de inversión la estructuración y circulación de productos y servicios financieros; e. brindar asistencia técnica integral para creación de modelos empresariales viables y el desarrollo productivo de las empresas de mujeres. Además, el decreto contiene las condiciones de operatividad del mecanismo en donde se destacan las fuentes de los recursos que se integrarán al patrimonio autónomo (art. 4): a. recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación; b. recursos aportados por las entidades nacionales, internacionales, territoriales o por particulares a través de convenios; c. recursos de cooperación nacional o internacional; d. donaciones; e. rendimientos financieros generados por los recursos entregados, los cuales se reinvertirán de pleno derecho en el patrimonio autónomo. En el mismo sentido, se establece que el Consejo Directivo determinará el régimen de contratación y administración de recursos que se regirá por las reglas de derecho privado y observará algunos principios (art. 5). Además, se dispone la existencia de director ejecutivo (art. 6) y un Consejo Directivo del mecanismo creado que será la máxima instancia en la toma de decisiones y que contará con un representante permanente de los ministerios de Hacienda y Crédito Público; Comercio, Industria y Turismo; Agricultura y Desarrollo Rural; INNpulsa; el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-; del sector privado; y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República a través de la Vicepresidencia de la República y Alta Consejería para la Mujer, quien presidirá dicha instancia (art. 7) y tendrá funciones precisas (art. 8) entre ellas la adopción de su propio reglamento. También, podrán suscribirse alianzas estratégicas con entidades públicas o privadas del orden regional, nacional o internacional a fin de incrementar el impacto de su gestión (art. 10). Por último, se encuentra la norma de entrada en vigencia del decreto a partir de su expedición (art. 11). Examen de constitucionalidad del Decreto Legislativo 810 de 2020 Examen de las condiciones formales de validez 5. El examen formal del decreto supone verificar el cumplimiento de tres exigencias básicas: i) la suscripción del decreto por el presidente de la República y todos sus ministros; ii) su expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y iii) la existencia de motivación. La Corte encuentra que las condiciones formales de validez del Decreto Legislativo 810 de 2020 se encuentran satisfechas, como se desarrolla a continuación. 6. Según lo establecido en el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011, modificado por el artículo 17 de la Ley 1967 de 20198F[9] son un total de 18 ministerios. El Decreto Legislativo 810 de 2020 fue suscrito por el presidente y los representantes de cada uno de tales ministerios, sin hallarse alguno ausente o incapacitado para firmar el decreto, por lo que este requisito se considera satisfecho. 7. El decreto fue expedido dentro del término de vigencia del estado de excepción declarado. En efecto, i) el Decreto Legislativo 637 de 6 de mayo de 2020 que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, dispuso que tendría vigencia de treinta (30) días calendario contados a partir de su entrada en vigencia (art. 1º) y ii) el Decreto bajo examen fue expedido el día 4 de junio de 2020, con lo cual se advierte que se estaba dentro del término respectivo. 8. En el “considerando” del decreto expedido se enuncian las razones fácticas y jurídicas que llevaron a la creación de un mecanismo de promoción, fortalecimiento y financiación del emprendimiento para mujeres, específicamente: i) invoca el Decreto 637 de 2020 por medio del cual se declaró el estado de excepción9F[10]; ii) alude a la emergencia sanitaria y social mundial originada por el brote del COVID-19 y su reconocimiento como una pandemia por parte de la OMS el 11 de marzo del 2020; iii) refiere las repercusiones económicas asociadas, las cuales se relacionan con la pérdida del empleo y el eventual aumento del nivel de pobreza por parte de la población femenina, ya que este grupo ha sufrido con mayor severidad las consecuencias de la pandemia y las acciones de contención y mitigación de la misma; iv) enuncia que los registros institucionales internacionales indican que 6 millones de mujeres se desempeñan en los sectores más afectados por la emergencia -turismo, comercio, restaurantes, sector informal-, por lo que están en riesgo de perder su empleo, lo que se traduce en un aumento de la pobreza femenina en un 3.3 %, esto es, más de 1.380.000 mujeres adicionales que caerían en condiciones de pobreza; v) señala que la gran encuesta integrada de hogares liderada por el DANE registra que más de 1.5 millones de personas han perdido el empleo en el país a abril de 2020, de las cuales existen más de 860 mil mujeres; vi) advierte que los reportes del Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, ONU Mujeres, la CEPAL y la OCDE, alarman a los Estados sobre la situación de las mujeres en el mundo y llaman la atención de estos a efectos de que adopten medidas tendientes a mitigar el impacto diferenciado que tiene el COVID-19 y que supondrá mayores costos y efectos negativos para las mujeres que para los hombres. 9. Aunado a los anteriores presupuestos, la Sala encuentra que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica se extiende a todo el territorio nacional, por lo cual las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 810 de 2020 tienen el mismo ámbito de aplicación, con lo cual se estima cumplido este requisito formal. Examen de las condiciones materiales de validez 10. La jurisprudencia constitucional ha condicionado la validez constitucional de los decretos legislativos que adoptan medidas en desarrollo de los estados de excepción a la superación de diez juicios10F[11]. Estos derivan de los artículos 93, 214 y 215 de la Constitución, de las disposiciones de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y de la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por esa razón, la Sala procede a determinar si las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 810 de 2020 superan los juicios del examen de validez material. 11. Así, inicialmente, se analizará si ¿el mecanismo creado mediante el Decreto Legislativo 810 de 2020 se relaciona directamente con la problemática que ocasionó la declaratoria de emergencia y persigue conjurar la crisis allí evidenciada? Para resolver este interrogante, la Sala presentará un contexto sobre las graves consecuencias que ha generado la pandemia sobre las mujeres. 12. Como se ha reseñado a lo largo de esta providencia, el decreto objeto de revisión instituyó una herramienta tendiente a promover, financiar y apoyar el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento empresarial de las mujeres en Colombia, a través de acciones de financiación, inversión y asistencia técnica, organizada mediante un patrimonio autónomo que será administrado por una sociedad fiduciaria de derecho público elegida por el Dapre. Su finalidad es otorgar posibilidades de financiamiento y asesoría técnica a los emprendimientos de mujeres, población que ha sufrido un mayor impacto por las graves consecuencias económicas y sociales que ha producido el COVID-19 y las medidas que el Gobierno ha tenido que adoptar para su contención, mitigación y control. En efecto, estudios realizados por instituciones a nivel nacional e internacional demuestran que las mujeres se desempeñan mayoritariamente en los sectores más afectados por la crisis mundial derivada de la pandemia, tales como, la hotelería, el comercio, el trabajo informal y los servicios de restaurante, por lo cual se encuentran ante una mayor afectación frente a la pérdida del empleo y el incremento de los índices de pobreza11F[12]. 13. La Presidencia de la República adujo que las medidas están dirigidas a conjurar la crisis y evitar que se extiendan los efectos económicos negativos de la misma. De esta forma, la creación del patrimonio autónomo y sus medidas de financiación y administración propenden por ayudar a mitigar los efectos económicos de la pandemia sobre las mujeres, ya que promueve, financia y apoya el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento de las empresas con enfoque femenino, lo que incluye a: i) las empresas registradas dentro de las actividades más afectadas por la emergencia y que emplean principalmente a mujeres y ii) los micro y pequeños negocios en propiedad de mujeres. Indicó que teniendo en cuenta que los efectos adversos de la pandemia sobre la vida productiva de la mujer pueden tardar al menos diez años en revertirse, la creación de un mecanismo de apoyo con enfoque hacia las mujeres impide la extensión de los efectos económicos negativos. Agregó que ante la profundización de la crisis reseñada en el Decreto Legislativo 637 de 2020, el Banco Mundial ha identificado que de 9.2 millones de mujeres ocupadas en Colombia, alrededor de 6 millones están en riesgo de perder sus empleos, y de estas, 1,3 millones caerían en condiciones de pobreza, la cual es difícil de revertir en medio de la contracción económica actual12F[13]. Así las cosas, la Presidencia concluyó que las medidas tienen una finalidad que pretende conjurar las causas que dieron lugar a la emergencia, al permitir que por intermedio del patrimonio autónomo se adopten programas focalizados para las mujeres y se habiliten las condiciones para tener intervenciones sostenibles y rentables, así como al articular con entidades financieras de primer o segundo piso y con fondos de inversión, la estructuración y colocación de productos y servicios financieros y no financieros para el segmento empresarial de la mujer, lo que repercutirá en menores índices de pobreza, mayor empoderamiento femenino y reducción de la violencia contra las mujeres. De esta forma, aparte de cumplir la finalidad del artículo 215 superior, la norma procura la igualdad de derechos y oportunidades entre la mujer y el hombre, y protegerlas especialmente en materia laboral. Graves consecuencias de la pandemia sobre las mujeres 14. Como se reconoce en el propio texto del decreto y la intervención de la Presidencia de la República, la desigualdad de la mujer en el ámbito laboral, comercial y negocial es un asunto que ha aquejado históricamente al mundo entero. A lo largo de los años, variedad de conductas discriminatorias han sido identificadas por la jurisprudencia en la labor de garantía de los derechos de las mujeres. De ahí que la asignación de tareas productivas secundarias y con baja remuneración, la delegación exclusiva del trabajo doméstico, el desconocimiento de las actividades de cuidado que no ostentan una condición laboral per se, la falta de tiempo libre, las largas jornadas laborales, entre otras, se han perpetuado como obstáculos en la senda hacia la igualdad material13F[14]. 15. A partir de los estudios realizados sobre la situación de la mujer en el mundo se puede advertir que debido al rezago que se evidencia en los niveles de participación en la vida socioeconómica y en la implementación de políticas de protección de sus derechos, las mujeres se encuentran expuestas a sufrir con mayor rigor los efectos de la pandemia COVID-19. Si bien estos documentos no cuentan con fuerza normativa en el Estado colombiano lo cierto es que constituyen apreciaciones en el marco internacional que permiten mostrar la realidad agravada para las mujeres con ocasión de la pandemia. De ahí que esta Corporación se refiera a ellos para evidenciar el panorama mundial y como referente del contexto que involucra la situación planteada en el decreto bajo revisión. 16. El informe de ONU Mujeres 2019-202014F[15], evidenció que el acceso a un ingreso propio a través del empleo, los bienes o la protección social, es importante para lograr la igualdad de las mujeres15F[16]. Según el estudio, ello puede mejorar el bienestar y amplificar su voz dentro y fuera de la familia; no obstante, tal ingreso propio es muy inferior al de los hombres. Como lo reconoció el informe, pese a la creciente incorporación de las mujeres al mercado laboral, el matrimonio y la crianza de los hijos suele obstaculizar su acceso al trabajo remunerado16F[17]. El acceso paulatino de las mujeres a los recursos en las últimas décadas ha desencadenado algunos cambios en el equilibrio de poder dentro del hogar, al darles mayor seguridad socioeconómica, peso en la toma de decisiones y ayudarles a proteger a la familia contra las privaciones económicas. Empero, las mejoras en el acceso de las mujeres a los ingresos y a la riqueza han sido desiguales entre los países, y también se han producido de manera estratificada entre los diversos grupos socioeconómicos en un contexto de desigualdades crecientes17F[18]. Como se indica en la figura 1, la tasa de actividad laboral de mujeres en las últimas dos décadas difiere sustancialmente de la masculina y varía en todos los continentes18F[19]: Al respecto, ONU Mujeres indicó que, en contextos en desarrollo, el cambio más significativo se ha producido en América Latina y el Caribe, donde la tasa de actividad femenina ha aumentado en 10 puntos (de 57,0 % a 67,0 %), aunque resultaba probable que los datos subestimaran “la totalidad del trabajo remunerado de las mujeres, ya que a menudo las encuestas no recogen plenamente el trabajo a tiempo parcial, de subsistencia, temporal o en el domicilio que, por lo general, realizan en mayor proporción las mujeres”19F[20]. ONU Mujeres especificó que, en todo el mundo, las mujeres ganan menos que los hombres: en la mayoría de los países, las mujeres en promedio ganan solo entre el 60 y el 75 % del salario de los hombres20F[21]. En tal sentido, ha destacado que entre los factores coadyuvantes a la desigualdad se encuentra el hecho de que es más probable que las mujeres se desempeñen como trabajadoras asalariadas y en trabajos familiares no remunerados, pues tienen más probabilidades de dedicarse a actividades de baja productividad y a trabajar en el sector informal y con menores probabilidades de movilidad al sector formal que los hombres21F[22]. Así las cosas, las mujeres tienen una responsabilidad desproporcionada frente al trabajo no remunerado de cuidados que prestan a otras personas (dedican entre 1 y 3 horas más que los hombres a las labores domésticas; entre 2 y 10 veces más de tiempo diario a la prestación de cuidados -a los hijos e hijas, personas mayores y enfermas-; y entre 1 y 4 horas diarias menos a actividades de mercado)22F[23], de forma que son evidentes las persistentes desigualdades de género en el uso del tiempo al combinar el trabajo remunerado y el no remunerado, pues las mujeres de los países en desarrollo trabajan más que los hombres, destinando menos tiempo a la educación, el ocio, la participación política y el cuidado propio23F[24]. 17. El boletín emitido por el DANE y ONU Mujeres registra que la tasa global de participación laboral de mujeres es del 53.1% frente al 73.9 % de los hombres24F[25]. En Colombia, el 94 % de las personas que se dedican al empleo doméstico (647.000) y el 63 % de las que están ocupadas como trabajadores familiares sin remuneración (528.000), son mujeres. Aunado a ello, la figura 2 exhibe que las mujeres representan tan solo una cuarta parte de las personas en condición de patrones o empleadores25F[26]. 18. En ese contexto, para la comunidad internacional el empoderamiento económico de la mujer es fundamental, pues, “las empresas se benefician enormemente al aumentar las oportunidades en cargos de liderazgo para las mujeres, algo que ha demostrado aumentar la eficacia organizacional. Se estima que las compañías donde tres o más mujeres ejercen funciones ejecutivas superiores registran un desempeño más alto en todos los aspectos de la eficacia organizacional”26F[27]. 19. Sin embargo, el Banco Mundial ha identificado que las mujeres tienden a tener menor acceso a las instituciones financieras y mecanismos de ahorro formales. Aseguró que mientras el 55 % de los hombres tiene una cuenta en una institución financiera formal, esa proporción es de solo el 47 % en el caso de las mujeres en todo el mundo27F[28]. 20. El panorama expuesto le permite a la Sala Plena hacer referencia a la situación de las mujeres en el contexto de la pandemia. A este respecto la ONU ha indicado que los efectos de la pandemia del COVID-19 podrían revertir los escasos logros que se han alcanzado en materia de igualdad de género y derechos de las mujeres, pues “el brote de coronavirus agrava las desigualdades existentes para las mujeres y niñas a nivel mundial; desde la salud y la economía, hasta la seguridad y la protección social”28F[29]. Las mujeres cumplen un rol “desproporcionado” en la respuesta al virus, como trabajadoras sanitarias en primera línea y cuidadoras en el hogar. El estudio revela que la labor de cuidado no remunerado de las mujeres ha aumentado de manera significativa como consecuencia del cierre de las escuelas y el aumento de las necesidades de cuidado de otros. Recalca que “las mujeres también se ven más afectadas por los efectos económicos de la COVID-19, ya que trabajan, de manera desproporcionada, en mercados laborales inseguros. Cerca del 60 % de las mujeres trabaja en la economía informal, lo que las expone aún más a caer en la pobreza”29F[30]. 21. El Secretario General de la ONU fue enfático al afirmar en abril de 2020: “Los escasos avances en materia de igualdad de género y derechos de las mujeres conseguidos a lo largo de las décadas están en peligro de retroceso como consecuencia de la pandemia de la COVID-19”30F[31]. Con fundamento en ello, instó a los Gobiernos a que pusieran a las mujeres y a las niñas en el centro de sus esfuerzos, puesto que las mujeres no solo son las más afectadas por la pandemia, sino que también son la columna vertebral de la recuperación en las comunidades. Por ello, aseguró que “poner a las mujeres y las niñas en el centro de las economías dará lugar, fundamentalmente, a mejores resultados de desarrollo y más sostenibles para todos, apoyará una recuperación más rápida y encauzará al mundo para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible”31F[32]. La ONU enfatizó en que todos los recursos que se provean para la recuperación de los efectos de la pandemia, deben abordar los efectos en términos de género, lo cual significa: i) incluir a las mujeres y a las organizaciones de mujeres en los planes de respuesta a la COVID-19 y en la toma de decisiones; ii) transformar las desigualdades en el trabajo de cuidado no remunerado en una nueva economía de cuidados inclusiva que funcione para todo el mundo; y iii) diseñar planes socioeconómicos con un enfoque intencionado sobre las vidas y los futuros de las mujeres y las niñas. 22. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha llamado también la atención para que los derechos de las mujeres sean respetados en el marco de la pandemia, debido a que pertenecen a aquellos grupos que son afectados de forma desproporcionada porque se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad. De hecho, ha recalcado que ante las medidas de aislamiento social que pueden redundar en el aumento exponencial de la violencia contra las mujeres y niñas en sus hogares, “es preciso recalcar el deber estatal de debida diligencia estricta respecto al derecho de las mujeres a vivir una vida libre de violencia, por lo que deben adoptarse todas las acciones necesarias para prevenir casos de violencia de género y sexual; disponer de mecanismos seguros de denuncia directa e inmediata, y reforzar la atención para las víctimas”32F[33]. 23. La Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el 29 de abril de 2020, destacó que la pandemia representa un alto riesgo para las mujeres y las niñas no debido a una vulnerabilidad inherente, sino por la preexistencia de la discriminación y la inequidad. Sostuvo que “[e]n América Latina, esto es particularmente evidente para las mujeres que trabajan en el sector informal, las trabajadoras domésticas, las indígenas, las afrodescendientes, las mujeres con discapacidad, las migrantes, las mujeres con VIH, y con orientación sexual e identidad de género diversa”33F[34]. En esa oportunidad, hizo referencia al informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) que indicó que la pandemia provocaría la mayor depresión de la actividad económica en la historia de la región: una caída del -5.3 % en 2020 y aunque esta situación afectaría a todos, las mujeres se verían especialmente impactadas. En la mayoría de los países latinoamericanos, las mujeres están altamente concentradas en sectores informales y con bajos salarios y en condiciones deficientes: “[C]asi el 40% de las mujeres que trabajan en la región están empleadas en áreas que han quedado muy afectadas, como el turismo, el comercio, restaurantes, hoteles y trabajo doméstico. (…) Las mujeres indígenas están representadas desproporcionalmente en la economía informal. Su acceso al sustento está en riesgo y la amenaza de hambre se está volviendo muy real. Sumado a todo esto, ellas enfrentan barreras para acceder a los cuidados de salud e información. Al vivir en áreas rurales, algunas mujeres indígenas y afrodescendientes no tienen acceso a internet, electricidad ni transporte público”34F[35]. La Alta Comisionada destacó que las mujeres en América Latina realizan el 73% del trabajo de cuidado no remunerado. Con las escuelas cerradas, están bajo más presión con riesgos para su salud y su bienestar. Además, en la región, ellas representan la mitad del personal médico y más del 80% de las enfermeras, el porcentaje más alto del mundo. Recalcó que como cuidadoras en el hogar y en los hospitales, las mujeres corren el riesgo desproporcionado de infección. En tal virtud, llamó la atención de los Estados, en tanto tienen la obligación de tomar medidas específicas para asegurar que los derechos de las mujeres y las niñas estén protegidos durante la crisis35F[36]. Resaltó que, aunque los derechos de todos tienen que ser protegidos y el virus no discrimina, “sus impactos sí, y las mujeres y las niñas son desproporcionadamente afectadas”. En esa medida, recomendó adoptar acciones frente a la garantía de protección personal, acceso a atención médica, igualdad de responsabilidades de cuidado y declarar esenciales los servicios conexos a la violencia de género; al tiempo que enfatizó en “la importancia de los incentivos económicos sensibles al género y sobre las redes de seguridad social que deberían alcanzar y empoderar a todas las mujeres y las niñas” 36F[37]. Examen del Decreto Legislativo 810 de 2020 24. Conforme a lo anotado, de cara al análisis de los juicios de motivación suficiente y conexidad interna, se advierte que el patrimonio autónomo fue producto de motivaciones específicas en el Decreto Legislativo 810 de 2020. El decreto hizo referencia a algunos supuestos relacionados con los efectos adversos de la pandemia en el ámbito laboral y, en concreto, la especial situación de las mujeres que sienten con mayor rigor las consecuencias de las cuarentenas, cierre de empresas, suspensión de actividades en sectores económicos con mayores riesgos y demás medidas gubernamentales adoptadas para conjurar la crisis sanitaria que afecta al país con ocasión del COVID-19. En esos términos, justifica que es prioritario reorientar una política de gasto con enfoque de género dado que los efectos económicos del COVID-19 y las medidas de confinamiento son no neutrales al género, por ello es necesario observar los impactos con perspectiva de género para que las brechas no se sigan ampliando. En particular, invocó que el impacto del COVID-19 en las mujeres, de acuerdo con el Banco Mundial, el BID, ONU Mujeres, la CEPAL y la OCDE, así como las medidas para mitigarlo, tienen un efecto diferenciado y supondrá mayores costos y efectos negativos para las mujeres que para los hombres. En relación con la situación actual de las mujeres en el mundo afirmó: i) De acuerdo con cifras de la OCDE, las mujeres son mayoría en los sectores afectados inicialmente por el distanciamiento social tales como hotelería (60 %), el comercio (62 %) y los servicios de restaurante (53 %). ii) Los micro y pequeños negocios, mayoritariamente manejados por mujeres están en fuerte riesgo de quiebra. Por lo anterior es preciso diseñar mecanismos que ayuden a su supervivencia. iii) Las estimaciones de la OCDE apuntan a que alrededor del 50 % de estos negocios ya han dejado de ser rentables y en tres meses podrían estar fuera del mercado. iv) Según el Banc...