Sentencia C-215 de 2020

C-215-20 Sentencia C-215/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Exequibilidad parcial ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 417 de 2020 CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido A la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. CALAMIDAD PUBLICA-Definición La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de emergencia. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente (…) ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el Artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales.” CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad (…) tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades excepcionales reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad (…) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica (…) tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo 215. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad (…) según el Artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad (…) previsto en el Artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad (…) exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, como en el caso del juicio de ausencia de arbitrariedad. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación (…) el cual tiene fundamento en el Artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE MODIFICAN EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Jurisprudencia constitucional PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance ESTADOS DE EXCEPCION–Competencia extraordinaria del Gobierno Nacional para modificar el Presupuesto General de la Nación DECRETO DE LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO-Expedición por Gobierno DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contenido y alcance EMERGENCIA SOCIAL-Alcance de modificaciones en Presupuesto General de la Nación DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Inexequibilidad parcial por cuanto no supera el juicio de necesidad jurídica En lo relativo a la liquidación del PGN y su anexo, es necesario considerar, sin más preámbulos, la más reciente regla fijada por la doctrina de este tribunal, conforme a la cual la norma por medio de la cual se liquida el presupuesto de ingresos y la ley de apropiaciones y su correspondiente anexo, no tienen el rango y jerarquía de ley y, por tanto, su inclusión en el Decreto 571 de 2020 no satisface el juicio de necesidad jurídica o subsidiariedad, que es propio del control material de los decretos legislativos. GASTO PUBLICO SOCIAL-Prioridad GASTO PUBLICO SOCIAL-Definición PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Modificación (…) el papel principal en materia de modificaciones al PGN le corresponde a la ley, que es la única que, en tiempos de paz, puede establecer las erogaciones, e incluir las partidas presupuestales, de tal suerte que no puede haber gastos que no estén incluidos en la Ley de apropiaciones del PGN. En cuanto a las partidas de gasto, específicamente, el artículo 351, faculta al congreso para modificarlas, con la aceptación escrita del ministro del ramo, para aumentarlas, y para eliminarlas o reducirlas, salvo que se trate del servicio de la deuda pública, de las demás obligaciones contractuales del Estado, de la atención completa de los servicios de la administración y de las inversiones en los planes y programas a que se refiere el artículo 341. En estados de emergencia económica, social y ecológica, como ya se ha visto, este tribunal ha aceptado que es posible modificar el PGN, pero sólo por medio de decretos legislativos. Referencia: Expediente RE-296 Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 571 de 2020, “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” Magistrado Sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y conforme a los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El 16 de abril de 2020, la Presidencia de la República[1] remitió a este tribunal copia auténtica del Decreto Legislativo 571 del 15 de abril de 2020, “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Con el mencionado decreto, también se remitieron los documentos de soporte del mismo[2]. Recibidos dichos documentos por la secretaría general de este tribunal, en audiencia virtual del 20 de abril de 2020[3] se procedió a su reparto. Por medio de Auto del 27 de abril de 2020, el magistrado sustanciador dispuso asumir el conocimiento del Decreto Legislativo 571 de 2020, fijar en lista el asunto, hacer la comunicación prevista en el artículo 244 de la Constitución, y dar traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiese el concepto a su cargo. II. NORMA REVISADA A continuación, se transcribe el texto del Decreto Legislativo 571 de 2020[4]. “DECRETO 571 DE 2020 (abril 15) Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y CONSIDERANDO Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del Coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio. Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la que se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al Coronavirus COVID-19. Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. Que, en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del Coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social. Que el artículo 47 de la Ley estatutaria 137 de 1994 faculta al Gobierno nacional para que, en virtud de la declaración del Estado de Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre que (i) dichos decretos se refieran a materias que tengan relación directa y especifica con dicho Estado, (ii) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, (iii) las medidas adoptadas sean necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente, y (iv) cuando se trate de decretos legislativos que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción. Que el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia. Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75 casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y O fallecidos , cifra que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de marzo, 196 personas contagiadas al día 21 de marzo, 235 personas contagiadas al 22 de marzo, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24 de marzo; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo, 491 personas contagiadas al día 26 de marzo, 539 personas contagiadas al día 27 de marzo, 608 personas contagiadas al 28 de marzo, 702 personas contagiadas al 29 de marzo; 798 personas contagiadas al día 30 de marzo; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo, 1.065 personas contagiadas al día 1 de abril, 1.161 personas contagiadas al día 2 de abril, 1.267 personas contagiadas al día 3 de abril, 1.406 personas contagiadas al día 4 de abril, 1.485 personas contagiadas al día 5 de abril, 1.579 personas contagiadas al día 6 de abril, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril, 2.473 personas contagiadas al día 10 de abril, 2.709 personas contagiadas al 11 de abril, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril, 2.979 personas contagiadas al 14 de abril y ciento veintisiete (127) fallecidos a esa fecha. Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 14 de abril de 2020 127 muertes y 2 .979 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (1.242), Cundinamarca (119), Antioquia (289), Valle del Cauca (514), Bolívar (145), Atlántico (94), Magdalena (66), Cesar (32), Norte de Santander (50), Santander (30), Cauca (20), Caldas (36), Risaralda (69), Quindío (49), Huila (55), Tolima (26), Meta (39), Casanare (9), San Andrés y Providencia (5), Nariño (41), Boyacá (31), Córdoba (15), Sucre (1) y La Guajira (1), Chocó (1). Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS, se ha reportado la siguiente información: (i) en reporte número 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET[5] señaló que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID- 19 y 7.426 fallecidos, (ii) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (v) en el reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos, (vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte número 82 del 11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, (viii) en el reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952 fallecidos, (ix) en el reporte número 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (x) en el reporte número 85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos . Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS, en reporte de fecha 13 de abril de 2020 a las 19:00 GMT[6]--5, - hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 1.848.439 casos, 117.217 fallecidos y 213 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19. Que la Organización Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el «El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas», afirma que «[...] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral [...]. » Que la Organización Internacional del Trabajo, en el referido comunicado, estima «[...] un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala mundial [...], en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso "más favorable") y 24,7 millones de personas (caso "más desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de incidencia "media", podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo en 22 millones de personas.» Que la Organización Internacional del Trabajo -OIT, en el citado comunicado, insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida. Que de conformidad con la declaración conjunta del 27 de marzo de 2020 del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la directora gerente del Fondo Monetario Internacional, «Estamos en una situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021.» Que el Decreto 417 del 17 de marzo 2020 señaló en su artículo 3 que el Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en su parte considerativa, todas aquellas «adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.» Que la honorable Corte Constitucional, en Sentencia C-434 del 12 de julio de 2017, en la cual efectuó la revisión constitucional del Decreto Legislativo 733 de 2017 "Por el cual se dictan disposiciones en materia presupuestal para hacer frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017 y se efectúa la correspondiente liquidación", precisó que: «La Constitución establece, como regla general, que no se podrá hacer erogación o gasto alguno con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que no se hallen incluidos en el presupuesto de gastos decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales (art. 345 C.P.) Así mismo, de manera específica, los artículos 346 y 347 de la Carta Política prevén que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá ser aprobado por el Congreso de la República. […] sin embargo, el Constituyente también hizo la salvedad de que las citadas reglas en materia presupuestal tienen aplicación en tiempos de paz o normalidad institucional, de modo que, en estados de excepción, se deja abierta la posibilidad de que otro centro de producción normativa y, en específico, el Ejecutivo, quien en tales situaciones se convierte en legislador transitorio, intervenga el presupuesto general de la Nación, cambie la destinación de algunas rentas, reasigne partidas y realice operaciones presupuesta les, con el propósito de destinar recursos para la superación del estado de excepción.» Que de conformidad con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, es necesario adicionar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 con el fin de incluir los recursos necesarios para la implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y mitigar sus efectos, en especial, fortalecer el sistema de salud para que garantice las condiciones necesarias de atención y prevención del Coronavirus COVID -19, así como a contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social que ha conllevado la emergencia. Que el artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto dispone que: «Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que este señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo.» Que para efectos de concretar las medidas económicas y sociales que el Gobierno nacional busca implementar para conjurar la grave crisis ocasionada por la pandemia COVID -19, se hace necesario aprobar créditos adicionales y realizar traslados, distribuciones, modificaciones y desagregaciones al Presupuesto General de la Nación del 2020, en el marco de las facultades otorgadas al Gobierno nacional mediante el artículo 83 del Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico de Presupuesto, la Ley 137 de 1994 y el artículo 18 de la Ley 2008 de 2019. Que de conformidad con el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, y el artículo 3 de la Ley 2008 de 2019, constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público especifico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. Los fondos sin personería jurídica estarán sujetos a las normas y procedimientos establecidos en la Constitución Política, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la respectiva ley anual de presupuesto y las demás normas que reglamenten los órganos a los cuales pertenecen. Que en virtud de las medidas adoptadas en la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica a que hace referencia el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se creó el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME, mediante la expedición del Decreto 444 del 21 de marzo de 2020, como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto es atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento. Que mediante el Decreto 552 del 15 de abril de 2020 se autorizó al Gobierno nacional para hacer uso de hasta el 80% de los recursos provenientes del saldo acumulado en el Fondo de Riesgos Laborales en la modalidad de préstamo a la Nación, con el fin de obtener recursos adicionales para atender las necesidades que en el marco de la emergencia declarada en el Decreto Legislativo 417 de 2020 puedan presentarse. Así mismo, indica que el Fondo de Riesgos Laborales cuenta con un saldo de excedentes acumulados desde su creación de CUATROCIENTOS DOCE MIL SEISCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL MILLONES CIENTO SESENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS NOVENTA MIL PESOS $412.666.165.790 al 31 de marzo de 2020 disponibles para tal fin. Que de acuerdo con el artículo 1 del Decreto Legislativo 552 del 15 de abril de 2020 se incluyen los recursos provenientes del Fondo de Riesgos Laborales - FRL como fuente del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, creado mediante el Decreto Legislativo 444 de 2020. Que el Decreto 553 del 15 de abril de 2020 adopta medidas que promuevan los beneficios otorgados por Colombia Mayor para los adultos mayores en lista de espera del programa Colombia Mayor y financiar los potenciales beneficiarios del Mecanismo de Protección al Cesante, con el fin de mitigar los efectos sobre la calidad de vida de los adultos mayores y los efectos sobre el empleo en la situación de emergencia. Que de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 553 del 15 de abril de 2020 los recursos que del Fondo de Mitigación de Emergencias- FOME se distribuyan al Ministerio del Trabajo podrán financiar tres giros mensuales para la población en lista de espera del Programa Colombia Mayor, de setenta (70) años en adelante. Que de acuerdo con el artículo 3 del Decreto 553 del 15 de abril de 2020 autoriza al Ministerio del Trabajo para que con los recursos que se asignen del Fondo de Mitigación de Emergencias- FOME, en el marco del Decreto 417 de 2020, realice transferencias de giros directos a las Cajas de Compensación Familiar, con destinación específica a la cuenta de prestaciones económicas del Fondo de Solidaridad y Fomento al Empleo y Protección al Cesante-FOSFEC. Que con el fin de dar aplicación a las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, de conformidad con el artículo 3 del Decreto 417 de 2020, se autoriza al Gobierno nacional para efectuar las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo. Que dentro de las operaciones presupuestales necesarias se incluye la reasignación de recursos de distintas fuentes y rubros del Presupuesto General de la Nación para destinarse al Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME para hacer frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020, y contrarrestar la extensión de sus efectos sociales y económicos. Para efectuar las operaciones presupuestales necesarias sobre las partidas incluidas en la ley 2008 de 2019 "Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2020" y contar con recursos para hacer frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020, y contrarrestar la extensión de sus efectos sociales y económicos , es indispensable incluir disposiciones que permitan al ejecutivo hacer más expedito el trámite de asignación de recursos a través de convenios interadministrativos con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como administrador del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME. Para ello, los ingresos y rentas del Presupuesto Nacional y de los presupuestos de los Establecimientos Públicos del orden nacional o asimilados por la ley a éstos, incluidos los fondos especiales y las contribuciones parafiscales que administran los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación se han de poder destinar a la atención de los gastos que se requieran durante la vigencia de fiscal 2020 para hacer frente a la Emergencia. Que el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto faculta al Gobierno para dictar el Decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación, y prevé que el decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto. Que en mérito de lo expuesto, DECRETA TÍTULO I ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN ARTÍCULO 1. Adiciones Al Presupuesto De Rentas Y Recursos De Capital. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de TRESCIENTOS VEINTINUEVE MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($329 .000.000 .000), según el siguiente detalle: RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2020 CONCEPTO VALOR I. INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL 329.000.000.000 6. FONDOS ESPECIALES DE LA NACIÓN 329.000.000.000 TOTAL ADICIÓN 329.000.000.000 ARTÍCULO 2. Adiciones al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma de TRESCIENTOS VEINTINUEVE MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($329.000 .000.000), según el siguiente detalle: ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2020 CTA PROG SUBC SUBP CONCEPTO APORTE NACIONAL RECURSOS PROPIOS TOTAL SECCIÓN 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO A PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 329.000.000.000 329.000.000.000 TOTAL ADICION SECCION 329.000.000.000 329.000.000.000 TOTAL ADICION 329.000.000.000 329.000.000.000 ARTÍCULO 3. Liquidación De La Adición Del Presupuesto De Rentas Y Recursos De Capital. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de TRESCIENTOS VEINTINUEVE MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($329.000.000 .000), según el siguiente detalle: RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2020 CONCEPTO VALOR I. INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL 329.000.000.000 6. FONDOS ESPECIALES DE LA NACIÓN 329.000.000.000 TOTAL ADICIÓN 329.000.000.000 ARTÍCULO 4. Liquidación de la adición del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma TRESCIENTOS VEINTINUEVE MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($329 .000.000.000), según el siguiente detalle: ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2020 CTA PROG SUBC SUBP CONCEPTO APORTE NACIONAL RECURSOS PROPIOS TOTAL SECCIÓN 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO A PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 329.000.000.000 329.000.000.000 TOTAL ADICION SECCION 329.000.000.000 329.000.000.000 TOTAL ADICION 329.000.000.000 329.000.000.000 ARTÍCULO 5. Anexo. El presente Decreto Legislativo se acompaña de un anexo que contiene el detalle del gasto. TÍTULO II OTRAS DISPOSICIONES ARTÍCULO 6. Facultad de destinar ingresos y rentas del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal 2020 para hacer frente a la Emergencia. Los ingresos y rentas del Presupuesto Nacional y de los presupuestos de los Establecimientos Públicos del orden nacional o asimilados por la ley a éstos, incluidos los fondos especiales y las contribuciones parafiscales que administran los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación podrán ser destinados a la atención de los gastos que se requieran durante la vigencia de fiscal 2020 para hacer frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 del 17 de marzo 2020 y contrarrestar la extensión de sus efectos sociales y económicos. PARÁGRAFO. La facultad que se establece en el presente artículo en ningún caso podrá extenderse a los ingresos y rentas que tengan una destinación específica establecida por la Constitución Política. ARTÍCULO 7. Convenios interadministrativos con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Se autoriza a las secciones y entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación para que de su presupuesto de funcionamiento o inversión, durante la presente vigencia fiscal, realicen convenios interadministrativos con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como administrador del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, con el fin de trasladar recursos que permitan atender las medidas necesarias para hacer frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y contrarrestar la extensión de sus efectos sociales y económicos . ARTÍCULO 8. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá D.C., a los 15 días del mes de abril de 2020 IVÁN DUQUE MÁRQUEZ LA MINISTRA DEL INTERIOR, ALICIA VICTORIA ARANGO OLMOS LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES, CLAUDIA BLUM DE BARBERI EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL, CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCIA EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, RODOLFO ENRIQUE ZEA NAVARRO EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, FERNANDO RUIZ GÓMEZ EL MINISTRO DE TRABAJO, ÁNGEL CUSTODIO CABRERA BÁEZ LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGÍA, MARÍA FERNANDA SUÁREZ LONDOÑO EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL, MARÍA VICTORIA ANGULO GONZALEZ EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, RICARDO JOSÉ LOZANO PICÓN EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, JONATHAN MALAGON GONZALEZ LA MINISTRA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES, SYLVIA CRISTINA CONSTAÍN RENGIFO LA MINISTRA DE TRANSPORTE, ANGELA MARIA OROZCO GOMEZ LA MINISTRA DE CULTURA, CARMEN INES VASQUEZ CAMACHO LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACIÓN, MABEL GISELA TORRES TORRES EL MINISTRO DEL DEPORTE, ERNESTO LUCENA BARRERO.” III. INTERVENCIONES Y CONCEPTO DE LA VISTA FISCAL 3.1. Durante la fijación en lista, en la secretaría general de este tribunal se recibieron las siguientes intervenciones: 1) la de la ciudadana Daniela Serrano Penagos[7], 2) la del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia[8], 3) la del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia[9], 4) la de la Universidad Santo Tomás[10], 5) la de la Presidencia de la República[11], 6) la de la Universidad de los Andes[12] y 7) la de los gobernadores del pueblo indígena Yukpa[13]. 3.1.1. La ciudadana Daniela Serrano Penagos considera que las medidas adoptadas en el Decreto 571 de 2020 son compatibles con la Constitución. Para fundar su aserto, verifica el cumplimiento de los requisitos formales y materiales y, al hacerlo, destaca que la adición presupuestal está destinada únicamente a cubrir la emergencia, en especial a brindar recursos para atender los requerimientos sanitarios y a la población más vulnerable. 3.1.2. En su concepto técnico, el Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia se centra en algunos juicios materiales específicos. El análisis se ocupa de las medidas adoptadas en los artículos 1, 6 y 7 del decreto sub examine, a las cuales les aplica los juicios de conexidad material, de finalidad, de necesidad fáctica, de proporcionalidad y no discriminación, y de contradicción específica. Los juicios de conexidad material y de finalidad, son superados por las medidas analizadas, dado que los traslados de recursos al FOME tienen el propósito de mitigar los efectos y problemas económicos causados por la crisis, en la medida en que la pandemia genera importantes efectos sociales y económicos, frente a los cuales se requiere de la intervención del Estado. Los juicios de necesidad fáctica y proporcionalidad, que se aplican de manera especial a las medidas previstas en el primer inciso del artículo 6 y en el artículo 7, comienzan por destacar la expresión: “podrán”, que precede a la destinación a los gastos que se requieran para hacer frente a la emergencia, para advertir que de ella no puede seguirse que los administradores de contribuciones parafiscales o de los fondos que hacen parte del presupuesto, “puedan negarse a girar al Ministerio de Hacienda como administrador del FOME, los recursos requeridos”, sino que debe entenderse que dicho traslado de recursos debe hacerse cuando el Ministerio lo requiera. Así, pues, el podrán se referiría al Ministerio de Hacienda y no a los otros órganos. Por ello, solicitan que se declare la exequibilidad condicionada de estas normas, sea 1) “con una provisión aditiva que sustituya la expresión ´podrán ser destinados´, por la de ´deberán ser destinados´”, o sea 2) con una interpretación, según la cual se entienda que los recursos trasladados sólo puedan emplearse para atender los gastos que se requieran para hacer frente a la emergencia. Los juicios de proporcionalidad y no discriminación de las medidas del artículo 6 y 7 en comento, debe hacerse de manera precisa, de tal manera que no haya afectaciones desproporcionadas y discriminatorias. En esto destaca que debe tenerse especial cuidado con las entidades que atienden o prestan servicios fundamentales para realizar el Estado Social de Derecho, pues la habilitación presupuestal es tan abierta que genera riesgos de desproporción y de discriminación. Por ello, solicitan que la constitucionalidad de estas normas se condicione “en el entendido de que la definición de los órganos, fondos, secciones y entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, se establezca por el Ministerio de Hacienda, a partir de criterios: (i) objetivos, (ii) transparentes, (iii) plurales, y sobre todo, (iv) con la previsión de que no se afecten de manera desproporcionada los presupuestos de las entidades que cumplen funciones determinantes para el cumplimiento de los mandatos de igualdad material del Estado social de derecho.” En esta misma línea, se encamina el juicio de contradicción específica, en la medida en que puede llegar a afectarse la garantía constitucional del gasto público social, que tiene prioridad respecto a cualquier otra asignación. Para superar este juicio, también propone un condicionamiento, en el sentido de que: “La facultad que se establece en el presente artículo en ningún caso podrá extenderse a los ingresos y rentas que tengan una destinación específica establecida por la Constitución Política, ni las partidas correspondientes al gasto público social”. 3.1.3. En su concepto técnico, el Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia considera que todas las medidas adoptadas en el decreto sub judice son compatibles con la Constitución. Después de describir el contenido del decreto y de destacar sus vínculos con los Decretos 417 y 444 de 2020, pone de presente el artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, conforme al cual el gobierno puede afectar el presupuesto para atender gastos ocasionados por los estados de excepción, evento en el cual la fuente de gasto será el decreto que declare el estado de excepción. En este contexto, se refiere al artículo 67 del referido estatuto orgánico, que faculta al gobierno para dictar el decreto de liquidación del presupuesto. Además, destaca que existe un deber legal, previsto en el artículo 84 del estatuto en comento, conforme al cual, si se modifica el presupuesto, debe informarse al Congreso dentro de los ocho días siguientes a que esto ocurra. Luego de verificar el cumplimiento de los requisitos formales, procede a realizar el análisis relativo a los requisitos materiales. Este análisis concluye que se superan todos ellos. 3.1.4. En su concepto técnico, la Universidad Santo Tomás concluye, también, que el decreto sub judice es compatible con la Constitución, luego de haber verificado el cumplimiento de todos los requisitos formales y materiales. En su análisis destaca, de manera especial, la relación de conexidad que existe entre los artículos y los considerandos del decreto, del siguiente modo: los considerandos 22, 23 y 24 se relacionan con los artículos 1 y 2; el considerando 33 se relaciona con los artículos 3, 4 y 5; los considerandos 21 y 31 se relacionan con el artículo 6; y los considerandos 25 a 32 se relacionan con el artículo 7. 3.1.5. La Presidencia de la República empieza por referirse a la declaración el estado de emergencia económica, social y ecológica en el Decreto 417 de 2020 y a la insuficiencia de los recursos para atender la emergencia, pese a las adiciones hechas en los Decretos Legislativos 519, 522 y 552 de 2020. Esta insuficiencia es la que hace necesario hacer la adición prevista en el Decreto 571 de 2020, cuyo contenido describe. Sobre esta base procede a verificar el cumplimiento de los requisitos formales y materiales. Destaca, de manera especial, que los recursos adicionados en el decreto sub judice son necesarios para fortalecer el FOME, que es su único destinatario, dado que la atención de la emergencia requiere de cuantiosos recursos económicos, tanto para cubrir lo relativo a lo sanitario como a lo económico, en especial en lo que atañe a la calidad de vida de los adultos mayores y al empleo[14]. También destaca que la mayoría de los recursos ya adicionados, como los relativos al Decreto 519 de 2020 se destinarán a mitigar efectos ya conocidos de la crisis, pero que, en la medida en que la pandemia prosiga, “se requerirán recursos adicionales para la atención de la emergencia, requiriéndose recursos significativos para la reactivación de la economía y el restablecimiento de los empleos perdidos y la recuperación de la actividad económica del país.” 3.1.6. La intervención de los gobernadores del pueblo indígena Yukpa, que se denomina “Acción de inconstitucionalidad”, presenta una argumentación común frente a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y a todos los decretos legislativos dictados bajo su amparo. De estas normas censura que son altamente discriminatorias y racistas respecto de su pueblo. Sin embargo, no hace ninguna alusión concreta a al Decreto Legislativo 571 de 2020. 3.1.7. En su concepto técnico, la Universidad de los Andes, cuestiona la motivación suficiente y la necesidad de las medidas adoptadas. Lo primero, porque considera que 1) no se justifica “de dónde van a salir los recursos que se pretende adicionar al presupuesto de gastos”; 2) no se precisa el destino puntual de los recursos; 3) no muestra por qué los recursos ya destinados al FOME en el Decreto 444 de 2020 resultan insuficientes. Lo segundo, porque le parece que los recursos ya incluidos en el referido decreto son suficientes y adecuados para lograr los objetivos que se pretende lograr con esta adición al PGN. 3.2. El concepto del Procurador General de la Nación El 22 de mayo de 2020 el Procurador General de la Nación rindió concepto sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 571 de 2020. En este concepto se solicita declarar la exequibilidad de todos los artículos del referido decreto. Respecto de la expresión: “Los ingresos y rentas del Presupuesto Nacional y de los presupuestos de los Establecimientos Públicos del orden nacional o asimilados por la ley a éstos, incluidos los fondos especiales y las contribuciones parafiscales que administran los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación podrán ser destinados a la atención de los gastos que se requieran durante la vigencia de fiscal 2020 para hacer frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 del 17 de marzo 2020 y contrarrestar la extensión de sus efectos sociales y económicos” contenida en el artículo 6, se solicita que la declaración de exequibilidad se condicione “en el entendido [de] que no implica la facultad, en cabeza de los órganos que hacen parte del PGN, de modificar dicho presupuesto, ya que esta potestad solo corresponde al legislador.” Luego de constatar que el decreto sub examine cumple con los requisitos formales, el Ministerio Público pasa a ocuparse de los requisitos materiales. En el análisis correspondiente a esto último, además de describir el contenido y alcance del decreto, destaca lo siguiente: 1) que hay un vínculo de conexidad entre él y el Decreto 417 de 2020, que declara el estado de emergencia y entre sus consideraciones y las medidas adoptadas; 2) que ninguna de estas medidas restringen derechos fundamentales, limitan mandatos superiores o desconocen prohibiciones constitucionales; 3) que tales medidas respetan el principio de legalidad del presupuesto y las reglas del Estatuto Orgánico del Presupuesto; 4) que no se afecta la competencia del Congreso para reformar, derogar o adicionar esta norma; y 5) que no se desmejoran los derechos sociales de los trabajadores. A su juicio, las medidas analizadas, en tanto y en cuanto contribuyen a dotar al FOME de recursos, para hacer frente a sus tareas, responden a los criterios de finalidad y subsidiariedad, tienen motivación suficiente, son proporcionales y necesarias. En cuanto al condicionamiento propuesto, respecto de la expresión señalada del artículo 6, el Ministerio Público presenta la siguiente argumentación: “En todo caso, tal como se mencionó, el mismo Decreto 571 de 2020 prevé que las autorizaciones para el traslado de los recursos, no se extienden a los ingresos y rentas con destinación específica. A esto la Procuraduría General de la Nación debe agregar que, en todo caso se deberá observar el mandato constitucional de prioridad del gasto público, de conformidad con el artículo 334 superior, como una limitación al ejercicio de las facultades excepcionales del Presidente de la República en materia presupuestal.[15] Sin embargo, el Ministerio Público entiende que el artículo 6 resulta exequible siempre que la destinación por parte de los órganos que hacen parte del PGN de ingresos y rentas de dicho presupuesto para atender los gastos que se requieran durante la vigencia fiscal de 2020 para hacer frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, no implique traslados presupuestales, que sólo puede hacer el legislador, sino solo modificaciones que afecten al Anexo del Decreto de liquidación del presupuesto, conforme autoriza el artículo 34 del Decreto 568 de 1996[16].” IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 4.1. Competencia En virtud de lo previsto en el numeral 7 del artículo 241 del Texto Superior, esta Corporación es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 571 de 2020, dictado por el Gobierno con fundamento en el artículo 215 de la Constitución. 4.2. Cuestión preliminar: la exequibilidad del Decreto 417 de 2020, por medio del cual se declaró un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica En la Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020 se declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 2020. En esta sentencia se estudiaron los presupuestos de dicha declaración, a partir de varios medios de prueba aportados al proceso, de tal manera que se pudo constatar la validez de las consideraciones de dicho decreto. Por tanto, además de atenerse, en lo que corresponda en esta sentencia a dicha constatación, debe advertirse que en este caso se debe proferir una decisión de fondo sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 571 de 2020. 4.3. Problema jurídico y metodología de la decisión Corresponde a este tribunal establecer si: 1) el Decreto Legislativo 571 de 2020 satisface o no los requisitos previstos para su proceso de formación y, de ser así, 2) si este mismo decreto legislativo supera o no los juicios o escrutinios que le son aplicables al examen de su contenido. Para estudiar los anteriores problemas 1) se dará cuenta del control oficioso de constitucionalidad de los decretos legislativos dictados con fundamento en el artículo 215 de la Constitución; 2) se caracterizará de manera general del Estado de Excepción y, en particular, del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; 3) se precisará el fundamento y alcance del control judicial de los decretos de desarrollo expedidos al amparo del Estado de Emergencia Económica, Social o Ecológica y, de manera especial, los criterios formales y materiales que rigen este control; y 4) se dará cuenta de la doctrina de este tribunal respecto de decretos legislativos que hacen adiciones presupuestales. A partir de estos elementos de juicio se procederá a 5) resolver los problemas planteados. 4.4. Caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica[17] La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades, de precisar la naturaleza y alcance del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica regulado en el artículo 215 de la Constitución. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración este tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto Legislativo 464 de 2020, sometido a su consideración en esta oportunidad. La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra Exterior, (ii) Conmoción Interior y (ii) Emergencia Económica, Social y Ecológica. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[18], así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[19]. La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en...