Sentencia C-203 de 2020

C-203-20 Sentencia C-203/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA LOS SERVICIOS PUBLICOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO-Exequibilidad El decreto legislativo contiene cuatro medidas que buscan brindar alivio económico a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo de estratos 1 y 2 y garantizar la estabilidad económica en el esquema de prestación de dichos servicios; brindar alivios económicos a los usuarios y asegurar la sostenibilidad financiera de los prestadores. En consecuencia, la Corte declarará exequible el Decreto Legislativo 528 de 2020. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-, así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial. ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido A la luz del artículo 215 de la Constitución, el estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. CALAMIDAD PUBLICA-Definición La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (a) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (b) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (c) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno nacional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal El examen formal del decreto legislativo exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente (…) ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad (…) tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad (…) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica (…) tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 48 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo 215. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad (…) según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad (…) previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad (…) se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación (…) el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados. DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA LOS SERVICIOS PUBLICOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO-Contenido y alcance Referencia: Expediente RE-265 Revisión del Decreto Legislativo 528 de 2020, “[p]or el cual se dictan medidas para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” Magistrada ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, ha proferido la presente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión automática de constitucionalidad[1] del Decreto Legislativo 528 de 2020, “[p]or el cual se dictan medidas para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. I. ANTECEDENTES 1. El 17 de marzo de 2020, mediante Decreto 417, el Presidente de la República declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término treinta (30) días, con el fin de conjurar la calamidad pública que afecta al país por causa del virus SARS-CoV-2 que genera la enfermedad por coronavirus COVID-19. 2. En desarrollo de la anterior norma de excepción, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 528 de 2020, “[p]or el cual se dictan medidas para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 3. Mediante comunicación del 13 de abril de 2020, el Presidente remitió a la Corte Constitucional copia del Decreto Legislativo 528 de 2020 para lo de su competencia. La Sala Plena de la Corte procedió a efectuar el reparto, correspondiéndole el proceso a quien actúa como ponente, a cuyo Despacho fue allegado el referido Decreto el 17 de abril siguiente. 4. La Magistrada sustanciadora, en Auto del 21 de abril avocó el conocimiento del proceso. En la providencia (i) se ofició a la Secretaría general del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a fin de que presentara los argumentos que, en su criterio, justifican la constitucionalidad de la norma adoptada; y (ii) se elevó un cuestionario a los ministros de Vivienda, Ciudad y Territorio y de Hacienda y Crédito Público con respecto a las medidas formuladas en el Decreto, su alcance, justificación y limitaciones. Finalmente, se ordenó el traslado de las pruebas obtenidas en el proceso RE-237, mediante el cual se estudió la constitucionalidad del Decreto legislativo 441 de 2020 “[p]or el cual se dictan disposiciones en materia de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo para hacer frente al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 417 de 2020”. 5. Una vez recibidas las pruebas anteriores, el proceso se fijó en lista el 5 de mayo, por el término de cinco días, a efectos de permitir que la ciudadanía pudiera intervenir, con el fin de defender o impugnar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 528 de 2020. Igualmente se invitó a participar a algunas entidades públicas o privadas que podrían rendir un concepto técnico sobre la norma sometida a consideración[2]. Vencido el término de fijación en lista, se corrió traslado al Procurador General de la Nación quien presentó su concepto el 27 de mayo de 2020. 6. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a realizar el estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 528 de 2020. II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN 7. A continuación, se transcribe el texto de los artículos del Decreto legislativo que se revisa[3]: “MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 528 (7 ABR 2020) "Por el cual se dictan medidas para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica" EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de las atribuciones que le confieren el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 "Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional',, […] DECRETA: Articulo 1. Pago diferido de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo. Las personas prestadoras de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo, podrán diferir por un plazo de treinta y seis (36) meses el cobro del cargo fijo y del consumo no subsidiado a los usuarios residenciales de estratos 1 y 2, por los consumos causados durante los sesenta (60) días siguientes a la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica, sin que pueda trasladarle al usuario final ningún interés o costo financiero por el diferimiento del cobro. Artículo 2. Financiación del pago diferido de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. Lo dispuesto en el precedente artículo, sólo será obligatorio para las personas prestadoras de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo, si se establece una línea de liquidez para dichos prestadores a una tasa de interés nominal del 0%, por el mismo plazo al que se difiere el cobro de los consumos a que hace referencia este artículo en la respectiva factura. En caso de que se establezca dicha línea de liquidez, las personas prestadoras de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo, estarán en la obligación de diferir el pago de estos servicios en los términos dispuestos en el presente artículo, aun cuando opten por no tomarla. PARÁGRAFO. El otorgamiento de la línea de liquidez se hará con los datos históricos de consumo y costo unitario por la prestación del servicio según la información existente en el Sistema Único de Información (SUI). La entidad financiera, multilateral o bilateral que ofrezca la línea de liquidez adelantará el análisis de riesgo correspondiente de las personas prestadoras de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo, con el fin de determinar cuáles de estas podrían requerir la constitución de garantías para el acceso a la línea de liquidez de la que trata este artículo. Conforme a lo anterior, en caso de que alguna persona prestadora de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo requiera la constitución de garantías, podrá utilizar para el efecto, entre otras, las siguientes: (i) la cesión de la porción no subsidiada de las cuentas por cobrar o facturas debidas por los usuarios de cualquier estrato; (ii) los subsidios causados o que vaya a recibir por la prestación del servicio; (iii) cualquier otro tipo de garantía suficiente para la entidad financiera, multilateral o bilateral que ofrezca la línea de liquidez. Las empresas de servicios públicos oficiales o mixtas a las que se refiere este artículo, quedarán exentas del cumplimiento de los límites de endeudamiento estatal fijados por las normas aplicables. En todo caso, deberán cumplir las autorizaciones de endeudamiento contenidas en el artículo 2.2.1.2.2.3 del Decreto 1068 de 2015, adicionado por el Decreto 473 de 2020. Artículo 3. Incentivos y opciones tarifarias. Mientras permanezca vigente la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa de la Pandemia COVID-19, los prestadores de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo, en el marco de su gestión comercial, podrán diseñar opciones e incentivos a favor de sus suscriptores y/o usuarios que paguen oportunamente las facturas a su cargo durante este período, con el fin de contribuir con la recuperación de la cartera y garantizar su sostenibilidad financiera. Artículo 4. Giro Directo. Mientras permanezca vigente la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa de la Pandernia COVID-19, aquellos municipios que en la vigencia 2020 no hayan girado los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico a las personas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo que operan en su territorio, con el fin de dar cumplimiento al literal a) del artículo 11 de la Ley 1176 de 2007, deberán realizar los giros correspondientes a más tardar el 15 de abril de 2020. Si la persona prestadora respectiva no recibe el giro, la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio MVCT, con los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico asignados a ese ente territorial, le transferirá directamente al prestador en las siguientes doceavas y durante la vigencia 2020, los recursos que resulten del balance mensual, en los mismos términos y condiciones en que lo habría hecho el municipio, previa solicitud de la empresa respectiva. En todo caso, el municipio deberá realizar la verificación de la correcta asignación de los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico destinados a 'financiar los subsidios correspondientes en su jurisdicción, y se obliga a hacer el giro de los saldos a su cargo y/o a cruzar aquellos a su favor contra los giros futuros que deba realizar. Artículo 5. Destinación del Superávit. Mientras permanezca vigente la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa de la Pandemia COVID-19, el superávit existente en los Fondos de Solidaridad y Redistribución del Ingreso de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en los municipios, podrá destinarse a la financiación de las actividades descritas en los artículos 2 y 3 del Decreto 441 de 2020, siempre y cuando la entidad territorial haya demostrado que se encuentra a paz y salvo por concepto de subsidios con las personas prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo que operan en su municipio. La administración y ejecución de estos recursos estarán sujetos a la estrategia de monitoreo, seguimiento y control de que trata el Decreto Ley 028 de 2008. Artículo 6. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Dado en Bogotá, D.C., a los 7 de abril 2020.” III. PRESENTACIÓN GENERAL DE LAS INTERVENCIONES 8. La mayoría de las entidades convocadas y demás participantes dentro del proceso de revisión coincidieron en solicitar la exequibilidad total del Decreto Legislativo 528 de 2020, pues consideran que es una herramienta necesaria y adecuada para garantizar, en tiempos de crisis, la continuidad en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, que son absolutamente indispensables para hacer frente a la pandemia por las características del COVID-19. 9. No obstante, fueron planteados algunos reparos respecto a las disposiciones del Decreto. Por un lado, estiman que las medidas son discriminatorias pues (i) excluyen a los usuarios de estratos 3, 4, 5 y 6, olvidando que es un deber del Estado garantizar el acceso a estos servicios de manera universal[4], (ii) ignoran otros regímenes jurídicos en relación con los prestadores de los servicios,[5] y (iii) dejan de lado las actividades complementarias como manejo de vertimientos y recolección de residuos.[6] 10. Se cuestionó también la necesidad jurídica de las medidas en tanto existirían disposiciones ordinarias, que se desprenden de la jurisprudencia constitucional, que persiguen el mismo fin y son menos gravosas[7]. 11. Además, se solicitó condicionar el inciso segundo del artículo 2º del Decreto, en el entendido de que el otorgamiento del diferimiento por parte de los prestadores de los servicios de acueducto alcantarillado y aseo, en las condiciones indicadas en los artículos 1º y 2º, será obligatorio en la medida que a los prestadores de dichos servicios públicos les sea efectivamente aprobada por la entidad financiera la línea de liquidez con tasa nominal del 0%.[8] 12. Finalmente, los gobernadores del pueblo indígena Yukpa solicitaron la inexequibilidad de todos los decretos legislativos dictados en el marco del actual Estado de emergencia económica, social y ecológica por considerarlos discriminatorios, ya que no contemplan medidas de atención para la población indígena de Colombia. 13. Pasa ahora la Sala a resumir los principales argumentos de cada intervención[9]. 1. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Ministerio de Hacienda y Crédito Público 14. La Secretaria jurídica de la Presidencia de la República, el Viceministro general de Hacienda y Crédito Público y, el Viceministro de Agua y Saneamiento Básico del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio contestaron de forma conjunta el cuestionario formulado en el Auto que avocó conocimiento del Decreto Legislativo 528 de 2020[10]. Estas respuestas serán retomadas más adelante en esta providencia, cuando así resulte pertinente, en el análisis material que hace la Corte. Adicionalmente, justificaron la adopción y la compatibilidad de las medidas contenidas en el decreto legislativo con la Constitución y el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley estatutaria de estados de excepción. 2. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 15. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[11] indica que el Decreto Legislativo 528 de 2020 cumple con los requisitos formales y materiales de constitucionalidad y que por esa razón debe declararse exequible. Precisa que su objetivo es garantizar que las personas con mayor vulnerabilidad económica del país puedan continuar accediendo y gozando de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo; para lo cual se brindan opciones que facilitan el pago de los servicios públicos para los estratos 1 y 2, sin desamparar la estabilidad financiera de los prestadores de estos servicios. 3. Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico 16. La Unidad Administrativa Especial - Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico[12], solicita que se declare constitucional el Decreto Legislativo 528 de 2020. En su opinión, la norma cumple con todos los requisitos formales y materiales de constitucionalidad previstos para los decretos expedidos en desarrollo del Estado de emergencia económica, social y ecológica. Considera que el decreto legislativo consagra medidas expeditas, necesarias e idóneas encaminadas a evitar la presión económica que supone el pago de las facturas de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo para los usuarios con mayor vulnerabilidad y asegura los recursos destinados a subsidiar a la población de menores ingresos, los cuales también garantizan la operación de los prestadores durante la emergencia y la extensión de sus efectos, creando así un modelo sostenible. 4. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 17. La Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios pide que se declare la exequibilidad del Decreto Legislativo 528 de 2020[13]. No obstante, advierte que una gran cantidad de prestadores de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo tienen un nivel alto de fragilidad financiera la cual podría agudizarse si la solicitud de la línea de liquidez es rechazada. Ello, sumado a que la imposibilidad de percibir el pago de los usuarios cuyo cobro fue diferido, puede generar dificultades para costear el funcionamiento de la empresa comprometiendo la calidad y continuidad en la prestación del servicio. Además, informa sobre las actividades de verificación de cumplimiento de las medidas previstas en los artículos 1 y 2 en el marco de su facultad de efectuar control tarifario sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios. 5. Federación Colombiana de Municipios 18. El Director ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios[14] indica que el Decreto Legislativo 528 de 2020 se ajusta a la Constitución Política y debe ser declarado exequible en tanto asegura plenamente los fines esenciales del Estado, pues busca aliviar las cargas económicas de los ciudadanos y garantizar el acceso al agua potable de todos los colombianos durante la emergencia por la COVID-19. 6. Universidad del Rosario 19. La Universidad del Rosario[15] solicita declarar: i) la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 2º; ii) la constitucionalidad condicionada de los artículos 1º, 2º, 3º y 5º, en el entendido de que la disposición es insuficiente y discriminatoria y por ende deben existir medidas que busquen el acceso universal al agua y al saneamiento básico en todas sus realidades; y, iii) subsidiariamente, la inexequibilidad total del Decreto Legislativo 528 de 2020. Los intervinientes consideran que las medidas adoptadas son discriminatorias porque: (a) olvidan servicios como la disposición de vertimientos y el reciclaje; (b) privilegian a un sector reducido de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, excluyendo a los prestadores rurales, comunitarios, al sector de economía solidaria, a los comités empresariales de las juntas administradoras locales, y a los productores marginales, entre otros[16]; (c) dejan por fuera igualmente a los usuarios de estratos 3, 4, 5 y 6, desconociendo que pueden existir errores de focalización y que en estos estratos también se depende del “día a día”. 20. Para la universidad del Rosario el Decreto legislativo no supera el juicio de necesidad jurídica porque existen medidas ordinarias suficientes y menos gravosas que persiguen el mismo fin, como son las reglas jurisprudenciales relativas a la imposibilidad de suspender y cortar de manera definitiva los servicios públicos. En su opinión, tampoco cumple con las exigencias del juicio de proporcionalidad porque no existe una justa medida entre las disposiciones adoptadas y la crisis. Explica que la posibilidad de acceder a una línea de liquidez financiera que pueda ser soportada con una garantía “atractiva” para el sector financiero es bastante remota. Precisa además, que no son muchos los municipios que cuenten con superávit de los fondos de solidaridad, por lo tanto, no tienen la posibilidad de contar con mayores contribuciones diferentes a los subsidios en la tarifa y los dineros provenientes del Sistema General de Participaciones. La universidad respondió algunas de las preguntas formuladas por la Corte y concluyó señalando que la financiación regulada en el Decreto 528 tiene una relación apenas lejana con la COVID-19, porque “está llamada a proteger la suficiencia financiera de algunos prestadores y no permitir el acceso al agua y al saneamiento de los más vulnerables.” 7. Universidad Externado de Colombia 21. La Universidad Externado de Colombia[17] solicita que se declare la inexequibilidad parcial del artículo 1º del decreto legislativo respecto de la expresión “residentes de estratos 1 y 2”, de manera que todos los usuarios puedan acceder al pago diferido de sus consumos de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, ya que la medida adoptada no debe ser un subsidio aplicable solo a los usuarios de menores ingresos, sino un mecanismo de financiación para garantizar el acceso a los servicios. También considera que se debe declarar la constitucionalidad condicionada del inciso segundo del artículo 2º del decreto legislativo, en el entendido de que el otorgamiento del pago diferido por parte de los prestadores de los servicios de acueducto alcantarillado y aseo, en las condiciones indicadas en los artículos 1 y 2 del Decreto 528 de 2020, será obligatorio en la medida en que a los prestadores de dichos servicios públicos les sea efectivamente aprobada por la entidad financiera la línea de liquidez con tasa nominal del 0%. 8. Universidad de La Sabana 22. La Clínica Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos de la Universidad de La Sabana[18] solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos 2, 3, 4, 5 y 6 del Decreto Legislativo 528 de 2020, y la exequibilidad condicionada del artículo 1 en el entendido de que la expresión “podrán” prevista en esta disposición, se refiere a una obligación, de la cual la entidad prestadora no puede sustraerse, si se cumple con la aprobación del medio de financiación previsto en el artículo 2 del mismo decreto. Una vez aprobado dicho medio de financiación, la respectiva entidad prestadora del servicio público de acueducto, alcantarillado y/o aseo queda obligada a conceder el beneficio del pago diferido a las personas que así lo soliciten. 9. Universidad de los Andes 23. La facultad de derecho de la Universidad de los Andes[19], allegó un concepto general que se divide en dos partes. En la primera, advierte sobre la necesidad de que la Corte realice un control integral de los decretos legislativos expedidos en desarrollo del Decreto legislativo 417 de 2020, que declaró el Estado de emergencia. Además, pide a la Corte que revise los decretos ordinarios dictados por el Gobierno nacional y las resoluciones expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, que han ordenado las medidas de aislamiento preventivo obligatorio o cuarentena, por su impacto sobre los derechos fundamentales. En la segunda parte, se pronuncia sobre varios decretos legislativos dictados en vigencia de la actual emergencia. Respecto del Decreto Legislativo 528 de 2020, asegura que la norma satisface los requisitos materiales. 10. Asociación Entidad Medioambiental de Recicladores 24. El Presidente de la Junta Directiva de la Asociación Entidad Medioambiental de Recicladores[20] manifiesta que el Decreto Legislativo 528 de 2020 no es claro en relación con las medidas para la actividad de aprovechamiento y no aprovechables, lo cual es necesario para poder discriminar los recursos que se destinarán a cada una y así presentar la información al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Advierte que no se define un mecanismo claro de información para que las organizaciones de recicladores en proceso de formalización de la prestación del servicio público de aprovechamiento puedan acceder a recursos como los de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. y Findeter. 11. Gobernadores del pueblo indígena Yukpa 25. Seis gobernadores del pueblo indígena Yukpa[21], allegaron concepto en el que solicitan condicionar la exequibilidad de los decretos 417, 637 de 2020 y los más de cien decretos relacionados con la emergencia sanitaria y la emergencia económica, social y ecológica con el propósito de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19, atender y mitigar sus efectos. Consideran que estas normas son discriminatorias con el pueblo indígena Yukpa y en general con todos los pueblos indígenas en Colombia por su condición de etnias y de raza. Además, consideran que son contrarias al Convenio 169 de 1989 de la OIT, a la Ley 21 de 1991, a los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos suscritos por el Estado Colombiano, la Constitución Política de Colombia e innumerables sentencias de la Corte Constitucional, en razón a que dichos decretos no estuvieron ni están dirigidos a atender al pueblo indígena Yukpa ni a los pueblos indígenas en Colombia. 12. Andrés Fernando Guerrero y Katherine Stepanian Lamy 26. Los ciudadanos Andrés Fernando Guerrero y Katherine Stepanian Lamy solicitaron, en escritos independientes, declarar la constitucionalidad de los artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo 528 de 2020. En su criterio, la norma permite la aplicación del principio de solidaridad favoreciendo a las personas más vulnerables para que se les difiera el pago de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo. Igualmente, establece una línea de liquidez hacia las empresas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo para asegurar su equilibrio económico y social. 13. Leidy Nataly Hernández Pacheco 27. La ciudadana pidió declarar la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 2º y la constitucionalidad condicionada de los artículos 1º, 2º, 3º y 5º en el entendido de que la medida es insuficiente y discriminatoria, y por ende, deben existir medidas que busquen el acceso universal al agua y al saneamiento básico en todas sus realidades. En su concepto, el decreto legislativo ignora otros regímenes jurídicos, deja de lado las actividades complementarias como aseo y alcantarillado, recolección de residuos y se encuenta dirigido a los estratos 1 y 2, dejando por fuera los estratos 3, 4, 5 y 6. 14. Laura Valentina Peña Quinceno 28. La interviniente solicita declarar la exequibilidad condicionada del Decreto 528 de 2020 en el entendido de que los beneficios de financiación para el pago de factura deben incluir al estrato 3. Considera la falta de inclusión del estrato 3 vulnera el artículo 13 (derecho a la igualdad) y el artículo 366 (necesidades básicas insatisfechas) de la Constitución Política pues se trata de una población vulnerable que puede ver afectado su acceso y continuidad en la prestación del servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo. 15. Yenni Rocío Aldana Ramírez 29. La ciudadana considera que los artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo 528 de 2020 desconocen el derecho a la igualdad (Art. 13 de la CP y 1 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos) y la concesión de subsidios a las personas con menores ingresos para el pago de servicios públicos (Art. 368 de la CP) pues disponen que se difiera el pago del servicio de acueducto, alcantarillado y aseo únicamente a los estratos 1 y 2 dejando por fuera de la medida a los demás estratos. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 30. El Procurador solicita declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 528 de 2020. De una parte, considera acreditados los requisitos formales: (i) llevar la firma del Presidente de la República y de todos los ministros; (ii) contener una motivación expresa en la que se explique la necesidad y pertinencia de las medidas para conjurar la crisis; y (iii) haber sido expedido dentro del término de vigencia del estado de emergencia. 31. De otra parte, advierte el cumplimiento de los requisitos materiales. En lo relacionado con la conexidad externa porque el aislamiento social y la restricción a la movilidad que genera el estado de excepción afectan la generación de ingresos, y por tanto, la capacidad de pago de los servicios públicos domiciliarios[22]. Igualmente, existe conexidad interna dado que garantizar el suministro de agua potable incide en la mitigación de la pandemia como lo justifican los considerandos del decreto legislativo relacionados con la garantía de la prestación de los servicios públicos. 32. En concepto de la Vista Fiscal se cumple el juicio de no contradicción específica porque ninguna de las medidas tomadas en el Decreto Legislativo 528 contradice la Constitución ni los tratados internacionales. Tampoco contiene regulaciones que impliquen desmejorar los derechos sociales de los trabajadores, ni cláusulas que limiten la competencia del Congreso de la República para modificar o derogar los enunciados del decreto. Igualmente, considera acreditado el juicio de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad, debido a que las medidas adoptadas son puramente económicas, de carácter temporal, se refieren a la garantía de continuidad y prestación del servicio de acueducto y alcantarillado, no tienen incidencia en el núcleo esencial de los derechos que pueden ser limitados, no imponen restricciones a los derechos intangibles, y obedecen a la aplicación del principio de igualdad material en tanto difieren el pago de los servicios públicos a estratos 1 y 2 para asegurar su prestación a sujetos que sufren con mayor intensidad los efectos de la pandemia. 33. Asimismo, el Ministerio Público estima que se cumple con el requisito de finalidad porque las medidas tienen dos propósitos: (i) mitigar el impacto económico de la pandemia en la reducción de los ingresos y, en particular, en el pago de los servicios públicos; y (ii) mantener el acceso al agua potable como una fórmula para evitar el contagio. En cuanto al juicio de motivación suficiente encuentra que cada una de las medidas fue justificada en debida forma. También se supera el juicio de subsidariedad pues no existe en el ordenamiento jurídico un mecanismo que permita diferir por 36 meses el pago de los servicios públicos de agua, alcantarillado y aseo, ni que permita fijar las reglas específicas para su financiación. 34. La Procuraduría General de la Nación concluye que no existe incompatibilidad de las medidas contenidas en los artículos 1, 2, 3 y 5 del decreto legislativo porque no suspenden la aplicación de una ley. Por el contrario, en lo que se refiere al artículo 4 del Decreto Legislativo 528 de 2020 señala que podría contradecir lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1176 de 2007 dado que los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico se giran directamente al prestador de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo cuando lo solicite la entidad territorial. Sin embargo, y como el Gobierno lo acreditó, las entidades territoriales no trasfieren oportunamente dichos recursos, razón por la cual fue necesaria la habilitación del giro directo de recursos por parte de la Nación a las empresas durante la vigencia 2020. 35. En el mismo sentido, sostiene que el Presidente de la República no incurrió en un error manifiesto al diseñar las medidas, y por ende, cumplen con el juicio de necesidad dado que no existen otras disposiciones similares que permitan prevenir y contener la expansión de la COVID-19, para cumplir los fines de asegurar la prestación de los servicios y evitar el contagio. Precisa que se supera también el juicio de proporcionalidad porque constata que las medidas son razonables y no implican limitaciones a los derechos fundamentales, pues se pretende la realización de un interés constitucionalmente importante como el de garantizar y asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. Por ultimo, advierte que el texto normativo examinado no contiene criterios discriminatorios por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Por el contrario, la garantía de acceso al agua en todo el territorio nacional, es un mecanismo que propicia la igualdad material y se enfoca en personas particularmente vulnerables a la crisis. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia 36. La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 528 de 7 de abril de 2020, expedido en desarrollo del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, declaratorio del Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, en virtud de lo previsto en el artículo 241, numeral 7º, concordante con el artículo 215 de la Constitución. El Decreto Legislativo 417 fue declarado exequible por esta Corporación mediante la Sentencia C-145 de 2020[23]. 2. Materia objeto de análisis y estructura de la decisión 37. El Decreto Legislativo 528 de 2020, expedido en ejercicio de las facultades legislativas conferidas al Presidente de la República por el artículo 215 de la Constitución, consta de 6 artículos. La Sala ha decidido agrupar el contenido normativo de estos artículos en cuatro medidas generales, a saber: Primera medida, pago diferido del cargo fijo y del consumo no subsidiado para los usuarios residenciales de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo pertenecientes de los estratos 1 y 2, y la correlativa línea de financiación para los prestadores de estos servicios públicos (Artículos 1 y 2). Segunda medida, diseño de opciones e incentivos a favor de sus suscriptores y/o usuarios que paguen oportunamente las facturas (Artículo 3). Tercera medida, giro directo de lo adeudado y de las siguientes doceavas durante la vigencia fiscal 2020, de los recursos correspondientes al Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico, a las personas prestadoras de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo (Artículo 4). Cuarta medida, destinación del superavit existente en los fondos de Solidaridad y Redistribución del ingreso de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en los municipios para las actividades descritas en los artículos 2 y 3 del Decreto 441 de 2020 (Artículo 5). Finalmente, el artículo 6 establece la vigencia de la norma. 38. Le corresponde a la Corte revisar y decidir la constitucionalidad de cada una de estas medidas legislativas de emergencia. Para esto, en primer lugar, se realizará una caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica (Sección 3). Luego, explicará el fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del Estado de emergencia económica, social o ambiental (criterios formales y materiales) (Sección 4). Finalmente, analizará el cumplimiento de los requisitos formales del decreto legislativo en revisión (Sección 5) y la compatibilidad de cada una de las medidas del Decreto Legislativo 528 de 2020 con el orden constitucional vigente (Sección 6). 3. Caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del Estado de emergencia económica, social y ecológica[24] 39. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de emergencia económica, social y ecológica regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración este Tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto Legislativo 528 de 2020. 40. La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra Exterior, (ii) Conmoción Interior y (iii) Emergencia Económica, Social y Ecológica. 41. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”, así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”.[25] 42. La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-,[26] así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial.[27] 43. La Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales. 44. La Constitución también estableció el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. 45. A la luz del artículo 215 de la Constitución, el estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella (…)”. La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. 46. Este Tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”.[28] En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”.[29] 47. Desde la expedición de la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por distintas razones: (i) la fijación de salarios de empleados públicos;[30] (ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica;[31] (iii) desastres naturales;[32] (iv) la revaluación del peso frente al dólar;[33] (v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito;[34] (vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público;[35] (vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud;[36] y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela.[37] 48. El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. 49. Dicha disposición señala que el decreto que declare el estado de emergencia debe indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (a) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (b) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (c) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno nacional. 50. Luego de esta descripción básica acerca del Estado de emergencia económica, social y ambiental, pasa la Sala a indicar los parámetros constitucionales básicos que se deben respetar al ejercer las excepcionales facultades conferidas al Presidente de la República, a la luz del orden constitucional vigente. 4. Fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del Estado de emergencia económica, social o ambiental[38] 4.1. Consideraciones generales 51. Los estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Gobierno a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del estado de excepción constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como en aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el texto superior. Ello, bajo el entendido de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución. 52. La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 de la CP); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 de la CP). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal: (1) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (2) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos. En adición a este criterio abstracto, se debe tener particular cuidado con los “derechos sociales” de los trabajadores, ya que por declaración expresa del constituyente, el Gobierno no podrá “desmejorarlos” (Art. 215 de la CP). 4.2 Criterios formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad 53. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno nacional. 54. El examen formal del decreto legislativo exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. 55. El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. La práctica decisional de este Tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios y el orden para ser aplicados. Son diez juicios los que deben ser considerados, a saber: (1) juicio de finalidad; (2) de conexidad material; (3) de motivación suficiente; (4) de ausencia de arbitrariedad; (5) de intangibilidad; (6) de no contradicción específica; (7) de incompatibilidad; (8) de necesidad; (9) de proporcionalidad y (10) de no discriminación. 56. El juicio de finalidad[39] está previsto por el artículo 10 de la LEEE.[40] A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.[41] 57. El juicio de conexidad materia...