Sentencia C-113 de 2024

C-113-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-113/24 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No se vulnera en normas para fomentar el emprendimiento y desarrollo empresarial/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración por existencia de conexidad causal, teleológica, temática y sistémica con la materia dominante El artículo 70 de la Ley 2069 de 2020 tiene una conexidad temática, causal, teleológica y sistemática con los objetivos generales de la ley. Esta disposición, al reasignar funciones regulatorias a la Superintendencia de Sociedades, se alinea temáticamente con el propósito de la ley de optimizar la estructura de supervisión empresarial, facilitando un entorno más ágil para las pequeñas y medianas empresas. (...) el artículo 73 guarda una relación temática con la referida ley en razón a que promueve la eficiencia y la modernización de los procedimientos administrativos tributarios mediante la implementación de la virtualidad en los procesos de inspección contables. Esta medida alinea el artículo con el espíritu de la Ley 2069 de 2020, que busca fomentar un ambiente empresarial competitivo y adaptado a las exigencias tecnológicas actuales. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Criterios de conexidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance (...) la Sala Plena ha señalado que el requerimiento de unidad de materia puede ser menos exigente siempre y cuando una disposición “fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrolló un óptimo y evidente proceso de deliberación”. Así, indica la Corte, hay una especie de control de los riesgos que pretenden garantizarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia. Esto no quiere decir que solo basta con que una determinada disposición haya sido sometida a una deliberación, sino que la discusión debe ser amplia, suficiente e informada y que el texto se enmarque en el objeto general del proyecto de ley sometido a consideración de los congresistas. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES-Inspección, vigilancia y control (...) el carácter especializado de la Superintendencia de Sociedad se manifiesta en las funciones críticas que desempeña, conforme a lo establecido en los artículos 115, 116, 150 y 211 de la Constitución. Esta entidad está profundamente involucrada en la inspección, vigilancia y control en materia de derecho societario, contabilidad y buenas prácticas de gobierno corporativo. Estas competencias garantizan que la Superintendencia no solo regula, sino que también proporciona un marco de apoyo integral que comprende las realidades y desafíos del ecosistema emprendedor en Colombia. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS-Implementación de la virtualidad (...) el artículo 73 de la Ley 2069 de 2020 al introducir la virtualización permanente en los procesos de inspección fiscal, no solo promueve la modernización y eficiencia necesarias dentro de los procedimientos administrativos tributarios, sino que también apunta a simplificar significativamente las interacciones de las empresas con la DIAN. Esta simplificación facilita un entorno empresarial más competitivo y menos burocrático, lo que a su vez fomenta el emprendimiento. REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Sentencia C-113 de 2024 Expediente: D-15125 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020[1] Demandante: Juan Manuel López Molina Magistrada Ponente: Natalia Ángel Cabo Bogotá, D. C. 11 de abril de 2024 La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por las magistradas y los magistrados José Fernando Reyes, quien la preside, Natalia Ángel Cabo, Juan Carlos Cortés González, Diana Fajardo Rivera, Jorge Enrique Ibáñez Najar, Vladimir Fernández Andrade, Antonio José Lizarazo Ocampo, Paola Andrea Meneses Mosquera y Cristina Pardo Schlesinger en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIAS Síntesis de la decisión La Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció sobre la demanda presentada por Juan Manuel López Molina contra los artículos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020, relacionada con el principio de unidad de materia. Después de reiterar la jurisprudencia correspondiente a este principio, la Corte concluyó que las normas cuestionadas no vulneraron el artículo 158 y 169 de la Constitución. En relación con el artículo 70, la Sala verificó que el artículo 70 de la Ley 2069 de 2020 mantiene una conexidad temática con la Ley 2069 de 2020 ya que al reasignar funciones regulatorias a la Superintendencia de Sociedades, optimiza los procedimientos de supervisión y reduce la burocracia, lo que facilita un entorno más ágil para las pequeñas y medianas empresas. Además, esta medida permite una supervisión más eficaz y alineada con las necesidades del ecosistema empresarial, reforzando el apoyo a los empresarios. Por otra parte, el Tribunal encontró que existe una conexidad causal entre la disposición y la ley. Esto, pues el Congreso identificó la necesidad de fortalecer la supervisión para adecuarla a las necesidades empresariales del país. Por otra parte, la Sala concluyó que existe una relación teleológica, toda vez que el artículo se alinea con la intención de simplificar el marco regulatorio para hacerlo más eficiente y menos oneroso, lo que contribuye directamente a los fines legislativos de fomentar un entorno favorable para el desarrollo empresarial. Por último, la Corporación encontró que el artículo 70 también presenta una conexidad sistemática con la ley, ya que se integra dentro del "Marco Institucional" de la Ley 2069 de 2020. Este título engloba normas que buscan consolidar un entorno propicio para el emprendimiento y el desarrollo empresarial, asegurando que el artículo juegue un papel fundamental en mejorar la competitividad y productividad de las empresas en Colombia. Por otro lado, la Corte también concluyó que el artículo 73 guarda una relación temática con la referida ley en razón a que promueve la eficiencia y la modernización de los procedimientos administrativos tributarios mediante la implementación de la virtualidad en los procesos de inspección contables. Esta medida alinea el artículo con el espíritu de la Ley 2069 de 2020, que busca fomentar un ambiente empresarial competitivo y adaptado a las exigencias tecnológicas actuales. A su vez, la Sala concluyó que la causalidad entre el artículo 73 y la ley se manifiesta en la respuesta directa a las barreras identificadas durante el trámite legislativo, que obstaculizaban el emprendimiento debido a procedimientos administrativos complejos y lentos. Para la Corte, el artículo aborda estas dificultades al simplificar y digitalizar los procesos tributarios y aduaneros, ofreciendo una solución que mejora directamente la interacción con la administración tributaria. En relación con la conexidad teleológica, el Tribunal advirtió que el propósito del artículo 73 es asegurar un manejo más eficiente y accesible de los trámites tributarios, lo cual se alinea con la finalidad de la ley de promover el emprendimiento sostenible y la estabilidad económica. Esto, ya que, al facilitar una interacción más fluida y menos burocrática con las entidades estatales, beneficia especialmente a los emprendedores. Finalmente, la mayoría dispuso que existe conexidad sistemática pues se observa el artículo 73, al igual que el artículo 70, se encuentra ubicado dentro del título de la Ley 2069 de 2020 dedicado al marco institucional del emprendimiento. Por ello, para la Corte el artículo forma parte integral de un conjunto de disposiciones cuyo propósito es mejorar la eficiencia y simplificar los trámites empresariales. I. ANTECEDENTES 1. El ciudadano Juan Manuel López Molina, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en los artículos 40, 241 y 242 de la Constitución Política, demandó el contenido integral de los artículos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 por considerar que dichas normas vulneran los artículos 158, 169 y 338 de la Constitución. 2. Por medio del auto del 16 de febrero de 2023, la magistrada sustanciadora admitió el cargo de inconstitucionalidad formulado por el demandante contra los artículos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 por la presunta violación del principio de unidad de materia, contenido en los artículos 158 y 169 de la Constitución. En la misma decisión, la magistrada inadmitió el cargo presentado por el señor López Molina contra el artículo 70 (parcial) de la Ley 2069 de 2020 por la presunta vulneración del artículo 338 de la Constitución. 3. El 23 de febrero siguiente, el actor presentó un escrito de corrección frente al cargo inadmitido. En un auto del 14 de marzo de 2023, la magistrada sustanciadora encontró que no se habían corregido los problemas de la demanda, y resolvió rechazar el cargo incialmente inadmitido. II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcriben las normas demandadas de acuerdo con el auto parcial de admisión proferido el 16 de febrero de 2023: “Ley 2069 de 2020 (diciembre 31) Diario Oficial No. 51.544 del 31 de diciembre de 2020 Por medio de la cual se impulsa el emprendimiento en Colombia Artículo 70. Facilidades para el emprendimiento. Con el fin de generar sinergias, facilidades y alivios a los emprendedores, a partir del 1 de enero de 2022, la Superintendencia de Sociedades ejercerá las competencias asignadas por la Ley a la Superintendencia de Industria y Comercio para la inspección, vigilancia y control de las cámaras de comercio, así como las previstas en los artículos 27, 37 y 94 del Código de Comercio respecto del registro mercantil, el ejercicio profesional del comercio y la apelación de los actos de registro. Desde dicha fecha, la mención realizada en cualquier norma jurídica a esta última superintendencia como autoridad de supervisión o superior jerárquico de las cámaras de comercio se entenderá referida a la Superintendencia de Sociedades. El Gobierno nacional garantizará los recursos técnicos, administrativos, financieros y humanos para el traslado de tales funciones y establecerá la tarifa o contribución que por concepto del servicio administrativo de supervisión deberán pagar, las cámaras de comercio a la Superintendencia de Sociedades, de conformidad con los recursos necesarias para tal fin y su presupuesto, la cual será recaudada por la Superintendencia de Sociedades. El Gobierno nacional reglamentará todo lo concerniente a este artículo. Artículo 73. Medios virtuales de prueba en materia tributaria y de control cambiario. Una vez pierda vigencia el Decreto 807 de 4 de junio de 2020, lo dispuesto en sus artículos 5, 6, 7 y 8, que prevén la inspección tributaria virtual, la inspección contable virtual, las visitas administrativas virtuales de inspección, vigilancia y control, e materia tributaria y las visitas administrativas virtuales de inspección, vigilancia y control, en materia de control cambiario, respectivamente, quedará incluido de manera permanente en el ordenamiento jurídico colombiano. III. LA DEMANDA 4. El señor López Molina dividió su demanda en dos partes. En la primera parte formuló dos cargos contra el artículo 70 de la Ley 2069 de 2020. Un “cargo principal”[2] contra todo el contenido de la mencionada norma según el cual se vulnera el artículo 158 y 169 de la Constitución pues “la norma no guarda una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante en la Ley 2069 de 2020, la cual se refiere al impulso del emprendimiento”[3]. Otro “cargo subsidiario” dirigido contra el segundo inciso del artículo[4]. Para el demandante, este apartado desconoce el artículo 338 de la Constitución al contrariar los principios de legalidad y certeza del tributo, pues “contiene una indeterminación absoluta en la base gravable y en el sistema y método para que la administración pueda definir la tarifa de la contribución”[5]. 5. En la segunda parte de su demanda, referida al artículo 73 de la Ley 2069 de 2020, el demandante elevó un cargo único por la violación de los artículos 158 y 169 de la Constitución. En su criterio, dicho artículo que se refiere a la virtualidad en algunos trámites de inspección contable, tributaria y de control cambiario “no tienen absolutamente nada que ver con la promoción del emprendimiento”, sino que se trata de “una regulación directamente relacionada con el derecho procesal tributario y el procedimiento cambiario”[6]. En consecuencia, considera el demandante que la norma no tiene una relación temática, causal, teleológica o sistemática con la materia dominante en la Ley 2069 de 2020[7]. 4. Como arriba se indicó, en un auto del 16 de febrero del 2023 la magistrada sustanciadora decidió admitir la demanda contra los artículos 70 y 73 de la Ley 2069 de 202, únicamente en relación con el cargo relativo a la presunta violación del principio de unidad de materia, contenido en los artículos 158 y 169 de la Constitución. Por su parte, la magistrada sustanciadora rechazó el cargo dirigido a cuestionar la constitucionalidad del segundo inciso del artículo 70 de la Ley 2069 por violación del artículo 338 de la Constitución. Para la magistrada sustanciadora, mientras el cargo por la presunta violación de la unidad de materia cumplió con los requisitos de claridad, especificidad, certeza, pertinencia y suficiente, lo mismo no sucedió con el cargo en contra del segundo inciso del artículo 70 referido, por la presunta violación del principio de legalidad tributaria. La magistrada encontró que frente a este cargo no se superó la carga mínima argumentativa, pues el demandante no proporcionó argumentos precisos tendientes a demostrar cómo el mencionado apartado normativo violó la Constitución. Su argumentación se basó simplemente en argumentos legales y doctrinales. IV. INTERVENCIONES Durante el proceso se recibieron diferentes intervenciones, las cuales se reseñan a continuación. Universidad Externado de Colombia 5. La Universidad Externado propone que la Corte declare la constitucionalidad de las normas impugnadas. En particular, concentra su análisis en el artículo 70 demandado. Así, la institución educativa sostiene que, según la Constitución, la Superintendencia de Sociedades, adscrita al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, posee autonomía administrativa y patrimonio propio y que sus funciones incluyen tanto labores administrativas de inspección, vigilancia y control como facultades jurisdiccionales. 6. Para la Universidad Externado, existe unidad de materia entre la temática de la Ley 2069 de 2020 y la norma cuestionada, pues la Superintendencia de Sociedades tiene a su cargo funciones administrativas y jurisdiccionales relacionadas con el desarrollo empresarial de sociedades comerciales, como lo son la de llevar el registro mercantil y la apelación de actos de registro. Por ende, considera la institución educativa que el artículo 70 de la Ley 2069 de 2020 está intrínsecamente vinculado con el emprendimiento al facilitar la gestión de trámites y resolver posibles controversias de manera más eficiente. En criterio de la universidad existe una unidad de materia funcional que permite que una sola entidad resuelva diversas controversias y trámites relacionados con sociedades comerciales, favoreciendo así la simplificación de los procedimientos para los administrados. 7. Añade la institución educativa, que hay muchas decisiones de la Superintendencia de Sociedades que deben ser inscritas en el registro mercantil de las Cámaras de Comercio, como la admisión a procesos concursales o las medidas cautelares sobre participaciones en el capital de sociedades. En este sentido, considera que la ley acusada respeta la unidad de materia al asignar funciones al Gobierno nacional para garantizar los recursos necesarios para el ejercicio efectivo de las labores de la mencionada superintendencia. Por lo tanto, fijar las contribuciones que deben pagar las cámaras de comercio a la Superintendencia de Sociedades, como antes se hacía frente a la Superintendencia de Industria y Comercio, no contraviene la Constitución. Superintendencia de Sociedades 8. La Superintendencia de Sociedades solicita que la Corte declare la constitucionalidad del artículo 70 demandado. En primer lugar, la entidad hace un repaso del trámite legislativo que concluyó con la expedición del artículo 70 ahora demandado. Después de transcribir algunos extractos de la exposición de motivos del proyecto de ley y de hacer referencia a los textos definitivos aprobados en la Cámara y en el Senado, dicha superintendencia concluye que la disposición acusada fue ampliamente debatida y aprobada en ambas cámaras del Congreso, con pleno entendimiento de su propósito, especialmente en lo relacionado con el fomento del emprendimiento. La entidad señala que el traslado de supervisión de las cámaras de comercio de la Superintendencia de Industria y Comercio a la Superintendencia de Sociedades fue una decisión fundamentada en la naturaleza de las funciones y la necesidad de claridad y coherencia en el ámbito societario. Explica la entidad en su intervención que, con la norma acusada, se eliminó la duplicidad de pronunciamientos entre las superintendencias de Industria y Comercio y de Sociedades y se proporcionó un enfoque más directo y especializado para los emprendedores. En definitiva, para la mencionada superintendencia, la supervisión de las cámaras de comercio es esencial para el ecosistema del emprendimiento y esta relación se explica de forma clara en la exposición de motivos del proyecto que dio paso a la expedición de la ley. Así, concluye la entidad, existe una conexión temática, teleológica, causal y funcional con la ley de emprendimiento demandada. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 9. El ministerio limitó su intervención a solicitar la exequibilidad del artículo 70 cuestionado. Así, para la entidad la disposición acusada buscó establecer un contexto legal para el fomento del emprendimiento y el crecimiento empresarial en Colombia, que consiste en facilitar la interacción entre el Estado y los emprendedores, simplificar los trámites y procesos burocráticos y, así, mejorar la información empresarial, optimizar los recursos y promover la equidad económica. 10. Ahora bien, sobre el artículo 70 de la Ley 2069 de 2020, el Ministerio de Comercio Industria y Turismo señala que la norma busca mejorar el marco institucional en materia de emprendimiento, al establecer una conexión entre las competencias de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Sociedades y las funciones de las cámaras de comercio. Así, esta entidad argumenta que la Superintendencia de Sociedades está mejor equipada que la Superintendencia de Industria y Comercio para supervisar la correcta ejecución de los recursos públicos que se destinan al emprendimiento por las siguientes razones: (i) la Superintendencia de Sociedades tiene competencias más afines y cercanas al funcionamiento de las sociedades, que son vehículos jurídicos a través de los cuales se materializa el emprendimiento; (ii) la asignación a la Superintendencia de Sociedades de funciones asociadas al registro mercantil contribuye a mejorar el marco institucional para el emprendimiento, ya que crea sinergias y alivios para los emprendedores; (iii) a diferencia de la Superintendencia de Industria y Comercio, cuyas competencias se enfocan principalmente en la protección del mercado y los derechos de los consumidores, la Superintendencia de Sociedades ejerce un control más amplio que abarca todas las actividades empresariales y comerciales; y (iv) las cámaras de comercio se benefician de una supervisión especializada y técnica, como la de la Superintendencia de Sociedades, que tiene un marcado enfoque societario y comercial. 11. En conclusión, para el Ministerio de Industria y Comercio la disposición acusada guarda una estrecha relación con los objetivos y principios establecidos en la Ley 2069 de 2020, al buscar mejorar el entorno institucional para el desarrollo empresarial en Colombia. Por ello, para la entidad, la asignación de competencias a la Superintendencia de Sociedades es coherente con el propósito de fortalecer el ecosistema de emprendimiento y garantizar una correcta ejecución de los recursos públicos destinados a promover la actividad empresarial. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) 12. La dirección de impuestos se pronunció únicamente sobre el artículo 73 demandado. Para la DIAN, este artículo respeta el principio de unidad de materia, por las siguientes razones. En primer lugar, porque la norma impugnada está temáticamente relacionada con el objetivo de la ley, el cual es fomentar el emprendimiento en Colombia y facilitar la gestión empresarial mediante la simplificación de los trámites administrativos relacionados con la inspección tributaria virtual para los emprendimientos. En segundo lugar, porque la finalidad del artículo 73 está en línea con el objetivo general de la Ley 2069. Esto es, fortalecer el contexto empresarial y modernizar los procedimientos administrativos. 13. Adicionalmente, la DIAN resalta que la implementación de inspecciones virtuales representa el desarrollo del principio de eficiencia tributaria y progresividad en el acceso a la justicia. En criterio de la entidad, la virtualización de inspecciones tributarias contribuye a estos principios al reducir costos, simplificar trámites y modernizar la interacción entre la administración y los contribuyentes. Universidad del Norte 14. La Universidad del Norte considera que los artículos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 son exequibles. Aunque la institución solicitó la declaratoria de constitucionalidad de las dos normas demandadas, la argumentación presentada en su memorial se concentró en el artículo 70. Sobre este artículo indica la institución educativa, que delegar funciones de inspección y vigilancia a la Superintendencia de Sociedades evita duplicaciones y mejora la eficiencia en el apoyo a emprendedores y Mipymes, lo que fortalece la creación de empresas sólidas y el desarrollo tecnológico. 15. La universidad explicó que la Superintendencia de Sociedades, como entidad administrativa de la Rama Ejecutiva y del sector descentralizado, ejerce, según el Decreto 1736 de 2020, la inspección, vigilancia y control sobre sociedades mercantiles y otras entidades, bajo la adscripción del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Este organismo posee autonomía y patrimonio propios y cumple, en criterio de la universidad, una función clave en el ámbito empresarial colombiano. A su vez, la institución educativa explicó que las cámaras de comercio son entidades privadas con funciones públicas delegadas, por lo que colaboran estrechamente con el sector público, en especial en asuntos centrales a la gestión empresarial. 16. Con base en estas consideraciones, la universidad sostiene que la ley busca mejorar la coordinación y eficacia en las políticas de emprendimiento al eliminar la duplicidad de programas y recursos, así como corregir la falta de focalización y coordinación entre entidades gubernamentales y privadas. Esto, por cuanto la especialización de la Superintendencia de Sociedades en el ámbito societario la hace idónea para supervisar las actividades de las cámaras de comercio, promoviendo sinergias y facilitando el trabajo empresarial. Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) 17. En primer lugar, la SIC solicita que la Corte se declare inhibida para proferir un fallo de fondo. Para la entidad, el análisis de constitucionalidad presentado por el señor López Molina no superó el requisito de claridad[8]. En su concepto el demandante se limitó a señalar de manera genérica que el artículo 70 de la Ley 2069 de 2020 vulnera el principio de unidad de materia, con el argumento de que el Legislador no detalló en el propósito de la norma cómo el traslado de competencias de la Superintendencia de Industria y Comercio a la Superintendencia de Sociedades facilita y beneficia a los emprendedores. Para el interviniente, este argumento no es suficiente para suscitar un pronunciamiento de fondo. 18. En segundo lugar, la entidad solicitó de forma subsidiaria que la Corte declare la constitucionalidad del artículo 70 demandado, pues no existe violación del principio de unidad de materia. Para la SIC la Ley 2069 de 2020 tiene como eje principal el impulso al emprendimiento en Colombia, que se refleja en diversos objetivos, que incluyen el fortalecimiento institucional, la simplificación de trámites para emprendedores y Mipymes y la promoción de oportunidades en el mercado. Aunque la ley aborda múltiples temáticas, todas convergen, a juicio de la entidad interviniente, en el fomento del emprendimiento y la mejora del entorno empresarial. La normativa, distribuida en cinco títulos, incluye disposiciones sobre compras públicas, acceso al financiamiento, marco institucional y educación emprendedora, orientadas a facilitar el desarrollo económico y la participación en el mercado de emprendedores y pequeñas empresas. En ese contexto, explica la SIC, el artículo 70, que se incluye en el título IV de la ley, sobre el marco institucional, busca mejorar la coordinación entre entidades para fortalecer el ecosistema emprendedor. 19. En este sentido, para la mencionada superintendencia la Ley 2069 de 2020, aunque diversa en sus aspectos, mantiene la cohesión alrededor del impulso al emprendimiento. La justificación del proyecto y los objetivos del artículo 70 refuerzan esta idea al enfocarse en la simplificación administrativa, el apoyo a emprendedores y la promoción de oportunidades comerciales. Universidad Javeriana y la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ) 20. En un concepto conjunto, la Universidad Javeriana y la CEJ solicitan que la Corte declare la exequibilidad de los artículos 70 y 73 de la Ley 2069 salvo los incisos segundos y tercero del artículo 70 que, en su opinión, deberían ser declarados inexequibles por violar el principio de unidad de materia. 21. En primer lugar, los intervinientes señalan que las cámaras de comercio, como entidades privadas con funciones públicas, desempeñan un papel fundamental en la regulación y promoción del comercio en Colombia. Entre sus responsabilidades se encuentra el registro mercantil, una función pública que garantiza la transparencia y seguridad jurídica en las actividades comerciales. La disponibilidad pública de esta información es esencial para la participación económica y el intercambio comercial en la sociedad. Así, la universidad y la CEJ destacan que la jurisprudencia constitucional establece que, a pesar de ser entidades privadas, las cámaras de comercio están sujetas a los principios de la función administrativa en el ejercicio de sus funciones públicas. 22. Por ello, en su criterio, se debe entender que la Ley 2069 de 2020, orientada a impulsar el emprendimiento en Colombia, busca fortalecer el marco institucional para el desarrollo económico y la equidad en el país, a través de la promoción de estrategias para mejorar la productividad y formalidad de las pequeñas y medianas empresas. Además, para los intervinientes las normas demandadas, en general, promueven la transformación digital del Estado, lo que permite la realización de inspecciones tributarias y de control de manera virtual. Las medidas contenidas en los artículos demandados, continúan los intervinientes, buscan mejorar la eficiencia administrativa y reducir la carga económica para los contribuyentes. En su conjunto, la Ley 2069 de 2020 busca fortalecer el entorno empresarial, fomentar la formalización de las empresas, promover el desarrollo económico a través de la innovación y la eficiencia administrativa y promover la transformación digital del Estado. Esta circunstancia permite concluir que existe una relación directa entre los objetivos de la ley y los cambios introducidos por los artículos 70 y 73. 23. Sin embargo, para los intervinientes, los incisos segundo y tercero del artículo 70 analizado, en particular el aparte que establece que el Gobierno nacional garantizará los recursos para el traslado de funciones y establecerá la tarifa que las cámaras de comercio pagarán por supervisión a la Superintendencia de Sociedades, no se ajusta al principio de unidad de materia. Esto, por cuanto en su opinión la inclusión de esta disposición en el proyecto de ley se dio sin un debate transparente pues fue sorpresiva y contraria a los principios democráticos. Además, estas instituciones sostienen que la implementación de una contribución debería apegarse a los principios de reserva legal establecidos en el artículo 338 de la Constitución, el cual otorga al Congreso la autoridad para establecer contribuciones y definir el sistema y método para determinar las tarifas que el Estado aplicará para recuperar los costos de los servicios prestados o para participar en los beneficios obtenidos a través de sus acciones. V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 24. La Procuradora General de la Nación considera que debe declararse la exequibilidad de las normas demandadas. A juicio del Ministerio Público las normas demandadas guardan conexidad, en los términos exigidos por la jurisprudencia, con el tema objeto de la ley. Al respecto, la Procuradora explicó que en este caso existe conexidad temática y sistemática por dos razones. Primero, porque la materia dominante de la Ley 2069 de 2020 es el impulso del emprendimiento y el fortalecimiento empresarial del país por medio de un conjunto de medidas orientadas, entre otras cosas, a la racionalización de procesos y al mejoramiento en la prestación de servicios institucionales. Segundo, porque los artículos demandados incorporan medidas que buscan mayor eficiencia en el ejercicio de la función de inspección y vigilancia y el uso de tecnologías de la información para agilizar los trámites ante el Estado. 25. Por otro lado, la Procuraduría considera que se configura la conexidad causal y teleológica en este caso puesto que la ley tiene como objeto codificar un marco regulatorio que propicia el emprendimiento y el crecimiento empresarial, a partir de unas necesidades específicas identificadas por estudios técnicos que fueron parte del debate legislativo y que dieron cuenta de asimetrías legales que afectan a los emprendedores. En ese sentido, para la entidad, las disposiciones se promulgaron con la finalidad de resolver estos problemas, en particular la desarticulación en los procesos de inspección y vigilancia y la reducción de trámites tributarios, cambiarios y contables. 26. En la siguiente table se resumen las posiciones de los intervinientes y de la Procuraduría: Tabla 1 -Resumen del análisis de las intervenciones- Interviniente Posición Justificación Universidad Externado de Colombia Exequibilidad La Superintendencia de Sociedades posee autonomía administrativa y patrimonio propio. Existe una unidad de materia funcional que permite que una sola entidad resuelva diversas controversias y trámites relacionados con sociedades comerciales. Superintendencia de Sociedades Exequibilidad La transferencia de supervisión de las cámaras de comercio de la Superintendencia de Industria y Comercio a la Superintendencia de Sociedades mejora la eficacia y especialización en el ámbito societario. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Exequibilidad La norma busca fomentar el emprendimiento y el crecimiento empresarial en Colombia. La Superintendencia de Sociedades está mejor equipada para supervisar las actividades relacionadas con el emprendimiento. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Exequibilidad Las inspecciones tributarias virtuales mejoran la eficiencia administrativa y reducen la carga económica para los contribuyentes. La Ley 2069 de 2020 promueve el desarrollo económico y la participación en el mercado. Universidad del Norte Exequibilidad La ley busca mejorar la coordinación y eficacia en las políticas de emprendimiento. Delegar funciones de inspección a la Superintendencia de Sociedades evita duplicaciones y mejora la eficiencia en el apoyo a emprendedores y Mipymes. Superintendencia de Industria y Comercio Inhibida La demanda no cumple con el requisito de claridad. Por otra parte, la Ley 2069 de 2020 tiene como eje principal el impulso al emprendimiento en Colombia. La normativa refleja una unidad de materia al dirigirse hacia la mejora del entorno empresarial colombiano. Universidad Javeriana y la Corporación Excelencia en la Justicia Inxequibilidad parcial La Ley 2069 de 2020 busca fortalecer el marco institucional para el desarrollo económico y la equidad en el país. Existe una relación directa entre los objetivos de la ley y los cambios introducidos por los artículos 70 y 73. Sin embargo los incisos dos y tres del artículo 70 vulneran el principio de certeza tributaria contenido en el artículo 338 de la Carta y el de consecutividad desarrollado en el artículo 157 de la Constitución. Procuradora General de la Nación Exequibilidad La ley tiene como objeto codificar un marco regulatorio que propicia el emprendimiento y el crecimiento empresarial. Las disposiciones se promulgaron con la finalidad de resolver problemas identificados por estudios técnicos. Fuente: elaboración propia del despacho de la magistrada sustanciadora. VI. CONSIDERACIONES Competencia 27. La Corte es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad ,en virtud del artículo 241.4 de la Carta Política. Cuestiones previas 28. Antes de abordar la cuestión de fondo, la Corte estima pertinente pronunciarse sobre dos cuestiones planteadas por algunos de los intervinientes: (i) el cumplimiento de requisitos de aptitud de la demanda y (ii) la posibilidad de estudiar, como lo solicita la CEJ y la Universidad Javeriana, la presunta inexequibilidad de los incisos dos y tres del artículo 70 de la Ley 2069 de 2020, con base en los cargos de certeza tributaria y principio de consecutividad. 29. En relación con la aptitud de la demanda se debe analizar si la misma, cumple con los requisitos mínimos de carga argumentativa[9]. En primer lugar, es preciso reiterar que el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas públicas de inconstitucionalidad deben cumplir con las siguientes exigencias: (i) señalar las normas acusadas como inconstitucionales a través de su transcripción literal o adjuntando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) indicar las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) explicar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando sea aplicable, señalar el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en la que fue quebrantado; y (v) esbozar los motivos por los cuales la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda. 30. En relación con el tercer requisito expuesto, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado en varias oportunidades que solo se pueden fallar de fondo aquellas demandas que permiten “iniciar un diálogo público y razonable entre el demandante, los ciudadanos interesados, las autoridades responsables y la Corte Constitucional”[10]. Así, la jurisprudencia exige que las acciones públicas de inconstitucionalidad respeten cinco condiciones argumentativas mínimas que fueron sistematizadas en las sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005[11]. Los cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. 31. En esas sentencias, la Corte precisó el alcance de estos mínimos argumentativos[12]. En dichas providencias se señaló que la claridad se refiere a que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta. Sobre el requisito de certeza, la Corte indicó que este se cumple cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una deducida por el actor de manera subjetiva. Por su parte, el requisito especificidad exige que el actor indique cómo la norma demandada vulnera la Carta Política, y el de pertinencia implica que se empleen argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia. Finalmente, el requisito de suficiencia se satisface cuando la demanda tiene la capacidad de despertar por lo menos una duda mínima sobre la inexequibilidad de la norma acusada. 32. Por otro lado, en virtud del principio pro actione, el estudio de la aptitud de la demanda no puede convertirse en un método de apreciación excesivamente estricto que anule el derecho del actor a presentar acciones públicas de inconstitucionalidad. Además, según ese principio, en caso de duda sobre el cumplimiento cabal de los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia, la Corte Constitucional tiene que admitir y fallar de fondo la demanda[13]. Asimismo, con independencia de lo señalado en el auto admisorio, la Sala Plena es la competente para determinar si es dable o no y de qué manera un pronunciamiento de fondo sobre los cargos de las demandas, pues ella es la autoridad que tiene asignada la función de decidir sobre las acciones públicas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes[14]. 33. En este caso, y contrario a lo sostenido por la Superintendencia de Industria y Comercio, la Sala Plena considera que el cargo admitido contra los artículos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 cumple con las condiciones argumentativas mínimas necesarias para pronunciarse de fondo. Como se indicó en los antecedentes, el señor López Molina, argumenta que los artículos 70 y 73 acusados no guardan una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante en la Ley 2069 de 2020, la cual se refiere al impulso del emprendimiento. 34. La demanda presentada contra los artículos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 argumenta que estas disposiciones no mantienen una conexión adecuada con el objetivo primordial de la ley, que es impulsar el emprendimiento en Colombia. La crítica central del demandante se centra en que, aunque estas normas puedan parecer pertinentes a primera vista, en realidad no contribuyen directamente al fomento del emprendimiento, sino que se enfocan en aspectos regulatorios y administrativos que, aunque relacionados, no fortalecen directamente el ecosistema emprendedor. Por lo tanto, es esencial profundizar en cómo estas disposiciones específicas desvían el enfoque de la ley de su propósito original, que debe ser incentivar y facilitar la actividad emprendedora en el país. 35. El análisis del demandante sugiere que hay una falta de conexidad causal y teleológica en los artículos cuestionados. En el caso del artículo 70, que transfiere competencias de vigilancia de la Superintendencia de Industria y Comercio a la Superintendencia de Sociedades, el argumento podría reforzarse señalando que este cambio estructural no necesariamente se traduce en un beneficio directo para los emprendedores, sino que responde más bien a una lógica de eficiencia administrativa interna. Similarmente, el artículo 73, al hacer permanentes ciertos procedimientos virtuales en la inspección tributaria y de control cambiario, aunque moderniza la administración, no incide directamente en la reducción de barreras para la creación o el desarrollo de nuevas empresas. 36. Así, las cosas el demandante abordó de forma cuidadosa la demostración de la falta de conexidad causal, teleológica, temática y sistemática entre los artículos impugnados y el propósito esencial de la Ley 2069 de 2020, que es fomentar el emprendimiento. Este enfoque presentado por el señor López Molina resalta la importancia de alinear todas las disposiciones legales con el núcleo central de la legislación, para asegurar que cada elemento normativo contribuye directamente a la meta de apoyar y estimular el desarrollo empresarial en el país. Al evidenciar esta desconexión, el demandante pone en cuestión la coherencia y efectividad de la ley en su conjunto, señalando cómo ciertos artículos pueden desviar la ley de su objetivo original y diluir su impacto en el ecosistema emprendedor. 37. Por ello, para la Corte, la demanda es clara, pues deja entrever cuál es el reproche constitucional relacionado con la violación de la unidad de materia. El cargo es cierto dado que el elemento normativo que cuestiona el demandante puede ser identificado a partir de una interpretación literal de los artículos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020. El cargo es, además, específico porque el actor explicó las razones por las cuales, a su juicio, existe una contradicción entre el contenido de los artículos demandados y el objeto general de la ley. En particular, el señor López Molina estimó que: (i) la transferencia de competencias de inspección y vigilancia de la Superintendencia de Industria y Comercio a la Superintendencia de Sociedades, en relación con el registro mercantil y otros actos de comercio, y (ii) la determinación de volver permanentes unas normas relacionadas con la virtualidad en los procesos contables y tributarios, no guarda conexidad con el incentivo del emprendimiento. 38. En igual sentido, para la Corte el cargo es pertinente si se tiene en cuenta que las razones que fundamentan la presunta vulneración del principio de unidad de materia son de naturaleza constitucional. Con base en varias sentencias de la Corte Constitucional, en la demanda se explica cómo dicho principio guía la labor legislativa y se deriva expresamente de los artículos 158 y 169 de la Constitución. De manera similar, el argumento expuesto por el ciudadano Molina López es suficiente debido a que contiene los elementos argumentativos y probatorios mínimos indispensables para iniciar el juicio de validez sobre la norma atacada. En conclusión, para la Corte no hay duda que el cargo por unidad de materia es apto y procede un pronunciamiento de fondo a ese respecto. 39. Ahora bien, en relación con la solicitud de la CEJ y la Universidad Javeriana de que se declare parcialmente inexequible el inciso segundo y tercero del artículo 70 de la Ley 2069 de 2020 por violar el principio de consecutividad y certeza tributaria, no sucede lo mismo. Al respecto, debe recordarse que el demandante no presentó un cargo por violación del artículo 157.2 de la Constitución, y aquel relacionado con la presunta vulneración del artículo 338 de la Constitución fue rechazado por auto del 14 de marzo de 2023. 40. Como lo ha indicado esta Corporación con anterioridad[15], por regla general, a través de intervenciones ciudadanas no se puede presentar una nueva demanda o formular cargos nuevos o adicionales a los planteados por los demandantes. La Corte está facultada para examinar cargos que a pesar de no haber sido formulados por los demandantes fueron advertidos por los intervinientes solo en los casos en los que la norma es “evidentemente inconstitucional”[16]. Como lo indicó esta corporación en la sentencia C-110 de 2023: “Esto es así, pues la demanda ciudadana demarca el problema jurídico sobre el que se pueden pronunciar los intervinientes y debe hacerlo el Ministerio Público. De esta manera, los nuevos cargos aducidos por uno o algunos de los intervinientes limitan el derecho de otras intervenciones ciudadanas que no alcanzarían a conocer los nuevos cargos formulados”[17]. 41. Obviamente, esta circunstancia no riñe con la posibilidad de intervención en defensa o ataque de las normas impugnadas y con los aportes que los ciudadanos puedan brindar para fortalecer el proceso constitucional. 42. En conclusión, frente a las dos cuestiones previas analizadas la Corte Constitucional estima que, por un lado, contrario a lo sostenido por la Superintendencia de Industria y Comercio, el cargo admitido es apto y, por el otro, no es posible analizar de fondo los reproches elevados por los intervinientes relacionados con la certeza tributaria y el principio de consecutividad, en tanto el primero fue rechazado en la etapa de admisión y, el segundo, no fue elevado por el demandante. 43. Pasa entonces la Sala a analizar de fondo la acción de la referencia, exclusivamente en relación con la presunta violación del principio de unidad de materia. Problema jurídico y esquema de resolución 44. De acuerdo con la demanda presentada por el señor Juan Manuel López Molina, le corresponde a la Sala Plena resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Vulnera el artículo 70 de la Ley 2069 de 2020 el principio de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, al otorgarle a la Superintendencia de Sociedades las actividades de inspección, vigilancia y control sobre las cámaras de comercio – función que antes ejercía la Superintendencia de Industria y Comercio? (ii) ¿Vulnera el artículo 73 de la Ley 2069 de 2020 el principio de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, al establecer la virtualidad en los medios de prueba de inspección tributaria y contable y las visitas administrativas en materia tributaria y cambiaria en una ley por la cual se impulsa el emprendimiento en Colombia? 45. Para resolver estos problemas jurídicos, la Corte reiterará su jurisprudencia sobre el principio de unidad de materia y examinará el núcleo temático de la Ley 2069 de 2020. A partir de allí, se analizará si los artículos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 respetan o no la unidad de materia. El principio de unidad de materia. Reiteración de jurisprudencia[18] 46. Los artículos 158 y 169 de la Constitución Política contienen el principio de unidad de materia. El artículo 158 superior establece que todo proyecto de ley debe “referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. El artículo 169 establece que “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”[19]. En línea con estas dos disposiciones constitucionales, el artículo 148 de la Ley 5 de 1992 establece que en las Comisiones Permanentes el presidente deberá rechazar las disposiciones “que no se relacionen con una misma materia”. 47. Según la jurisprudencia de la Corte, el principio de unidad de materia exige que “las disposiciones de una ley guarden conexidad temática entre sí y con la materia principal que se regula, ya sea referida a un solo asunto, o incluso a una pluralidad de ellos relacionados entre sí (…) siempre que los temas a tratar tengan una “conexidad objetiva y razonable”[20] . 48. El principio de unidad de materia tiene como objetivo enfocar el trabajo legislativo en una materia específica, lo que asegura la transparencia y coherencia en el proceso de elaboración de leyes y facilita el seguimiento y control por parte de la ciudadanía de la actuación del legislador. Sin embargo, la Corte ha señalado que este principio se debe aplicar bajo el entendido de que los procesos legislativos por naturaleza son dinámicos y deliberativos. Por lo tanto, no debe ser usado de una manera que impida la transformación de un proyecto de ley de acuerdo con las observaciones y adiciones propuestas por los congresistas[21]. 49. La Corte ha reiterado que al analizar un cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia se debe respetar el margen de apreciación y configuración del legislador, de manera que este cargo solo prosperará “cuando desde ningún punto de vista razonable pueda sostenerse que la materia que trata la norma demandada se relaciona con la materia regulada por la ley a la cual pertenece”[22]. Así, solo los apartes, segmentos o proposiciones de una ley con los que no sea posible establecer razonablemente una “relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante”[23] podrán expulsarse del ordenamiento jurídico[24]. 50. Como explica la sentencia C-212 de 2022: “(i) el criterio de conexidad causal, se refiere a la identidad que debe existir entre la ley y cada una de sus disposiciones, en lo que atañe a su origen. En concreto, “lo que se espera es que las razones por las cuales se expidió la ley sean las mismas que dieron lugar a la consagración de cada uno de los artículos en particular”. (ii) El criterio de conexidad temática, que alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general sobre el que versa una ley, y la materia o temática sobre la que recae una disposición en particular, “sin que ello implique que una misma ley no pueda referirse a varios asuntos”. (iii) El criterio de conexidad teleológica, que se define a partir de la identidad de los objetivos y fines que se persiguen tanto por la ley en general como por cada una de sus normas en particular. Y, (iv) el criterio de conexidad sistemática, que se entiende como la relación que debe existir entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, a fin de que constituyan un cuerpo organizado[[25]]” . 51. Como expresión del criterio de conexidad sistemática, la jurisprudencia de la Corte ha incluido un vínculo de carácter metodológico[26] que se manifiesta en que el Congreso, de acuerdo con su autonomía legislativa, encuentre justificado la incorporación de una determinada disposición en una ley[27]. Lo mismo ocurre con el criterio de conexidad teleológica en el cual se analiza el vínculo de carácter consecuencial “por virtud del cual cabe verificar si los efectos de la norma demandada se relacionan con los fines y con las consecuencias que se esperan de una ley”[28]. 52. Finalmente, en este examen para juzgar el principio de unidad de materia, la Corte le ha dado un peso importante al análisis del trámite legislativo[29]. En ese sentido, la Sala Plena ha señalado que el requerimiento de unidad de materia puede ser menos exigente siempre y cuando una disposición “fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrolló un óptimo y evidente proceso de deliberación”[30]. Así, indica la Corte, hay una especie de control de los riesgos que pretenden garantizarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia”[31]. Esto no quiere decir que solo basta con que una determinada disposición haya sido sometida a una deliberación, sino que la discusión debe ser amplia, suficiente e informada y que el texto se enmarque en el objeto general del proyecto de ley sometido a consideración de los congresistas. Caso concreto 53. El accionante sostuvo en su demanda que se vulnera el principio de unidad de materia porque las normas acusadas no guardan relación con el tema de la Ley 2069 de 2020. En particular, sostiene que los artículos 70 y 73 atacados transfieren competencias entre superintendencias e introducen la virtualidad en los medios de prueba para ciertos procesos de inspección tributaria y contable, lo que no tiene relación con la materia de la mencionada ley. Por otro lado, cinco intervinientes y la Procuraduría General de la Nación solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las dos disposiciones demandadas al considerar que guardan conexidad con la materia general de la Ley 2069 de 2020. Por su parte, un interviniente acompañó la solicitud de inexequibilidad en relación con el segundo inciso del artículo 70 por desconocimiento del artículo 338 de la Constitución, cargo que, como arriba se indicó no fue admitido. 54. Para determinar, entonces, si los artículos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 respetan el principio de unidad de materia, de conformidad con la metodología de análisis establecida por la jurisprudencia de esta Corte, se partirá por determinar el núcleo temático de la Ley 2069 de 2020. A partir de allí, se verificará si en atención a los criterios de conexidad causal, temática, sistemática o teleológica existe un vínculo objetivo y coherente entre los artículos 70 y 73 demandados y el núcleo temático de la ley que los contiene. Núcleo temático de la Ley 2069 de 2020 55. La Ley 2069 de 2020, “por medio de la cual se impulsa el emprendimiento en Colombia” tiene por objeto, según lo dispuesto en su artículo 1, “establecer un marco regulatorio que propicie el emprendimiento y el crecimiento, consolidación y sostenibilidad de las empresas, con el fin de aumentar el bienestar social y generar equidad”[32]. 56. La exposición de motivos del proyecto que se convirtió luego en la ley de emprendimiento establecía cuatro objetivos, a saber: (i) impulsar el emprendimiento y generar las condiciones para su desarrollo; (ii) mejorar la relación entre estructura de costos, capital humano, productividad, formalización y mercado para las medianas y pequeñas empresas; (iii) mejorar el acceso a financiamiento; e (iv) impulsar alternativas para que los emprendedores pudieran crecer y competir en el mercado nacional y global[33]. 57. Frente al primer objetivo de impulso al emprendimiento, la exposición de motivos del proyecto señaló que para el año 2016, el 53% de la población colombiana expresó su intención de crear una empresa en los próximos 3 años. Sin embargo, según dicho documento, el país experimentaba un desbalance crítico pues solo el 15% de quienes manifestaron su interés de fundar una empresa lo lograron[34]. Por ello, de acuerdo con las razones legislativas esgrimidas, era necesario consolidar un contexto normativo propicio para el desarrollo empresarial de los emprendimientos, promoviendo su crecimiento y consolidación[35]. 58. En relación con el segundo objetivo relativo al mejoramiento de la estructura de costos, la exposición de motivos señaló que en las micro, pequeñas y medianas empresas, la falta de identificación clara de oportunidades de mercado y la reticencia a invertir en ausencia de resultados financieros positivos a corto plazo son factores que limitan su crecimiento. Esto es especialmente relevante en las empresas más pequeñas, con crecimiento orgánico y recursos financieros limitados. Por ello, las disposiciones propuestas buscaron mejorar sustancialmente la relación entre capital humano, productividad, formalización y mercado[36]. 59. Con respecto al tercer objetivo de mejoramiento al acceso a financiamiento, la exposición describió que los emprendedores enfrentan problemas de liquidez que limitan la aplicación de una gestión financiera efectiva. Así, el 39% de estas empresas recurren al crédito como medida para consolidar su pasivo, lo que revela las dificultades que experimentan al cumplir con sus obligaciones financieras. Además, se ven obligadas a emplear recursos propios o a recurrir a la deuda para cubrir el pago del IVA, debido a los desajustes en el calendario de pago de sus facturas. Por último, más del 50% de estas empresas utilizan recursos crediticios para financiar su capital de trabajo, mientras que menos del 30% de los microempresarios optan por el crédito como medio para expandir su capacidad productiva[37]. Por eso, el proyecto de ley buscó promover mecanismos para aumentar el nivel de acceso a productos financieros flexibles que se adecuen a los ciclos de desarrollo de este tipo de empresas[38]. 60. Por último, en relación con el objetivo de impulsar alternativas para el crecimiento de los emprendimientos y la competencia, la exposición de motivos del proyecto de ley advirtió que las pequeñas y medianas empresas tienen grandes limitaciones en negociación, producción y calidad, lo que dificulta su crecimiento en el mercado formal. Por ello, la normatividad propuesta buscaba generar incentivos regulatorios y normativos para generar oportunidades en una diversidad de mercados públicos y privados, como una alternativa viable para que este tipo de empresas puedan mejorar su productividad y desarrollar la economía del país[39]. 61. Con fundamento en las consideraciones descritas, se expidió la Ley 2069 de 2020. Esta ley está integrada por varias secciones que regulan los siguientes aspectos: (i) la racionalización y simplificación de trámites y tarifas; (ii) el fortalecimiento de las iniciativas productivas de poblaciones vulnerables; (iii) el encadenamiento de los emprendimientos a los esquemas de compras públicas del país; (iv) el fomento al acceso al financiamiento de estas empresas; y (v) la consolidación de un marco institucional flexible y especializado que se adecue a las necesidades y realidades de las actividades económicas de las pequeñas y medianas empresas. Nótese que los artículos 70 y 73 demandados se encuentran en este último título. 62. En conclusión, el núcleo temático de la Ley 2069 de 2020 es el fomento del emprendimiento a través de la consolidación de una multiplicidad de acciones y mecanismos financieros, educativos, de escala de costos y de regulación institucional. Alcance y contenido de los artículos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 63. El artículo 70 de la Ley 2069 de 2020 establece una serie de medidas que según su encabezado tienen la finalidad “de generar sinergias, facilidades y alivios a los emprendedores”. En particular, señala que, a partir del 1 de enero de 2022, la Superintendencia de Sociedades asumirá las responsabilidades que anteriormente estaban asignadas a la Superintendencia de Industria y Comercio en lo que respecta a la supervisión de las cámaras de comercio, así como otras funciones relacionadas con el registro mercantil y el ejercicio del comercio. Esto significa que la Superintendencia de Sociedades tendrá la autoridad para inspeccionar, vigilar y controlar las actividades de las cámaras de comercio, además de manejar aspectos como el registro mercantil y la apelación de actos relacionados con este registro. 64. Por otro lado, según lo dispuesto en ese artículo, el Gobierno nacional se compromete a proporcionar los recursos necesarios, técnicos, administrativos, financieros y humano para asegurar la transición efectiva de las mencionadas funciones a la Superintendencia de Sociedades. Así mismo, dispone el artículo en mención que se establecerá una tarifa o contribución que las cámaras de comercio deberán pagar por los servicios de supervisión administrativa prestados por la Superintendencia de Sociedades. Finalmente, la norma le otorga al gobierno nacional la potestad de regular todos los aspectos relacionados con este artículo, lo que incluye la implementación y seguimiento de estas medidas para garantizar su eficacia en la promoción del emprendimiento y el desarrollo empresarial en el país. 65. Por su parte, el a...