Sentencia C-109 de 2023

C-109-23 REGULACIÓN LEGISLATIVA SOBRE ENERGÍAS RENOVABLES Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA-Normas que requieren iniciativa legislativa del Gobierno tienen su aval REGULACIÓN LEGISLATIVA SOBRE ENERGÍAS RENOVABLES Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA-Normas no modifican la estructura de la administración nacional ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación de la integración de la Comisión de Regulación de Energía y Gas tienen aval del Gobierno PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneración/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneración (…) en el trámite de aprobación de la Ley 2099 de 2021, no se vulneraron los principios de publicidad y consecutividad. Esto, porque las proposiciones presentadas sí fueron debidamente publicitadas y por cuanto no se eludieron las temáticas que los accionantes consideraron como no debatidas. La Corte concluyó que las disposiciones no fueron expedidas al margen de la exigencia consagrada en el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución Política, algunas porque no debían ser de iniciativa gubernamental y otras porque, siéndolo, fueron debidamente avaladas por el Gobierno Nacional. Igualmente, la Corporación concluyó que los artículos acusados no fueron expedidos al margen de la exigencia consagrada en el inciso 4º del artículo 154 de la Constitución Política. Esto, porque la mencionada ley tuvo mensaje de urgencia y, en consecuencia, dicho requerimiento no resultaba aplicable. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY 2099 de 2021-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-186 de 2022 ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Contenido y alcance INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Criterios jurisprudenciales INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA AL GOBIERNO-Coadyuvancia INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Condiciones para entender otorgado aval del Gobierno INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Subreglas LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exclusiva iniciativa gubernamental La ley del PND es, pues, de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional. Igualmente, las normas antes referidas permiten concluir que las iniciativas de reforma al PND también deben ser gubernamentales, incluso, frente a aquellas disposiciones del plan que contienen medidas necesarias para impulsar su cumplimiento. Tales conclusiones encuentran fundamento en la interpretación literal de dos disposiciones constitucionales: de un lado, el último aparte del numeral 3º del artículo 150 constitucional que se refiere a “las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento” del “plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas”. De otro lado, del inciso 2º del artículo 154 de la Constitución Política, que se refiere, indistintamente, a los verbos “dictar” o “reformar” en lo que atañe a las normas que deben ser de iniciativa gubernamental. Igualmente, las conclusiones se fundamentan en una interpretación orientada por el principio del “efecto útil de las normas” antes referidas, pues si el Congreso de la República pudiera reformar el PND sin la iniciativa o el aval del Gobierno Nacional, carecería de sentido que el constituyente le hubiere dado a este último la competencia exclusiva para presentar al poder legislativo la ley que contiene el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Regulación legislativa de sus temáticas no siempre son de iniciativa privativa del Gobierno LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Modificaciones que requiere aval del gobierno DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Alcance de la competencia atribuida al Congreso ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Competencias concurrentes entre Congreso y Presidente de la República ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Reserva de iniciativa a favor del Gobierno ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación de las funciones de las entidades que pertenecen a la administración (…) la variación de las funciones de las instituciones que conforman la administración nacional, supone una modificación de la estructura de esta última, solo si las nuevas funciones afectan la “misión institucional” de la entidad y, como tal, resultan ajenas. INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales EXENCIONES TRIBUTARIAS-Tratamiento constitucional EXENCIONES TRIBUTARIAS-Consagración debe contar con iniciativa gubernamental RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Reiteración de jurisprudencia La jurisprudencia constitucional ha reconocido que la reserva de iniciación del trámite en materias tributarias constituye un mecanismo a través del cual las entidades territoriales ejercen un control político sobre la articulación legal de sus intereses y potestades impositivas, propias y de la Nación. La reserva garantiza la representación territorial de los tributos, en el entendido de que fortalece la participación política de las circunscripciones territoriales y especiales en el diseño compartido de los elementos del tributo por parte del congreso y de las corporaciones representativas de las entidades territoriales. Con ello, además, se garantiza los principios de descentralización y autonomía impositiva de los entes territoriales, permitiéndoles a los cuerpos representativos del orden territorial fijar los elementos del tributo, claro está, dentro de los marcos consagrados por el Legislador. Así, la Corte ha manifestado que deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes todas aquellas disposiciones tributarias que afecten los elementos de los tributos del orden territorial o la autonomía impositiva de las entidades territoriales. TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Aplicación rigurosa de los requisitos y etapas previstas en la Constitución MENSAJE DE URGENCIA-Deliberación conjunta de Senado y Cámara PROYECTOS DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Excepción del trámite ante Cámara de Representantes cuando han sesionado las comisiones de forma conjunta en virtud de un mensaje de urgencia PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance COMUNICACION DE PROPOSICIONES QUE SE SOMETEN A CONSIDERACION DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS-Mecanismos PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE PUBLICIDAD Y MODALIDADES DE NOTIFICACION DE PROPOSICIONES PRESENTADAS DURANTE LOS DEBATES LEGISLATIVOS-Contenido y alcance (…) para que la publicidad de las proposiciones resulte válida, es necesario que se garantice la adecuada formación de la voluntad democrática, es decir, que la “forma” vaya dirigida a que los congresistas puedan conocer, con la debida antelación y de manera suficiente, el contenido de las modificaciones propuestas. En dicho contexto, esta Corporación ha admitido los siguientes mecanismos de publicidad de las proposiciones: (i) la publicación en la Gaceta del Congreso, aunque ello no sea una imposición legal o constitucional; (ii) la lectura oral antes del debate y votación, habida cuenta de que las proposiciones deben y ser puestas a consideración antes de abrir la discusión; (iii) la distribución de copias a cada parlamentario, siempre que esto se haga con antelación a la discusión y votación; (iv) explicación oral del contenido particular y concreto; y (v) la publicación en página Web. Las hipótesis de los numerales “iv” y “v” deben ser objeto de aclaración. REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-109 de 2023 Referencia: expediente D-14880 Asunto: demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2099 de 2021, “por medio de la cual se dictan disposiciones para la transición energética, la dinamización del mercado energético, la reactivación económica del país y se dictan otras disposiciones”. Demandantes: Javier Francisco Arenas Ferro, Juan Felipe García Arboleda, Joaquín Antonio Garzón Vargas, Carolina García Rojas, Carlos Alberto Barrera Guerrero y Mauricio Madrigal Pérez. Magistrada sustanciadora: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y agotados los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El 8 de julio de 2022, los ciudadanos Javier Francisco Arenas Ferro, Juan Felipe García Arboleda, Joaquín Antonio Garzón Vargas, Carolina García Rojas, Carlos Alberto Barrera Guerrero y Mauricio Madrigal Pérez (en adelante, los demandantes o accionantes) presentaron demanda de acción pública de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2099 de 2021[1]. Los accionantes solicitan la inexequibilidad de la ley demandada en su integridad, por vicios de procedimiento en su formación. Concretamente, alegaron la vulneración de los artículos 79, 113, 150 (núm. 3 y 7), 154, 157, 160, 161, 182 y 208 de la Constitución Política (CP), así como de los artículos 94, 112, 113, 114, 115 (núm. 3), 125, 142, 143, 145, 146, 157, 160, 178, 186, 188, 291 y siguientes de la Ley 5ª de 1992, Reglamento del Congreso de la República. 2. Los accionantes presentaron cinco cargos de inconstitucionalidad. Primero, señalaron que la norma demandada vulnera los principios de consecutividad y publicidad. Esto, por cuanto en varias etapas del trámite legislativo se eludió el debate en relación con temas centrales de la regulación. Segundo, manifestaron que el trámite que culminó con la expedición de la Ley 2099 de 2021 vulneró los parámetros de la conciliación, debido a varias inconsistencias en la publicación del informe de conciliación y en la conformación plural de la Comisión de Conciliación. Tercero, afirmaron que el Legislador violó la reserva del trámite en la iniciativa legislativa, porque, de un lado, desconoció́ el deber de coadyuvancia en una temática compleja que requería la intervención y el aval de todos los ministros involucrados y, de otro, el proyecto de ley debió́ iniciar su trámite en la Cámara de Representantes, al tratar sobre asuntos tributarios. Cuarto, aseguraron que hubo una serie de irregularidades en la discusión y resolución de los impedimentos que se presentaron durante el trámite de la ley acusada. Y, quinto, pidieron tener en cuenta que el Congreso de la República desconoció el principio de maximización de las exigencias del trámite legislativo, debido a las omisiones en las que incurrió en las diferentes etapas del procedimiento que culminó con la expedición de la ley demandada. 3. Mediante auto del 29 de agosto de 2022, la demanda de la referencia fue inadmitida de forma parcial, habida cuenta de que los cargos segundo, tercero, cuarto y quinto no satisfacían los requisitos previstos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Por otro lado, mediante auto del 19 de septiembre de 2022, luego de que la parte actora presentara escrito de subsanación, se admitió la demanda respecto del cargo tercero y se rechazaron los cargos segundo, cuarto y quinto, por cuanto no cumplen con los requisitos de certeza, claridad, especificidad y suficiencia. Igualmente, la suscrita magistrada sustanciadora dispuso continuar el trámite respectivo y, en consecuencia, ordenó: (i) correr traslado a la procuradora general de la Nación; (ii) fijar en lista el proceso de la referencia; (iii) comunicar el inicio del proceso a los presidentes de la República y del Congreso de la República, a los ministros de Minas y Energía, de Hacienda y Crédito Público, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Salud y Protección Social y de Educación Nacional; y, finalmente, (iv) invitar a participar en este proceso a los secretarios generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes, a los senadores y representantes autores y ponentes del Proyecto de Ley 365 de 2020 Senado/565 de 2021 Cámara, al presidente de la Cámara de Representantes, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Centro de Investigación y Altos Estudios Legislativos y a los decanos de las facultades de Derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, La Sabana, del Rosario, Javeriana y de Antioquia. 4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia. II. DEMANDA 1. Norma acusada y cargos de inconstitucionalidad admitidos 5. Como se enunció, la demanda se dirige contra toda la Ley 2099 de 2021, publicada en el Diario Oficial número 51.731 del 10 de julio de 2021. Dada la extensión del texto de la referida ley (que es de 58 artículos), se omitirá su transcripción[2]. 6. Primer cargo admitido: violación de los principios de consecutividad y publicidad. Los demandantes explican que, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución Política y 178 de la Ley 5ª de 1992, “los temas sobre los que versen los proyectos de ley deben ser abordados, con suficiencia y en su totalidad, en un número determinado de debates”[3]. Resaltan que la consecutividad de los debates “pasa, necesariamente, por la publicidad del contenido de los proyectos de ley, pues no existe debate si no se conoce el objeto de éste”[4]. En particular, señalan que las proposiciones deben ser conocidas “de manera suficiente y precisa para que sea[n] abordada[s] y se conforme la voluntad de los representantes del pueblo”[5]. Además, en virtud del principio de publicidad, las proposiciones “deben ser leídas al menos dos veces”, como está previsto en los artículos 47.3, 94, 112, 113, 115 y 125 de la Ley 5ª de 1992. 7. En tal sentido, argumentan que, durante el trámite del proyecto que dio origen a la Ley 2099 de 2021, se presentaron “múltiples irregularidades en la publicidad, en especial de las proposiciones”[6]. Asimismo, alegan que hubo “elusión del debate desde las propias sesiones conjuntas”[7]. Lo anterior, en su criterio, afectó los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible y, además, generó “que no existiera, de manera previa al debate, durante el mismo y al momento de realizar las votaciones, el conocimiento de su objeto y resolución integral”[8]. En concreto, indicaron que “la falta de debate y publicidad afectó las proposiciones de diversos congresistas, que se vio impulsada por la presión constante para agilizar el procedimiento legislativo”[9], lo cual excluyó la posibilidad de deliberación democrática. 8. Según la demanda, “en la sesión conjunta del 2 de junio no se dio lectura a la totalidad de las proposiciones”[10]. Los accionantes advierten, entre otras irregularidades, que el senador José David Name, al exponer la ponencia positiva, mencionó “la existencia de 78 proposiciones que [dejaron] como constancia”[11]; pero “no se conoc[ió] su contenido”[12]. Igualmente, resaltan que el senador ponente “alude a proposiciones avaladas para los artículos 9, 11, 22, 25, 41, 49, 51, 52 y 55, pero solo lee la proposición de un artículo nuevo”[13]. Al respecto, relatan que la senadora Maritza Martínez intervino para “señalar que desconoc[ía] en qué consist[ían] las proposiciones avaladas” y que, en el mismo sentido se pronunciaron el senador Gómez Jiménez, quien dijo que “vota[ba] sí por sugerencia de un senador”, y el senador Lemos Uribe, “quien arguy[ó] que ‘según [su] jefe, el senador Name, vot[a] sí”. A juicio de los demandantes, la explicación que hizo el senador Name de las proposiciones avaladas fue “a grandes rasgos”, “no le[yó] los artículos 51, 52 y 55”, ni “hace lectura o defensa de las proposiciones no avaladas en la plenaria del Senado”. Lo dicho, en su criterio, “muestra desconocimiento del contenido del debate”[14], respecto de lo cual, resaltan, “se presentan varias manifestaciones de congresistas relativas a ausencia de conocimiento sobre el objeto del debate”[15]. Finalmente, aducen que “en la Cámara de Representantes también se observan vicios que afectan la publicidad y la consecutividad e identidad flexible del contenido material del proyecto de ley”[16]. 9. Según indican, “se observa que existe una reiterada preocupación en relación con la técnica extractiva del fracking, pero que es claramente ignorada y eludida por los ponentes”[17]. Reprochan la falta de discusión “sobre la comprensión del hidrógeno azul y los impactos ambientales de su obtención y explotación, así como la declaratoria de utilidad pública de esta actividad y a la transferencia de activos”[18]. Aseguraron que estos asuntos, además de que no fueron abordados ni por los ponentes ni por el ministro de Minas y Energía, tampoco fueron resueltos durante el resto del trámite legislativo[19]. 10. En síntesis, los demandantes solicitan la inexequibilidad de la norma acusada, por cuanto, a su juicio, en varias etapas del trámite legislativo se eludió el debate en relación con temas centrales de la regulación, como el fracking, los posibles impactos ambientales de la explotación del hidrógeno azul o el costo fiscal de la transferencia de activos. Esto, porque el Legislador no leyó ni expuso el contenido de las proposiciones aprobadas y no aprobadas por las comisiones conjuntas y las Plenarias de las Cámaras. Dichas irregularidades, concluyeron, afectan “el contenido del debate y constituye[n] un vicio que incide en los principios de consecutividad e identidad flexible”[20]. Por lo tanto, consideran que la norma demandada vulnera los principios constitucionales de consecutividad y publicidad. 11. Segundo cargo admitido: vulneración de la reserva del trámite en la iniciativa legislativa. Los ciudadanos demandantes señalaron que en el trámite legislativo que dio origen a los artículos 8, 9, 10, 11, 12, 18, 22, 29, 30, 31, 38, 39, 44, 48, 49, 51 y 53 de la Ley 2099 de 2021 “se desconocieron formas atinentes a la iniciativa legislativa”. Para lo anterior, los actores desarrollaron dos líneas de argumentación. 12. Por un lado, los accionantes señalaron que las disposiciones acusadas debieron ser de iniciativa gubernamental, habida cuenta de que regulan “exenciones de impuestos, contribuciones y tasas”, así como las temáticas a las que se refieren los numerales 3º y 7º del artículo 150 de la Carta Política. Esto, en aplicación del inciso 2º del artículo 154 ibídem. Precisaron que si bien es cierto que la jurisprudencia constitucional ha permitido que el Gobierno Nacional coadyuve la iniciativa durante el trámite legislativo, también lo es que la coadyuvancia en “temáticas complejas e interconectada[s]” que incluyen, “entre otros, asuntos tributarios, del plan de desarrollo, ambientales y de infraestructura”[21], requería la intervención y el aval de todos los ministros involucrados. Sin embargo, solo intervino el ministro de Minas y Energía[22], quien “no abordó la especificidad de los temas atinentes al ambiente, tributarios, y de composición y competencias de la administración”[23]. En consecuencia, los demandantes consideraron que se desconoció el artículo 208 de la Constitución Política. 13. Por otro lado, los actores aseguraron que entre las normas aludidas se encuentran “los incentivos tributarios para los obligados a declarar renta; la exclusión del IVA a bienes y servicios adicionales; los incentivos arancelarios; los beneficios tributarios para las inversiones, los bienes, equipos y maquinarias; y las exenciones de contribuciones para estaciones destinadas a la carga de vehículos eléctricos.”[24]. En ese sentido, aseguraron que la ley acusada “orbita en torno a gravámenes, incentivos arancelarios y medidas fiscales”[25]. Por lo tanto, las normas de contenido tributario, en su criterio, conforman como “uno de los ejes de la ley demandada, el incentivo del mercado energético nacional a través de incentivos tributarios”[26]. Por esta razón, concluyeron que la norma acusada debió “iniciar su trámite legislativo en la Cámara de Representantes”[27], de conformidad con el inciso 4º del artículo 154 de la Constitución Política. En su defecto, dijeron, los artículos de contenido tributario debieron “(…) desglosarse y ser tramitad[a]s separadamente, comenzando en esa célula legislativa (…)”[28]. Intervenciones 14. Durante el término de fijación en lista, que venció el 13 de octubre de 2022[29], intervinieron las autoridades, entidades y ciudadanos, en el sentido que más adelante se indica. Igualmente, dentro del término legal, se recibió el concepto de la Procuraduría General de la Nación[30]. El sentido de las intervenciones y del concepto de la procuradora general de la Nación fue el siguiente: Mérito de los cargos[31] Exequibilidad Inexequibilidad Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Juan Pablo Soler Villamizar (Censat Agua Viva) Ministerio de Minas y Energía Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica (Asocodis) Rosa Estefanía Peña, Yeny Rodríguez Junco y José David Castilla (Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente) José David Name Cardozo, senador de la República Departamento Administrativo de la Presidencia de la República Universidad de Antioquia Procuraduría General de la Nación Universidad del Rosario 15. A continuación, se relacionan las razones propuestas por los intervinientes y la Procuraduría General de la Nación para defender la exequibilidad o la inexequibilidad de las disposiciones demandadas, según corresponda. 1.1. Solicitudes de inexequibilidad 16. El ciudadano Juan Pablo Soler Villamizar, en calidad de investigador de la ONG Censat Agua Viva, coadyuvó los argumentos del cargo por vulneración del principio de consecutividad y publicidad. Consideró que no hubo deliberación legislativa sobre: (i) el “Hidrógeno verde e Hidrógeno Azul”[32] (artículo 5º demandado); (ii) las implicaciones de modificar el artículo 10 de la Ley 1715 de 2014; (iii) la “geotermia”[33] y el artículo 19 de la Ley 2099 de 2021, que “supone que quien hace uso de ella será el encargado de atender la descontaminación”[34]; (iv) la “introducción de Tecnología de captura, utilización y almacenamiento de carbono”[35] y sus posibles consecuencia sobre los “efectos secundarios en la salud de población o los eventuales riesgos sobre la vida”[36]; (v) las “implicaciones económicas de permitir el usufructo de capitales privados a partir de la transferencia a título gratuito del dominio de los activos asociados a la prestación de estos servicios públicos domiciliarios”[37] (artículo 29 demandado); y (vi) el menoscabo de la legislación ambiental, que, aseguró, estipula el artículo 39 de la Ley 2099 de 2021 al no requerir Diagnóstico Ambiental de Alternativas para la transición energética. 17. Los ciudadanos Rosa Estefanía Peña, Yeny Rodríguez Junco y José David Castilla, integrantes de la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente, apoyaron los argumentos del primer cargo de la demanda, particularmente, señalaron que, en el trámite legislativo de la norma acusada, se eludieron temas fundamentales para la aprobación de la ley y, en consecuencia, los congresistas decidieron sobre una regulación que desconocían. Asimismo, coadyuvaron los argumentos del segundo cargo admitido, por dos razones: por una parte, señalaron que la Ley 2099 de 2021 incluye asuntos de índole “tributaria, minero energética y ambiental”[38], por lo que entienden necesaria y obligatoria la intervención de todos los ministros especializados en tales asuntos, lo cual no ocurrió, agregan, porque en el trámite legislativo solo intervino el ministro de Minas y Energía. Por otra parte, aseguran que el proyecto de ley acusado debió iniciar su trámite en la Cámara de Representantes, habida cuenta de que en la misma se incluyeron asuntos tributarios. 18. La Universidad de Antioquia apoyó la solicitud de inexequibilidad porque, en su criterio, durante el trámite legislativo se incurrió en vicios de procedimiento. En primer lugar, señaló que se desconoció el principio de publicidad respecto de la exposición y discusión de las proposiciones. Aseguró que en la sesión plenaria del día 16 de junio de 2021 se presentaron “omisiones en la explicación y lectura”[39] de tales documento, lo que, en su criterio, supone que los congresistas no tenían conocimiento del texto que se sometería a votación[40]. En segundo lugar, aseguró que se desconoció de la reserva de trámite en la iniciativa legislativa, pues la norma acusada regula materias tributarias, por lo que debió iniciar su discusión en la Cámara de Representantes. Finalmente, pidió tener en cuenta que, por la razón anotada, la norma acusada debió ser de origen gubernamental, por disposición de los artículos 154 y 208 de la Constitución Política. 19. La Universidad del Rosario consideró que la Ley 2099 de 2021 debe ser declarada inexequible. Para tales fines, desarrolló tres argumentos. Primero, aseguró que, durante el trámite legislativo, se presentaron irregularidades que afectaron los principios de publicidad y consecutividad, ya que los ponentes de la iniciativa no usaron un lenguaje comprensible que facilitara el debate y la participación ciudadana. A su juicio, la deliberación era importante por los impactos sociales, económicos y ambientales de la iniciativa legislativa, la cual, además, tuvo el trámite de urgencia al que se refiere el artículo 191 de la Ley 5ª de 1992. Las falencias en la deliberación, se dijo, se reflejan en la intervención de varios congresistas, quienes, para la universidad interviniente, no tenían conocimiento sobre los temas que se estaban debatiendo[41]. 20. Por otro lado, la Universidad aseguró que se violó la reserva de trámite en la iniciativa legislativa, toda vez que, como lo señalaron los demandantes y varios intervinientes, el proceso legislativo no inició en la de la Cámara de Representantes, pese a tratar de temas tributarios[42]. Por último, agregó que, a la luz del principio de instrumentalidad de las formas, los errores del trámite legislativo no son subsanables[43]. 1.2. Solicitudes de exequibilidad 21. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expuso dos líneas de argumentación para defender la constitucionalidad de la norma acusada. Primero, señaló que el control de constitucionalidad respecto del principio de consecutividad tiene como objetivo analizar si se incluyeron o no asuntos que no fueron debatidos durante el trámite legislativo, lo que, aseguró, no tiene relación con el debate de las proposiciones parlamentarias. Subsidiariamente, la entidad resaltó que, en caso de que se admita que “esta [supuesta] irregularidad tuvo asiento en el trámite objeto de revisión, [lo cierto es que] ella no resulta sustancial, ni atentatoria a los principios legales y constitucionales que se imponen en el trámite normativo” [44]. 22. Segundo, el Ministerio aseguró que la norma acusada está dirigida al sector energético, cuya responsabilidad política corresponde a la cartera de Minas y Energía, lo que explica que esta hubiera sido la entidad convocada al debate legislativo. En ese sentido, afirmó que aunque los temas referentes a la transición energética resultan transversales a las políticas públicas ambientales y tributarias, la ausencia de los ministros expertos en la materia no vicia el trámite de la norma acusada, pues se trata de una “formalidad que cede ante la prevalencia del derecho sustancial.”[45]. Adicionalmente, la entidad sostuvo que la reserva legislativa “debe ser vista desde una óptica amplia y no restrictiva, esto es, que las iniciativas sobre estas materias específicas pueden tener inicio en alguna de las cámaras siempre que exista aval gubernamental antes de las votaciones de parte de las plenarias, tal como aconteció en el caso bajo estudio”[46]. 23. El Ministerio de Minas y Energías solicitó la exequibilidad de la norma demandada con fundamento en dos razonamientos. De un lado, indicó que, contrario al planteamiento de los actores, durante el trámite legislativo de la Ley 2099 de 2021, se surtieron las discusiones necesarias para aprobar la ley demandada. Para sustentar tal afirmación, aseguró que “las sesiones en las Comisiones de Senado y Cámara dan cuenta que el objeto del proyecto de ley, así como su articulado, contó con la suficiente deliberación de los miembros del congreso que tenían a cargo el trámite legislativo”[47]. De otro lado, consideró que la norma acusada tiene relación directa con las competencias del Ministerio de Minas y Energía, por lo que el jefe de la entidad “contaba con la autorización constitucional y legal para expresar, en nombre del gobierno nacional, el aval hacia el proyecto de ley”[48]. Adicionalmente, expuso que, durante el trámite legislativo, “el poder ejecutivo exhibió su aval al proyecto de dos maneras: (i) mediante el mensaje de urgencia para el trámite del mismo; y (ii) a través de la participación del Ministro de Minas y Energía durante los debates”[49]. 24. La Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica (Asocodis) se opuso a la prosperidad de la demanda presentada, con fundamento en dos consideraciones. Señaló que no se violaron los principios de consecutividad y de publicidad en el trámite legislativo de la ley demandada, por las siguientes razones: (i) el proyecto de ley tuvo un proceso deliberativo, no solo al interior del órgano legislativo, sino en diferentes foros en los que tuvo la oportunidad de participar como asociación; (ii) hubo un amplio debate entre los miembros del congreso; (iii) la mesa directiva apremiaba a los congresistas para dar el trámite de urgencia que se le había impreso al proyecto, lo que, aclaró, “no equivale a que se obvien los trámites sino a que [se] agilicen”[50]; y (iv) la ausencia de debate sobre fracking no genera un vicio en el trámite de la norma, en el entendido de que este tema nunca fue desarrollado o incluido en el proyecto y tampoco hace parte de la norma demandada. 25. Asocodis, igualmente, sostuvo que no se desconocieron las exigencia legales relacionadas con la iniciativa legislativa, por las siguientes razones: (i) al ser un proyecto de ley que corresponde al sector minero-energético, es competencia del ministro de Minas y Energía dar el aval sobre los temas de iniciativa del Gobierno Nacional; (ii) los incentivos tributarios y arancelarios propuestos en la norma, “no solo cuentan con el aval del Ministro de Minas y Energía sino con el del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”[51]; y (iii) la norma acusada no es una ley tributaria sino una relativa “al sector minero energético que, con el propósito de acelerar la transición energética, contiene algunos incentivos tributarios y arancelarios”[52]. 26. El senador José David Name Cardozo, ponente de la iniciativa, expuso dos líneas de argumentación para defender la constitucionalidad de la norma acusada. Por un lado, consideró que no se vulneraron los principios de consecutividad y publicidad porque, durante las sesiones de las comisiones constitucionales del Senado y la Cámara de Representantes, hubo amplia deliberación. Por otro lado, aseguró que la norma acusada cuenta con aval gubernamental y aclaró que si bien es cierto que la disposición tuvo origen parlamentario, también lo es que el Gobierno Nacional, al presentar el mensaje de urgencia y al sancionar la ley, dio su aval para que el proyecto de ley siguiera su curso. 27. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (Dapre) solicitó que se declaré la exequibilidad de la Ley 2099 de 2021. Para tales fines, aseguró que los debates legislativos dan cuenta de que “(i) [s]í se tuvo en cuenta el mensaje de urgencia remitido por el Presidente de la República; (ii) las discusiones en los debates abordaron la integridad del proyecto; (iii) [sí] se tuvo en cuenta que el articulado que conformó el proyecto de ley se relacionó con una misma materia o, en otros términos, se guardó identidad regulatoria porque se trató de una estructura normativa coherente con una misma técnica y dirigida a alcanzar un mismo fin, es decir, la transición energética”[53]. En ese sentido, el Dapre manifestó que las afirmaciones hechas en la demanda no se ajustan a la realidad ni al precedente constitucional. 28. Al referirse al cargo por violación de reserva del trámite en la iniciativa legislativa, la entidad señaló que el mismo carece de fundamento y de validez, pues, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “frente a proyectos de iniciativa privativa del Gobierno, el consentimiento del ejecutivo cuando el proyecto tiene origen parlamentario puede ser manifestado de manera tacita o expresa y por medio del ministro cuyas funciones tenga relación con la temática o conexión causal con el proyecto de ley”[54]. En ese sentido, la entidad indicó que la ley acusada regula una temática relacionada con las funciones del Ministerio de Minas y Energía, por lo tanto, concluyó, al ministro del ramo le correspondía dar el aval al proyecto de ley. Por otro lado, manifestó que, aun cuando la norma acusada es de origen parlamentario, durante el trámite legislativo el Gobierno Nacional manifestó su aval y coadyuvancia al proyecto, de dos formas: (i) mediante el mensaje de urgencia; y (ii) con la participación del ministro de Minas y Energía en el debate legislativo[55]. 2. Concepto de la Procuraduría General de la Nación 29. La Procuraduría General de la Nación le solicitó a la Corte Constitucional que declarara la exequibilidad de la Ley 2099 de 2021. Para sustentar tal solicitud la entidad expuso cuatro argumentos, los que se explicarán brevemente a continuación. 30. Primero, el Ministerio Público señaló que no se configura el vicio por desconocimiento de las reglas sobre la reserva del trámite en la iniciativa legislativa. Esto, porque si bien “la iniciativa en la expedición de la Ley 2099 de 2021 fue radicada en el Senado de la República a pesar de incluir normas de carácter tributario, lo cierto es que la Cámara de Representantes tuvo la oportunidad de participar desde un inicio en la deliberación del proyecto, en virtud del estudio de la iniciativa en comisiones conjuntas producto del mensaje de urgencia presentado por el Gobierno Nacional”[56]. 31. Segundo, la Procuraduría General de la Nación expuso que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “la falta de legitimación legislativa puede superarse con la sanción del proyecto de ley por el Gobierno Nacional después de haber presentado mensaje de urgencia sin objeción, aún más cuando consta la participación activa de ministros y viceministros durante el trámite parlamentario”[57]. En ese sentido, consideró que, si bien el proyecto legislativo de la ley demandada no tuvo iniciativa en el ejecutivo, lo cierto es que cualquier defecto desapareció ante “el aval tácito y complejo que infiere de las actuaciones del Presidente de la República y sus Ministros durante el procedimiento surtido ante las cámaras”[58], como lo son: (i) el mensaje de urgencia para adelantar el trámite de la iniciativa legislativa; y (ii) la sanción de la ley acusada. Asimismo, destacó (iii) la presencia del ministro de Minas y Energía y del viceministro de Hacienda y Crédito Público en las deliberaciones. 32. Tercero, la entidad advirtió que en el trámite de la iniciativa no se desconoció el mandato de publicidad, pues aunque los ponentes realizaron explicaciones generales del proyecto y no leyeron la totalidad de las proposiciones presentadas, el principio de publicidad fue garantizado: (i) al publicarse el proyecto de ley y las respectivas ponencias, en la Gaceta del Congreso de la República; y (ii) porque las proposiciones radicadas durante el trámite parlamentario, fueron puestas a consideración de los congresistas, mediante correos electrónicos y en la página web habilitada para tales fines. Igualmente, manifestó que la decisión de no leer todas las proposiciones presentadas en la sesión conjunta tiene fundamento en el artículo 111 de la ley 5ª de 1992, pues los ponentes “optaron por dejarlas como constancias a efectos de ser estudiada en los informes de ponencia para debate ante las Plenarias.” 33. En el mismo sentido, la procuradora general de la Nación aseguró que las sesiones legislativas fueron transmitidas en la plataforma virtual correspondiente. Agregó que en las grabaciones se evidencia que en el trámite legislativo: (i) se generaron discusiones propias del escenario parlamentario; (ii) se presentaron las ponencias negativas; (iii) se reseñaron y acogieron las ponencias positivas (iv) se dispuso un espacio para las intervenciones y la radicación de proposiciones por parte de los parlamentarios; (v) se permitió la participación del ministro de Minas y Energía; y (vi) se efectuó la votación y aprobación del articulado del proyecto. En ese sentido, la entidad concluyó que no se eludió la carga de deliberación exigida al Congreso de la República. 34. Y, cuarto, el Ministerio Público señaló que el juez constitucional no puede juzgar la calidad del debate parlamentario, pues el control constitucional del debate no comprende tales aspectos, así como tampoco abarca la suficiencia de los argumentos presentados para defender o rechazar la iniciativa legislativa. Lo anterior, por respeto al principio del pluralismo y el principio de autonomía del Congreso de la República. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia 35. De conformidad con el artículo 241.4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para ejercer el control de constitucionalidad de las normas demandadas. 2. Término para ejercer la acción pública de inconstitucionalidad por vicios de forma (segundo cargo) 36. De acuerdo con lo establecido en el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política, el término de caducidad para ejercer la acción pública de inconstitucionalidad por vicios de forma es de un año. Dicho término se debe computar a partir de la publicación de la ley que se demanda, en el Diario Oficial. 37. La norma acusada es la Ley 2099 de 2021, que fue publicada en el Diario Oficial 51.731 del 10 de julio de 2021. Por otro lado, la demanda de la referencia fue presentada el 8 de julio de 2022, a través de correo electrónico remitido a la Secretaría General de la Corte Constitucional[59]. Así, se debe concluir que la acción pública de inconstitucionalidad se ejerció dentro del término establecido en la Constitución Política, lo que habilita a la Corte para emitir un pronunciamiento de fondo. 3. Problema jurídico y estructura de la decisión 38. Los cargos admitidos suponen tres debates de constitucionalidad diferentes. Primero, la Corte debe definir si se vulneraron el inciso 2º del artículo 154 y el artículo 208 de la Constitución Política, habida cuenta de que el proyecto de ley que se convirtió en la norma acusada no fue de iniciativa gubernamental, cuando debía serlo y porque, en todo caso, la coadyuvancia que hizo el Gobierno Nacional durante el trámite legislativo no satisfizo las exigencias establecidas en la jurisprudencia constitucional. Segundo, esta Corporación debe determinar si se vulneró el inciso 4º del artículo 154 de la Carta Política, debido a que la iniciativa sub examine no inició su trámite legislativo en la Cámara de Representantes. Y, tercero, la Sala Plena debe establecer si, al aprobar los artículos 21, 23, 25, 29 y 57 de la Ley 2099 de 2021, se vulneraron los principios constitucionales de publicidad y consecutividad, particularmente, si se presentaron inconsistencias en el trámite de exposición y presentación de las proposiciones legislativas. 39. Para resolver las problemáticas señaladas, la Sala Plena empezará por estudiar la aptitud de la demanda (infra num. 4). Posteriormente, abordará los reproches asociados a la iniciativa legislativa (infra num. 5). Luego, se analizará el debate sobre el deber de iniciar el trámite en la Cámara de Representantes (infra num. 6). Finalmente, se examinarán los reproches que afectan la exposición de las proposiciones y la alegada vulneración a los principios de consecutividad y publicidad (infra num. 7). 40. Frente al artículo 56 de la Ley 2099 de 2021, son necesarias dos aclaraciones. Primero, que no se presenta cosa juzgada en relación con la Sentencia C-325 de 2022. Esto, porque si bien es cierto que en esa ocasión se alegó la infracción de los principios de publicidad y consecutividad, como ocurre en el proceso de la referencia, también lo es que allí el alegato fue diferente. Hoy se cuestionan inconsistencias en la publicidad de las proposiciones legislativas (cargo primero); mientras que en esa ocasión se alegó que, sin haber publicado el texto definitivo, se conformó una comisión de conciliación para resolver las diferencias existentes entre los textos aprobados en las dos cámaras, las cuales, se dijo, ejercieron sus competencias sin tener “certeza oficial” o “conocimiento real” por algún otro medio alternativo de publicidad. Y, segundo, que sí se presenta el fenómeno de cosa juzgada absoluta y formal[60] frente a la Sentencia C-186 de 2022, toda vez que, mediante esa sentencia, la Corte declaró inexequible el inciso 2º del artículo 56 de la Ley 2099 de 2021, lo que hace necesario que aquí se ordene estarse a lo resuelto en dicha providencia. 4. Cuestión previa: aptitud de la demanda 41. En la etapa de admisibilidad, el despacho sustanciador valora si la demanda cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad. Sin embargo, tal estudio corresponde a una revisión sumaria, que “no compromete ni define la competencia [...] de la Corte, [...] en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos [...] (C.P. art. 241-4-5)”[61]. Este criterio ha sido recientemente reiterado por la Sala Plena de la Corporación, en las sentencias C-056 y C-366 de 2022 y C014 de 2023. Allí, la Corte recordó que, al asumir el análisis colegiado de los cargos de la demanda, cuenta con la competencia para realizar un nuevo análisis de procedibilidad, máxime cuando las intervenciones o el concepto de la Procuraduría General de la Nación brindan mayores elementos de juicio para definir si los razonamientos de la demanda pueden conducir a pronunciarse de fondo. Esto, claro está, no significa que la Corte esté limitada por los cuestionamientos esbozados por los intervinientes o el Ministerio Público. 42. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 regula el contenido de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad. A partir de esta disposición, la jurisprudencia ha considerado necesario que, para producir un pronunciamiento de fondo, la demanda contenga: (i) la delimitación precisa del objeto demandado; (ii) el concepto de violación; (iii) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto[62]; y, cuando esto fuere del caso[63], (iv) el señalamiento del trámite legislativo impuesto para la expedición de la disposición demandada. 43. Exigencias generales de argumentación. En la sentencia C-1052 de 2001[64], la Corte señaló que el concepto de la violación se formula correctamente cuando la demanda está soportada en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. A partir de esta sentencia, la jurisprudencia constitucional ha precisado el alcance de tales exigencias argumentativas. Al respecto, ha reiterado que dichas razones deben ser: (i) claras, es decir “seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible”; (ii) ciertas, lo que significa que “no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados”; (iii) específicas, lo que excluye “argumentos genéricos o excesivamente vagos”; (iv) pertinentes, de manera que planteen “un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas”, y (v) suficientes, esto es, capaces de “generar una duda inicial sobre la constitucionalidad de la disposición demandada”[65]. 44. Recientemente, en las sentencias C-366 y C-385 de 2022 y C-014 de 2023, la Sala Plena señaló que tales exigencias, por una parte, encuentran fundamento en el hecho de que la acción de inconstitucionalidad materializa los derechos políticos y, por la otra, se justifican en que hacen efectiva la participación ciudadana en el ejercicio del control a la función del poder legislativo. Por lo anterior, se dijo en las referidas providencias, solo es posible la adopción de una decisión de mérito si se trata de una oposición comprensible, que produzca efectos constatables y que se adviertan contrarios a la Constitución Política, los cuales tienen que estar debidamente fundados, ya que de lo contrario sería necesario mantener la presunción de constitucionalidad de las normas que se demandan. 45. Cargo por violación de la reserva del trámite en la iniciativa legislativa. En términos generales, los accionantes desarrollaron dos líneas de argumentación. Por un lado, señalaron que, durante el trámite legislativo, se desconoció la coadyuvancia en una temática compleja que requería la intervención y el aval de todos los ministros involucrados. En su criterio, ante la ausencia de iniciativa gubernamental, en los diferentes debates de la ley acusada debieron haber intervenido los ministros de Hacienda y Crédito Público, de Salud y Protección Social, de Educación y de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Esto, porque las normas demandadas regulan las materias a las que se refieren los numerales 3º y 7º del artículo 150 de la CP, así como “exenciones de impuestos, contribuciones y tasas” (art. 154, inciso 2º, CP). En su criterio, algunas de las normas tienen como objeto determinar la estructura de la administración nacional y otras deben ser entendidas como modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, agregan, en los debates legislativos solo intervino el ministro de Minas y Energía. 46. Por otro lado, aseguraron que, al incluir dentro de su regulación asuntos tributarios, el proyecto de ley debió iniciar su trámite en la Cámara de Representantes y no en el Senado de la Republica. Luego de que la demanda fuera inadmitida, los demandantes precisaron que los reproches en las dos líneas argumentativas se circunscriben a los artículos 8, 9, 10, 11, 12, 18, 22, 29, 30, 31, 38, 39, 44, 48, 49, 51 y 53. 47. En criterio de la Sala, el cargo es apto para proferir una decisión de fondo. Esto, porque: (i) la acusación es cierta, debido a que los actores explicaron por qué las normas de contenido tributario, en su criterio, conforman “uno de los ejes de la ley demandada”[66], a saber, “el incentivo del mercado energético nacional a través de incentivos tributarios”[67]. Asimismo, (ii) el cargo es específico, porque en la demanda se explicó, de forma concreta y determinada, por qué las normas de contenido tributario debieron, en opinión de los demandantes, “iniciar su trámite legislativo en la Cámara de Representantes” [68] o, en su defecto, “desglosarse y ser tramitados separadamente, comenzando en esa célula legislativa”[69]. De igual forma, (iii) los demandantes explicaron por qué, en su opinión, las normas acusadas serían de iniciativa gubernamental y demandarían el concurso de dos o más ministerios. Igualmente, (iv) el cargo es suficiente porque los argumentos sub examine despiertan una duda inicial sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. 48. Lo dicho no impide que, al desatar el problema jurídico planteado, la Sala Plena retome el debate sobre la naturaleza jurídica de los artículos demandados. Una cosa es que sean aptos los argumentos orientados a mostrar que tales disposiciones son de naturaleza tributaria y otra, diferente, que dichas normas tengan tal naturaleza. Esto lo define la Corte y aquello le compete a la parte actora. Así, para los efectos de valorar la aptitud de la demanda, es suficiente con que los accionantes expliquen en debida forma las razones por las que consideran que las disposiciones que fustigan son de naturaleza tributaria, lo que no significa que tal delimitación tenga que coincidir con la valoración sustancial que se haga en la sentencia de mérito, so pena de que el cargo devenga inepto. Aceptar lo contrario supone imponer a los accionantes una carga desproporcionada, lo que, además de entrar en conflicto con el carácter público de la acción de inconstitucionalidad y con el principio pro actione, riñe con la competencia de la Sala Plena, que es a quien el constituyente le encargó la supremacía de la Carta Política. Lo dicho, claro está, no supone que la sola afirmación sobre la naturaleza jurídica de la norma sea suficiente para entender acreditadas las exigencias argumentativas exigidas jurisprudencialmente, pues, se insiste, los accionantes deben explicar debidamente las razones de tal razonamiento. 49. Cargo por vulneración de los principios de publicidad y consecutividad. En términos generales, los accionantes explican que, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución Política y 178 de la Ley 5 de 1992, “los temas sobre los que versen los proyectos de ley deben ser abordados, con suficiencia y en su totalidad, en un número determinado de debates”[70]. En esa línea, resaltan que la consecutividad de los debates “pasa, necesariamente, por la publicidad del contenido de los proyectos de ley, pues no existe debate si no se conoce el objeto de éste (sic)”[71]. En particular, los actores señalan que las proposiciones deben ser conocidas “de manera suficiente y precisa para que sea[n] abordada[s] y se conforme la voluntad de los representantes del pueblo”[72]. Además, señalaron que, en virtud del principio de publicidad, las proposiciones “deben ser leídas al menos dos veces”, según los artículos 47.3, 94, 112, 113, 115 y 125 de la Ley 5 de 1992. 50. Los demandantes aseguran que, durante el trámite del proyecto que dio origen a la ley acusada, se presentaron “múltiples irregularidades en la publicidad, en especial de las proposiciones”[73]. Asimismo, alegan que hubo “elusión del debate desde las propias sesiones conjuntas”[74]. Esto, señalaron, afectó el principio constitucional de consecutividad y, además, generó “que no existiera, de manera previa al debate, durante el mismo y al momento de realizar las votaciones, el conocimiento de su objeto y resolución integral”[75]. En concreto, los demandantes indicaron que “la falta de debate y publicidad afectó las proposiciones de diversos congresistas, que se vio impulsada por la presión constante para agilizar el procedimiento legislativo”[76], lo cual excluyó la posibilidad de deliberación democrática. 51. La parte actora pidió tener en cuenta que “en la sesión conjunta del 2 de junio no se dio lectura a la totalidad de las proposiciones”[77]. Resaltaron, entre otras irregularidades[78], que el senador ponente de la iniciativa mencionó “la existencia de 78 proposiciones que [dejaron] como constancia”; pero “no se conoc[ió] su contenido”[79]. Asimismo, resaltan que el senador ponente “alude a proposiciones avaladas para los artículos 9, 11, 22, 25, 41, 49, 51, 52 y 55, pero solo lee la proposición de un artículo nuevo”[80]. Al respecto, relatan que una congresista intervino para “señalar que desconoc[ía] en qué consist[ían] las proposiciones avaladas” y que, en el mismo sentido se pronunció otro senador, quien dijo que “vota[ba] sí por sugerencia de [otro] senador”, y el parlamentario Lemos Uribe, “quien arguy[ó] que ‘según [su] jefe, el senador Name, vot[a] sí”. Además, a juicio de los demandantes, la explicación que hizo el senador Name de las proposiciones avaladas fue “a grandes rasgos”, pues “no le[yó] los artículos 51, 52 y 55”, ni “hace lectura o defensa de las proposiciones no avaladas en la plenaria del Senado”. Lo anterior, agregaron, “muestra desconocimiento del contenido del debate”[81], respecto de lo cual, resaltan, “se presentan varias manifestaciones de congresistas relativas a ausencia de conocimiento sobre el objeto del debate”[82]. Adicionalmente, de forma genérica señalaron que “en la Cámara de Representantes también se observan vicios que afectan la publicidad y la consecutividad e identidad flexible del contenido material del proyecto de ley[83]. 52. En criterio de los accionantes, en el trámite legislativo “se observa que existe una reiterada preocupación en relación con la técnica extractiva del fracking, pero que es claramente ignorada y eludida por los ponentes”[84]. Además, los actores reprochan la falta de discusión “sobre la comprensión del hidrógeno azul y los impactos ambientales de su obtención y explotación, así como la declaratoria de utilidad pública de esta actividad y la transferencia de activos”[85]. Finalmente, aseguraron que estos asuntos, además de que no fueron abordados por los ponentes ni por el ministro de Minas y Energía, tampoco fueron resueltos durante el resto del trámite legislativo[86]. 53. Para la Sala, el cargo es apto para emitir un fallo de mérito. Esto, debido a que la acusación formulada por los accionantes es clara, habida cuenta de que es posible entender su sentido; que se relaciona, de un lado, con la presunta afectación de los principios de publicidad y consecutividad, del otro, con el desconocimiento de los requisitos legales de los debates parlamentarios y el trámite de las proposiciones legislativas. El reproche también es cierto, habida cuenta de que se cuestiona el trámite legislativo que surtió la norma acusada y se hacen referencias expresas a las exigencias del proceso legislativo reguladas en las normas orgánicas que los actores invocan como parámetro de constitucionalidad. Además, el cargo es específico, pues no se sustenta en afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales ni en apreciaciones subjetivas de los demandantes, en la medida en que ellos explican, de forma precisa, los vicios legislativos que habrían vulnerado los principios de publicidad y consecutividad. De igual forma, el reproche es pertinente, porque se basa en razones de naturaleza constitucional que confrontan, por una parte, el procedimiento que condujo a la aprobación de la ley demandada y, por la otra, el contenido de las disposiciones que se erigen como parámetro de constitucionalidad. Finalmente, el cargo es suficiente, en la medida en que despierta una duda inicial sobre la constitucionalidad del procedimiento legislativo que se surtió para la aprobación de las disposiciones legales objeto de control abstracto de constitucionalidad. 54. Con todo, y pese a que los demandantes cuestionaron la totalidad de la Ley 2099 de 2021, la Sala circunscribirá el cargo a los artículos 21, 23, 25, 29 y 57. Lo dicho previamente, por dos razones: (i) el reproche de los accionantes se proyecta en dos escenarios: por un lado, ellos cuestionan que se eludió el debate, principalmente, sobre hidrógeno azul, fracking y el costo fiscal de la transferencia de activos y, por el otro, señalan que no se tramitaron debidamente las proposiciones presentadas; y (ii) no todos los artículos de la ley acusada fueron objeto de proposición, por lo que no todos estarían viciados del defecto de publicidad al que se le imputa la elusión de los debates legislativos. 55. En efecto, la Ley 2099 de 2021 tiene 58 artículos. De esas disposiciones, 32 fueron aprobadas sin proposiciones[87], como consta en la Gaceta 1624 de 2021[88], respecto del Senado, y en la Gaceta 1220 de 2021[89], respecto de la Cámara. Otros 7 artículos se aprobaron sin proposiciones en el Senado, y en la Cámara los interesados decidieron dejar las proposiciones como constancia[90]. En total, son 39 disposiciones que no caen en el ámbito del cargo de inconstitucionalidad, razón por la que, frente a las mismas, deviene improcedente el reproche sobre el principio de publicidad y el correlativo alegato sobre la elusión legislativa de los temas propuestos en la demanda. Además, de los 19 artículos presuntamente afectados, solo los artículos 57, 25, 23, 21 y 29 se refieren a los temas que los accionantes alegan no debatidos. 56. Es verdad que en algunos apartes de la demanda se hacen referencias a la violación genérica del principio de publicidad, lo que, en principio, supondría que se debe adelantar un análisis general de dicho principio en todo el proceso legislativo. Sin embargo, este abordaje no resulta procedente, al menos, por dos razones: de un lado, porque a pesar de tales referencias, los argumentos de la demanda tienen como eje los defectos de publicidad de las proposiciones legislativas. En otras palabras, porque los demandantes no aportaron elementos de juicio suficientes para llevar a cabo un estudio de publicidad respecto de las normas que no estarían afectadas por las inconsistencias alegadas en la publicidad de las proposiciones. De otro lado, debido a que, por la falencia anotada, el cargo primero fue admitido en los siguientes términos y los acciones no cuestionaron tal decisión, pudiendo hacerlo: “[e]n síntesis, los demandantes solicitan la inexequibilidad de la ley acusada, por cuanto, a su juicio, en varias etapas del trámite legislativo se eludió el debate en relación con temas centrales de la regulación, como el fracking, los posibles impactos ambientales de la explotación del hidrógeno azul o el costo fiscal de la transferencia de activos. Esto, porque el Legislador no leyó ni expuso el contenido de las proposiciones aprobadas y no aprobadas por las comisiones conjuntas y las Plenarias de las Cámaras. Dichas irregularidades afectan «el contenido del debate y constituye[n] un vicio que incide en los principios de consecutividad e identidad flexible». // (..) En estos términos, la acusación formulada por los accionantes es clara, porque es posible entender su sentido. En efecto, se relaciona, de un lado, con la presunta afectación de los principios de publicidad y consecutividad, del otro, con el desconocimiento de los requisitos legales de los debates parlamentarios y el trámite de las proposiciones legislativas”[91] (negrillas propias). 5. Iniciativa legislativa reservada al Gobierno Nacional. Artículos 8, 9, 10, 11, 12, 18, 22, 29, 30, 31, 38, 39, 44, 48, 49, 51 y 53 de la Ley 2099 de 2021 57. Reiteración de la jurisprudencia constitucional. La separación de poderes es un elemento estructural del régimen constitucional y democrático y de la Constitución Política de 1991. Esta, según la jurisprudencia constitucional[92], tiene como propósito preservar las libertades de los asociados y permitir cumplir eficientemente con los fines esenciales del Estado (CP, art. 2). Para esto último, el artículo 113 de la Carta Política establece el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del poder público, que prescribe que si bien estos últimos están orgánicamente delimitados, lo cierto es que deben concurrir en el ejercicio de sus competencias, de tal manera que “(…) unos órganos participan en el ámbito competencial de otros, bien sea como un complemento, que, según el caso, puede ser necesario o contingente (…) o como una excepción a la regla general de distribución funcional”[93]. Una de las formas que toma el refe...