Sentencia C-593 de 2019

C-593-19 Sentencia C-593/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional RESERVA DE LEY-Alcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Reserva de ley INEXISTENCIA DE IMPUESTO SIN REPRESENTACION-Postulado desarrollado en la Constitución PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Determinación de los elementos/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Funciones que comprende PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Se deriva del principio de legalidad tributaria PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Casos en que se vulnera DISPOSICIONES TRIBUTARIAS-Inexequibilidad cuando la falta de claridad es insuperable TRIBUTO-Señalamiento de sujetos pasivos OBLIGACION TRIBUTARIA-Sujeto pasivo Al referirse a los sujetos pasivos de los tributos, la jurisprudencia de la Corte ha seguido a la doctrina, distinguiendo entre los sujetos pasivos económicos y los sujetos pasivos jurídicos. Los primeros son aquellos que soportan la carga económica de pagar el impuesto, mientras que los segundos son aquellos que están formalmente obligados a pagarlos, de acuerdo con el ordenamiento jurídico. En muchos casos los sujetos pasivos jurídicos son los mismos sujetos pasivos económicos, como sucede en general con los impuestos directos. En otros, sin embargo, se trata de sujetos distintos, como suele ocurrir con los impuestos indirectos NORMA ACUSADA-Contenido y alcance HERMENEUTICA LEGAL-Interpretación conforme PRINCIPIO DE CERTEZA-Vulneración cuando ley no fija elementos esenciales del tributo o cuando reglas que los fijan contienen indeterminaciones que resultan invencibles a partir de criterios ordinarios de interpretación NORMA ACUSADA-Interpretación errónea NORMA TRIBUTARIA-Dificultades interpretativas que pueden dar lugar a la declaratoria de Inexequibilidad PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Preservación de normas adoptadas por legislador En virtud de los principios de proporcionalidad y razonabilidad, y del principio de conservación del derecho, el juez constitucional debe tratar de preservar al máximo la voluntad del legislador, como expresión de la representación de la voluntad popular. Sin embargo, el respeto debido a estos principios no puede conducir, paradójicamente, a que la Corte suplante la voluntad legislativa, escogiendo limitar el alcance del hecho generador de un tributo para corregir una contradicción entre éste y la base gravable definida en la norma PRINCIPIO DE CERTEZA EN MATERIA TRIBUTARIA-Obligación del legislador de definir claramente los elementos del tributo DEBER DE CONTRIBUIR AL FINANCIAMIENTO DE GASTOS E INVERSIONES DEL ESTADO-Cumplimiento dentro de conceptos de justicia y equidad PRINCIPIO DE GENERALIDAD DEL TRIBUTO-Objeto/PRINCIPIO DE GENERALIDAD-Implicaciones PRINCIPIO DE EQUIDAD-Dimensiones/TERTIUM COMPARATIONIS-Criterio para determinar si las situaciones o las personas son o no iguales CAPACIDAD CONTRIBUTIVA-Definición CAPACIDAD CONTRIBUTIVA-Jurisprudencia constitucional Se concluye que la capacidad contributiva de las personas constituye la piedra angular sobre la cual se cimientan gran parte de los principios que componen la axiología constitucional en materia tributaria. En esa medida, resulta contraria a dicho sistema una disposición que imponga una carga tributaria sin consultar la capacidad que tienen las personas para asumirla. CAPACIDAD CONTRIBUTIVA-Potestad legislativa en impuestos indirectos En los impuestos indirectos el legislador no fija el gravamen con fundamento en los ingresos del sujeto pasivo, ni evalúa directamente su capacidad contributiva. Por el contrario, como lo indica el nombre de este tipo de impuestos, el análisis que hace de dicha capacidad es indirecto, y lo realiza mediante la utilización de la inferencia, en la medida en que presume un hecho -la capacidad contributiva- a partir de otro hecho, que dependiendo de cómo se mire, puede ser la adquisición de un determinado bien o servicio por parte del sujeto pasivo económico, o la venta o la importación del mismo por quien suele ser el sujeto pasivo jurídico, entre otros. HECHO GENERADOR DEL TRIBUTO-Principal elemento identificador de un gravamen IMPUESTO-Capacidad contributiva FINES DEL ESTADO-Responsabilidad en el cumplimiento TRIBUTO-Determinación aplicable por legislador IMPUESTO DIRECTO E INDIRECTO-Distinción IMPUESTO INDIRECTO-Desconocimiento de la capacidad contributiva del sujeto/IMPUESTO INDIRECTO-Consumo específico constituye el hecho gravable Aunque en los impuestos indirectos no se tenga conocimiento directo de la capacidad contributiva del sujeto, de todos modos, la potestad de configuración legislativa depende de la plausibilidad de la inferencia. Es decir, depende de que el hecho conocido permita, efectivamente, conocer el hecho desconocido o inferido. En el presente caso esto significa que el consumo del bien o servicio que constituye el hecho generador del tributo, sea efectivamente revelador de la capacidad contributiva del sujeto que debe asumir su costo. De lo contrario, si la adquisición del bien gravado con un impuesto no permite inferir válidamente la capacidad contributiva del sujeto pasivo, el legislador puede estar incumpliendo su obligación constitucional de tener en consideración la capacidad contributiva. Por supuesto, no puede pretenderse que exista una correlación matemática directa entre el consumo y la capacidad contributiva, pero sí debe existir, al menos, una mínima correlación entre el consumo específico que constituye el hecho gravable y la capacidad contributiva. (…) TRATO DIFERENCIADO EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional Del anterior recuento jurisprudencial se tiene entonces que la imposición de tarifas diferenciales en impuestos indirectos que gravan transacciones sobre bienes considerados suntuarios es un mecanismo razonable de inferir la capacidad contributiva de las personas. En tales casos el trato diferenciado no vulnera, sino que por el contrario contribuye a la realización del principio de equidad tributaria en su dimensión vertical. En ese mismo orden de ideas, los impuestos que gravan con la misma tarifa transacciones sobre bienes suntuarios y bienes insustituibles de primera necesidad pueden vulnerar la dimensión vertical del principio de equidad, pues no se puede inferir la misma capacidad contributiva del consumo de unos productos y de otros. Finalmente, también resultan contrarios al principio de equidad tributaria los impuestos que refuerzan las desigualdades existentes al interior de la sociedad sin compensar a las personas que se encuentran en situación de desventaja, máxime cuando la imposición de un gravámen lleva implícita una discriminación basada en un criterio sospechoso. En este caso, tampoco se puede inferir válidamente la capacidad de pago a partir del consumo obligado de productos por parte de un sector históricamente discriminado de la población BIEN INMUEBLE-Definición/BIEN INMUEBLE-Clasificación IMPUESTO AL CONSUMO-Aplicación/IMPUESTO AL CONSUMO DE BIEN INMUEBLE-Condiciones para su aplicación El impuesto al consumo que ahora estudia la Corte se aplica tanto a los predios, como a los inmuebles por adhesión y por destinación que se encuentren en ellos. En otras palabras, se aplica a las edificaciones, lotes, minas y demás bienes considerados como inmuebles conforme a la definición de nuestro ordenamiento civil. No se trata, entonces, de un impuesto que aplique exclusivamente a los inmuebles destinados a la vivienda, sino que cobija todo tipo de edificaciones, así como a los lotes urbanos y rurales, y a las minas, siempre y cuando cumplan las siguientes cuatro condiciones: tener un valor superior a los 26.800 UVT, no estar destinados a actividades agropecuarias conforme a la clasificación CIIU, no estar “destinados para equipamientos colectivos de interés público social”, y que no se trate de predios destinados a la ejecución de proyectos vivienda de interés social IMPUESTO AL CONSUMO DE BIEN INMUEBLE-Análisis IMPUESTO NACIONAL AL CONSUMO-Exclusiones La Corte concluye que el legislador decidió excluir del impuesto o conceder exenciones a los bienes de valor inferior a 26,800 UVT, aunque esta exclusión no se podría poner en práctica por fuera de la hipótesis de que la enajenación se realice a título de compraventa. Excluyó a los bienes rurales dedicados a actividades agropecuarias independientemente de su extensión, de su valor y de su productividad. Consagró una exención de la tarifa a los bienes dedicados exclusivamente a equipamientos de interés público adquiridos por entidades públicas o sin ánimo de lucro, que cumplan los requisitos para estar en el régimen tributario especial. Finalmente, excluyó del pago a los constructores de vivienda de interés social y prioritario que adquieran inmuebles para ese fin TRIBUTO-Naturaleza/TRIBUTO-Clases IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Concepto IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Características IMPUESTO INDIRECTO SOBRE EL GASTO-Característica principal según la doctrina IMPUESTO INDIRECTO SOBRE BIENES BASICOS DE CONSUMO-Jurisprudencia constitucional JUEZ CONSTITUCIONAL-Concepción política o económica no puede anteponerse a decisión de órgano democrático/CONGRESO-Fijación de la política tributaria JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Alcance ENAJENACION DE INMUEBLES PRINCIPIOS DE EQUIDAD HORIZONTAL Y VERTICAL DEL TRIBUTO-Examen al amparo de momentos que protagoniza una norma PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Vulneración El legislador gravó la enajenación a cualquier título de diversos tipos de inmuebles, independientemente de su uso o destinación. Al hacerlo, desconoció la realidad económica subyacente y desbordó la facultad de inferir la capacidad contributiva del sujeto pasivo económico a partir de la inferencia, pues el hecho objetivo observado, la enajenación de inmuebles, no necesariamente denota capacidad de pago. Por lo tanto, desconoció el deber de tener en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos pasivos del tributo. Adicionalmente, al establecer un impuesto en cascada al consumo, que no es descontable, ni deducible, sobre un bien que no es consumible, vulneró las dimensiones horizontal y vertical de la equidad tributaria. Por tales motivos, la disposición acusada resulta desproporcionada e irrazonable y se declarará inexequible IMPUESTO-Cobro anticipado OBLIGACION TRIBUTARIA-Mecanismos de cobro anticipado PRINCIPIO DE EFICIENCIA TRIBUTARIA-Retención en la fuente y anticipo Estos dos mecanismos de pago de impuestos -la retención en la fuente y el anticipo- buscan realizar el principio de eficiencia tributaria al incrementar el recaudo, lo hacen por vías que difieren parcialmente. Tanto la retención como el anticipo permiten que el Estado tenga ingresos, o flujo de caja, durante el transcurso de la vigencia fiscal. Sin embargo, la retención en la fuente permite, adicionalmente, concentrar el recaudo en un menor número de contribuyentes que actúan como agentes del Estado, lo cual facilita el control al ejercicio de dicha función. En efecto, al concentrar la función de recaudo en un menor número de agentes, el Estado minimiza tanto el costo social inherente a las obligaciones formales de los contribuyentes, como el costo que le significa al mismo Estado controlar y vigilar el ejercicio de la función pública de recudo por parte de los particulares RETENCION EN LA FUENTE Y ANTICIPO DE IMPUESTOS-Distinción La Corte también ha establecido importantes distinciones entre dichos mecanismos. Las distinciones están basadas en que, en virtud del primer mecanismo, la obligación tributaria se cobra sobre los ingresos en el momento en que se perciben. Es decir, el recaudo se produce como consecuencia de un hecho cierto. El carácter anticipado de la retención en la fuente consiste en que, al tratarse de impuestos de período, en principio sólo serían exigibles al cabo de la respectiva vigencia fiscal. Sin embargo, mediante el mecanismo de retención el pago del impuesto se exige en el momento en que se produce el pago de la obligación constitutiva de ingreso RETENCION EN LA FUENTE-Sistema de recaudo anticipado PRINCIPIO DE EFICIENCIA DEL TRIBUTO-Anticipo/PRINCIPIO DE EFICIENCIA DEL TRIBUTO-Alcance COBRO ANTICIPADO DE IMPUESTO-Razonabilidad y proporcionalidad La Corte concluye su análisis conformando que el artículo 21 de la Ley 1943 de 2018 también resulta inconstitucional en virtud de que dispone el cobro anticipado de la totalidad del impuesto antes de la realización del negocio jurídico mediante el cual se lleva a cabo la enajenación. Esta forma de cobro anticipado resulta irrazonable y desproporcionada, pues innecesariamente expone al vendedor o cedente a tener que pagar la totalidad del impuesto al consumo de bienes inmuebles y que posteriormente el comprador o adquirente decida no comprar o adquirir el bien Referencia: Expediente D-13260 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21 de la Ley 1943 de 2018, “por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”. Demandantes: Carolina Rozo Gutiérrez y Daniel Barrios Espinosa Magistrada Sustanciadora: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Carolina Rozo Gutiérrez y Daniel Barrios Espinosa demandaron el artículo 21 de la Ley 1943 de 2018, “por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”, por considerar que vulnera los artículos 2º, 58, 95 numeral 5º, 150 numeral 12, 338 y 363 de la Constitución Política. La demanda fue radicada con el número D-13260. 2. Mediante Auto de 29 de mayo de 2019, la magistrada sustanciadora decidió inadmitir la demanda por falta de especificidad y pertinencia de los cargos planteados por los demandantes, dándoles tres (3) días para corregirla en los términos de la parte motiva de dicho auto. 3. El 12 de junio del mismo año, es decir, dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto inadmisorio, los demandantes corrigieron la demanda aclarando la especificidad y pertinencia de los cargos planteados. 4. El ocho (8) de julio de 2019, la suscrita magistrada sustanciadora decidió admitir la demanda corregida, fijar en lista la disposición acusada, comunicar el proceso a la Presidencia de la República, a la presidencia del Congreso de la República para que intervengan de conformidad con lo establecido en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, invitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Colombiana de Departamentos, a la Federación Nacional de Comerciantes -FENALCO, a la Facultad de Economía de la Universidad Javeriana, a las facultades de derecho de las universidades de Los Andes, Externado, Javeriana, La Sabana, a Mauricio Plazas Vega y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, y dar traslado al Procurador General de la Nación para que rinda su concepto frente a la constitucionalidad de la disposición demandada. II. NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe el texto de la norma demandada: “LEY 1943 DE 2018 (diciembre 28) “por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia DECRETA: (…) “Artículo 21. Adiciónese el artículo 512-22 al Estatuto Tributario, el cual quedará así: ‘Artículo 512-22. Impuesto nacional al consumo de bienes inmuebles. El impuesto nacional al consumo tiene como hecho generador la enajenación, a cualquier título, de bienes inmuebles diferentes a predios rurales destinados a actividades agropecuarias, nuevos o usados, cuyo valor supere las 26.800 UVT, incluidas las realizadas mediante las cesiones de derechos fiduciarios o fondos que no coticen en bolsa. ‘El responsable del impuesto es el vendedor o cedente de los bienes inmuebles sujetos al impuesto nacional al consumo. El impuesto será recaudado en su totalidad mediante el mecanismo de retención en la fuente. La retención aquí prevista deberá cancelarse previamente a la enajenación del bien inmueble, y presentar comprobante de pago ante el notario o administrador de la fiducia, fondo de capital privado o fondo de inversión colectiva. ‘La tarifa aplicable será del dos por ciento (2%) sobre la totalidad del precio de venta. ‘Parágrafo 1°. Este impuesto, cuya causación es instantánea, no podrá tratarse como impuesto descontable, ni como gasto deducible, pero hará parte del costo del inmueble para el comprador. ‘Parágrafo 2°. Para efectos de este artículo, se entienden por actividades agropecuarias aquellas señaladas en la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU), Sección A, división 01, adoptada en Colombia mediante Resolución de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). ‘Parágrafo 3°. El impuesto consagrado en el presente artículo no será aplicable a las enajenaciones, a cualquier título, de predios destinados a la ejecución de proyectos de vivienda de interés social y/o prioritario. ‘Parágrafo 4°. Quedan exentos de la tarifa aplicable señalada en presente artículo todos aquellos bienes que se adquieran a cualquier título destinados para equipamientos colectivos de interés público social. Siempre y cuando el comprador sea una entidad estatal o una entidad sin ánimo de lucro que cumpla los requisitos para tener derecho al régimen tributario especial y que el bien se dedique y utilice exclusivamente a los proyectos sociales y actividades meritorias.’” III. LA DEMANDA 3.1 La demanda inicial Los demandantes inicialmente plantearon cuatro grandes cargos de inconstitucionalidad en contra del artículo demandado. Según el primero de dichos cargos la disposición acusada vulnera el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Política que establece la reserva de ley en materia tributaria, en la medida en que no define claramente la base gravable ni el sujeto pasivo del tributo, para eventos distintos de la compraventa. Conforme al segundo cargo, la disposición desconoce los artículos 95 numeral 9º y 363 de la Carta, pues impone un impuesto al consumo de bienes no consumibles. Al hacerlo, establece múltiples gravámenes por un mismo hecho económico -la transferencia de la propiedad sobre un inmueble-, la cual, además, no necesariamente revela que las partes en dicha transferencia tengan capacidad contributiva. Por tanto, el impuesto al consumo de bienes inmuebles desconoce los principios de progresividad, equidad y justicia tributaria. Según el tercer cargo, el impuesto vulnera el derecho de propiedad privada consagrado en el artículo 58 constitucional, y los principios de justicia y equidad tributaria del artículo 95 de la Carta, pues exige el pago al vendedor o cedente, antes de producirse el hecho generador del tributo. Finalmente, en el último cargo los demandantes alegan que atribuirle funciones de agente retenedor al vendedor o cedente de bienes inmuebles es contrario al principio de eficiencia tributaria contemplado en el artículo 363 de la Constitución. Los demandantes plantean diversos argumentos para justificar cada uno de los cargos de inconstitucionalidad enunciados, tal y como se describe a continuación. Primer cargo: vulneración del numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Política que establece la reserva de ley en materia tributaria. Los demandantes aducen que el artículo demandado no define claramente la base gravable ni el sujeto pasivo del tributo, para eventos distintos de la compraventa. Para justificar este cargo frente a la indeterminación de la base gravable los demandantes se apoyan en que el primer inciso del artículo 21 establece como hecho generador del impuesto al consumo de bienes inmuebles “la enajenación a cualquier título”. Sin embargo, en el inciso tercero del mismo artículo se establece que la tarifa del dos por ciento (2%) se aplica “sobre la totalidad del precio de venta”, lo cual deja por fuera todas aquellas enajenaciones que no sean producto de un contrato de compraventa. En tales casos no es claro si la base gravable es el valor catastral del inmueble, o el valor nominal asignado, o el valor declarado de la última compraventa. Por lo tanto, concluyen que, si bien el legislador dispuso que el hecho generador fuera la enajenación a cualquier título, no definió la base gravable para los casos en que la enajenación sea producto de un título distinto al contrato de compraventa, en el cual se paga un precio. Por su parte, para justificar el cargo frente a la indeterminación del sujeto pasivo los demandantes distinguen entre la indeterminación del sujeto pasivo jurídico y la del sujeto pasivo económico. En primer lugar, dicen que el artículo demandado no establece explícitamente quién es el sujeto pasivo económico. Sin embargo, aducen que puede inferirse que es “el comprador”, ya que el parágrafo primero del artículo lo faculta para descontar el impuesto como “parte del costo del inmueble para el comprador”. Sin embargo, dicen que no es claro quién es el sujeto pasivo económico cuando la enajenación no es producto de una compraventa. Frente al sujeto pasivo jurídico los demandantes se basan en que el inciso segundo de la norma demandada dispone que el “responsable del impuesto es el vendedor o cedente de los bienes inmuebles” y contrastan la indeterminación de las expresiones “vendedor” y “cedente”, utilizadas por dicha disposición, con la especificidad de las diversas causas por las cuales se puede transferir la propiedad de un inmueble, como lo son la donación, la fusión o escisión de sociedades, los aportes en especie, la sucesión o la liquidación de sociedades. A partir de dicho contraste concluyen que “de las múltiples alternativas de sujeto pasivo del impuesto al consumo de inmuebles, en este caso, la norma demandada no define de manera clara, directa y con certeza quién es el sujeto pasivo en eventos distintos de la compraventa.” Con ello, dicen, se afecta también la certeza tributaria, la cual supone la obligación del legislador de definir de manera clara y precisa todos los elementos del tributo. La necesidad de que el legislador defina de manera precisa y cierta los elementos del tributo ha sido reafirmada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la medida en que le da a los administrados seguridad sobre el alcance de sus obligaciones fiscales, se garantiza del debido proceso, se evitan los abusos y se previene la evasión. En virtud de dicho cargo los demandantes solicitan que la Corte declare la inexequibilidad de la disposición demandada, o en su defecto, que declare la constitucionalidad condicionada a que el impuesto sólo aplica a la enajenación de bienes inmuebles a título de compraventa. Segundo cargo: la disposición desconoce los artículos 95 numeral 9º y 363 de la Carta, al crear un impuesto al consumo de bienes que no son consumibles y cuya enajenación no revela capacidad contributiva. El segundo cargo va dirigido a atacar la manera como está planteado el hecho generador del tributo. Los demandantes parten de la premisa de que los bienes inmuebles no se pueden consumir. Es decir, plantean que dichos bienes no perecen, y en particular no perecen como consecuencia del mero traspaso de la propiedad. El consumo, si bien puede estar acompañado de un traspaso de la propiedad del bien a consumir, suele ser el último traspaso en la medida en que después de éste el bien fenece. Por lo tanto, si el legislador dispone que la enajenación de bienes inmuebles equivale a su consumo, la consecuencia es que el legislador está imponiendo múltiples gravámenes a los contribuyentes por un mismo hecho económico, que es la transferencia de la propiedad sobre un bien inmueble. Según su argumento, esta tributación indefinida no consulta la capacidad contributiva del sujeto. Por lo tanto, está prohibida constitucionalmente en la medida en que vulnera los principios de equidad y justicia tributaria, consagrados en los artículos 95 numeral 9º y 363 de la Constitución. Por otra parte, los demandantes sostienen que la enajenación de un inmueble no necesariamente constituye un indicio de la capacidad contributiva de las partes que intervienen en ella. En esa medida, concluyen que el impuesto al consumo de bienes inmuebles desconoce los principios de progresividad, equidad y justicia tributaria. Frente a la vulneración de los principios de justicia y equidad tributaria, los demandantes empiezan haciendo un recuento de la jurisprudencia, enfocándose en que dichos principios suponen el deber del legislador de tener en cuenta la capacidad contributiva del sujeto obligado. Posteriormente hacen un recuento de las sentencias que se han referido al consumo como hecho generador del tributo. Sostienen que tales providencias han avalado los impuestos al consumo por dos razones distintas. Lo han hecho cuando el legislador busca un beneficio que no es propiamente tributario, como desestimular el consumo de ciertos bienes y servicios considerados nocivos, bien sea para el consumidor, o para la sociedad en general. Por otra parte, la jurisprudencia ha avalado los impuestos al consumo en la medida en que el bien o servicio consumido sea de carácter suntuario. En tales casos ha avalado la utilización del consumo como hecho generador en la medida en que éste indica indirectamente (por inferencia), la capacidad de pago del consumidor. Sin embargo, dicen, en todo caso debe tenerse en cuenta que el impuesto al consumo es indirecto, y se les cobra a todas las personas por igual, independientemente de su capacidad contributiva. Esta capacidad sólo se infiere de manera indirecta a partir de ciertas características o presupuestos atribuibles al hecho generador. En esa medida el impuesto al consumo tiende a ser regresivo. Aun cuando ello por sí mismo no hace que el impuesto sea inconstitucional, en este caso sí lo es, puesto que la sola enajenación de un inmueble no permite inferir la capacidad contributiva de los sujetos pasivos. Para ilustrar dicho planteamiento distinguen entre aquellos actos de enajenación de bienes que, conforme al Estatuto Tributario, constituyen transferencia de propiedad para efectos fiscales, y aquellas que no, y muestran mediante ejemplos cómo la enajenación no siempre permite suponer la capacidad contributiva. Entre los ejemplos que dan de enajenaciones que no constituyen transferencia para efectos fiscales se encuentran las fusiones y escisiones (arts. 319.4 y 319.6), los aportes a sociedades, los aportes a patrimonios autónomos y a fondos. Así mismo, resaltan los demandantes que existen otras enajenaciones que, aunque sí constituyen transferencias de propiedad para efectos tributarios, como la sucesión por causa de muerte o la donación de inmuebles, ya están gravados, y se verán doblemente gravados cada vez que el propietario fallezca. Del mismo modo, aducen que las liquidaciones y disoluciones de sociedades conyugales y de sociedades patrimoniales de hecho suponen cambios en la titularidad de bienes inmuebles, pero sostienen que estos no deben estar gravados, puesto que son una mera reasignación formal entre las partes que ya detentaban dichos bienes. En este mismo sentido consideran que el traspaso de inmuebles producto de la liquidación de sociedades tampoco constituye un traspaso de propiedad a un tercero. No es un hecho económicamente relevante y por lo tanto, tampoco puede tomarse como revelador de capacidad contributiva de las partes intervinientes. Finalmente sostienen que aun cuando el impuesto tiene un carácter regresivo, su creación no fue sustentada con base en justificaciones legítimas, conforme lo ha ordenado la jurisprudencia constitucional. En efecto, dicen, la jurisprudencia ha avalado la posibilidad de que puntualmente un impuesto sea regresivo, ya que la Constitución ordena la progresividad del sistema tributario en su conjunto y no de impuestos específicos. Sin embargo, la jurisprudencia sí ordena que exista una justificación suficiente cuando se imponga un tributo regresivo, más allá de la simple necesidad de incrementar el recaudo. En ese sentido los demandantes sostienen que la exposición de motivos de la ley no justificó el carácter regresivo del impuesto al consumo de bienes inmuebles. Es más, dicen que este artículo no fue propuesto por el gobierno en el proyecto inicial, sino que fue adicionado durante el transcurso del trámite legislativo sin que en el trámite se hicieran explícitos los argumentos que lo justifican, más allá del aumento en el recaudo. Por lo tanto, concluyen, también desde este punto de vista el legislador incumplió con la carga mínima ordenada para este tipo de impuestos por la Corte Constitucional. Tercer cargo: el impuesto vulnera la propiedad privada y los principios de justicia y equidad tributaria al exigir el pago del impuesto antes de producirse el hecho generador del tributo. Los demandantes empiezan su argumento planteando que la ejecución del hecho generador del tributo determina el surgimiento de la obligación tributaria. Antes de su ocurrencia no existe tal obligación, y por lo tanto su cobro no es exigible y constituye un enriquecimiento sin causa. En el presente caso, el hecho generador del tributo es la enajenación del inmueble, que se perfecciona mediante la realización, tanto del título como del modo. Citando los artículos pertinentes del Código Civil, del Código de Comercio, y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, sostienen que el traspaso de la propiedad supone el cumplimiento de determinadas formalidades. Citando sentencias en materia civil, sostienen lo siguiente: “sobre el título y el modo en la enajenación de bienes inmuebles la misma corporación afirmó que la ‘escritura pública de compraventa inmobiliaria es la expresión del título y el certificado de su inscripción es paso demostrativo de la tradición, como modo’”. Por lo tanto, según su argumento, la obligación tributaria sólo surge una vez se ha elevado el traspaso de la propiedad mediante escritura pública y la misma se inscriba en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos respectiva. Por lo tanto, sólo hasta entonces puede el Estado exigir el pago del impuesto al consumo del respectivo bien inmueble. Sin embargo, la disposición demandada exige que el impuesto se pague antes de la firma de la escritura pública. Más aun, el artículo demandado exige que el responsable del impuesto presente el comprobante de pago ante el notario o administrador de la fiducia, fondo de capital privado, o fondo de inversión colectiva, antes de que se realice el traspaso. Por lo tanto, los demandantes concluyen que para ese momento no se han cumplido las condiciones necesarias para que se produzca la enajenación y, en tal medida, no puede el Estado exigir el pago del impuesto. Al exigir el pago del impuesto antes de la realización del hecho generador, el Estado está incurriendo en un enriquecimiento sin causa y empobreciendo a los contribuyentes. Con ello está afectando injustamente el patrimonio de los particulares, y en esa medida, vulnerando su derecho de propiedad privada contemplado en el artículo 58 de la Constitución. Cuarto cargo: la atribución de funciones de agente retenedor al cedente de bienes inmuebles contraviene el principio de eficiencia tributaria contemplado en el artículo 363 de la Constitución.[1] Los demandantes sostienen que el legislador atribuyó la función de agente retenedor al vendedor o cedente del bien inmueble sin consideración de su capacidad para asumir dicho encargo ni de la desproporción que significa imponer las cargas que el mismo conlleva a quienes realizan la enajenación de un bien inmueble una sola vez. Así mismo, al imponerle esta carga a quienes no tienen la capacidad de asumirla, el Estado deberá incurrir en mayores costos para poder garantizar dicho recaudo. Al desarrollar el cargo los demandantes distinguen entre dos aspectos o dimensiones de la eficiencia tributaria: la eficiencia económica y la social. Según el primer aspecto el Estado debe maximizar el recaudo con los mínimos costos operativos para el Estado, mientras de acuerdo con el principio de eficiencia social, la imposición de cargas a los particulares debe ser la mínima posible para lograr los objetivos de recaudo planteados. Para analizar el aspecto social de la eficiencia tributaria, los demandantes diferencian entre el sujeto pasivo económico, que en este caso es el adquirente o comprador del bien, y el sujeto pasivo jurídico, que es el cedente o vendedor. En virtud de la atribución del carácter de agente retenedor de la totalidad del tributo al cedente o vendedor, le corresponde cumplir con una serie de obligaciones tributarias de carácter formal, que según los demandantes no se justifican cuando la transacción es algo meramente incidental dentro del giro de sus negocios. Para ilustrar el carácter desproporcionado de tales obligaciones, los demandantes enuncian algunas de ellas. Describen cómo al cedente le corresponde registrarse en el Registro Unico Tributario y actualizarlo con su nueva responsabilidad como agente retenedor, liquidar y retener el impuesto de consumo, presentar la declaración de retención y consignar el valor retenido en los lugares y plazos correspondientes y expedir el certificado de retención en la fuente. Así mismo, sostienen que, de acuerdo con un estudio realizado por el Departamento Nacional de Planeación, el 81% de los contribuyentes se inscriben en el RUT asistiendo personalmente a las citas en las oficinas de la Dirección de Impuestos. Dicho estudio sostiene también que dicho trámite requiere en promedio 1,5 visitas a las oficinas de la DIAN. En ese orden de ideas, argumentan que esta carga resulta desproporcionada cuando se exige para realizar una única transacción. Por lo tanto, concluyen que la atribución de la calidad de agente retenedor al cedente o vendedor es inconstitucional porque no consulta sus calidades ni su capacidad para asumir las cargas correspondientes. Frente al aspecto económico de la eficiencia tributaria sostienen que, al no consultar las calidades ni la capacidad de los cedentes y vendedores para actuar como agentes retenedores del impuesto de consumo de bienes inmuebles, el legislador está estimulando la evasión. Por lo tanto, el instrumento utilizado por éste en realidad está disminuyendo el recaudo de impuestos. Por lo tanto, atribuir al vendedor o cedente la función de agente retenedor no sólo resulta desproporcionado sino impráctico. 3.2 Inadmisión de la demanda Mediante Auto de 5 de junio de 2019, la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda por considerar que no cumplía con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Consideró que no eran específicos, pues no era claro si los demandantes estaban demandando la totalidad del artículo 21 o sólo algunos de sus apartes, puesto que la demanda censura la ausencia de elementos esenciales del tributo, pero no precisa los apartes normativos donde debían estar insertos tales elementos. Los cargos tampoco eran pertinentes, pues se derivaban de eventuales problemas de aplicación de las normas, y no de su confrontación con disposiciones constitucionales específicas. Esto se constató frente a los cuatro cargos. Frente a la violación de la reserva de ley, la acusación iba encaminada a establecer la incertidumbre y las ambivalencias frente al sujeto pasivo y a la base gravable por fuera de los casos en que la enajenación se haga a título de compraventa. Por su parte, frente al cuarto cargo, referente a la vulneración del principio de eficiencia tributaria (en sus aspectos económico y social), el cargo carecía de certeza, pues estaba fundamentado en hipótesis fácticas inciertas, más que en consecuencias necesarias de la manera como el legislador dispuso llevar a cabo el recaudo. 3.3 Corrección y admisión de la demanda Frente a los reproches a la demanda, mediante escrito radicado el 12 de junio del presente año, los demandantes en primer lugar aclaran, frente a la censura por falta de especificidad, que la demanda va dirigida contra la totalidad del artículo 21 de la Ley 1943 de 2018. Subsidiariamente, solicitan que se declare la constitucionalidad de la expresión “a cualquier título”, que se refiere al hecho gravable, siempre y cuando se entienda que únicamente es gravable la enajenación a título de compraventa. Frente a la pertinencia del primer cargo aclaran que no se trata de un problema de aplicación de la norma, sino de la falta de dos de los elementos esenciales del tributo, que la Corte ha considerado requisitos de constitucionalidad de los tributos, y que el legislador sólo definió para una de las hipótesis fácticas contempladas dentro del hecho generador. Frente a la pertinencia del segundo cargo reiteran que el impuesto resulta regresivo en la medida en que: i) se grava “interminablemente” un mismo “hecho económico”, cual es la transferencia de la propiedad, ii) que, sin mediar justificación, el hecho generador utilizado por el legislador no mide la capacidad contributiva del sujeto, y iii) que el impuesto no mide la “decisión de consumir con base en la capacidad económica”, lo cual no es un problema de aplicación sino de constitucionalidad. Así mismo, los demandantes prescinden de la acusación por violación del principio de progresividad, pero mantienen la acusación frente al deber de imponer obligaciones tributarias que tengan en cuenta la capacidad contributiva, la justicia y la equidad, contenidos en el artículo 95.9 de la Carta. Adicionalmente, los demandantes aclaran que no están planteando una acusación por la conveniencia de la disposición, sino por la violación del derecho de propiedad privada y del principio de eficiencia tributaria, pues se exige que el contribuyente se despoje de su propiedad sin que haya ocurrido el hecho generador del mismo. Finalmente, los demandantes prescinden del cuarto cargo por violación del principio de eficiencia tributaria, que iba dirigido en contra del pago anticipado del impuesto al consumo de bienes inmuebles. Por lo tanto, se reiteran en su pretensión principal de declarar la inconstitucionalidad del artículo 21, y en su defecto, solicitan que se declare la constitucionalidad de la norma, condicionada a que se entienda que: el impuesto sólo aplica a enajenaciones de inmuebles a título de compraventa, y/o que no aplica a transferencias de propiedad que no constituyan enajenaciones para efectos tributarios. Finalmente, solicitan también que se condicione la disposición acusada a que el impuesto sólo resulta exigible una vez se perfeccione la enajenación a través de la realización del título y el modo. Una vez corregida la demanda, la magistrada sustanciadora la admitió mediante Auto de 8 de julio de 2019, dispuso su fijación en lista para otorgar a los ciudadanos la posibilidad de intervenir en el proceso, la comunicó a la Presidencia y al Congreso de la República, e invitó al Ministerio de Hacienda, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Colombiana de Departamentos, a la Federación Nacional de Comerciantes -FENALCO, y a las facultades de Economía de la Universidad Javeriana, y de Derecho de Los Andes, el Externado, la Javeriana, la Sabana, al profesor Mauricio Plazas Vega, y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario para que intervinieran dentro del proceso. Así mismo, corrió traslado de la demanda al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. IV. INTERVENCIONES 4.1 Intervenciones institucionales A) Ministerio de Hacienda y Crédito Público El 31 de julio de 2019, la delegada del Ministerio presentó escrito de intervención en el cual solicita a la Corte que se declare inhibida para proferir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustancial de la demanda. Conforme a la intervención del Ministerio, la demanda no fue subsanada por los demandantes, quienes según su entender siguen planteando argumentos de conveniencia y no de constitucionalidad. En esa medida, considera que los cargos son impertinentes. Sin embargo, a pesar de sostener que los cargos son ineptos y solicitar a la Corte que se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo, la delegada del Ministerio se pronuncia de fondo sobre los mismos. En torno al primer cargo sostiene que tanto el sujeto pasivo como la base gravable son perfectamente determinables. Frente al segundo cargo, aduce que la alegada vulneración de los principios de progresividad, justicia y equidad tributarias por no consultar la capacidad contributiva y gravar infinitamente el mismo hecho económico en realidad son acusaciones de conveniencia. Así mismo, sostiene que la norma demandada sí considera la capacidad contributiva puesto que sólo grava bienes de valor superior a un monto determinado. Finalmente, el interviniente dice que también es de conveniencia el cargo según el cual el impuesto constituye un enriquecimiento sin causa, al exigir el pago antes de que acaezca el hecho gravable. En relación con el cargo por violación de la reserva de ley porque el legislador no definió con claridad el sujeto pasivo y el hecho gravable por fuera de la hipótesis de la compraventa, el interviniente cita la jurisprudencia constitucional que distingue entre sujetos económicos y jurídicos, y concluye que, conforme a la lectura de la disposición, el sujeto económico es el comprador o adquirente del bien. Argumenta que el sujeto pasivo económico es identificable dependiendo de quién adquiera el inmueble en cada caso. Así, por ejemplo, en la venta será el comprador, en la donación el donatario, en la herencia el heredero, en la liquidación de una sociedad será el accionista de la sociedad liquidada, etc. A lo anterior agrega que las fusiones, escisiones y aportes a sociedades no constituyen enajenaciones para efectos fiscales, dependiendo del cumplimiento de determinados requisitos. Sin embargo, en aquellos casos en que sí lo son, el sujeto pasivo económico será la sociedad absorbente en la fusión, la sociedad que reciba los bienes en la escisión, o la sociedad receptora del inmueble como aporte. Ahora bien, sostiene que por fuera de la compraventa la base gravable es el valor del inmueble en la escritura pública mediante la cual se transfirió el dominio del bien, “incluido el contrato de cesión o documento equivalente, o el valor acordado por las partes, si es mayor.” Frente al cargo por violación de los principios de progresividad, equidad y justicia tributaria, la interviniente inicia su argumento citando jurisprudencia que reafirma el amplio margen de configuración legislativa en materia tributaria. Posteriormente argumenta que aun cuando en el impuesto al consumo no se tiene en cuenta la capacidad específica de quien lo realiza, la disposición demandada sí considera la capacidad contributiva de los sujetos pasivos, toda vez que el impuesto aplica únicamente a las transacciones sobre inmuebles con un valor superior a novecientos dieciocho millones de pesos ($918’000.000 COP), equivalente de veintiséis mil ochocientos unidades de valor tributario (26.800 UVT), lo cual es indicativo de una mayor capacidad económica y contributiva. En relación con la acusación según la cual se grava infinitamente el mismo hecho, la interviniente sostiene que ello no es cierto, puesto que cada enajenación constituye un hecho diferente. Dice, así mismo, que el cargo según el cual el impuesto al consumo de bienes inmuebles vulnera el principio de progresividad tributaria no resulta de recibo toda vez que este principio se predica del sistema tributario como un todo y no de impuestos en particular. En relación con el cargo planteado por el carácter anticipado del cobro la interviniente cita jurisprudencia constitucional sobre retención en la fuente para concluir que es un mecanismo constitucionalmente aceptable de cobro de impuestos. Frente al hecho de que el cobro sea anterior al perfeccionamiento del negocio jurídico mediante la firma de la escritura, sostiene que este mecanismo también ha sido utilizado en nuestro ordenamiento jurídico, y cita como ejemplo el artículo 398 del Estatuto Tributario referente al cobro de la retención en la enajenación de activos fijos de personas naturales. B) Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- La Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales –DIAN–, por intermedio de apoderada, solició declarar la exequibilidad del artículo 21 de la Ley 1943 de 2018 objeto de la demada, tras analizar cada uno de los cargos sostenidos por los accionantes y encontrarlos sin fundamento, concluyendo así que la norma en cuestión se ajusta a la Constitución. En su intervención la entidad señaló, respecto del primer cargo relativo a la violación de los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria, que no es cierto que los elementos (sujeto pasivo y base gravable) del impuesto al consumo de bienes inmuebles en negocios jurídicos diferentes a la compraventa no se encuentren señalados con claridad, toda vez que la ley los define, y de la lectura del artículo se deducen facilmente. De esta manera, la entidad es enfática en considerar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha dicho que solo cuando en la definición de un elemento del tributo la falta de claridad sea insuperable conllevará la inconstitucionalidad de la disposición. En consecuencia, señala la intervención que no es propio del principio de legalidad que se exija al legislador la determinación detallada y rigurosa de cada uno de los elementos del tributo. La entidad señala que es perfectamente determinable de la lectura completa de la norma y su finalidad, que la base gravable del impuesto es el valor de la transacción del bien y que el sujeto pasivo es el adquirente del inmueble. Frente al segundo cargo, la intervención indica que el impuesto en cuestión sí tiene en cuenta la capacidad contributiva del sujeto pasivo, dado que al indicar un valor mínimo, es decir, que el impuesto se causa cuando el valor del inmueble supere 26.800 UVT (con lo que se busca gravar la transferencia de inmuebles suntuosos o de lujo), establece que solo quienes estén en capacidad económica de adquirir un bien de este valor incurrirán en el hecho generador del tributo y por tanto habrán de soportar la carga impuesta en la ley. La entidad indica que el decreto 961 de 2019, relamentario del artículo 512-22 del Estatuto Tributario (reglamentario de la norma demandada), es claro en señalar que no se configura el hecho generador del tributo cuando se trate de aportes a sociedades nacionales, fusiones, escisiones adquisitivas y reorganización, con lo que la interviención afirma que el argumento de la demanda, en el que se sostiene que el legislador no tuvo en cuenta ciertos negocios jurídicos como fusiones y escisiones de bienes inmuebles, carece de fundamento. Igual consideración le merece a la entidad la acusación referida al supuesto gravamen infinito del mismo hecho económico, en la medida que cada enajenación de este tipo de bienes tiene “un objeto, causa y sujetos distintos al anterior”, así como son diferentes “las circunstancias de tiempo modo y lugar de la relación contractual” y por tanto no es un mismo suceso, al carecer de identidad en los elementos propios del negocio jurídico. Finalmente, respecto del tercer cargo, en el que se sostiene la existencia de enriquecimiento sin justa causa por parte del Estado al exigirse el pago del impuesto antes de la configuración del hecho generador, la intervención señala que el recaudo del impuesto opera por medio de retención en la fuente como mecanismo anticipado en el cobro de un tributo y “por su naturaleza misma implica un recaudo del impuesto previo”. Acto seguido, analiza los elementos del enriquecimiento sin causa frente al impuesto al consumo de bienes inmuebles, donde afirma que si las partes comparecen ante el agente retenedor es un hecho que indica que el negocio se va a efectuar. Por otro lado, no hay pérdida para el comprador siempre que si el negocio es producto de la voluntad de las partes continuarán con el proceso obteniendo el acreedor la transferencia del derecho de dominio del bien, sin perjuicio de los mecanismos de devolución consagrados en el derecho tributario si no se llegase a materializar el hecho. Además, el pago del impuesto cuenta con un fundamento legal (art. 512-22 del E.T), por lo tanto, a juicio de la entidad, no hay causales para la configuración de un enriquecimiento sin justa causa. En síntesis, la intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales considera que la norma demandada i) no viola el principio de reserva legal y certeza tributaria, ii) tampoco vulnera los principios de equidad tributaria y capacidad contributiva, y iii) no se configura enriquecimiento sin justa causa, de manera que las pretensiones de la acción no están llamadas a prosperar. En consecuencia, solicita la declaración de exequibilidad del artículo demandado. 4.2 Intervenciones ciudadanas A) Cámara Colombiana de la Construcción - CAMACOL La Cámara Colombiana de la Construcción, por medio del presidente de la Junta Directiva Nacional y la Representante Legal, solicita, a través de dos intervenciones distintas, que se declare la inconstitucionalidad del artículo 21 de la Ley 1943 de 2018, que adiciona el artículo 512-22 del Estatuto Tributario. Sostienen que comparten los argumentos de la pretensión principal de la demanda en cuestión, e instan a la Corte a que, en caso de declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada, module el fallo con efecto retroactivo frente a quienes ya han pagado el impuesto nacional al consumo de inmuebles y puedan recibir devolución de dicho pago. Para justificar la solicitud, la entidad se pronuncia frente a cada uno de los cargos planteados en la demanda de la siguiente manera: En primer lugar, señala la entidad que la norma demandada no establece la base gravable y el sujeto pasivo del impuesto, violando así los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria. La entidad señala, con base en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que en las leyes tributarias los sujetos pasivos deben ser determinados con claridad respecto de las actividades que generan impuestos, al ser éstos quienes se verán gravados con la imposición normativa. La intervención aduce que la exigencia del artículo 338 constitucional respecto de la clara definición de los elementos del tributo, ampliamente desarrollada por la Corte Constitucional, busca salvaguardar otros principios en cabeza de los contribuyentes como la “seguridad jurídica, equidad, debido proceso, buena fe, confianza legítima, entre otros”, toda vez que el derecho tributario “arbitra la potestad del Estado respecto de la propiedad privada de los ciudadanos, ello de suyo implica que con el mayor rigor se determine el sujeto pasivo como obligado en la relación jurídico tributaria”. Señala la entidad que la Corte[2] ha sido enfática en afirmar que frente a los impuestos de carácter nacional los elementos del tributo deben estar inequívocamente indicados en la Ley, de lo contrario la norma será inconstitucional, y ante esta omisión del legislador no le es dado a la administración definir los elementos mediante su facultad reglamentaria, dado que invadiría esferas de competencia que no le han sido atribuidas. Por otro lado, la intervención ciudadana aduce la violación a los principios de equidad, justicia y capacidad contributiva por parte de la norma objeto de la demanda, con fundamento en que, en primer lugar, se trata de una norma que contradice la naturaleza de los impuestos al consumo al tratarse de consumo de bienes inmuebles, con lo que no hay vocación de gravar al consumidor final, sino por el contrario, gravar una infinidad de veces el mismo hecho, la transferencia de un inmueble, con lo que se estaría produciendo un fenómeno de doble tributación, mediante una cadena de enajenaciones donde, en muchos casos, no es verificable la existencia de un consumidor final, atentando contra la coherencia del sistema tributario. En segundo lugar, la entidad argumenta que el impuesto nacional al consumo de inmuebles no consulta la capacidad contributiva del sujeto pasivo, toda vez que la enajenación de inmuebles tiene una gran variedad de títulos para llevarla a cabo y en muchos de ellos no hay consumo y tampoco elementos que indiquen capacidad de pago que justifique el cobro del impuesto, como ejemplo de ello están las donaciones. Frente al tercer cargo, la intervención asegura que se viola el principio de capacidad contributiva por el cobro anticipado del impuesto antes de la ocurrencia del hecho generador. En este caso, indica que la obligación tributaria sustancial nace cuando se realiza el hecho generador, momento en el que es verificable la capacidad contributiva de quien realiza el pago del tributo. Para la entidad la norma es incoherente por la razón antedicha, además porque el impuesto en cuestión es de carácter instantáneo, lo que significa, citando a la Corte Constitucional, que “se causa de manera simultánea a la realización del hecho imponible”. Finalmente, en intervención complementaria la entidad solicita a la Corte que, en caso de declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada, se module el fallo y se pronuncie sobre el pago realizado con ocasión al impuesto objeto de demanda en el sentido de ordenar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la devolución del pago realizado, dado que es la consecuencia lógica de los pagos efectuados en virtud de una norma que nació al mundo jurídico viciada de inconstitucionalidad. Por las razones expuestas la intervención de la Cámara Colombiana de la Construcción insta a la Corte Constitucional que sea declarada la inconstitucionalidad de la norma por considerar que es violatoria de los principios de legalidad, reserva legal, equidad, justicia y capacidad contributiva, además de solicitar un pronunciamiento sobre la situación de quienes ya han pagado el impuesto y merecen su respectiva devolución, por lo que solicita también modular el fallo con efecto retroactivo. B) Intervención del profesor de la Universidad del Rosario, Mauricio Plazas Vega El 31 de julio del presente año, el profesor de Derecho Tributario, Mauricio Plazas Vega, presentó en la Secretaría General de esta Corporación un escrito solicitando la inexequibilidad de la norma demandada, o en su defecto, la constitucionalidad condicionada en los términos que se describen a continuación. El interviniente se pronunció sobre tres de los cuatro cargos formulados, ya que consideró que al corregir la demanda los demandantes se retractaron del cargo por violación del principio de eficiencia tributaria. El profesor Plazas apoyó el cargo por violación de la reserva de ley planteado porque consideró que, efectivamente, la disposición acusada no define todos los elementos esenciales del tributo frente a supuestos distintos a la compraventa. Así mismo, secundó el cargo por violación de los principios de justicia, equidad y progresividad tributaria, por cuanto consideró que la norma no tiene en cuenta la capacidad económica de los contribuyentes. Finalmente, reafirmó el cargo por violación del derecho de propiedad, por cuanto la norma exige el pago del tributo antes de que se realice el hecho generador del mismo. Para el interviniente el análisis de constitucionalidad se concreta en torno a dos “tópicos” o problemas jurídicos específicos. El primero consiste en determinar si el legislador violó el principio de justicia tributaria al gravar de manera indefinida, con cada traspaso de propiedad, el supuesto consumo de bienes inmuebles que no son consumibles. A su vez, el segundo consiste en analizar si se vulnera la Constitución al definir el hecho generador del tributo como el traspaso de la propiedad, independientemente del título de dicho traspaso. Frente al primer problema sostiene que la imposición indefinida de un gravamen a todas las enajenaciones que se efectúen sobre un bien inmueble -no sólo a la primera- constituye una violación de los principios de justicia y equidad tributarias contempladas en el numeral 9º del artículo 95 de la Constitución Política. Agrega que la violación de tales principios no puede justificarse aludiendo al amplio margen de configuración legislativa en materia tributaria, pues estos principios constituyen, precisamente, límites constitucionales explícitos a dicho margen de configuración. Por el otro lado, sin embargo, sostiene que la simple inconveniencia del impuesto no es suficiente para que se declare contrario a los principios de justicia y equidad. Para dimensionar el alcance de la violación a los principios de justicia y equidad es necesario tener en cuenta que se trata de un impuesto en cascada, que se cobra sin “límites ni remedios” sobre la totalidad del precio de venta del inmueble, contrario a lo que ocurre en otros impuestos plurifásicos como el impuesto al valor agregado. Explica al respecto que cada tributo en cada enajenación se agrega al costo, de tal manera que costo del inmueble sube por el solo gravamen. Por lo tanto, continúa, la tasa efectiva de tributación se aumenta de manera impredecible por el solo traspaso sucesivo de la propiedad. Para ilustrarlo presenta un ejemplo en el cual se aplica la tarifa del 2% sucesivamente a un inmueble con un valor inicial de cincuenta mil pesos a lo largo de cinco compraventas. Al cabo de la quinta transacción, la tarifa efectiva del impuesto será del 10,4%, y no del 2%, así: Venta Costo del inmueble Valor nominal del impuesto Valor acumulado (real del impuesto) Magnitud del efecto de imbricación Primera venta $50.000 $1.000 $1.000 $0 Segunda venta $51.000 $1.020 $2.020 $20 Tercera venta $52.020 $1.040 $3.060 $60 Cuarta venta $53.060 $1.061 $4.121 $121 Quinta venta $54.121 $1.082 $5.203 $203 De lo anterior el interviniente concluye, en primer lugar, que la tarifa se acumula gradualmente con cada enajenación, aumentando por ese solo hecho el precio del bien. En segundo lugar, sostiene que se produce el denominado “efecto imbricación”, que es consecuencia del encadenamiento de impuestos sucesivos atados al valor total del bien. Aun cuando ninguno de los vendedores sucesivos está aumentando su patrimonio como consecuencia de la venta del bien, el incremento del valor total correspondiente a los impuestos es superior al resultado de aplicar cinco veces la tarifa del 2% sobre el valor de la primera venta, que equivaldría a $5.000. En efecto, el total del valor del inmueble que corresponde a impuestos es de $5.203....