Sentencia C-493 de 2017

C-493-17 Sentencia C-493/17 INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz/INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Control automático de constitucionalidad a Decreto Ley mediante el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE CREA EL PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Resulta ajustado a la Constitución Con el fin de efectuar el control automático sobre el Decreto Ley 896 de 2017 y decidir acerca de su constitucionalidad, la Sala (i) se ocupó del tema del control de los decretos leyes proferidos en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, (ii) verificó en el caso concreto, la satisfacción de los requisitos formales, (iii) examinó la solicitud de inexequibilidad formulada por el Ministerio Público. Efectuado lo anterior, (iv) se procedió al examen de los requisitos de competencia para la expedición del Decreto 896 de 2017, y finalmente (v) efectuó el examen material sobre el articulado del Decreto ley, ocasión en la que fueron consideradas las diversas solicitudes de exequibilidad condicionada. Tras este estudio la Corporación decidió declarar exequible el Decreto Ley 896 de 2017. CONTROL CONSTITUCIONAL DE LOS DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Carácter jurisdiccional, automático, participativo y posterior Las características de este control [desplegado sobre los decretos ley proferidos en ejercicio de las facultades presidenciales para la paz] fueron descritas en la Sentencia C-174 de 2017, donde se dijo que el control jurisdiccional de los decretos ley dictados al amparo del artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 cumple las siguientes características: Es un control jurisdiccional, tanto por el órgano que lo ejerce, como por el parámetro utilizado. De este modo corresponde a un control que debe ser ejercido por la Corte Constitucional, que no examina cuestiones de conveniencia u oportunidad, sino la conformidad de los enunciados que se expidan, con el orden constitucional. Se trata de un control automático, como se desprende de lo enunciado en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 del 2016, al señalar que “tendrán control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia”, lo que excluye la posibilidad de ejercer la acción de inconstitucionalidad, así como las objeciones presidenciales sobre los mismos. Este control es también participativo, en una doble perspectiva. De un lado, en cuanto corresponde al ejercicio del derecho ciudadano establecido en el artículo 40 y el numeral 1 del artículo 242 de la Constitución, y del otro, porque el numeral 1 del artículo 3 del Decreto Ley 121 de 2017 establece que el auto por el que la Corte Constitucional asuma conocimiento del decreto, “dispondrá que se fije en lista el proceso para la intervención ciudadana y ordenará que se corra traslado del expediente al Procurador General de la Nación”. Como cuarta característica se tiene aquí un control posterior, en tanto que el escrutinio que realiza la Corte Constitucional acontece después de la puesta en vigencia de los decretos. DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Título debe corresponderse con el contenido El artículo 169 de la Constitución establece que “El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Acerca de este punto la Corte Constitucional estableció tempranamente en la Sentencia C-026 de 1993, que “lo que interesa para que tal canon constitucional quede respetado, es que su título coincida con la materia general que se reglamenta, o con el objetivo del ordenamiento”. En este caso la norma examinada es un decreto con fuerza de ley expedido con base en facultades extraordinarias otorgadas por un acto legislativo, que tiene tanta fuerza vinculante como una ley, y que por lo mismo, debe satisfacer la conformidad del título con el texto de la norma. El Decreto Ley 896 de 2017 lleva por título “Por el cual se crea el programa Nacional Integral de sustitución de cultivos de uso ilícito –PNIS” y está conformado por nueve artículos que corresponden básicamente, a la creación del mencionado Programa, la designación de las autoridades públicas a su cargo, la determinación su objeto, las instancias nacionales y territoriales de ejecución, los beneficiarios del mismo y sus elementos de desarrollo. En este sentido, no solo se asiste a la correcta designación del título, sino también, a la conformidad de sus contenidos. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia funcional Conforme se lee en su texto, el Decreto Ley 896 de 2016 fue expedido por el Presidente de la República “En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016”. El artículo 2 de ese Acto Legislativo faculta expresamente al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley destinados a implementar y desarrollar el Acuerdo Final celebrado entre los delegados del Gobierno Nacional y los de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – FARC-EP. La norma señala lo siguiente: “Artículo 2°. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así: Artículo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.” De lo anterior se desprende que esta norma fue expedida por la autoridad pública correspondiente, es decir, por el Presidente de la República, con fundamento en la habilitación hecha por un acto reformatorio de la Constitución. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Motivación Los decretos ley que se expiden con base en facultades extraordinarias, no son el producto del debate y los procesos deliberativos propios de una ley. Por lo mismo resulta necesario, que la norma especifique las razones y motivaciones que fundamentan su expedición. Esta es la función de la parte considerativa del Decreto Ley 896 de 2017, conformada por 43 consideraciones […] Como cuestión central debe resaltarse la naturaleza instrumental del decreto, “cuyo objeto es facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo” de puntos específicos del Acuerdo Final, relacionados con la sustitución de cultivos ilícitos, como materia especial. La Sala considera que el Decreto Ley 896 de 2017 contiene una amplia y precisa motivación, relacionada con la creación e implementación del Programa de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos, que además de justificar los contenidos del articulado del Decreto, se encuentra vinculada temática y finalísticamente con el punto 4 del Acuerdo Final. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia gubernamental El documento [Decreto Ley 896 de 2017] se suscribió observando las reglas del artículo 115 de la Constitución, pues fue firmado entre otros, por el Presidente la República y por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a cuyo cargo se encuentra la Alta Consejería y la Dirección responsables del Programa. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad El Acto Legislativo 1 de 2016 fue expedido el 7 de julio de ese año, y por medio del artículo 2 se facultó al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley que faciliten y aseguren la implementación y desarrollo del Acuerdo Final destinado a una paz estable y duradera, “Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo”. El artículo 5 de esa reforma constitucional establece la cláusula de vigencia y allí se previó, que “El presente acto legislativo rige a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” […] La Sentencia C-331 de 2017 [precisó]:“La entrada en vigor del Acto Legislativo 1 de 2016 fue reconocida mediante la sentencia C-160 de 2017. Dicha providencia puso de presente que el proceso de refrendación se cumplió a cabalidad, tal como también lo reconoció el artículo 1º de la Ley 1820 de 2016. El proceso refrendatorio culminó el 30 de noviembre de 2016, luego de que el Senado de la República aprobara el día 29 de noviembre de 2016 una proposición mediante la cual declaró cumplida la refrendación popular del Acuerdo Final y la Cámara de Representantes hiciera lo propio el día 30 de noviembre. Por lo tanto, debe entenderse que el término de 180 días de vigencia de las facultades legislativas para la paz comenzaron a contarse a partir del 1º de diciembre de 2016.” FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad objetiva La conexidad objetiva atiende a la identificación y establecimiento de la relación y de los vínculos genéricos que deben existir entre las medidas adoptadas por medio del decreto y la realización de lo dispuesto en el Acuerdo Final. Por lo mismo, el contenido del decreto no puede rebasar lo dispuesto en los temas del Acuerdo Final. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad La Sentencia C-331 de 2017, con fundamento en fallos anteriores señala que “La conexidad estricta, que también puede denominarse como un juicio de finalidad o conexidad teleológica, se refiere a la carga argumentativa para el Gobierno, consistente en demostrar que el objetivo del desarrollo normativo contenido en el decreto pretende de manera precisa implementar un aspecto definido y concreto del Acuerdo. En efecto, se trata de una relación directa entre la regulación expedida y el aspecto específico del Acuerdo, identificado por el Gobierno, lo que descarta vínculos accidentales o accesorios como justificaciones del ejercicio de las facultades presidenciales para la paz”. Precisó la Corte además, que esta conexidad supone una labor en dos niveles, el externo y el interno. Por el externo, el Gobierno deberá identificar cuál es el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementación. De tal forma, se vería incumplido el requisito si el gobierno no identifica de manera exacta el contenido del Acuerdo Final que pretende desarrollar, o si no existe un vínculo verificable entre esa materia precisa y los contenidos del decreto respectivo. Por el interno, el gobierno debe mostrar el vínculo entre las motivaciones del uso de las Facultades Presidenciales para la Paz y la regulación efectivamente expedida. En sentido contrario se incumple esta condición, cuando las motivaciones expuestas por el gobierno no guarden coherencia con lo efectivamente regulado. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad suficiente FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de necesidad estricta La Corte Constitucional se ha referido a la necesidad estricta, como un criterio que permite examinar si se justifica acudir a las habilitaciones excepcionales del procedimiento especial establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016, prescindiendo de este modo del trámite ordinario legislativo que salvaguarda la realización del principio democrático. En virtud de esta exigencia le corresponde al Gobierno Nacional sustentar las razones que lo han conducido a expedir la regulación por medio de un decreto ley. OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional En jurisprudencia reiterada, la Corte Constitucional ha sostenido que si bien está facultada para decidir sobre omisiones legislativas relativas o parciales, carece de competencia para pronunciarse sobre las omisiones legislativas absolutas. De este modo la Sentencia C-185 de 2002 dijo que cuando se señala al legislador de incurrir en presuntas conductas omisivas, el análisis de constitucionalidad sólo tiene lugar cuando la omisión que se ataca es relativa o parcial y no absoluta, pues “Por el contrario, en el caso de la llamada omisión relativa o parcial, la competencia de la Corte Constitucional para proferir decisión de fondo está plenamente justificada, pues aquella se edifica sobre una acción normativa del legislador, específica y concreta, de la que éste ha excluido determinado ingrediente o condición jurídica que resulta imprescindible a la materia allí tratada, o que habiéndolo incluido, termina por ser insuficiente e incompleto frente a ciertas situaciones que también se han debido integrar a sus presupuestos fácticos”. OMISION LEGISLATIVA RELATIVA Y ABSOLUTA-Distinción Para diferenciar entre las dos clases de omisiones [absoluta y relativa], la Corte ha dicho que se debe precisar si la acusación se dirige contra una norma específica, o si por el contrario, se refiere a un conjunto más amplio de normas o a todo un sistema normativo. En el primero de los casos la omisión sería relativa, mientras que en el segundo se trataría de una omisión absoluta, caso en el cual la Corte estaría imposibilitada para pronunciarse. OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Supuestos La Corte Constitucional en la Sentencia C-584 de 2015, recogiendo numerosos precedentes sobre la materia, señaló que “Las omisiones legislativas relativas se presentan cuando el Legislador ‘al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.: si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa’”, precisando que dichas omisiones pueden ocurrir de distintas formas: i) cuando se expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; ii) cuando adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; y iii) cuando al regular una institución omite una condición o un elemento esencial exigido por la Constitución. OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos señalados por la jurisprudencia constitucional PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Ausencia de exclusiones que generen omisión legislativa relativa en designación de beneficiarios El Decreto Ley 896 de 2017 no efectúa exclusiones del Programa [Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito] ni en la parte considerativa, ni en la parte normativa, limitándose a señalar que son beneficiarias del PNIS “las familias campesinas en situación de pobreza que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito”, que adquieran los compromisos voluntarios derivados de su inclusión en el Programa. La Sala considera, de conformidad con lo expuesto en el punto anterior, que no hay aquí exclusión alguna, sino la posibilidad voluntaria de participación en un Programa gubernamental, dispuesto en el escenario de implementación del Acuerdo Final para la terminación del conflicto, cuyo objetivo central es la realización del derecho constitucional a la paz, establecido en el artículo 22 de la Constitución y la realización de los fines constitucionales de convivencia pacífica y del orden justo, contenidos en el artículo 2 de la Carta Política. DERECHO A LA LIBRE DETERMINACION O AUTONOMIA DE LAS COMUNIDADES ETNICAS-Ámbitos de protección/PRINCIPIO DE AUTODETERMINACION Y DERECHO DE AUTONOMIA DE PUEBLOS INDIGENAS Y COMUNIDADES NEGRAS, AFRODESCENDIENTES O AFROCOLOMBIANAS-Alcance El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT, la Ley 121 de 1991, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, reconocen expresamente el derecho a la libre determinación de las comunidades étnicas y de los grupos afrodescendientes, el que comprende al menos tres ámbitos de protección ligados a distintos factores de interacción de las comunidades, como son: i. El derecho general de las comunidades a participar en la toma de cualquier decisión que pueda concernirles, que se manifiesta al menos dos formas: (i) en el derecho a la consulta previa de todas las decisiones que les afecten directamente y (ii) en un derecho general de participación respecto de otras decisiones que les afecten indirectamente. ii. El derecho de las comunidades a participar en la toma de decisiones políticas, que se concreta en la posibilidad de concurrir en la elección de sus representantes en las corporaciones de elección popular; en el hecho promover iniciativas del trámite legislativo y discusiones, remitir conceptos, solicitar audiencias y; participar en la realización de los derechos constitucionales relacionados con la circunscripción especial indígena. iii. El derecho al autogobierno de sus comunidades, lo que les permite el ejercicio de su jurisdicción especial, el reconocimiento de sus territorios y el establecimiento de gobiernos conforme a los usos y costumbres de la comunidad. CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Obligación impuesta al Estado cada vez que se vayan a adoptar medidas susceptibles de afectarles directamente En lo que tiene que ver específicamente con el derecho fundamental a la consulta previa, se tiene que el literal a) del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, establece la obligación que tiene los Estados, de consultar a los pueblos interesados, respecto de medidas legislativas o administrativas que los afecten directamente. DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE CREA EL PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-No genera afectación directa de la identidad étnica y cultural de las comunidades indígenas y afrodescendientes El Decreto Ley 896 de 2017 desarrolla una política pública de carácter general y no contiene enunciados normativos que impongan mandatos o cargas a los grupos étnicos, de modo tal que pudieren resultar afectados por sus normas. Se trata propiamente, de la creación y desarrollo de un Programa alternativo al de erradicación forzada de cultivos ilícitos en esos mismos territorios, que opera en la dimensión simplemente criminal del asunto. Por el contrario, la norma examinada establece medidas de redención y progreso en un escenario de participación y cooperación mutua, en el que tienen cabida todos los habitantes de esas zonas geográficas, que descarta la necesidad de realizar consultas previas, al no haber afectación directa de la identidad étnica y cultural de las comunidades indígenas y afrodescendientes, ni de sus territorios. PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Objeto El artículo 2 del Decreto [Ley 896 de 2017] establece el objeto del PNIS y fija sus destinatarios […] La determinación de este objeto se acompasa con el punto 4.1.2. del Acuerdo Final, conforme al cual “El Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito se implementará en el marco y como parte de la Reforma Rural Integral (RRI)”, en el escenario de cumplimiento de trece objetivos, como son: superar las condiciones de pobreza de las comunidades campesinas; promover la sustitución voluntaria de los cultivos de uso ilícito; generar políticas y oportunidades productivas para los cultivadores y cultivadoras; contribuir al cierre de la frontera agrícola; fortalecer la participación y las capacidades de las organizaciones campesinas; incorporar a las mujeres como sujetos activos de los procesos de concertación de sustitución voluntaria; fortalecer las relaciones de confianza, solidaridad y convivencia; contribuir al logro de los objetivos el sistema; lograr que el territorio nacional esté libre de cultivos de uso ilícito; fortalecer la presencia institucional del Estado en los territorios afectados; fortalecer las capacidades de gestión de las comunidades y sus organizaciones; asegurar la sostenibilidad del PNIS en los territorios; e impulsar y fortalecer proyectos de investigación, reflexión y análisis. PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Instancias nacionales de ejecución En el plano institucional, el artículo 3 [del Decreto Ley 896 de 2017] determina tres autoridades responsables de la ejecución del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito – PNIS, como son: la Junta de Direccionamiento Estratégico; la Dirección General del PNIS y el Consejo Permanente de Dirección. PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Instancias territoriales de coordinación y gestión La norma [artículo 4 del Decreto Ley 896 de 2017] tiene dos componentes, el institucional y el funcional. El componente institucional dispone la creación de tres instancias locales de coordinación y gestión el PNIS: los Consejos asesores territoriales, las Comisiones de planeación participativa y los Consejos municipales de evaluación y seguimiento, las que de conformidad con el punto 4.1. del Acuerdo, actuarán en coordinación y concurrencia con las autoridades estatales, honrándose de este modo el artículo 287 de la Constitución, que establece el principio de autonomía territorial. En el plano funcional la norma dispone que la integración y funciones de esos estamentos “serán definidas en el marco de sus competencias por el Gobierno Nacional”, precisando que dicha definición “no podrá implicar descentralización de competencias”. Esta restricción es constitucional, en la medida en que se trata de un Programa de carácter nacional, dirigido por autoridades nacionales, que establece instancias de coordinación en los niveles territoriales, pero sometidas en su ejecución a las directrices del poder central, lo que se aviene a la Constitución y al sentido del Acuerdo Final. PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Participación de las entidades del orden nacional El artículo 5 del Decreto Ley 896 de 2017 prevé la participación de entidades del orden nacional en el Programa. El enunciado establece tres mandatos: ordena que las entidades del orden nacional relacionadas con el Programa, “deberán participar en su construcción, desarrollo y ejecución”; ordena que esas mismas entidades prioricen recursos para el desarrollo del Programa; y adicionalmente dispone que ellas designen servidores “demás alto nivel”, que tengan capacidad decisiva, “para que asistan a las reuniones de coordinación interinstitucional del PNIS”. PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Beneficiarios El artículo 6 [del Decreto Ley 896 de 2017] es muy importante, pues determina quienes son los beneficiarios del PNIS y tiene tres componentes: el situacional, el volitivo y el temporal. El componente situacional impone que para ser beneficiario del PNIS se requiere consistir en una familia, que sea campesina, que esté en situación de pobreza y que derive su subsistencia de los cultivos de uso ilícito. El componente volitivo exige la suscripción voluntaria de tres compromisos: sustituir los cultivos de uso ilícito, no volverlos a sombrar y no estar involucrados en labores asociadas a esos cultivos ilícitos. El componente temporal, que consiste en no haber realizado siembras de cultivos ilícitos posteriores al 10 de julio de 2016. PLANES INTEGRALES COMUNITARIOS Y MUNICIPALES DE SUSTITUCION Y DESARROLLO ALTERNATIVO-Componentes El artículo 8 del Decreto Ley 896 de 2017 prevé la existencia de los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo –PISDA, que son el elemento dinámico del Programa de Sustitución. La norma determina seis componentes de los mismos, como son: los Planes de Atención Inmediata y desarrollos de proyectos productivos –PAI, que permiten el despliegue de los acuerdos celebrados con las comunidades; las obras de infraestructura rápida; el componente de sostenibilidad y recuperación ambiental; el Plan de formalización de la propiedad; los Planes para las zonas apartadas y con baja concentración de población; y el establecimiento de cronogramas, metas e indicadores. Referencia: Expediente RDL-029 Revisión automática de constitucionalidad del Decreto Ley 896 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito – PNIS-“ Magistrado Sustanciador: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá D.C., agosto tres (3) de dos mil diecisiete (2017). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, Carlos Libardo Bernal Pulido, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Iván Humberto Escrucería Mayolo (e), Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos y Diana Fajardo Rivera, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en los decretos 2067 de 1991, "Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional", 121 de 2017 “Por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”, y en el Acto Legislativo 01 de 2016, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El Presidente de la República, de conformidad con las facultades que le otorga el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, que introdujo a la Constitución un artículo transitorio, por el que se faculta al Presidente para expedir decretos con fuerza de ley, cuyo contenido tenga por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del referido Acuerdo Final, profirió el Decreto Ley 896 de mayo 29 de 2017 “Por el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito –PNIS-”. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, mediante oficio del 30 de mayo de 2017, remitió a la Corte Constitucional, copia auténtica del Decreto Ley 896 de 2017. El 30 de mayo de 2017, fue realizado el sorteo respectivo, correspondiéndole al Despacho del Magistrado ALBERTO ROJAS RÍOS el conocimiento del asunto, a quien se remitió el respectivo expediente. El Magistrado Ponente mediante Auto de mayo 31 de 2017 resolvió: (i) asumir el conocimiento del Decreto Ley 896 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito –PNIS-”; (ii) comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Fiscalía General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, para que intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto, mediante escrito que debían presentar dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva; (iii) invitar a las Facultades de Derecho de las Universidades de Los Andes, de Antioquia, de Cartagena, del Cauca, de Nariño, de la Amazonía, del Norte, EAFIT, Santo Tomás sede Bogotá, Externado de Colombia, Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, del Rosario, así mismo, a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia, a la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, al Centro de Estudios Jurídicos De Justicia, al Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” y a la Comisión Colombiana de Juristas para que intervinieran mediante escrito que debían presentar dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva; (iv) que por Secretaría General se correría traslado del presente proceso al señor Procurador General de la Nación, por el término de diez (10) días; y fijara en lista el asunto de la referencia por el término de diez (10) días, con el fin de permitir a los ciudadanos intervenir, de conformidad con el artículo 3o del Decreto Ley 121 de 2017. II. TEXTO DEL DECRETO LEY SOMETIDO A REVISIÓN “DECRETO LEY 896 DE 2017 (29 MAYO 2017) "Por el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito –PNIS-" EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, y CONSIDERANDO: 1. Consideraciones generales: Que con el fin de cumplir el mandato constitucional previsto en el artículo 22 de la Constitución Política, el cual señala que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, el 24 de noviembre de 2016 el Gobierno Nacional suscribió con el grupo armado FARC-EP el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante el Acuerdo Final). Que el Acuerdo Final señala como eje central de la paz impulsar la presencia y la acción eficaz del Estado en todo el territorio nacional, en especial en las regiones afectadas por la carencia de una función pública eficaz y por los efectos del mismo conflicto armado interno. Que la suscripción del Acuerdo Final dio apertura a un proceso amplio e inclusivo en Colombia, enfocado principalmente en los derechos de las víctimas del conflicto armado y como parte esencial de ese proceso, el Gobierno Nacional está en la obligación de implementar los puntos del Acuerdo Final. Que con el propósito anterior, el Acto Legislativo 01 de 2016 confirió al Presidente de la República la facultad legislativa extraordinaria y excepcional para expedir decretos con fuerza material de ley, orientadas a la implementación del Acuerdo Final. Que la Corte Constitucional, mediante las sentencias C-699 de 2016, y C-160 Y C-174 de 2017 definió los criterios de validez constitucional que deben cumplir los decretos leyes, los cuales son obligatorios, dada su trascendencia e importancia para el Estado Social de Derecho. Que el contenido del presente Decreto Ley tiene una naturaleza instrumental, cuyo objeto es facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo de los puntos 4.1 y 6.1.10, literal a, del Acuerdo Final. 2. Requisitos formales de validez constitucional: Que el presente decreto se expidió dentro del término de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, que según el artículo 5 de ese mismo Acto Legislativo es a partir de la refrendación popular, la cual se llevó a cabo por el Congreso de la República mediante decisión política de refrendación el 30 de noviembre de 2016. Que esta norma está suscrita, en cumplimiento del artículo 115, inciso 3, de la Constitución Política, por el Presidente de la República, los Ministros del Interior, de Hacienda y Crédito Público y Justicia y del Derecho, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública. Que parte de los requisitos formales trazados por la jurisprudencia constitucional, la presente normativa cuenta con una motivación adecuada y suficiente, en el siguiente sentido: 3. Requisitos materiales de validez constitucional: 3.1 Conexidad objetiva: Que el Acuerdo Final desarrolla seis ejes temáticos relacionados con los siguientes temas i) Reforma Rural Integral: hacia un nuevo campo colombiano; ii) Participación Política: Apertura democrática para construir la paz; iii) Fin del Conflicto; iv) Solución al Problema de las Drogas Ilícitas; v) Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto; y vi) Mecanismos de implementación y verificación del cumplimiento del Acuerdo. Que en el punto 4. del Acuerdo Final - denominado "Solución al Problema de las Drogas Ilícitas", se establece de manera puntual que para contribuir al propósito de sentar las bases para la construcción de una paz estable y duradera es necesario, entre otros, encontrar una solución definitiva al problema de las drogas ilícitas, incluyendo los cultivos de uso ilícito y la producción y comercialización de drogas ilícitas. Que el Acuerdo Final en el referido punto 4 reconoce que muchas regiones y comunidades del país, especialmente aquellas en condiciones de pobreza y abandono, se han visto afectadas directamente por el cultivo, la producción y comercialización de drogas ilícitas, incidiendo en la profundización de su marginalidad, de la inequidad, de la violencia en razón del género y en su falta de desarrollo, así mismo, reconoce que la producción y comercialización de drogas ilícitas y las economías criminales han tenido graves efectos sobre la población colombiana, tanto en el campo como en la ciudad, afectando el goce y ejercicio de sus derechos y libertades. Que el punto 4 del Acuerdo Final reconoce expresamente la pertinencia y necesidad de implementar planes integrales de sustitución de cultivos de uso ilícito y desarrollo alternativo como herramienta para solucionar el problema de las drogas ilícitas, como parte de la transformación estructural del campo que busca la Reforma Rural Integral que contribuya a generar condiciones de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por esos cultivos. Que en este mismo punto se plantea que se deben buscar nuevas opciones centradas en procesos de sustitución de cultivos de uso ilícito y la implementación de Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo que harán parte de un nuevo Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito que tendrá una nueva institucionalidad. Que la solución definitiva es posible si es el resultado de una construcción conjunta entre las comunidades -hombres y mujeres- y las autoridades mediante procesos de planeación participativa, que parten del compromiso del gobierno de hacer efectiva la Reforma Rural Integral y los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo y el compromiso de las comunidades de avanzar en los procesos de sustitución voluntaria. Este compromiso de sustitución voluntaria de las comunidades es un factor fundamental para el logro de los objetivos. Que en el punto 4.1. del Acuerdo Final el Gobierno se compromete a crear y poner en marcha un nuevo Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-, con el fin de generar condiciones materiales e inmateriales de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por cultivos de uso ilícito, en particular, para las comunidades campesinas en situación de pobreza que en la actualidad derivan su subsistencia de esos cultivos. Que, así mismo, en el punto 4.1 del Acuerdo Final se establece que el nuevo Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-, estará a cargo de la Presidencia de la República, la cual desarrollará las funciones relacionadas con el Programa en coordinación con las autoridades territoriales y con la participación de las comunidades. Que de conformidad con el punto 4.1.1. del Acuerdo Final, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS- se regirá, entre otros, por los siguientes principios: 1. Integración a la Reforma Rural Integral (RRI): El PNIS es un componente de la Reforma Rural Integral. 2. Construcción conjunta participativa y concertada: La construcción conjunta toma como base la decisión de las comunidades de abandonar estos cultivos y transitar mediante la sustitución hacia otras actividades económicas. La concertación con las comunidades es prioritaria para planificar y establecer los lineamientos de ejecución y control del Programa en el territorio. 3. Enfoque diferencial de acuerdo a las condiciones de cada territorio: El programa debe reconocer y tener en cuenta las necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y las comunidades rurales, en especial, de las comunidades indígenas y afrodescendientes, y de las mujeres en estas comunidades y territorios, y garantizar la sostenibilidad socioambiental. El carácter participativo del PNIS permitirá elaborar diseños en consonancia con la especificidad y la naturaleza socioeconómica del problema tal y como se presenta en las diferentes regiones del territorio nacional. 4. Respeto y aplicación de los principios y las normas del Estado social de derecho y convivencia ciudadana: La transformación de los territorios afectados por la presencia de cultivos de uso ilícito implica la aplicación y el respeto por parte de las instituciones y de la ciudadanía de los principios y las normas del Estado social de derecho, el fortalecimiento de los valores democráticos, la convivencia ciudadana, y la observancia de los derechos humanos. 5. Sustitución voluntaria: La decisión y compromiso voluntario de los cultivadores de abandonar los cultivos de uso ilícito, es un principio fundamental del Programa, para generar confianza entre las comunidades y crear condiciones que permitan contribuir a la solución del problema de los cultivos de uso ilícito, sin detrimento de la sostenibilidad económica, social y ambiental de las comunidades y de los respetivos territorios. Que de conformidad con el punto 4.1.2. del Acuerdo Final, los objetivos de los Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS- son: 1. Superar las condiciones de pobreza de las comunidades campesinas afectados por los cultivos de uso ilícito, mediante la creación de condiciones de bienestar y buen vivir en los territorios. 2. Promover la sustitución voluntaria de los cultivos de uso ilícito, mediante el impulso de planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo, diseñados en forma concertada y con la participación directa de las comunidades involucradas. 3. Generar políticas y oportunidades productivas para los cultivadores y cultivadoras. 4. Contribuir al cierre de la frontera agrícola, recuperación de los· ecosistemas y desarrollo sostenible. 5. Fortalecer la participación y las capacidades de las organizaciones campesinas. 6. Incorporar a las mujeres como sujetos activos de los procesos de concertación en la sustitución voluntaria. 7. Fortalecer las relaciones de confianza, solidaridad y convivencia, y la reconciliación al interior de las comunidades. 8. Contribuir al logro de los objetivos del Sistema para la garantía progresiva del derecho a la alimentación. 9. Lograr que el territorio nacional esté libre de cultivos de uso ilícito teniendo en cuenta el respeto por los derechos humanos, el medio ambiente y el buen vivir. 10. Fortalecer la presencia institucional del Estado en los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito. 11. Fortalecer las capacidades de gestión de las comunidades y sus organizaciones, mediante la participación directa de estas en la elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación, y control y veeduría ciudadana del PNIS, en desarrollo del principio de construcción conjunta, participativa y concertada entre las comunidades y las autoridades. 12. Asegurar la sostenibilidad del PNIS en los territorios como garantía para la solución definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito mediante una intervención continua y persistente del Estado. 13. Impulsar y fortalecer proyectos de investigación, reflexión y análisis de la realidad de las mujeres en relación con los cultivos de uso ilícito, para abordar el fenómeno desde su perspectiva diferencial. Que el punto 4.1.3. señala que el PNIS tendrá los siguientes elementos: (i) Las condiciones de seguridad para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito definidas en el Protocolo de Protección para Territorios Rurales. (ii) Los acuerdos de sustitución celebrados con las comunidades. (iii) Priorización de territorios. (iv) Tratamiento Penal Diferencial. (v) Construcción participativa y desarrollo de los planes integrales comunitarios y municipales de sustitución y desarrollo alternativo (PISDA). Que el punto 4.1.3.2. del Acuerdo Final dispone que con el fin de formalizar el compromiso de transitar caminos alternativos a los cultivos de uso ilícito, se celebrarán acuerdos entre las comunidades, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, previo a la puesta en marcha del Programa en un territorio. Que de acuerdo a lo dispuesto en el punto 4.1.3.2. del Acuerdo Final el acuerdo suscrito en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito ­PNIS, implica la formalización del compromiso tanto de las comunidades con la sustitución voluntaria y concertada, la no resiembra, el compromiso pleno de no cultivar ni estar involucrado en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito ni de participar en la comercialización ilegal de las materias primas derivadas de estos, como el compromiso del Gobierno con la ejecución del plan de atención inmediata y la puesta en marcha del proceso de construcción conjunta participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo. Que así mismo en el punto 4.1.3.2. del Acuerdo Final se establece que en los casos donde, en el marco de la suscripción de los acuerdos con las comunidades en virtud del PNIS, haya algunos cultivadores y cultivadoras que no manifiesten su decisión de sustituir los cultivos de uso ilícito o incumplan los compromisos adquiridos sin que medie caso fortuito o fuerza mayor a pesar de los esfuerzos del Programa y de las comunidades de persuadirlos, el Gobierno procederá a su erradicación, previo un proceso de socialización e información con las comunidades. Que según lo dispuesto en el punto 4.1.3.3. del Acuerdo Final el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS tiene una cobertura nacional pero su implementación iniciará por los territorios priorizados según los siguientes criterios: 1. Zonas priorizadas en el marco de los PDET; 2. Densidad de cultivos de uso ilícito y de población; 3. Parques Nacionales Naturales; 4. Comunidades que se hayan acogido al tratamiento penal diferencial. Que el punto 4.1.3.4 del Acuerdo Final señala que con el fin de facilitar la puesta en marcha del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS, el Gobierno se compromete a tramitar los ajustes normativos necesarios que permitan renunciar de manera transitoria al ejercicio de la acción penal o proceder con la extinción de la sanción penal contra los pequeños agricultores y agricultoras que estén o hayan estado vinculados con el cultivo de cultivos de uso ilícito. Que según lo dispuesto en el punto 4.1.3.4. el Gobierno Nacional garantizará durante este año el despliegue del PNIS en todas las zonas con cultivos de uso ilícito para que se puedan celebrar los acuerdos con las comunidades e iniciará su implementación efectiva. Que de conformidad con lo previsto en el punto 4.1.3.5. del Acuerdo Final en la construcción participativa y desarrollo de los planes integrales comunitarios y municipales de sustitución y desarrollo alternativo, PISDA se tendrán en cuenta, entre otros, los siguientes componentes: 1. Asambleas comunitarias 2. Planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo 3. Integración con los PDET 4. Seguimiento y Evaluación Que, según prevé el punto 4.1.3.5. del Acuerdo Final, con el fin de alcanzar una transformación estructural del territorio y de esta forma la solución definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito, el proceso de planeación participativa de las comunidades, Gobierno Nacional y autoridades locales (PISDA) debe tener como resultado la formulación e implementación de los planes integrales de sustitución bajo los siguientes componentes: 1. Los Planes de Atención Inmediata y desarrollo de proyectos productivos –PAI- que desarrollan los acuerdos celebrados con las comunidades. 2. Obras de Infraestructura rápida 3. Componente de sostenibilidad y recuperación ambiental 4. Plan de formalización de la propiedad 5. Planes para zonas apartadas y con baja concentración de población 6. Cronogramas, metas e indicadores Que de acuerdo con lo anterior, el presente decreto ley, referente a la creación e implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito -PNIS- tiene un vínculo cierto y verificable con el contenido del punto 4.1. del Acuerdo Final. 3.2 Conexidad estricta: Que en cumplimiento del requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad, el presente decreto ley responde en forma precisa a los aspectos definidos y concretos del Acuerdo Final y ya señalados en los anteriores considerandos. A continuación se identifica el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementación y se demuestra que cada artículo de este decreto ley está vinculado con el punto 4.1. del Acuerdo Final: Las disposiciones y ajustes normativos que dicta el presente decreto ley otorgan valor normativo al punto 4.1. del Acuerdo Final al crear el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito - PNIS y definir su objeto (artículos 1 y 2); al definir las instancias de su ejecución (artículos 3, 4 Y 5); al señalar sus beneficiarios (artículo 6); además de señalar los elementos que los desarrollan (artículo 7); al definir los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo -PISDA- como mecanismos de desarrollo del PNIS (artículo 8); y finalmente al definir su vigencia (artículo 9). 3.3 Conexidad suficiente: Que el presente Decreto Ley tiene un grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación y el punto 4.1. del Acuerdo Final, de manera que las mismas son desarrollos propios del Acuerdo y existe una relación entre cada artículo y el Acuerdo que no es incidental ni indirecta. En el punto 4.1. del Acuerdo Final de Paz el Gobierno se compromete a crear y poner en marcha un nuevo Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-, y el artículo 1 del presente decreto crea el programa. El punto 4.1.2 del Acuerdo Final señala los objetivos del PNIS, y el artículo 2 define los objetivos del programa. El punto 4.1. del Acuerdo Final establece que el nuevo Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito - PNIS-, estará a cargo de la Presidencia de la República, la cual desarrollará las funciones relacionadas con el Programa en coordinación con las autoridades territoriales y con la participación de las comunidades y los artículos 3, 4 Y 5 del presente decreto define la instancias que ejecutan, desarrollan y gestionan el PNIS. El punto 4.1. del Acuerdo Final señala que el nuevo Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-, estará dirigido a las comunidades campesinas en situación de pobreza que en la actualidad derivan su subsistencia de esos cultivos y el artículo 6 del presente decreto define en los mismo términos los beneficiarios del PNIS. El punto 4.1.3. del Acuerdo Final señala que el PNIS tendrá los siguientes elementos: (i) Las condiciones de seguridad para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito definidas en el Protocolo de Protección para Territorios Rurales. (ii) Los acuerdos de sustitución celebrados con las comunidades. (iii) Priorización de territorios (iv) Tratamiento Penal Diferencial, (v) Construcción participativa y desarrollo de los planes integrales comunitarios y municipales de sustitución y desarrollo alternativo (PISDA) y el artículo 7 del presente decreto los recoge y desarrolla en estricto rigor. Finalmente, el punto 4.1.3.5. del Acuerdo Final, establece que con el fin de alcanzar una transformación estructural del territorio y de esta forma la solución definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito, el proceso de planeación participativa de las comunidades, en conjunto con el Gobierno Nacional y autoridades locales debe tener como resultado la formulación e implementación de los planes integrales de sustitución con los siguientes componentes: (i) Los Planes de Atención Inmediata y desarrollo de proyectos productivos -PAI- que desarrollan los acuerdos celebrados con las comunidades. (ii) Obras de Infraestructura rápida. (iii) Componente de sostenibilidad y recuperación ambiental. (iv) Plan de formalización de la propiedad. (v) Planes para zonas apartadas y con baja concentración de población y (vi) Cronogramas, metas e indicadores y el artículo 8 del presente decreto crea los PISDA e indica los elementos que los compone. 4. Necesidad estricta: Que la implementación adecuada del Acuerdo Final implica la puesta en marcha de medidas de carácter urgente, tendientes a garantizar la operatividad de los compromisos pactados y, a la vez, conjurar situaciones que dificulten el proceso de reincorporación a la vida civil de los integrantes de las FARC-EP. En tal sentido, la estructuración de algunas acciones para evitar que las causas del conflicto armado se reproduzcan debe llevarse a cabo mediante mecanismos de excepcional agilidad. 4.1. Criterios de necesidad y urgencia para la creación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-. Es importante recordar que la creación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-, obedece a los criterios de necesidad y urgencia señalados en el Punto 4 del Acuerdo Final, a saber: los niveles de pobreza, en particular de pobreza extrema y necesidades básicas insatisfechas, el grado de afectación derivado del conflicto, la debilidad de la institucionalidad administrativa y de la capacidad de gestión. Claramente, la situación de estos territorios implica la constante violación de derechos fundamentales de los ciudadanos. Que el complejo escenario de los territorios con presencia de cultivos de uso ilícito los hace vulnerables a diferentes actores de la ilegalidad, quienes a medida que avanzan los cronogramas para el fin del conflicto (Punto 3 del Acuerdo Final), es decir, durante la entrega de armas y la reincorporación a la vida civil de los excombatientes de las FARC, aprovechan tal situación en favor de sus intereses, debilitando aún más la institucionalidad o profundizando el abandono estatal y, por lo tanto, agravando los escenarios de pobreza extrema y el grado de afectación derivada del conflicto. En consecuencia, es imperativo y urgente la presencia de autoridades junto a la ciudadanía que prevén los Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-, para contrarrestar en estos territorios, la amenaza de la ilegalidad, proteger los derechos de los ciudadanos, evitar la revictimización e iniciar cuanto antes la trasformación del territorio y las condiciones que han perpetuado el conflicto. 4.2. Instrumento regional para la transformación Que la implementación y puesta en marcha del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-implica disponer efectivamente de un instrumento para que los habitantes del campo y todos los involucrados en el proceso de construcción de paz en las regiones afectadas por los cultivos de uso ilícito, junto al Gobierno Nacional y las autoridades públicas, construyan planes de acción concretos para atender sus necesidades, de acuerdo al enfoque territorial acordado entre todos. Ahora, la urgencia de poner en marcha este programa radica en que, mientras el Gobierno Nacional tiene a cargo la responsabilidad de gestionar los compromisos derivados del acceso y uso de la tierra (Punto 1.1 del Acuerdo), así como de los Planes Nacionales para la RRI (Punto 1.3 del Acuerdo), el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS- es una respuesta inmediata que solventa condiciones de pobreza, marginalidad, débil presencia institucional y afecta de forma directa las organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico. En este sentido la creación del PNIS es urgente ya que la transformación del campo no puede esperar a que se concluyan los numerosos compromisos del Gobierno Nacional en la materia, para los cuales se han previsto amplios cronogramas para su implementación. 4.3. Plazos para la reincorporación a la vida civil Que la urgencia ya expresada puede evidenciarse, entre otras, a través del establecimiento por parte del Gobierno Nacional, de diecinueve (19) Zonas Veredales Transitorias de Normalización y siete (7) Puntos Transitorios de Normalización mediante los Decretos 2001 a 2026 de 2016, cuyo propósito es iniciar el proceso de preparación para la reincorporación a la vida civil de las estructuras de las FARC - EP, para que participen y se encuentren comprometidos con el cese al fuego y hostilidades bilateral y definitivo y la dejación de armas, y cuya duración es de ciento ochenta (180) días contados a partir del "día D". Que en este escenario la implementación prioritaria del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-resulta urgente y necesaria, como quiera que el desarrollo de las actividades que se derivan de su puesta en marcha permitirá que los hombres y mujeres de las FARC - EP se incorporen en el devenir diario de los territorios que con el PNIS pasarán de la ilegalidad a la legalidad, a la vez que coadyuvará a evitar que las causas que nutren el conflicto armado se reproduzcan. 4.4. Implementación prioritaria Que para la implementación de los compromisos adquiridos en el Acuerdo Final se abordó prioritariamente en la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI), dentro del cronograma de ejecución de acciones de implementación para los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo Final (24 de noviembre de 2016), la puesta en marcha de las acciones iniciales para la puesta en marcha del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito - PNIS- de acuerdo al literal d del punto 6.1.11 del Acuerdo Final. Que en el marco de estas primeras acciones, se hace necesario la creación del PNIS con el propósito de su implementación en los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito y demás acciones de la Reforma Rural Integral. 4.5. Calendario de implementación normativa durante los primeros doce meses Que conforme a lo establecido en el literal a, del punto 6.1.10 del Acuerdo Final las leyes y/o normas para la implementación de lo acordado en el marco de la Reforma Rural Integral y la sustitución de los cultivos de uso ilícito, se encuentran incorporados dentro del calendario de implementación normativa durante los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo Final. Que en ese sentido, el presente decreto ley regula una materia para la cual ni el trámite legislativo ordinario, ni el procedimiento legislativo especial previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 son idóneos, dado que la regulación que aquí se adopta tiene un carácter urgente e imperioso y, por tanto, su trámite a través de los canales deliberativos ordinario o mecanismo abreviado de Fast Track, retrasa en primera medida, la implementación de los demás puntos del Acuerdo Final, en particular los de la RRI, poniendo en riesgo el cumplimiento de dicho acuerdo en general. Que bajo este escenario de urgencia el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y el trámite legislativo ordinario no son mecanismos lo suficientemente ágiles para la consecución de los urgentes fines que por medio del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-se pretenden alcanzar. Que vale la pena precisar que tiene lugar la expedición de un decreto con fuerza de ley y no un decreto ordinario, toda vez que el PNIS, por su naturaleza e importancia superior que encuentra fundamento en el beneficio que espera tenga, proyectado a la población actual y las generaciones venideras, exige que sea tratado como un programa de Estado más que un programa de Gobierno el que bien podría establecerse por las facultades propias del Presidente de la República. En ese sentido, es interés en este momento indicar con una evidencia de estas características, que el compromiso de Colombia frente al problema mundial de las drogas es absoluto al incorporar en su legislación por primera vez un Programa Integral para la Sustitución, que coadyuvará al desarrollo rural integral, la no repetición del conflicto armado, la erradicación de la violencia y la implementación de las medidas necesarias para la solución definitiva a la siembra de cultivos de uso ilícito. Que en consecuencia, se requiere ejercer dichas facultades para crear el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-, como instrumento que potenciará el desarrollo rural integral, la no repetición del conflicto armado, la erradicación de la violencia, y la implementación de una solución a la siembre de cultivos de uso ilícito y de esta manera, cumplir con una de las medidas de implementación temprana del Acuerdo Final. Por lo anteriormente expuesto, DECRETA Artículo 1. Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). Créase el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito ­ -PNIS, a cargo de la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos adscrita a la Alta Consejería Presidencial para el Postconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. La Dirección desarrollará las funciones relacionadas con el Programa en coordinación con las autoridades del orden nacional y territorial, y la participación de las comunidades en los términos establecidos en este Decreto Ley. Artículo 2. Objeto del PNIS. El Programa tiene por objeto promover la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, a través del desarrollo de programas y proyectos para contribuir a la superación de condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito. Artículo 3. Instancias para la ejecución del PNIS: Las siguientes instancias serán las responsables de la ejecución del Programa. 1. Junta de Direccionamiento Estratégico. 2. Dirección General, a cargo del Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos adscrita a la Alta Consejería Presidencial para el Postconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República 3. Consejo Permanente de Dirección. La integración y funciones de la Junta de Direccionamiento Estratégico y del Consejo Permanente de Dirección del PNIS serán definidas por...