Sentencia C-441 de 2021

C-441-21 Sentencia C-441/21 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes Los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, como se ha indicado, son mínimos, y buscan promover el delicado balance entre la observancia del principio pro actione –que impide el establecimiento de exigencias desproporcionadas a los ciudadanos a tal punto de hacer nugatorios sus derechos a la participación ciudadana y al acceso a la administración de justicia a través del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad–y el cumplimiento de los requerimientos formales mínimos exigibles conforme a la ley y a la jurisprudencia, en aras de lograr una racionalidad argumentativa que permita el diálogo participativo y la toma de decisiones de mérito por parte de esta Corporación. LEY MARCO-Antecedentes históricos LEY MARCO-Materias de las que se ocupa LEY MARCO-Distribución de competencias entre legislador y ejecutivo/LEY MARCO-Directrices para el gobierno LEY MARCO-Justificación constitucional/LEY MARCO-Desarrollo a partir de la Constitución Política de 1991 Como puede apreciarse, la Constitución mantuvo las leyes generales, también llamadas leyes marco o cuadro, y amplió las materias que deben ser objeto de las mismas mediante normas generales que señalen los objetivos y criterios contenidos en ellas, con sujeción a las cuales han de ser reguladas mediante actos administrativos que se expidan por diferentes autoridades, sin que estén permitidas interpretaciones que extiendan su ámbito a otros asuntos o materias. LEY MARCO-Régimen aduanero (…) las materias reservadas para que sean objeto de leyes marco son las relacionadas con la modificación, por razones de política comercial, de los aranceles y tarifas, esto es, los impuestos que se cobran o aplican a la importación de una mercancía determinada para que pueda ingresar al país, y las demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Tal régimen, comprende el conjunto de normas jurídicas que, con sujeción a la Constitución y a la ley general de aduanas, regulan las relaciones jurídicas que se establecen entre la administración aduanera y quienes intervienen en el ingreso, permanencia, traslado y salida de las mercancías, hacia y desde el territorio aduanero nacional. TARIFA ARANCELARIA-Facultad del gobierno nacional para modificarla mediante decretos administrativos, se limita al logro de finalidades o razones de política comercial (…) la Carta Política tan solo faculta al Gobierno para modificar, mediante decretos administrativos expedidos con sujeción a las normas generales contenidas en una ley cuadro o marco, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas que se orientan al logro de finalidades o razones de política comercial, de modo que las medidas que persigan otros fines como, por ejemplo, de política fiscal (recaudo de ingresos para el Estado), son competencia exclusiva del legislador en los términos del artículo 338 de la Constitución Política, lo cual exige la expedición de leyes ordinarias. TARIFA ARANCELARIA-Potestad del Gobierno en materia de modificación según la jurisprudencia constitucional (…) no todos los aspectos del régimen de aduanas están sometidos a la técnica legislativa de las leyes marco y de los decretos que las desarrollan, sino solo aquellas modificaciones de los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes a este régimen encaminadas al logro de objetivos que tengan un claro y marcado propósito comercial y que, además, obedezcan al carácter dinámico y altamente especializado que caracteriza a las materias objeto de dicha regulación especial. Por lo tanto, aquellos asuntos que persigan intereses distintos o ajenos a una política comercial, seguirán siendo de competencia exclusiva del legislador, no obstante que guarden relación con el régimen aduanero, como pueden ser los objetivos atinentes a la política fiscal, sancionatoria o penal. ARANCELES Y REGIMEN DE ADUANAS-Regulación conjunta entre Gobierno y Congreso (…) para verificar si un tema es propio de las materias sujetas a la legislación marco como para delimitar hasta dónde se extienden las facultades legislativas y las ejecutivas en asuntos sometidos a este tipo de leyes, es necesario examinar, i) en términos generales, si se está en presencia de un tema que requiere una regulación especialmente dinámica y especializada, pues no hay que olvidar que son éstas las razones de índole material que justifican el empleo de dicha técnica excepcional de producción normativa; y, ii) de manera particular, tratándose de la modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, si tal modificación obedece a razones de política comercial, tal y como lo exigen los artículos 150.19, literal c) y 189 numeral 25 de la Constitución. REGIMEN SANCIONATORIO ADUANERO-No es materia de ley marco Las anteriores consideraciones le permiten a la Sala concluir que, si bien es cierto que el régimen sancionatorio en materia de aduanas guarda cierto grado de conexidad temática con el régimen aduanero en general, pues se trata de un instrumento jurídico que disciplina la conducta de los particulares destinatarios en este ámbito, no por esa sola circunstancia puede asegurarse que el Gobierno se encuentra facultado por la Constitución para modificarlo. Esto es así por varias razones: en primer lugar, 1) porque esta materia no se encuentra cubierta por las actividades expresamente señaladas en los artículos 150.19, literal c) y 189 numeral 25 de la Carta Política; en segundo lugar, 2) porque no hay evidencia de que su regulación requiera la agilidad, la urgencia y el dinamismo propios de los asuntos que son objeto de ley marco; en tercer lugar, 3) porque no existen razones de política comercial que así lo justifiquen, ya que su finalidad es de tipo coercitivo; y, en cuarto lugar, 4) porque la Corte Constitucional ha establecido en su jurisprudencia que las materias que son expresión del poder punitivo o sancionador del Estado no se someten a la técnica de las leyes marco (C-052/97 y C-1161/00). POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Manifestación del ius puniendi del Estado DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Sujeto a principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley que orientan el debido proceso DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Elementos esenciales DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Características especiales PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance del principio de tipicidad DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Elementos que concurren para la aplicación del principio de tipicidad RESERVA DE LEY EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Finalidad RESERVA DE LEY-Estipulación de conductas sancionables en materia administrativa (…) con el fin de evitar la arbitrariedad de la administración, el principio de reserva de ley, consagrado en el artículo 150 de la Constitución Política, supone que la determinación de las conductas sancionables en materia administrativa y el procedimiento aplicable concierne exclusivamente al legislador. REGIMEN SANCIONATORIO ADUANERO-Reserva de ley (…) la expedición de un régimen sancionatorio aduanero mediante el cual se establezcan las infracciones administrativas aduaneras en que pueden incurrir los responsables de las obligaciones aduaneras, las sanciones aplicables por la comisión de dichas infracciones, la caducidad de la acción administrativa sancionatoria, los errores formales no sancionables y las causales de exoneración de responsabilidad; las causales de aprehensión y decomiso de las mercancías; y, los procedimientos administrativos aplicables, entre otros, para el decomiso de las mercancías, la determinación e imposición de sanciones, la formulación de liquidaciones oficiales de revisión y de corrección, la declaratoria de incumplimiento y la efectividad de garantías y la verificación de origen de mercancías, lo cual incluye el régimen probatorio, la adopción de las decisiones administrativas, los recursos que proceden, la revocatoria directa y la firmeza de los actos, hacen parte integral de la reserva de ley al comprometer la aprobación de regulaciones legales sustantivas (faltas y sanciones) y adjetivas (procesos a aplicar). SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos en el tiempo SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación Expediente: D-14.255 Demanda de inconstitucionalidad en contra del numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 del 2013, “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al Régimen de Aduanas.” Demandante: Wadys Tejada Flórez Magistrado ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, el 23 de abril de 2021, mediante correo electrónico enviado a la Secretaría General de la Corte Constitucional,[1] el ciudadano Wadys Tejada Flórez presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 del 2013, “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al Régimen de Aduanas.” Lo anterior, por considerar que la disposición demandada desconoce los artículos 2, 29 y 150 de la Constitución Política. 2. Por Auto del 25 de mayo de 2021, el Magistrado sustanciador resolvió inadmitir la demanda y conceder al actor el término de tres días para que procediera a corregirla. En la citada providencia se identificaron dos deficiencias de tipo sustancial. En ese sentido, se dijo que el cargo carecía de claridad, toda vez que no era posible entender si el actor pretendía invocar un único cargo o, por el contrario, cinco cargos respecto de cada uno de los principios presuntamente vulnerados; y, de suficiencia, porque no incluía en las disposiciones violadas la totalidad de normas de rango constitucional que daban origen a los principios invocados y, aunque aquel citó jurisprudencia para explicar el alcance de cada uno de dichos principios, no expuso una razón por la cual la disposición demandada los desconocía o el alcance que la jurisprudencia constitucional les ha reconocido. 3. El 31 de mayo de 2021, el accionante presentó corrección a la demanda reformulando el cargo propuesto originalmente y dividiéndolo en cuatro nuevos cargos, a saber: i) vulneración del debido proceso (art. 29 CP), ii) vulneración de los principios de legalidad y de tipicidad o taxatividad (art. 29 CP), iii) vulneración del principio de reserva de ley (art. 150 CP) y iv) vulneración de la garantía de efectividad de los principios, derechos y deberes (art. 2 CP). 4. Por Auto del 15 de junio de 2021, se resolvió que aunque el demandante separó el primer cargo del segundo, en ambos afirmaba el desconocimiento de la misma norma constitucional junto con todas las garantías que lo integran, esto es, el artículo 29 de la Constitución Política. Por lo anterior, se decidió que su análisis se realizaría de manera conjunta, al ser ambos admitidos. Frente al tercer cargo, se corrigieron las deficiencias observadas en el primer análisis de admisibilidad, por lo que dicho cargo también fue admitido. En relación con el cuarto cargo, se estimó que carecía de claridad toda vez que no fue posible entender cuál era la acusación de inconstitucionalidad en él presentada y dado que tampoco acreditó el requisito de suficiencia, se dispuso su rechazo. 5. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. A. La norma demandada 6. A continuación, se transcribe el texto de la norma demandada y se subraya el aparte específicamente cuestionado por el actor: “LEY 1609 DE 2013[2] “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al Régimen de Aduanas EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) “Artículo 5°. Criterios generales. Los Decretos y demás Actos Administrativos que expida el Gobierno Nacional para desarrollar la ley marco de aduanas, deberán observar los siguientes criterios: “1. Es responsabilidad social de los Funcionarios Públicos y los Operadores de Comercio Exterior, propender por prevenir, evitar y controlar las conductas que sean contrarias al leal y correcto desempeño de las funciones aduaneras y demás obligaciones conexas a las mismas. “2. Las Autoridades del Estado y los operadores de comercio exterior evaluarán periódicamente el funcionamiento general de los sistemas y tecnologías de la información que se utilicen en el desarrollo de las operaciones de comercio exterior y propenderán por su actualización constante, de acuerdo con las necesidades y las buenas prácticas reconocidas por la legislación internacional. “3. Cuando una disposición exija para su publicación una reglamentación por parte de una autoridad competente, esta deberá expedir la reglamentación en un plazo no mayor a 180 días después de su publicación en el Diario Oficial, que permita el cumplimiento efectivo y real de la disposición a reglamentar. Sin perjuicio de que la autoridad deba implementar un modelo de sistematización informático para el cumplimiento de las obligaciones aduaneras caso en el cual deberá hacerlo en un plazo no mayor a veinticuatro (24) meses con la realización de pruebas piloto de funcionamiento en intervalos de seis (6) meses. “4. Las disposiciones que constituyan el Régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable deberá estar consagrado en los decretos que en desarrollo de la ley Marco expida el Gobierno Nacional. “5. Los Decretos que expida el Gobierno Nacional para desarrollar la Ley Marco de Aduanas y demás actos que lo reglamenten, deberán tener en cuenta los elementos de la Seguridad Jurídica. Las actuaciones administrativas relativas a la función aduanera, de conformidad con la Constitución Política, deberán ser públicas y permanentes, con las excepciones que establezca la ley, y en ellas prevalecerá el Derecho sustancial.” B. La demanda 7. Como se indicó, el actor planteó cuatro cargos de inconstitucionalidad de los cuales solo fueron admitidos los tres primeros. Debido a que los cargos primero y segundo se fundamentan en la violación de la misma norma constitucional (artículo 29 de la Constitución), tal como se expuso en el Auto admisorio del 15 de junio de 2021, ambos cargos serán estudiados como si se tratara de uno solo, es decir, conjuntamente. El tercer cargo se estudiará de manera individual. En consecuencia, los cargos de la demanda son los siguientes: a) Primer y segundo cargo admitidos. Presunta vulneración de los principios de legalidad y de tipicidad o taxatividad que integran el debido proceso (artículo 29 de la Constitución Política) 8. Según el accionante, “el debido proceso exige que el procedimiento sancionatorio que ejerza la administración pública se realice respetando las garantías del debido proceso administrativo, obligando a que las sanciones y sus efectos jurídicos solo serán válidas y eficaces cuando la imposición de la medida sancionatoria esté antecedida de un proceso justo con plenitud de garantías,[3] por esta razón la Constitución Política dispone que toda actuación, procedimiento y proceso administrativo sancionatorio esté consagrado en norma de carácter legal, constituyendo el debido proceso en una limitación a los poderes del Estado al corresponderle al legislador establecer previamente la infracción, la sanción y la definición de las autoridades administrativas competentes para realizar la investigación e imponer la sanción.[4]” En este sentido, señala que “el debido proceso tiene como propósito sujetar las actuaciones administrativas ‘a reglas específicas de orden sustantivo y procedimental, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas en ellas involucrados’,[5] al no permitir que ninguna decisión administrativa dependa del propio arbitrio de la entidad administrativa que la tome, sino que la decisión dependa de los procedimientos señalados por la ley.[6]” 9. Agrega que el mandato constitucional consagrado en el artículo 29 de la Constitución obliga a que toda actuación administrativa esté permeada por el principio del debido proceso exigiendo que el proceso sancionatorio esté contenido en una ley, “lo que difiere del régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas pues el Congreso de la Republica al haber otorgado facultades sancionatorias al Ejecutivo a través del criterio general, establecido en el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013 –Ley marco de aduanas– para que expidiera el régimen mediante decretos reglamentarios haciendo uso de la función administrativa, vulneró el principio al debido proceso por no comprender la disposición legal demandada la actuación, el procedimiento y el proceso sancionatorio que debe cumplir la entidad administrativa para la determinación e imposición de la sanción”, con motivo de lo cual refiere que “El desprendimiento de la obligación constitucional del Legislativo para expedir el régimen sancionatorio en materia de aduanas en una norma de carácter de la ley y otorgarle al Ejecutivo la facultad para que expidiera el régimen en una norma de menor jerarquía, constituye un traslado de competencia que no está permitido en la Constitución porque el único autorizado para expedir el régimen sancionatorio en normas de carácter de ley es el Legislador (Art. 150 CP) garantizando un proceso justo y la limitación de los poderes del Estado.” 10. En esa medida, reitera que al Ejecutivo “no le está permitido expedir regímenes sancionatorios por medio de la potestad administrativa”, por lo que, a su modo de ver, ello “manifiesta el incumplimiento del Legislador de la obligación de proteger los derechos e intereses de las personas que pregona el principio del debido proceso”, pues con la habilitación otorgada en la norma demandada y la consecuente expedición del Decreto Reglamentario 1165 de 2019, “permitió que la decisión administrativa sancionatoria dependiera del propio arbitrio de la entidad administrativa y no de la actuación, procedimiento y proceso sancionatorio que debe estar consagrado en la ley”. 11. De otro lado, sostiene que tampoco el criterio general establecido en el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013 asegura la formación, notificación y la impugnación de la decisión administrativa sancionatoria, que deben ser definidos por el legislador de conformidad con el principio del debido proceso, pues lo único que señala el criterio general referido es que el decreto reglamentario comprenderá las disposiciones que constituyan el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, dejando su definición y desarrollo en manos del Ejecutivo. 12. Señala, igualmente, que “el debido proceso administrativo sancionatorio está sometido al principio de legalidad que exige que la falta o conducta reprochable se encuentre tipificada en la ley –lex scripta– con anterioridad a los hechos materia de la investigación –lex previa– adquiriendo el principio de legalidad una doble garantía, una material al referirse que las conductas infractoras y las sanciones estén predeterminadas en una norma, y otra formal, al requerir que las conductas infractoras y las sanciones estén contenidas en una norma de rango de ley.[7]” y, agrega, que “[e]l desconocimiento del principio de legalidad deja a la administración pública sin el sustento jurídico para actuar y sancionar ya que, al ejercer la potestad sancionatoria sin el cumplimiento de este principio, la actuación administrativa estaría provista de una total arbitrariedad al no estar sometida a un procedimiento legal y las sanciones determinadas al momento de cometerse la infracción.”[8] 13. Asimismo, indica que “[c]omo desarrollo del principio de legalidad se desprende el principio de tipicidad o taxatividad que alude ‘a la obligación que tiene el legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisión constitutiva de la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera que le permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer con anterioridad a la comisión de la misma las implicaciones que acarrea su transgresión’,[9] y para dar cabal cumplimiento a este principio la norma sancionatoria deberá reunir los siguientes elementos ‘(i) la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) exista una sanción cuyo contenido material este definido en la ley; (iii) exista correlación entre la conducta y la sanción’[10]; (iv) el texto de la norma sea precisa, ‘esto es, que incluya los elementos esenciales del tipo como son la descripción de la conducta, la naturaleza de las sanciones, sus montos máximos y mínimos, así como los criterios de proporcionalidad que debe tomar en cuenta el juzgador al imponer en concreto el castigo’,[11] ya que sólo de esta manera se llega a restringir razonablemente el poder discrecional de la autoridad que detenta el poder sancionador’[12] y (v) el ‘ius puniendi del Estado sea reglado y sometido a los controles necesarios, es precisamente uno de los objetivos que persigue el Estado de Derecho, en cuanto representa la forma de garantizar la plena vigencia de los derechos y garantías de los potenciales encartados, erradicando así la arbitrariedad y el autoritarismo’.[13]” 14. Finalmente, sostiene que, según los principios de legalidad y de tipicidad o taxatividad consagrados en el artículo 29 Superior, “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa’ exigiendo que la ley sancionadora comprenda como mínimo las conductas infractoras, las sanciones y el procedimiento sancionador, elementos que no se encuentran desarrollados en el criterio general comprendido en el numeral 4 del artículo 5 de la ley 1609 de 2013, lo que contradice de manera evidente los principios constitucionales señalados y configurándose el exceso o el desbordamiento de atribuciones del Congreso de la República por haber concedido competencia sancionadora al Ejecutivo para que con decretos reglamentarios desarrolle lo que es propio del Legislador.” b) Segundo cargo admitido. Presunta vulneración del principio de reserva de ley (artículo 150 de la Constitución Política) 15. Con apoyo en la jurisprudencia constitucional, el accionante señala que, conforme al principio de reserva de ley, el legislador es el único autorizado para establecer sanciones de carácter administrativo y fijar los procedimientos que han de seguir las autoridades administrativas para la imposición de tales sanciones, lo cual implica, a su vez, la obligación de que los núcleos esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos o definidos en una ley. 16. En esa medida, subraya que la reserva de ley en el derecho administrativo sancionador existe para que el legislador, como mínimo, indique i) los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada; ii) el procedimiento sancionador; iii) la definición misma de la sanción o los criterios para determinarla con claridad; y iv) los entes encargados de imponerla. 17. Para el actor, si bien es cierto que las leyes marco constituyen una forma de colaboración armónica entre la Rama Legislativa y la Rama Ejecutiva, también lo es que el desarrollo que de ellas debe hacer el Ejecutivo corresponde a una función estrictamente administrativa, razón por la cual los “decretos reglamentarios” no tienen carácter de ley. Esto, según él, ocasiona que la competencia otorgada por el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013 al Ejecutivo para que por medio de la “potestad reglamentaria ampliada” expida el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, desconozca el principio de reserva de ley, al no estar consagrado el procedimiento y las sanciones administrativas en una ley expedida por el Congreso de la República, como lo ordena el artículo 150 de la Carta. Además, aduce que el artículo 29 Superior exige que para que la entidad administrativa realice el juzgamiento se debe hacer conforme a leyes preexistentes y, en el mismo sentido, señala que la Corte Constitucional en las Sentencias C-699 de 2015, C-921 de 2001, C-135 de 2016 y C-394 de 2019 ha indicado que los regímenes sancionatorios cuentan con reserva de ley, función que es exclusiva del Congreso de la República (Art. 150 CP) y al no estar el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas comprendido en una ley, ello constituye una vulneración del principio de reserva de ley. C. Intervenciones 18. Dentro del término de fijación en lista, la Universidad Externado de Colombia intervino para solicitar la exequibilidad del numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013. Por su parte, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio del Interior solicitaron a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda y, en subsidio, que se declare la exequibilidad de la disposición demandada. A su turno, la Asociación Nacional de Comercio Exterior (ANALDEX), el Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), la Universidad de Cartagena, y los ciudadanos Gabriel Ibarra Pardo y Andrés Mutis Vanegas intervinieron para apoyar las razones de la demanda y solicitar la inexequibilidad de la norma acusada. a) Intervenciones con solicitud de inhibición y, en subsidio, de exequibilidad i) Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) 19. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) considera que los razonamientos de la demanda apuntan a cuestionar la expedición del Decreto 1165 de 2019 y no el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013, por lo que, a su juicio, se incumple el requisito de claridad, toda vez que no hay un hilo conductor sobre lo que se demanda y las justificaciones en que la acción se sustenta. En esa misma línea, estima que tampoco se satisface el requisito de certeza, habida cuenta que la acusación no recae sobre el contenido de la norma demandada, sino sobre un decreto reglamentario que escapa al control abstracto de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional. 20. Según la DIAN, el cargo tampoco plantea una confrontación real y objetiva entre la norma demandada y el texto de la Constitución Política, pues la inconformidad del actor se refiere a las materias contenidas en el Decreto 1165 de 2019, específicamente, en lo que tiene que ver con el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, lo cual no resulta pertinente ni suficiente para proponer una verdadera controversia de índole constitucional. 21. En ese orden de ideas, solicita a la Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el primer cargo por ineptitud sustantiva de la demanda, o, en su defecto, que declare la exequibilidad de la norma demandada. 22. Frente a la solicitud subsidiaria de exequibilidad, señala que es equivocado afirmar que solo existe plenitud de garantías cuando el procedimiento sancionatorio está consagrado en normas de carácter legal, máxime cuando el mismo legislador, en ejercicio de las facultades otorgadas por la Constitución, establece la posibilidad de que el Ejecutivo determine, como en este caso, el procedimiento y el régimen sancionatorio en materia aduanera, facultad que, a su juicio, está prevista en el numeral 19 del artículo 150 la Constitución Política. 23. Sobre esa base, concluye que el Gobierno Nacional, con la expedición del Decreto 1165 de 2019, “salvaguarda el estricto cumplimiento de los procedimientos establecidos en la regulación aduanera, asegurando que la decisión administrativa se adopte basada en reglas específicas de orden sustantivo y procedimental, que garanticen los derechos e intereses de las personas en ellas involucrados.”[14] ii) Ministerio de Hacienda y Crédito Público 24. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público advierte que, “a pesar de la subsanación de la demanda, persiste una construcción argumentativa inadecuada en la formulación del primer cargo”[15], pues, a su juicio, el hecho de que la norma acusada sea el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013, pero los cuestionamientos sobre los cuales se estructura la demanda aludan al debido proceso, comprendido en aspectos regulados por el Decreto 1165 de 2019, torna al cargo confuso e incongruente, y rompe el hilo conductor en la argumentación, lo que “impide comprender cabalmente el contenido de la demanda”.[16] En ese sentido, considera que “la falta de claridad permea los motivos que fundamentan el reproche constitucional.”[17] 25. Agrega que, “aquella circunstancia se agrava, pues no se observa con suficiencia la relación entre el supuesto desconocimiento del debido proceso y la norma acusada, ya que la demanda se centra, principalmente, en desestimar una norma reglamentaria y no la norma legal impugnada.”[18], por lo que, de igual manera, las razones expuestas tampoco resultan específicas, dado que “no constituyen motivos que reprochan estrictamente el precepto legal demandado, a pesar de que el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política”.[19] 26. Desde esa perspectiva, considera que “esta aproximación daría lugar a que la Corte Constitucional, eventualmente, deba proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda.”[20] 27. No obstante, luego de hacer una breve exposición sobre la que considera “potestad reglamentaria” del Ejecutivo para desarrollar los contenidos de las leyes marco y, de manera particular, regular el régimen sancionatorio aduanero y el decomiso de mercancías, así como el procedimiento aplicable, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirma que no existe vulneración de las garantías del debido proceso previstas en el artículo 29 de la Constitución Política, como se aduce en el primer cargo de la demanda. Al oponerse al primer cargo, el Ministerio hace una férrea defensa del contenido y alcance del Decreto 1165 de 2019, “Por el cual se dictan disposiciones relativas al Régimen de Aduanas en desarrollo de la Ley 1609 de 2013”, en cuyo Título XIV, afirma, se definen detalladamente las sanciones, el procedimiento para su imposición, los instrumentos de defensa del presunto infractor, las autoridades competentes para imponerla y su gradualidad, “todo lo anterior bajo la observancia estricta de los principios constitucionales y legales que deben observar los regímenes sancionadores en el ordenamiento jurídico colombiano.”[21] 28. Así, para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los motivos por los cuales la disposición relativa a la fijación del marco de las atribuciones del Gobierno Nacional en lo concerniente al régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento correspondiente, se ajustan a los principios señalados en la Constitución Política, lo cual se sustenta en que: i) las normas contenidas en el Decreto 1165 de 2019 fueron expedidas por el Gobierno en cumplimiento de la Ley Marco de Aduanas y de sus funciones constitucionales (Artículo 189 de la Constitución Política); ii) en materia de aduanas, por razones de política comercial, el Gobierno tiene atribuciones para establecer propuestas y modificaciones a los aranceles, las tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; iii) no hubo un quebrantamiento al debido proceso por ser normas que el Gobierno podía expedir; y, iv) el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas observan los requisitos necesarios para la imposición de la sanción y el procedimiento para controvertir la misma. 29. De esta manera, concluye que “el numeral acusado, al establecer que las disposiciones que constituyan el Régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable, se deben consagrar en los decretos que en desarrollo de la ley Marco expida el Gobierno Nacional, no viola el debido proceso ni la reserva de ley”.[22] Por consiguiente, pide que la Corte declare la exequibilidad de la disposición demandada por los tres cargos admitidos relacionados con la presunta violación de los artículos 29 y 150.19 de la Constitución Política y, en subsidio, que se inhiba de hacer pronunciamiento de mérito con respecto al primer cargo. iii) Ministerio del Interior 30. Para el Ministerio del Interior, el primer cargo no plantea una confrontación real y objetiva entre la norma demanda y el texto de la Constitución Política, pues la inconformidad del actor se refiere a las materias contenidas en el Decreto 1165 de 2019, específicamente a lo relacionado con el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, norma que no es objeto del presente control de constitucionalidad. En esa medida, solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre esta acusación por ineptitud sustantiva de la demanda, ya que no cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. 31. En lo que concierne a la presunta vulneración de la regla contenida en el artículo 150.19 de la Constitución, señala que cuando el legislador le otorga al Ejecutivo la facultad de desarrollar el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable, no lo faculta en forma alguna para desconocer los mandatos superiores del debido proceso y del derecho de defensa, pues ello comporta, por obvios motivos, la aplicación de los principios de legalidad y de tipicidad o taxatividad. 32. Para el Ministerio del Interior esto es tan claro que “el legislador en el artículo primero de la Ley 1609 de 2013 determina que el Gobierno Nacional, al modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, no podrá exceder los términos establecidos en la citada ley, sin entrar a regular aspectos o materias que correspondan privativamente al Congreso de la República.”[23] Asimismo, “determina en el artículo 4, ibídem, que los decretos que expida el Gobierno Nacional para desarrollar la citada Ley Marco de Aduanas, deberán sujetarse, tanto a los principios constitucionales, como a los previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, resaltando entre otros, los principios del debido proceso, publicidad, contradicción, favorabilidad, buena fe, imparcialidad y los principios especiales del derecho probatorio.”[24] 33. De esta forma, sostiene que “los decretos expedidos en desarrollo de la Ley marco 1609 de 2013, son claros ejemplos de la sumisión jerárquica que toda norma proferida en un estado social de derecho debe predicar dentro de la escala normativa nacional”,[25] por lo que “la afirmación del accionante sobre la vulneración de los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad por la norma cuestionada no constituyen soportes reales que sustenten la viabilidad de la acción impetrada.”[26] 34. Así las cosas, concluye que la demanda no reúne las condiciones exigidas en la jurisprudencia constitucional para que sea posible su análisis de fondo, puesto que se basa en una “particular visión del actor sobre lo que, en su sentir, implica el desconocimiento de los derechos de quienes sean sancionados administrativamente por presuntamente cometer actos en contra de la ley de aduanas”.[27] En consecuencia, el Ministerio del Interior solicita a la Corte declararse inhibida para resolver de fondo la demanda y, en subsidio, declarar exequible la disposición acusada. b) Intervención con solicitud de exequibilidad Universidad Externado de Colombia 35. La Universidad Externado de Colombia, a través del Centro de Estudios Fiscales, advierte que los decretos que desarrollan una ley marco no son expedidos en virtud de las facultades ad hoc otorgadas por el Congreso de la República, sino que es la propia Constitución la que le da al Presidente dicha competencia. En consecuencia, señala que no es que el Congreso revista al Presidente de la República de facultades para legislar, sino que dicha facultad proviene directamente de la Constitución y, en consecuencia, según su criterio, la norma se ajusta al ordenamiento constitucional. 36. En ese entendido, considera que tratándose de la distribución de competencias en materia de aranceles, tarifas y comercio exterior, la Constitución establece una especial colaboración entre el Legislativo y el Ejecutivo en la regulación de las materias específicas objeto de ley marco. Esta especial distribución de las competencias entre ambas Ramas del Poder Público obedece, a su vez, dice, al propio dinamismo del comercio exterior y tiene incluso antecedente desde 1968, cuando se implementó la técnica legislativa de las leyes marco y los decretos reglamentarios para que el legislador fijara el marco general dentro del cual el Gobierno nacional debía regular, en concreto, el régimen de comercio exterior y de aduanas. Menciona que dichas competencias normativas se retomaron en la Constitución Política de 1991, en los literales b) y c) del numeral 19 del artículo 150, y en el numeral 25 del artículo 189, por lo que mal podría, entonces, desconocerse esta distribución mediante la imposición de medidas consistentes en derechos arancelarios por parte de la Rama Legislativa, usurpando a su paso funciones propias de la Rama Ejecutiva, y en particular del Presidente de la República. 37. Finalmente, enfatiza en que el Congreso de la República no carece de competencia para formular precisiones en las materias objeto de ley marco que debe desarrollar el Ejecutivo, ya que aquel es el legislador ordinario, y así ha sido reconocido en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. No obstante, refiere que, una vez señalados los criterios que debe seguir el Ejecutivo en determinada materia, como es el caso de los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, le corresponde, entonces, al Ejecutivo establecer claramente el régimen sancionatorio aduanero y lo relacionado con el decomiso de mercancías, así como su procedimiento específico, aplicable de manera clara y en cumplimiento de los principios de legalidad y tipicidad que se derivan del debido proceso. c) Intervenciones con solicitud de inexequibilidad i) Asociación Nacional de Comercio Exterior (ANALDEX) 38. La Asociación Nacional de Comercio Exterior (ANALDEX) comienza señalando que, de acuerdo con la caracterización efectuada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-140 de 2007, las leyes marco tienen como objeto regular asuntos cambiantes para permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios acelerados que experimentan en la sociedad diversas materias; de ahí que el Ejecutivo tenga la atribución de modificar aranceles y tarifas, pero sin que se trate de una competencia absoluta. 39. Sobre esa base, sostiene que, según la propia Constitución, existe una condición adicional para que el Gobierno pueda realizar las modificaciones en asuntos arancelarios y de comercio exterior, y es que correspondan a razones de política comercial. Para la Asociación interviniente, estos aspectos únicamente estarían relacionados con los asuntos económicos del arancel de aduanas y, en consecuencia, se deberían excluir del ámbito regulatorio aquellos que adelanten una política fiscal o persigan objetivos de esta estirpe. 40. Considera, entonces, que el régimen sancionatorio y de decomiso no es una materia cambiante. Tanto así, que la actual regulación toma casi en su integridad el Decreto 2685 de 1999, salvo algunas adiciones importantes al régimen introducido con el Decreto 360 de 2016; y, que las modificaciones a dicho régimen no corresponden a razones de política comercial, es decir, no persiguen un objetivo de carácter económico. 41. De otra parte, advierte que los decretos que dicta el Ejecutivo para regular los contenidos de leyes marco no son normas con rango de ley, sino que “se trata de decretos reglamentarios cuya naturaleza es meramente ejecutiva.”[28] Bajo esa compresión, señala que “el régimen sancionatorio y de decomiso es facultad propia del legislador y, por tanto, no podría satisfacer dicha consideración un derecho reglamentario expedido por el Ejecutivo.”[29] 42. En punto a la reserva de ley del régimen administrativo sancionatorio, aduce que la Corte Constitucional ha fijado un precedente y se ha pronunciado en diferentes providencias al respecto. Con apoyo en las consideraciones vertidas en las Sentencias C-346 de 2006, C-140 de 2007 y C-699 de 2015, destaca que: a) “La reserva de ley en materia de derecho sancionatorio cambiario existe para la definición de los elementos básicos de la infracción cambiaria, el procedimiento sancionador, los entes encargados para imponer las sanciones y la definición misma de éstas últimas.”; que b) “... [e]n cualquiera de los dos casos, la extensión de esta responsabilidad no puede ser establecida sino por el legislador, bien en razón del principio de legalidad del tributo, bien en virtud del principio de reserva de ley en materia de derecho sancionatorio”; c) “[a]l legislador no le está permitido delegar en el ejecutivo la creación de prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la ley establezca los elementos esenciales del tipo, estos son: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición.”[30] 43. En ese orden de ideas, concluye señalando que i) la competencia sobre el régimen de aduanas se encuentra definida en la Constitución Política; ii) que al legislativo le corresponde definir las reglas y criterios generales que posteriormente serán reglamentados por el Ejecutivo; iii) que en ningún momento la Constitución permite delegar la atribución para definir el régimen sancionatorio y el decomiso del Legislativo al Ejecutivo; iv) que el Ejecutivo solo puede desarrollar los asuntos aduaneros de índole cambiante y que correspondan a razones de política comercial; v) que el régimen sancionatorio y de decomiso están amparados por la cláusula general de competencia legislativa; y, vi) que el Decreto 1165 de 2019, que contiene las disposiciones relativas a las sanciones y al decomiso, es una norma de naturaleza reglamentaria sin fuerza de ley. Por estas razones, ANALDEX considera que el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013 debe ser declarado inexequible. ii) Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) 44. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario comienza señalando que en reunión del Consejo Directivo de esta instituto se llegó a la conclusión de que la disposición normativa demandada es contraria a la Constitución Política por violar el principio de reserva de ley, “debido a que se limita a habilitar al Presidente de la República para regular el derecho aduanero sancionatorio con la única condición de que lo haga directamente mediante decretos de ley marco; esto es, sin que sea factible que delegue en las autoridades del ramo la potestad de regular la materia mediante resoluciones o actos administrativos diferentes de los aludidos decretos, pero sin delimitaciones ni lineamientos de ninguna clase.”[31] 45. Sin embargo, precisa que esa unanimidad en la conclusión no tuvo lugar en lo que atañe a la viabilidad de la regulación compartida del derecho aduanero sancionatorio entre el Congreso y el Presidente de la República, pues a lo largo del debate surgieron dos posiciones, ambas con un estrecho margen de diferencia, que puede resultar de interés para la Corte. Dichas posiciones son explicadas del siguiente modo textual: “Una de esas posiciones, mayoritaria, pero por un estrecho margen, sostuvo que sí es de recibo que la ley marco habilite al Presidente de la República para que, mediante decretos de ley marco, regule lo atinente a las sanciones por infracciones al régimen de aduanas. No obstante, fue y es enfática en que, en todo caso, la ley marco debe establecer los parámetros básicos que orienten y delimiten la potestad normativa a ejercer por el Presidente de la República. En apoyo de esa conclusión, reparó en que los numerales 19, del artículo 150, y 25, del artículo 189, de la Constitución Política, sujetan al derecho positivo aduanero, en general, a la concurrencia de leyes marco y decretos de leyes marco, justamente porque todo lo concerniente al arancel y al régimen aduanero requiere una regulación expedita y oportuna, que hace necesario prescindir de la complejidad que normalmente entrañaría la discusión y aprobación, en cada caso, de proyectos de ley sobre la materia. Agregó, sobre el particular, que no resulta coherente con esa motivación auspiciar la regulación del derecho positivo aduanero por la vía de ley marco y decretos de ley marco, pero someter el derecho aduanero sancionatorio a leyes en sentido estricto, sin posibilidad alguna de regulación compartida. “Se puso de presente que, a lo largo de la historia normativa del derecho aduanero en Colombia, a diferencia de lo ocurrido con temáticas como la cambiaria o la financiera y bursátil, ha operado esa regulación compartida tanto en el régimen de aduanas general como en el sancionatorio en particular. “Naturalmente, los parámetros o lineamientos básicos y generales que ha de contener la ley marco deben ser lo suficientemente claros y precisos para evitar la arbitrariedad y la inseguridad jurídica. En tal sentido, la ley marco ha de señalar los cauces para la tipificación de las conductas punibles en lo concerniente a los sujetos y a los actos en que se concreten, de manera que los decretos de ley marco puedan disciplinar el régimen sancionatorio con el detalle, la precisión y la pormenorización que se requiere. “La segunda posición, a la postre derrotada, pero por muy estrecho margen, según se advirtió, fue y es enfática al descartar la regulación compartida entre el Congreso y el Presidente de la República en estos asuntos. A su parecer, cuando los numerales 19, del artículo 150, y 25, del artículo 189, constitucionales, someten el arancel y las demás temáticas aduaneras a ley marco y decretos de ley marco, lo hacen en función de un criterio de política comercial que no es dable hacer extensivo al derecho sancionador. “Agrega que en materia sancionatoria el principio de legalidad es estricto, en interés de la seguridad jurídica y del objetivo fundamental de descartar la arbitrariedad y la afrenta a cánones tan relevantes como el debido proceso, la presunción de inocencia y el derecho de defensa. Esta segunda posición se funda adicionalmente en el artículo 29 de la Constitución Política, según el cual, la referencia a que nadie puede ser juzgado sino conforme a ‘leyes prexistentes’, exige que la tipificación de conductas sancionables se haga mediante una ley en sentido formal y no simplemente mediante decreto, ni siquiera en desarrollo de facultades extraordinarias. “Puntualiza, al respecto, en los crecientes y dramáticos casos de arbitrariedades cometidas por autoridades de aduanas en Colombia al amparo de esa flexibilidad normativa que ha venido operando en el país. “A estos criterios se agrega que no hay una justificación suficiente para que la regulación compartida en análisis no se permita en temáticas que en general son materia de ley marco y decreto de ley marco, para aludir a dos casos concretos que han dado lugar a importante jurisprudencia de la Corte Constitucional, como son el derecho de los cambios internacionales y el derecho financiero, bursátil y asegurador a que se refieren el literal c) del numeral 19 del artículo 150 y el numeral 24 del artículo 189 de la Carta, pero, en cambio, sí se admita en materia aduanera. Bueno es recordar, en el ámbito de esas materias propuestas a manera de ejemplo, que los regímenes sancionatorios han sido materia de decretos leyes expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de precisas facultades extraordinarias (v.gr., los Decretos Ley 1074 de 1999 y 2245, de 2011). Sobre el particular se ha pronunciado la Corte en Sentencias como la C-343 de 2006, sobre régimen cambiario sancionatorio, o la C-1161 de 2000 sobre régimen financiero y bursátil. “Hecha la anterior salvedad sobre las dos posiciones surgidas en el seno de su Consejo Directivo, el Instituto reitera que la disposición demandada debe ser declarada inexequible porque viola, de manera ostensible, el principio de reserva de ley que ha de imperar en el derecho sancionatorio.”[32] iii) Universidad de Cartagena 46. Para la Universidad de Cartagena, la norma demandada debe ser declarada inexequible, por las siguientes razones: i) la determinación de los regímenes sancionatorios está reservada al legislador. Por ende, no puede el Ejecutivo, a partir de potestades reglamentarias, fijar dicho régimen; ii) el decomiso es entendido como una sanción puramente administrativa y, en tal sentido, la determinación de su régimen tiene reserva de ley; y, iii) los decretos que desarrollan leyes marco se expiden en ejercicio de una potestad reglamentaria de tipo especial ampliada, pero no tienen fuerza legal. Con base en lo anterior, la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena solicita a la Corte Constitucional que declare inexequible la disposición demandada. iv) Ciudadano Gabriel Ibarra Pardo 47. El ciudadano Gabriel Ibarra Pardo, experto invitado por la Corte para intervenir en este proceso, hizo un breve repaso sobre los antecedentes de la norma demandada y al respecto, expone que: “…con anterioridad a la reforma constitucional del año 1968, la cláusula general de competencia estaba en cabeza del Congreso para legislar en materia de comercio exterior, aranceles, tarifas y demás disposiciones relativas al régimen de aduanas, y era mediante facultades extraordinarias pro tempore que el legislativo le otorgaba al ejecutivo, que este último regulaba materias atinentes al comercio exterior. “El Acto Legislativo 1 de 1968 introdujo la noción de ‘Leyes marco o cuadro’, mecanismo de origen francés, ‘(....) con el propósito de mantener el control político del Congreso sobre el ejecutivo, al fijar primero las pautas generales a las cuales este último debería someterse, permitiendo al mismo tiempo una gran agilidad normativa por parte del ejecutivo, la cual sería una herramienta eficaz para prever los cambiantes fenómenos del comercio exterior y de los demás asuntos económicos’ (Negrilla fuera del texto original). “El objetivo principal de las leyes marco fue ‘resolver algunos asuntos técnicos que requieren urgencia en su decisión, por lo que no sería factible para ellos tener que someterse cada vez que fuere necesario al trámite de las leyes ordinarias en el Congreso. De esta forma, se ideó el mecanismo de la Ley-Cuadro que pretende, por un lado, sostener la competencia del Congreso para regular por vía legal diferentes aspectos de la vida comunitaria; y por otro, se adecúa a la urgencia con que se requiere resolver los asuntos sometidos a dicho tratamiento’. “En este contexto, el Congreso expidió la Ley 6a de 1971, ‘por la cual se dictan normas generales, a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas’, al amparo del ordinal 22 de los artículos 76 y 120 de la Constitución anterior (Acto Legislativo No. 1 de 1968): […] “Sin embargo, la Ley 6a de 1971, que constaba de solo tres artículos, fue considerada por muchos, de tal generalidad, que era realmente dudoso que constituyera un marco definido e idóneo para encuadrar la labor del ejecutivo. En efecto, esta norma no fijaba pautas específicas para que el Gobierno realizara su actividad en desarrollo de la ley marco. “El primer artículo de esa ley, que fue el más amplio, se limitó a enumerar las distintas formas en que se podía modificar la tarifa de aduanas, y contemplaba una lista de objetivos, notoriamente ambiguos, que se debían tener en cuenta al variar el arancel. El segundo artículo establecía la intervención, mediante concepto previo no vinculante, del Consejo Nacional de Política Aduanera, que fue suprimido por el artículo 51 del Decreto 2350 de 1991. Por último, el tercer artículo, que constituyó el pilar y fundamento de la legislación aduanera expedida por el Gobierno desde 1971, dispuso que ‘Las modificaciones que se introduzcan al régimen de aduanas deberán consultar las recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, el esquema del Código Aduanero Uniforme acordado por la ALALC, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos alcanzados en materia de administración aduanera, con el fin de revisar la legislación vigente y en especial la ley 79 de 1931.’ […] “En esencia, el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política de 1991 corresponde en su contenido al artículo 76 numeral 22 de la antigua Constitución (en vigencia de la cual se expidió la antigua ley marco de aduanas). […] “A su vez, el numeral 25 del artículo 189 Superior establece las competencias correlativas en cabeza del Ejecutivo. […] “En virtud de los artículos citados, en enero 2 de 2013, el Congreso de la República expidió la Ley 1609 de 2013 que derogó la Ley 6a de 1971.”[33] 48. Hecha esta ilustración, el interviniente afirma que no cabe duda de que el objeto de la ley marco, al que se refiere el literal c) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta, es permitir la agilidad requerida para que el Ejecutivo pueda modificar los aranceles cuando así lo demande el mercado, en momentos o coyunturas particulares, así como adoptar las medidas necesarias para hacer frente a la realidad cambiante en lo que concierne a temas tales como: desdoblamientos arancelarios, incremento o reducción de tarifas, requisitos técnicos, clasificación de mercancías, regímenes de licencia de importación y demás circunstancias que no dan tiempo al trámite ordinario de una ley. 49. Sin embargo, no observa que dichas características se presenten en el régimen sancionatorio aduanero, escenario en el que, a su juicio, no existe la premura y urgencia propias de las materias anteriores, de ahí que para él sean inexistentes e inexplicables las razones por las cuales el régimen sancionatorio podría requerir este tipo de modificación y actualización constante. 50. En otras palabras, afirma que “no existe fundamento para considerar que el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia aduanera requieran de la agilidad, urgencia y dinamismo que exigen las medidas de política comercial y que caracterizan las materias sujetas a la institución que se analiza [la ley marco].”[34] 51. Lo anterior, lo lleva a concluir que “no es admisible la hipótesis según la cual, el régimen sancionatorio en materia de aduanas debe ser modificado por el Gobierno de turno, porque ello atentaría gravemente contra la seguridad jurídica, además de que carece de legitimidad por quebrantar el principio de reserva de ley.”[35] 52. Según el interviniente, “no existe ningún desarrollo que indique que el régimen sancionatorio en aduanas constituya una excepción al principio de legalidad consagrado en la Carta, o que su expedición sea competencia del ejecutivo.”[36] Así, comoquiera que no advierte relación entre el régimen sancionatorio aduanero y la competitividad del país, considera que “ese régimen escapa a la regulación a través de leyes marco y decretos que la desarrollan, y debe responder al principio de reserva de ley, al igual que el régimen disciplinario, el régimen fiscal o el régimen penal o criminal del contrabando, que deben ser establecidos, definidos y regulados por el legislativo.”[37] 53. Destaca, asimismo, que en la Sentencia C-1161 de 2000, al referirse a sanciones relacionadas con la actividad financiera –materia que se encuentra, al igual que el régimen aduanero, sometida a la figura de leyes marco– la Corte Constitucional fue clara en expresar que no es posible que el Gobierno establezca sanciones a través de decretos que desarrollan leyes marco, en la medida en que ello quebranta el principio de legalidad. Refiere que tales consideraciones “son plenamente aplicables al caso objeto de análisis por cuanto, a pesar de que el régimen sancionatorio en materia de aduanas tiene una cierta conexidad con el régimen aduanero, no por ello pueden confundirse y concluirse que el Ejecutivo se encuentra facultado por la Constitución para regularlo, por la simple razón de que no lo establece así expresamente la Carta y, además, no existen razones de política comercial que así lo justifiquen.”[38] 54. Por otro lado, advierte que la norma demandada, lejos de señalar pautas generales por las cuales debe regirse el Gobierno para modificar (por razones de política comercial) los aranceles, tarifas, y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, como demanda la naturaleza de una ley marco, lo que hace es delegar al Ejecutivo la expedición de los decretos que contengan las disposiciones que constituyan el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como los procedimientos aplicables, sin que deba ceñirse a ningún criterio o marco general. 55. En ese sentido, concluye señalando que dicha “delegación” va más allá de lo que la Carta le permite al Legislativo, respecto de un asunto que nada tiene que ver con las razones de política comercial que limitan la órbita de actividad del Ejecutivo en el ámbito aduanero y que, en todo caso, está sujeto al principio de reserva de ley: “el régimen sancionatorio aduanero que, desde luego, comprende la predeterminación normativa de conductas que constituyen infracción y la forma en la que éstas deben sancionarse, así como lo relativo al decomiso de las mercancías.”[39] v) Ciudadano Andrés Mutis V...