Sentencia C-415 de 2020

C-415-20 Sentencia C-415/20 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen de los requisitos no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento del requisito de certeza en los cargos COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No configuración PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia en el marco de la función de planeación PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Antecedentes históricos y legislativos PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Consagración constitucional PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Cuenta con una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza/ PLANEACION ECONOMICA-Finalidad PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecución de metas y objetivos LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Normas instrumentales LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter multitemático y heterogéneo LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Proceso reglado (…) la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo reviste de particularidades dadas las previsiones de los artículos 341 de la Constitución, 142 de la Ley 5ª de 1992 y 20 a 25 de la Ley 152 de 1994, las cuales evidencian que es de exclusiva iniciativa gubernamental, cuenta con un término restringido para su aprobación, y limita las posibilidades de modificación por parte de los congresistas. El proceso de aprobación de la parte general del plan se regula por reglas diferentes de las aplicables a la aprobación del plan de inversiones. Ello se explica porque la parte general del plan contiene las políticas que el Gobierno ejecutará durante su cuatrienio, lo cual, en principio, no requiere aprobación del Congreso. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aprobación mediante ley PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Importancia PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional DEMOCRACIA-Visiones pluralista y deliberativa DEBATE PARLAMENTARIO-Cumplimiento de garantías constitucionales PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Interpretación PUBLICACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Modalidades COMUNICACION DE PROPOSICIONES QUE SE SOMETEN A CONSIDERACION DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS-Mecanismos PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance (…) las reglas sobre el principio de publicidad se aplican plenamente a las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Las particularidades que reviste la ley del plan, no la exime de la observancia de las previsiones constitucionales y orgánicas sobre publicidad, como parámetros que guían e iluminan la transparencia con la cual se debe desarrollar el trámite legislativo, para beneficio de los principios democráticos, participativo y pluralista. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Se deben surtir todos los debates exigidos en el trámite de aprobación de leyes o actos legislativos PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Trámite de aprobación PROYECTO DE LEY-Razón de ser de introducción por plenarias de modificaciones, adiciones y supresiones durante el segundo debate PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Facultad del Congreso para introducir modificaciones, adiciones o supresiones a proyectos de ley está limitada por el principio de identidad flexible o relativa PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Comprensión armónica con el principio de identidad flexible PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Exige que núcleo temático del proyecto se mantenga en lo fundamental durante trámite de aprobación de modificaciones APROBACION DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación armónica de principios de consecutividad e identidad flexible En relación con la aprobación de la ley del PND, la jurisprudencia constitucional ha informado que en virtud de la aplicación armónica entre los principios de consecutividad y de identidad flexible, lo que se exige es que “se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata el proyecto de ley (…) y no sobre cada una de sus normas en particular. (…) La Corte ha puesto especial énfasis en el punto de la conexidad temática que ha de existir entre los asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma tal que se desconocen los principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera que se introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no guardan conexidad con los (…) objeto del proyecto correspondiente”. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inclusión de nuevos artículos durante segundo debate (…) es posible introducir disposiciones nuevas en el segundo debate, según las normas generales y especiales que regulan la aprobación de la ley del plan, siempre que se trate de normas de carácter instrumental que cumplan dos condiciones, a saber: i) que los temas incluidos en el artículo nuevo hayan sido objeto de discusión y aprobación en cada uno de los debates -comprende el primer debate en comisiones- y ii) que dichos temas se encuentren relacionados -vínculo razonable- con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo. Conviene precisar, sin embargo, (i) que mientras el Gobierno puede proponer modificaciones a cualquiera de las partes del plan, el Congreso solo puede introducirlas, previa aprobación del Gobierno, respecto del plan de inversiones, (ii) que los desacuerdos del Congreso con la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia, y (iii) que la falta de aprobación de la parte general no requiere su adopción mediante decreto con fuerza de ley, mientras que el Plan Nacional de Inversiones siempre deberá ser aprobado mediante ley o decreto con fuerza de ley. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objetivo/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Coherencia interna del Congreso de la República en el ejercicio de la función legislativa UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas instrumentales y parte general del plan PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas (…) en lo que respecta al juicio que debe llevar a cabo la Corte se ha determinado que consta de tres etapas. En la primera, se debe determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas, con la finalidad de establecer si es una disposición instrumental. En la segunda, se debe definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas. En la tercera, se ha de constatar que exista conexidad estrecha directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan. PRINCIPIO DEMOCRATICO-Importancia del debate parlamentario en trámite legislativo PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principios de planeación participativa y democracia deliberativa PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Participación ciudadana y de entidades territoriales en la fase de elaboración del proyecto LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido (…) la Corte va perfilando su jurisprudencia constitucional en el sentido de que en la ley del plan no se pueden contener cualquier tipología de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinción cualquier medida de política principalmente económica tendría siempre conexión -así fuera remota- con el Plan Nacional de Desarrollo. La pretensión de instaurar políticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en garantía del principio democrático. PLAN NACIONAL DE INVERSIONES PUBLICAS-Prevalencia PLAN NACIONAL DE DESARROLLO FRENTE A LAS NORMAS INSTRUMENTALES-Control riguroso En virtud de los valores y principios sustanciales que explican el mandato de la unidad de materia, la Corte ha señalado que frente a las normas instrumentales que se introducen en el PND se exige un control más riguroso, pues, de lo contrario, se correría el riesgo de que por el carácter multitemático y heterogéneo de los preceptos que se incorporan, se termine incluyendo disposiciones ajenas a los propósitos constitucionales que explican el rol de la planificación estatal. SESION CONJUNTA DE COMISIONES CONSTITUCIONALES-Simultaneidad del segundo debate en cada una de las Cámaras SESION CONJUNTA DE COMISIONES CONSTITUCIONALES-Actuación ante simultaneidad de debates en plenarias INFORME DE PONENCIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-No exigible cuando comisiones permanentes debaten y votan conjuntamente PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneración por introducción de artículo en segundo debate/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Procedencia de modificaciones introducidas en segundo debate NORMA ACUSADA-Contenido y alcance NORMA LEGAL-Ubicación en un cuerpo normativo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas instrumentales y parte general del plan PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento Referencia: expediente D-13353 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1955 de 2019 y sus artículos 152, 309, 310 (parcial), 311 y 336 (parcial). Accionante: León Fredy Muñoz Lopera Magistrado Ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá, D. C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad el ciudadano León Fredy Muñoz Lopera demandó la Ley 1955 de 2019 y sus artículos 152, 309, 310 (parcial), 311 y 336 (parcial). Por autos del 11 y 30 de julio de 2019 se admitió la demanda disponiendo la práctica de pruebas[1]; las comunicaciones al presidente del Congreso, al presidente de la república, a lo(a)s ministro(a)s de Hacienda y Crédito Público y de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -MinTIC-; la fijación en lista para la intervención ciudadana; el traslado al Procurador General de la Nación; y la invitación a entidades del Estado, organizaciones privadas y universidades[2]. II. TEXTOS LEGALES ACUSADOS 2. Se demandó la integralidad de la ley[3] y las siguientes disposiciones: “LEY 1955 DE 2019[4] (mayo 25) Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: “ARTÍCULO 152. RECURSOS DEL FONTIC PARA INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL. El Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, o quien haga sus veces, deberá transferir a la Superintendencia de Industria y Comercio los recursos para el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control en materia de comunicaciones adelantada por esta Entidad”. “ARTÍCULO 309. ACCESO A LAS TIC Y DESPLIEGUE DE LA INFRAESTRUCTURA. Modifíquese el parágrafo 1 del artículo 193 de la Ley 1753 de 2015, el cual quedará así. PARÁGRAFO 1o. Los alcaldes podrán promover las acciones necesarias para implementar la modificación de los planes de ordenamiento territorial y demás normas distritales o municipales que contengan barreras al despliegue de infraestructura para la prestación de servicios de telecomunicaciones. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones priorizará a aquellas entidades territoriales que hayan levantado tales barreras, incluyéndolas en el listado de potenciales candidatos a ser beneficiados con las obligaciones de hacer que el Ministerio puede imponer a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles, como mecanismo de ampliación de cobertura de servicios de telecomunicaciones. Para constatar la inexistencia y remoción de las barreras en mención, el alcalde deberá solicitar a la Comisión de Regulación de Comunicaciones o a quien haga sus veces que, en ejercicio de las facultades que le confiere el presente artículo, constate si las barreras ya fueron levantadas. Una vez la Comisión de Regulación de Comunicaciones acredite que la respectiva entidad territorial no presenta barreras al despliegue de infraestructura de telecomunicaciones, el Ministerio de Tecnologías de la Información incluirá al municipio en el listado antes mencionado”. “ARTÍCULO 310. EXPANSIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES. Modifíquese el artículo 194 de la Ley 1753 de 2015, el cual quedará así: Artículo 194. Expansión de las telecomunicaciones. El Gobierno nacional, a través del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC), diseñará e implementará planes, programas y proyectos que promuevan en forma prioritaria el acceso y el servicio universal a las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC). Igualmente, en coordinación con la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV), o quien haga sus veces, se promoverá el diseño o implementación de planes, programas y proyectos para el desarrollo de la Televisión Digital Terrestre (TDT) y Direct to Home (DTH) para que estas lleguen a todo el territorio nacional. Para el efecto: (…) 7. El MinTIC podrá establecer obligaciones de hacer como forma de pago de la contraprestación económica por el otorgamiento o renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico, para ampliar la calidad, capacidad y cobertura del servicio, que beneficie a población pobre y vulnerable, o en zonas apartadas, en escuelas públicas ubicadas en zonas rurales y otras instituciones oficiales como centros de salud, bibliotecas públicas e instituciones educativas, así como prestar redes de emergencias. Las inversiones a reconocer serán determinadas por el MinTIC de acuerdo con la reglamentación que expida al respecto; (…)”. “ARTÍCULO 311. CONTRAPRESTACIONES A CARGO DE LOS OPERADORES POSTALES. Adiciónese el parágrafo 3 al artículo 14 de la Ley 1369 de 2009, así: PARÁGRAFO 3o. La contraprestación periódica de que trata este artículo y el valor que deben pagar los operadores postales para ser inscritos en el Registro de Operadores Postales o renovar su inscripción podrá pagarse mediante la ejecución de obligaciones de hacer, que serán previamente autorizadas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de acuerdo con la reglamentación que este defina al respecto. Estas obligaciones deberán ejecutarse mediante proyectos que permitan masificar el acceso universal a Internet en todo el territorio nacional, a través del aprovechamiento de las redes postales, que beneficie a población pobre y vulnerable, o en zonas apartadas. Las inversiones por reconocer serán determinadas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Estas obligaciones contarán con una supervisión o interventoría técnica, administrativa y financiera a cargo del Ministerio, que garantice transparencia y cumplimiento de las obligaciones de hacer. Los recursos necesarios para financiar la supervisión o interventoría deberán ser garantizados por el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, o quien haga sus veces. La ejecución de las obligaciones de hacer de que trata el presente artículo, por parte de los operadores postales, no implica la modificación de la clasificación legal de los servicios postales para los cuales se encuentra habilitado conforme lo define la Ley 1369 de 2009. Esto incluye el cumplimiento de todas las demás obligaciones de origen legal, reglamentario, regulatorio, aplicables al servicio”. “ARTÍCULO 336. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no derogados expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior. Se derogan expresamente el artículo 4o de la Ley 14 de 1983; el artículo 84 de la Ley 100 de 1993; el artículo 174 del Decreto-ley 1333 de 1986; el artículo 92 de la Ley 617 de 2000; el artículo 167 de la Ley 769 de 2002, el artículo 56 y 68 de la Ley 962 de 2005; el parágrafo 1 del artículo 4º de la Ley 1393 de 2010; los artículos 51 a 59 de la Ley 1429 de 2010; el artículo 81 de la Ley 1438 de 2011; los artículos 69, 90, 91, 131, 132, 133, 134, 138, 141, 149, 152 a 155, 159, 161, 171, 194, 196, 212, 223, 224, 272 de la Ley 1450 de 2011; los artículos 7º, 32, 34, 47, 58, 60, 90, 95, 98, 106, 135, 136, 186, 219, 222, 259, 261, 264 y los parágrafos de los artículos 55 y 57 de la Ley 1753 de 2015; el artículo 7º de la Ley 1797 de 2016; el parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018; el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018; y el artículo 4º de la Ley 1951 de 2019. (…)”. III. LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD 3. El actor planteó cuatro cargos de inconstitucionalidad: Principio de publicidad (art. 157, num. 1, C. Pol.) 4. Señaló el actor que el texto del proyecto de ley aprobado el 2 de mayo de 2019 en la plenaria de la Cámara de Representantes, no fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de darle el trámite en la plenaria del Senado de la República; además que fue aprobado por esta Corporación el mismo día, esto es, unas horas después. Informó que el proyecto de ley en la Cámara fue aprobado a las 7:20 p.m. y en el Senado a las 11:13 p.m. del mismo día, cuya publicación del texto en la página del Senado se dio a la misma hora (11:13 p.m.), siendo la última Gaceta del Congreso publicada la 287 de 30 de abril de 2019[5]. Luego de hacer referencia al principio de publicidad en los términos fundamentalmente de la sentencia C-465 de 2014, insistió que el texto que se discutió y aprobó en el Senado no fue publicado con anterioridad en la Gaceta del Congreso, por lo que ni los congresistas ni los ciudadanos pudieron revisar el documento a discutir previamente, incurriendo en una votación a ciegas, lo que hace que toda la ley sea inconstitucional. Principio de consecutividad (art. 157, num. 2, C. Pol.) 5. Adujo que el aparte impugnado del artículo 336, que refiere a la derogatoria del artículo 110[6] de la Ley 1943 de 2018[7], no fue discutido ni aprobado en las comisiones conjuntas de Cámara y Senado, sino introducido irregularmente en el texto a discutir en el segundo debate ante las plenarias de la Cámara y del Senado. Al no haber sido tampoco objeto de deliberación en las plenarias, terminó por derogar arbitrariamente una comisión (equipo conjunto de auditoría) que buscaba generar transparencia en los beneficios fiscales. Afirmó que se está ante una materia autónoma y separable del contenido actual del plan, el cual no hace referencia alguna a esta derogatoria, ni se registra en las Bases del plan, como tampoco en la exposición de motivos y las ponencias para comisiones y plenarias. Precisó que en la ponencia para segundo debate de Cámara se observa la inclusión de la derogatoria, pero sin guardar relación con la temática general debatida y aprobada en primer debate. Ley orgánica en materia presupuestal (art. 7º, Ley 819/03) 6. Consideró que los artículos 310 (parcial) y 311, que facultan establecer obligaciones de hacer como forma de pago de la contraprestación económica, incumplen la ley orgánica presupuestal en virtud de la cual las normas que ordenan gasto u otorgan beneficios deben contener alusiones explícitas al impacto fiscal y resultar acordes con el Marco Fiscal a Mediano Plazo. Aseguró que, en la exposición de motivos, en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo -PND- y en las ponencias de comisiones y plenarias no se registran los costos fiscales de las iniciativas demandadas, lo que lleva a un riesgo económico más aún cuando se crean gastos y costos en una ley que busca financiar el déficit presupuestal de la vigencia del 2019. De tal modo, sin certeza en el impacto fiscal y los mecanismos para cubrirlo, las normas impugnadas pueden generar un mayor déficit que los recursos a conseguir con la ley de financiamiento. Estimó que los beneficios concedidos aminoran los ingresos del Estado y constituyen un gasto fiscal indirecto por el menor valor del recaudo. Tampoco se incluyó la fuente adicional para cubrir el financiamiento del costo causado por el menor ingreso recibido. La posibilidad de pagar una obligación dineraria con una de hacer, puede constituirse en un gasto fiscal. Principio de unidad de materia (art. 158 C. Pol.) 7. Respecto de las disposiciones demandadas[8] aseguró que no guardan una conexidad objetiva y razonable de carácter causal, temático, sistemático y teleológico, con las bases o materias dominantes del plan, además de modificarse disposiciones que han desarrollado mandatos constitucionales y reglas generales de manera permanente que han debido incluirse por medio de una ley ordinaria. Informó que no se hizo mención a la transferencia de los recursos del FONTIC a la Superintendencia de Industria y Comercio (art. 152), a las potestades de los entes territoriales para implementar modificaciones de los planes de ordenamiento y demás atribuciones respecto del acceso a las TIC (art. 309), al cambio de la forma de pago de la contraprestación económica por obligaciones de hacer (art. 310 parcial), al igual que ocurre con las contraprestaciones a cargo de operadores postales (art. 311), y a la eliminación de la comisión de estudio de beneficios tributarios (art. 336 parcial). Terminó señalando el quebrantamiento del principio democrático por desbordar el límite temporal al modificar disposiciones ordinarias permanentes. IV. PRUEBAS RECIBIDAS Secretarías de comisiones y plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes 8. Se recibieron las gacetas del Congreso, los audios y las certificaciones requeridas, que serán valorados en la determinación a adoptar. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 9. Sobre el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 informó que la autorización prevista en el numeral 7º del artículo 310 demandado, estaba consignada en el artículo 194[9] de la Ley 1753 de 2015[10], que permitía al MinTIC establecer obligaciones de hacer como forma de pago de la contraprestación por el otorgamiento o renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico, como se manifestó durante el trámite del proyecto de ley (ponencia para primer debate)[11], al indicarse por el ministerio que “los artículos vienen del Plan Nacional de Desarrollo anterior y son las herramientas que dan el piso legal para realizar los proyectos TIC que se están desarrollando[12]”. 10. De otra parte, manifestó que el artículo 311 establece una autorización que no estaba contenida en la norma que adiciona y que en palabras del viceministro de economía digital del MinTIC “sirve para cerrar la brecha rural. Es así como resulta relevante plantear la participación de los operadores postales en la apuesta por la conectividad, ya que son parte del sector TIC y hoy sus aportes por contraprestaciones como parte del FONTIC, se usan en cierta medida para conectar a colombianos en condiciones de vulnerabilidad[13]”. Aseguró que el trámite legislativo de los artículos mencionados no exigía agotar el procedimiento contemplado en la ley orgánica presupuestal, porque: i) no ordenan gasto al limitarse a establecer una forma alternativa de pago de una obligación dineraria a cargo de los obligados y ii) no otorgan un beneficio tributario, pues no eximen ni aminoran las obligaciones relativas al pago de la contraprestación económica o de tributo alguno. 11. En consecuencia, de la prueba decretada puede colegirse lo siguiente: Prueba Parámetro constitucional Solicitud MinHacienda Ley orgánica presupuestal Exequibilidad arts. 310.7 y 311 V. INTERVENCIONES CIUDADANAS Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 12. Respecto a los artículos 310 parcial y 311 demandados solicitó la exequibilidad o inhibición en cuanto al cargo de violación de la ley orgánica presupuestal y la exequibilidad en relación con el principio de unidad de materia. 13. En cuanto al artículo 7º de la Ley 819 de 2003 expuso que tales disposiciones acusadas no imponen gastos al Gobierno, ni prevén beneficios tributarios, por lo que en el trámite legislativo no resultaba aplicable la disposición orgánica. Afirmó que se estructura el cargo a partir de una lectura bastante particular de los enunciados normativos. Se dio una lectura errónea del artículo 310.7, ya que determina que el MinTic podrá establecer una “forma de pago”, como facultad en cabeza de la entidad pública. Agregó que el actor parece entender que no habrá lugar a cobrar por el uso del espectro, pero es claro que la ley del plan no deroga el artículo 12[14] de la Ley 1341 de 2009 que regula la materia, y hace referencia al pago de una contraprestación económica. 14. Subrayó que las obligaciones de hacer no cambian la naturaleza ni el valor de la contraprestación que deben efectuarse por el sujeto obligado, simplemente permiten una forma de pago admitida en el ordenamiento desde la definición misma del Código Civil. No implican ordenación de gasto, sino una forma de cumplir las obligaciones previstas, siendo empleadas para la provisión de acceso y servicio universal a las telecomunicaciones, que es la misión que orienta la inversión del MinTIC y la razón de ser de los fondos de servicio universal como el Fondo Único de las TIC. Concluyó que se busca maximizar la eficiencia en la consecución de las metas del Fondo, fomentando la inversión en el sector de las TIC para beneficio de los habitantes especialmente de los menos favorecidos. 15. De otro lado, en cuanto a la unidad de materia sostuvo la existencia de un vínculo directo con la parte general del PND. Luego de referir a los artículos 1º (objetivos), 2º (parte integral de esta ley) y 3º (pactos) de la ley del plan, halla que los pactos estructurales tienen relación con las TIC, el espectro radio eléctrico como bien público, el estímulo al emprendimiento y al fortalecimiento del tejido empresarial, la igualdad de oportunidades y la inclusión social, pues las TIC también son determinantes de la equidad social y económica, al permitir desarrollar las potencialidades y actividades productivas, así como mejorar la calidad de vida de los individuos y de las regiones. Adicionalmente, se incluye el Pacto por la transformación digital de Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del conocimiento, como uno de los objetivos del plan, que tiene estrecha relación con las disposiciones legales. 16. Refirió que en el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2011: Pacto por Colombia, pacto por la equidad”, concretamente respecto al “Pacto por la transformación digital de Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del conocimiento”, puede extraerse que uno de los objetivos es “mejorar la disposición de insumos para la conectividad y la velocidad de conexión a Internet”, y dentro de las estrategias para alcanzarlo se incluye la de “crear las condiciones habilitantes para la expansión de las TIC”, en la cual se determina que “el MinTIC podrá estructurar la oferta oficiosa de obligaciones ´de hacer´, al emplear mecanismos de subasta inversa que, por una parte, aumenten la oferta de servicios TIC en zonas que actualmente carecen de conectividad adecuada, y por otra, fomenten la competencia entre los PRST[15] para acceder a estas alternativas de pago por el uso del espectro”. 17. Aseguró que otro de los objetivos de dicho pacto es “acelerar la inclusión digital”, siendo una de las estrategias buscar “generar un modelo sostenible para la conectividad social en zonas urbanas y, en especial, rurales”, además que “dentro de estos modelos se plantea la posibilidad de llevar a cabo obligaciones por parte de los operadores postales, como mecanismo de pago de las contraprestaciones económicas a su cargo, que permitan optimizar la inversión de los recursos públicos mediante el aprovechamiento de su alta capilaridad para la provisión de acceso comunitario a Internet”. 18. Dedujo que tanto el artículo 310.7 como el 311 acusado, son normas instrumentales que guardan conexidad directa con los objetivos del plan, específicamente el Pacto por la transformación digital de Colombia. Sobre la primera disposición legal la relación es directa e inmediata porque una de las estrategias para alcanzar el objetivo de “mejorar la disposición de insumos para la conectividad y la velocidad de conexión a Internet” es “crear las condiciones habilitantes para la expansión de las TIC”, para lo cual el MinTIC podrá establecer obligaciones de hacer como forma de pago de la contraprestación económica por el otorgamiento o la renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico y, de esta forma, ampliar la calidad, capacidad y cobertura del servicio, que beneficie a la población vulnerable o en zonas apartadas, escuelas públicas en zonas rurales, y otras instituciones oficiales como centros de salud, bibliotecas oficiales e instituciones educativas, además de las redes de emergencias. 19. La conexidad del artículo 311 con el Pacto por la transformación digital también es directa e inmediata porque una de las estrategias para alcanzar el objetivo de “acelerar la inclusión social digital” es la de “generar un modelo sostenible para la conectividad social en zonas urbanas y, en especial, rurales”, para lo cual el MinTIC puede autorizar que la contraprestación periódica pueda satisfacerse a través de la ejecución de obligaciones de hacer mediante proyectos que masifiquen el acceso universal a Internet en todo el territorio nacional, por medio del aprovechamiento de las redes postales que beneficie a la población pobre o en zonas apartadas. Resaltó la importancia del cierre de la brecha digital, así como constituir un instrumento para la materialización de la equidad, la eficiencia y la eficacia, además de proveer soluciones de acceso universal y consecución de metas de conectividad. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación 20. Solicitaron la exequibilidad de la ley y sus disposiciones acusadas, aclarando respecto a la violación de la ley orgánica presupuestal que se remiten a los argumentos del MinTIC. 21. Partieron de señalar el cumplimiento del principio de publicidad así como del principio democrático. Afirmaron que la proposición que solicitaba acoger el texto de la ley aprobado en la plenaria de la Cámara, como el contenido del articulado, fueron conocidos oportunamente y debatidos por los miembros de la plenaria del Senado. Previo a la aprobación en esta última, fue conocido el texto aprobado en la plenaria de la Cámara al haberse publicado en la página web de la secretaría del Senado, además de no haber sido el único mecanismo empleado y, en todo caso, el debate se cumplió respetando las garantías y principios constitucionales. 22. Anotaron que la proposición radicada ante la plenaria del Senado en la sesión del 02 de mayo de 2019, a través de la cual se sometió a consideración el acoger el texto aprobado por la plenaria de la Cámara del proyecto de ley 227 de 2019 Senado – 311 de 2019 Cámara, se acompañó del articulado y las Bases del PND por lo que fue completa[16]. Así mismo, el texto sujeto a consideración del Senado se publicó en las páginas web de la Cámara y del Senado[17], de manera previa a la aprobación de la proposición de acoger el texto aprobado por la plenaria de la Cámara, según consta en el video de la sesión del 02 de mayo de 2019 en el Senado[18]. Adicionalmente, esta publicación fue anunciada en dicha sesión, según consta en la página 198 de la Gaceta del Congreso 824 de 2019, en la cual se expresa que el Senador Ernesto Macías Tovar, presidente del Senado, manifestó: “para información de los de la plenaria(sic) el texto aprobado en la Cámara está publicado en la Gaceta del Congreso 293, también está publicado en la página, en las páginas(sic) del Senado y de la Cámara de Representantes”. 23. Indicaron que durante la sesión de la plenaria del Senado[19] los senadores ponentes María del Rosario Guerra, Efraín Cepeda y Juan Felipe Lemos, realizaron una exposición oral y concreta del texto aprobado por la plenaria de la Cámara, precisando que frente al texto aprobado por las comisiones conjuntas la Cámara no había incluido nuevas disposiciones y, por el contrario, había eliminado 13 artículos. Así derivaron que los senadores tuvieron conocimiento de la materia sometida a debate y votación, pues aparte de que el texto aprobado por la Cámara había sido publicado el mismo día, no solo en la página web de la secretaría de esa célula legislativa sino también en la del Senado, los senadores Guerra, Lemos y Cepeda aclararon los artículos eliminados y la no incorporación de nuevas disposiciones en el proyecto de ley. 24. Resaltaron que si bien la ley del plan contiene algunas normas fiscales no puede calificarse como una iniciativa de alto contenido tributario, por lo que es dable aceptar la flexibilización del principio de publicidad. De igual modo, en el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado se presentaron 349 artículos, de los cuales 271 (78%) fueron aprobados por la plenaria de la Cámara tal como venían en la ponencia (sin modificación alguna), lo cual consta en las gacetas del Congreso 272 y 273 de 2019. Explicaron que más de 40 senadores propusieron a la Corporación acoger el texto aprobado en la plenaria de la Cámara[20]. Tal proposición fue sometida a consideración de los senadores y cerrada la discusión se procedió a efectuar la votación, con el siguiente resultado: por el sí 58 y por el no 4, para un total de 62 votos. 25. De otra parte, respecto a la acusación por violación del principio de consecutividad contra el aparte del artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, consideraron que no hay lugar a una decisión de fondo, ya que mediante sentencia C-481 de 2019 se declaró la inexequibilidad de la totalidad de la Ley 1943 de 2018 por vicios de procedimiento en su formación, acaeciendo el fenómeno de la sustracción de materia. En lo referente al principio de unidad de materia advirtieron que no le asiste razón al accionante, porque las materias de cada una de las disposiciones tienen una relación suficiente con los fines y propósitos generales del PND. Una vez traídos a colación los artículos 1º (objetivo general) y 3º (objetivos específicos), así como el documento denominado Bases del plan (art. 2º), hallaron que el artículo 152 demandado tiene una íntima relación con uno de los objetivos del plan: el fortalecimiento de la libre competencia económica en el sector de las comunicaciones, como un medio para alcanzar el Pacto por el emprendimiento. 26. Respecto al sector de las TIC (arts. 309, 310 parcial y 311 acusados) adujeron que el PND instituye que el Pacto por la equidad se alcanza mediante unas condiciones habilitantes que permiten acelerar el cambio social, como el “Pacto por la ciencia, la tecnología y la innovación”, el “Pacto por la transformación digital de Colombia” y el “Pacto por la descentralización: conectar territorios, gobiernos y poblaciones”. Informaron que según el documento Bases del plan, la transformación digital en Colombia es fundamental para lograr la equidad, en tanto “las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) son una plataforma transversal que habilita la agregación de valor para toda la economía, además de la generación de nuevos negocios que contribuyen a la competitividad del país y al crecimiento económico”. 27. Explicaron que para alcanzar esa finalidad en el documento Bases del plan se plantearon diferentes estrategias y programas para crear las condiciones habilitantes para la masificación de las TIC, como el “fortalecer y adaptar el marco normativo del sector TIC teniendo en cuenta la realidad tecnológica y de mercados convergente, y las funciones del regulador único e independiente”, “acelerar la inclusión social digital” y “empoderar a ciudadanos y hogares en el entorno digital”. Añadieron que tales metas, según el documento mencionado, requieren a su vez, entre otras, “reducir las barreras al despliegue de la infraestructura requerida para la prestación de los servicios públicos que integran el sector TIC, a escala nacional y, en especial, territorial”. De esta manera, señalaron que los artículos 309, 310 y 311 impugnados, propenden por la expansión del acceso a las TIC de las personas más vulnerables y que habitan territorios apartados, por lo que guardan una relación íntima con uno de los fines esenciales del plan como lo es alcanzar la equidad mediante la transformación digital en Colombia, que permite agregar valor para toda la economía. Comisión de Regulación de Comunicaciones 28. Pidió declarar exequible el artículo 309 acusado, que corresponde a una modificación del artículo 193 de la Ley 1753 de 2015[21]. Explicó que en el documento Bases del plan se incluyó el “Pacto por la transformación digital de Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del conocimiento”, donde se establece como uno de los objetivos “(c)rear las condiciones habilitantes para la masificación de las TIC”. A su vez, se propone dar cumplimiento al mismo a través de siete estrategias, una de las cuales refiere a “(r)educir las barreras al despliegue de la infraestructura requerida para la prestación de los servicios públicos que integran el sector TIC, a escala nacional y, en especial, territorial”, además de indicarse que “el MinTIC liderará y coordinará con las autoridades de todos los órdenes, tanto nacional como territorial, el adecuado despliegue de la infraestructura de redes de telecomunicaciones en las entidades territoriales, de tal suerte que se implementen acciones destinadas a superar los obstáculos que restrinjan, limiten o impidan el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones necesaria para ejercicio y goce de los derechos constitucionales; igualmente, se revisarán las normas en desuso y las normatividad que rige el uso y aprovechamiento del espacio público”. 29. Advirtió cómo dentro de las Bases del plan se incluye un pacto estructural asociado al aprovechamiento de las TIC como dinamizador de la calidad de vida, el cual se desarrolló a través de objetivos y estrategias. Una de ellas, la tendiente a “reducir las barreras al despliegue de la infraestructura requerida para la prestación de los servicios públicos que integran el sector TIC, a escala nacional y, en especial, territorial”, se encuentra ligada con el artículo impugnado, al instrumentalizar la posibilidad de que mediante la revisión técnica de las normas de planeación de los entes territoriales se puedan identificar eventuales barreras al despliegue de infraestructura para la provisión de servicios de comunicaciones[22], para su posterior remoción a cargo de los propios municipios, procurando la masificación de los servicios de las TIC en beneficios de los habitantes y usuarios de la zona. 30. Encontró una clara relación de conexidad teleológica directa e inmediata con la parte general y programática de la ley del plan, ya que no solo quedó expresamente indicado, sino que a través de la remoción de las barreras al despliegue de infraestructura para la provisión de servicios de comunicaciones, se logra la masificación de la oferta de los servicios de las TIC, lo cual redunda positivamente en la distribución equitativa de las oportunidades, así como en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, como lo pretende el Pacto por la transformación digital de Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del conocimiento. 31. Por último, respecto a la regla de temporalidad trajo a colación un concepto[23] de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cuanto a que la ley del plan se integra a la legislación ordinaria y también puede tener vigencia más allá del periodo cuatrienal al contener mandatos de duración indefinida o para ser aplicados en el mediano y largo plazo, añadiendo que la jurisprudencia constitucional ha admitido que en la ley del plan se consagren instrumentos de contenido simplemente normativo, esto es, leyes en sentido general, mientras estas disposiciones respeten el principio de unidad de materia[24], por lo que junto a las metas, programas y estrategias el legislador puede establecer mandatos, medidas o decisiones legislativas de contenido meramente normativo, como es el caso de las normas censuradas. Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto colombiano de Derecho Aduanero 32. Consideraron exequibles los artículos 310 parcial y 311 en cuanto a la ley orgánica presupuestal, así como los artículos 152, 309, 310 parcial y 311 respecto al principio de unidad de materia, salvo el artículo 336 que encontraron inexequible. Sobre el primer grupo de cargos señalaron que no se está ante renuncia alguna a la percepción de ingresos, ni beneficio tributario que entrañe sacrificios en la recaudación. Más bien ante una medida amparada por el principio de eficiencia que permite a los comprometidos con el pago de los derechos, permisos y registros, efectuarlo a través de obligaciones de hacer, con el alcance y condición que estructure el ministerio del ramo. Además, las disposiciones delimitan con claridad el radio de acción que para tal efecto concierne atender al ministerio. 33. Tampoco hallaron violación del principio de unidad de materia respecto de los artículos 152, 309, 310 parcial y 311, relacionados con la temática de las TIC y el objeto central del plan de procurar la universalidad en el acceso de todos los colombianos, pese a que cuando se trate de modificaciones al ordenamiento vigente por la ley del plan, que son esencialmente temporales, la conexidad entre las disposiciones y las metas, objetivos y estrategias del plan, debe ser directa y nítida. Confirmaron esta posición resaltando las recurrentes referencias por la Bases del PND al pacto por la ciencia, la tecnología e innovación, y su reiteración tanto en la enumeración precisa, en el artículo 4º, de cada uno de los pactos (en este caso el 3º) y en el plan de inversiones públicas (rubro del numeral V); y aunque pudiera generar alguna duda el traslado de recursos del FONTIC a la Superintendencia de Industria y Comercio, se disipa esta al constatarse que el artículo 152 acusado es claro al advertir que el destino de tales recursos no puede ser otro que la vigilancia y control de las actividades inherentes a las TIC. 34. En lo concerniente al artículo 336 demandado, estimaron que se viola el principio de unidad de materia al no existir conexidad con las metas y objetivos del plan, y menos aún con el plan de inversiones públicas y las Bases en que se apoya. Repararon en que la inclusión de disposiciones tributarias en la ley del plan es factible en condiciones excepcionales, de manera que se exponga evidente la relación inmediata y directa. Afirmaron que para fines de la planeación y de la hacienda pública el cumplimiento de las funciones asignadas por el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018 a la comisión de estudios encargada de evaluar la necesidad, viabilidad y conveniencia de los beneficios tributarios, se traducía en un instrumento fundamental de análisis sobre lo que ha de ser la prosecución de la estructura normativa del sistema tributario. Federación Colombiana de Municipios 35. Solicitó la exequibilidad de la ley en cuanto al cargo de publicidad o, en su defecto, la inhibición por incumplir los requisitos de claridad, especificidad y pertinencia al no probarse ni evidenciarse la violación de las normas relacionadas con el trámite del proyecto de ley. No evidencia falta de conocimiento del texto del proyecto de ley posteriormente aprobado por los senadores, además de la posibilidad de su reproducción por un medio electrónico o físico a cada congresista participante. El plan contó con amplia difusión y publicidad al interior del Congreso, así como se dieron numerosas discusiones sobre el contenido. Andrés Mauricio Zamudio Rodríguez 36. Consideró inexequible la Ley 1955 de 2019 por violación del principio de publicidad. Luego de señalar que la demanda se presentó oportunamente y, por ende, no ha caducado la acción, y coadyuvar su contenido, sostuvo que las certificaciones remitidas por el Congreso pueden inducir a error al no aclarar que el texto publicado en la Gaceta 272 de 2019 no fue el que se discutió ni aprobó finalmente en la sesión del 02 de mayo de 2019 en el Senado, ya que se acogió el de la Cámara aprobado en ese día que no fue publicado ni socializado. Concretó su inconformidad en que el Senado no votó ni aprobó el texto que había anunciado el 26 de abril de 2019 a través de la Gaceta 272, ya que ello se cumplió sobre uno no publicado y que había sido recientemente aprobado en la Cámara. Expuso que de esta manera no existió informe de conciliación, siendo inconstitucional toda la ley. 37. Trajo a colación la sentencia C-481 de 2019 que considera un precedente aplicable en la medida en que al momento de acoger el texto adoptado por la plenaria de la Cámara los senadores no tenían acceso a la información necesaria y suficiente para aprobar el proyecto de ley, el cual había sido aprobado solo unas horas antes con más de 300 artículos y múltiples modificaciones, precisando que resulta más evidente en esta oportunidad la violación del principio de publicidad al no tener los congresistas la oportunidad de analizar lo que había sido aprobado un par de horas antes en la plenaria de la Cámara. Aseguró que no hubo explicación suficiente del texto aprobado en la Cámara y tampoco se entregó una copia impresa con los cambios efectuados, pues todo se desarrolló el mismo día con una diferencia de horas, con lo cual se quebrantó el principio democrático y la transparencia en el debate. Intervenciones extemporáneas 38. La universidad de los Andes, el ciudadano Ricardo Córdoba y los ciudadanos Nilse Judith Senior y otros allegaron escritos por fuera del tiempo previsto para su presentación, según información de la secretaría general de la Corte[25]. 39. En consecuencia, las intervenciones presentadas en tiempo pueden sintetizarse de la siguiente manera: Intervención Parámetro constitucional Solicitud MinTIC Ley orgánica presupuestal Principio unidad de materia Exequibilidad o inhibición Exequibilidad arts. 310.7 y 311 Presidencia de la República, MinHacienda y DNP Principios de publicidad, consecutividad y unidad de materia. Ley orgánica presupuestal (remite a intervención del MinTIC) Exequibilidad Comisión de Regulación de Comunicaciones Principio de unidad de materia Exequibilidad art. 309 ICDT e ICDA Ley orgánica presupuestal Principio unidad de materia Exequibilidad Exequibilidad salvo art. 336 (inex.) Federación Colombiana de Municipios Principio de publicidad Exequibilidad o inhibición Andrés Zamudio Principio de publicidad Inexequibilidad VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 40. Halló exequible la ley y las normas legales impugnadas. Una vez realizado el recorrido del trámite que cumplió el proyecto de ley del plan en las comisiones terceras y cuartas de Cámara y Senado, así como en las plenarias de dichas células legislativas, indicó que encuentra probado que la publicación en la Gaceta del Congreso del texto completo adoptado en la plenaria del Senado y que correspondió al aprobado en segundo debate por la Cámara se efectuó el 3 de mayo de 2019[26], esto es, un día después de la votación en el Senado en el segundo debate. No obstante, precisó que también está demostrado que el 2 de mayo a las 22:23 horas, la secretaría del Senado publicó en la página web el texto con anterioridad al inicio de la votación, por lo que el mismo fue publicado en un medio idóneo, útil e inmediato cumpliendo con el principio de publicidad. 41. En cuanto a los principios de consecutividad y de unidad de materia contra la expresión “el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018” prevista en el artículo 336 sobre vigencias y derogatorias, rememora que en la sentencia C-481 de 2019 la Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo sobre tal artículo 110 y al no ser declarada inexequible procede su examen. Verificado que la acción se presentó dentro del término establecido -principio de consecutividad-, explicó que la interpretación en esta oportunidad debe ser flexible y, en esa medida, la exigencia de los cuatro debates no se predica de cada uno de los artículos sino de los temas o asuntos que se pretenden regular de manera general, y que se han regulado desde el proyecto de ley original en su radicación, el texto propuesto para primer debate en el informe de ponencia o en las proposiciones que han sido presentadas y debatidas en primer debate. 42. Para el Ministerio Público la derogatoria de una norma tributaria, que justamente establece un mecanismo de revisión de las exenciones tributarias, no resulta ajena al objetivo ni a las finalidades del plan al tener relación con la Bases del mismo, que a su vez integran la ley y se presentaron a consideración del Congreso desde el inicio del trámite legislativo. Evidenció que el plan “consistencia macroeconómica fiscal y de resultados económicos sociales[27]”, también se refirió al “aseguramiento de la institucionalidad fiscal[28]”, considerando necesaria la independencia de los órganos que se pretendan crear para proveer seguimiento periódico y evaluación crítica sobre cobertura institucional, metodologías, pronósticos, planes, desempeño y sostenibilidad de las finanzas públicas y la política fiscal. De ahí que, afirmó, exista relación con el proyecto de ley inicialmente aprobado en primer debate por las comisiones conjuntas de Cámara y Senado[29], porque justamente se trata de revisar la conformación y las características de los órganos encargados de estudiar la política fiscal, lo que incluye la revisión de las exenciones en determinadas materias como las zonas francas y tiene conexidad con los objetivos generales en términos macroeconómicos. 43. En igual sentido, añadió que la derogatoria tiene conexidad directa con uno de los propósitos generales del plan, al buscar el aseguramiento de la institucionalidad fiscal que supone, entre otras, la creación de nuevos órganos que se encarguen de la revisión de la política tributaria como uno de los ejes transversales del plan para efectos de cumplir con sus estrategias. Agregó que la jurisprudencia constitucional[30] ha validado normas de carácter tributario en la ley del plan. 44. Sobre los demás cargos por desconocimiento del principio de unidad de materia, particularmente el artículo 152 demandado, relata que está ubicado dentro del Pacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y democracia, ubicado en el capítulo II Mecanismos de ejecución del plan, sección I, subsección 6 referida a la “legalidad-otras disposiciones”, que se ocupa, entre otros, de la adopción de planes para la transformación digital siguiendo los estándares que para ese propósito defina el MinTIC[31]. 45. A su vez, comentó que el plan contiene el Pacto por la transformación digital de Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del conocimiento, el cual incluye como estrategia la “masificación de la banda ancha e inclusión digital”, cuyo proceso de modernización aborda de manera integral los lineamientos en telecomunicaciones, tecnologías de la información, espectro, marco institucional, régimen sancionatorio, etc., bajo la realidad convergente, y se fortalece la institucionalidad de las comunicaciones e información desde el Ministerio y las entidades que ejercen vigilancia y control[32]. De igual modo, informó que en la misma sección se establece que será el MinTIC quien lidere la creación de un fondo único que aumente la eficiencia en las contraprestaciones y cargas económicas, y que permita cumplir con las diversas obligaciones del sector de las comunicaciones. 46. Según lo explicado, observó que la regla de transferencia de los recursos del fondo de las TIC para ejercer funciones de inspección, vigilancia y control del sector tiene relación directa con el régimen sancionatorio, dado que las sanciones son justamente el ejercicio de una función de control a cargo de la Superintendencia. Así mismo, a partir del diagnóstico y de las estrategias de las Bases del plan consideró que existe una relación directa entre el proceso de modernización de las TIC y el ejercicio de las funciones de las entidades que ejercen vigilancia como la Superintendencia de Industria y Comercio. Dedujo que el artículo 152 guarda una relación directa con los objetivos y estrategias del plan, por lo cual se trata de una medida de ejecución de sus objetivos que resulta exequible. 47. En relación con los artículos 309, 310.7 y 311 acusados, señaló que figuran en la subsección 6 referida a la “equidad en los servicios públicos”, en la que se regula el acceso a la infraestructura de los servicios de energía eléctrica, gas, transporte y telecomunicaciones, por lo que tienen un núcleo común: el establecimiento de medidas con el fin de ampliar la cobertura de las tecnologías de la información. Además, reitera que la ley del plan contiene el Pacto por la transformación digital de Colombia, que incluye la masificación de la banda ancha e inclusión social, cuyo proceso de modernización implica la ampliación de la cobertura de estos servicios en los entes territoriales. En consecuencia, solicitó la exequibilidad al guardar relación directa con los objetivos y ejes del plan, razón por la cual se ocupa de medidas instrumentales que tienen como propósito ejecutarlos. 48. Finalmente, respecto al cargo por violación del requisito de impacto fiscal sostiene que está acreditado que el Ministerio de Hacienda junto con el Departamento Nacional de Planeación presentaron el proyecto de ley para inicio de su trámite en el Congreso de la República. Del texto se aprecia la distribución de los recursos de acuerdo a los “pactos” en los que se encuentra organizado el PND. Enfatizó que las disposiciones cuestionadas tienen relación con el Pacto por la transformación digital de Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del conocimiento, y el documento expuso que para financiarlo se cuenta con 17.874 billones, así mismo, los programas de inclusión digital tienen destinados 3.344 billones de pesos, lo que expone el análisis del impacto fiscal. 49. En conclusión, el Ministerio Público conceptuó lo siguiente: Parámetro constitucional Solicitud Procuraduría Principios de publicidad, consecutividad y unidad de materia. Ley orgánica presupuestal Exequibilidad VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. La Corte es competente para conocer del presente asunto, por cuanto la preceptiva acusada hace parte de una ley de la República, de conformidad con las competencias establecidas por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución. 2. Adicionalmente, la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019 fue publicada en el Diario Oficial 50.964 del 25 de mayo de 2019, mientras que la demanda de inconstitucionalidad fue incoada ante este Tribunal el 19 de junio de 2019, esto es, menos de un mes después, por lo que la acción presentada por vicios de forma respecto a los cargos por violación de los principios de publicidad y consecutividad lo fue en un tiempo menor al año y, por lo tanto, no operó la caducidad[33]. De otra parte, en relación con el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia, al corresponder a un vicio de competencia que se traduce en un vicio material no opera la caducidad de la acción[34]. Cuestión previa: aptitud sustantiva de la demanda por violación del principio de publicidad e inhibición por desconocimiento de la ley orgánica presupuestal 3. Algunas intervenciones presentadas exponen de manera subsidiaria la inhibición sobre dos de los cuatros cargos de inconstitucionalidad formulados. 4. Por una parte, la Federación Colombiana de Municipios respecto a la presunta infracción del principio de publicidad por la ley del plan, al incumplir los requisitos de claridad, especificidad y pertinencia, al estimar que no se demostró ni evidenció tal violación en el trámite del proyecto de ley. De otro lado, el MinTIC[35] respecto a la supuesta trasgresión de la ley orgánica presupuestal por los artículos 310.7 y 311 demandados, al no observar el requisito de certeza, dado que no se imponen gastos ni se crean beneficios tributarios. Considera que se partió de una lectura errónea, ya que las obligaciones de hacer como forma de pago se establecen como una facultad en cabeza del Ministerio que se puede implementar en cada caso, habiendo lugar al cobro por el uso del espectro radioeléctrico (art. 310.7); situación que también acaece sobre el artículo 311, al otorgar más bien una posibilidad al Ministerio para que la contraprestación periódica de la inscripción en el registro de operadores postales esté dada en obligaciones de hacer. 5. Al respecto, la Corte encuentra procedente una decisión de fondo respecto al principio de publicidad, pero no en cuanto al desconocimiento de la ley orgánica presupuestal, como se pasa a explicar. 6. Esta Corporación ha determinado[36], en términos del artículo 40.6 de la Constitución, que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, pudiendo interponer acciones públicas en defensa de la Constitución. Ello permite caracterizar la acción de inconstitucionalidad como una herramienta de naturaleza pública e informal, que abandona los excesivos formalismos técnicos o rigorismos procesales en virtud de la prevalencia del derecho sustancial y del interés general[37]. 7. Empero, la presentación de dicha acción no está exenta del cumplimiento de unos requerimientos mínimos[38] que exigen expresar las razones por las cuales se estima violado el texto constitucional[39]. De ahí que la acusación debe: i) ser suficientemente comprensible (clara); ii) recaer verdade...