Sentencia C-385 de 2025

C-385-25 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-385/25 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia respecto de normas vigentes o de aquellas que habiendo perdido su vigencia pueden continuar produciendo efectos jurídicos (...) aunque en el presente caso el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 perdió eficacia por el cumplimiento de su hipótesis prescriptiva, la Corte conserva la competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad. Esto, en la medida en que el Decreto 1961 de 2023 -expedido bajo el amparo de la norma habilitante-permanece vigente y sigue produciendo efectos jurídicos. Esta situación se enmarca en la excepción jurisprudencial relativa a que la disposición acusada continúe produciendo efectos jurídicos, descrita con anterioridad, lo que permite concluir que existe objeto de control y que la validez del decreto depende directamente de la constitucionalidad del artículo 368 de la Ley 2294 de 2023. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por presunta vulneración del principio de autonomía territorial INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos (...) los reparos contenidos en la demanda ni los ajustes efectuados en la corrección cumplen las condiciones de aptitud necesarias para proceder a su examen y proferir una decisión de fondo en el presente expediente. En concreto, se incumplen las condiciones argumentativas generales mínimas de aptitud de la demanda. Luego, ante la ineptitud sustantiva de esta, la Sala Plena proferirá una decisión inhibitoria. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No tuvo en cuenta el alcance del contenido normativo demandado INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Criterio subjetivo sobre norma demandada REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Sentencia C-385 de 2025 Referencia: expediente D-15932 Asunto: acción pública de inconstitucionalidad en contra del artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 “[p]or el cual (sic) se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’” y, por consecuencia, del Decreto 1961 de 2023 “[p]or el cual se crea el Instituto Nacional de Vías Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones” Demandante: Héctor Riveros Serrato Magistrado ponente: Juan Carlos Cortés González Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 241 numerales 4 y 5 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente SENTENCIA Síntesis de la decisión Tabla 1. Síntesis de la decisión ¿Qué estudió la Corte? La Corte Constitucional estudió la acción pública de inconstitucionalidad promovida contra el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, “[p]or el cual (sic) se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’” y, por consecuencia, contra el Decreto 1961 de 2023, “[p]or el cual se crea el Instituto Nacional de Vías Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones”. A juicio del demandante, la disposición y normativa acusadas vulneran los principios de descentralización y autonomía territorial consagrados en los artículos 1, 136.1, 151, 209, 287 y 311 de la Constitución Política. Según el actor, el artículo 368, al habilitar al Presidente de la República para crear una entidad pública del orden nacional adscrita al Ministerio de Transporte, con el objetivo de fomentar la construcción, el mejoramiento y la conservación de caminos vecinales o de carácter regional en cooperación con entidades territoriales, usurpa competencias exclusivas de los municipios, por lo que contraviene el principio de progresividad en la descentralización y desconoce la prohibición del Congreso de inmiscuirse en asuntos de competencia privativa de otras autoridades. ¿Qué consideró la Corte? Con fundamento en las solicitudes de inhibición presentadas por el Departamento Nacional de Planeación y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Sala Plena examinó la aptitud sustantiva de la demanda, conforme a los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional. ¿Qué decidió la Corte? La Sala Plena reflexionó sobre el principio pro actione, que favorece un pronunciamiento de fondo, sin que esto implique que la Corte sustituya al demandante en la formulación de cargos ni que construya un debate constitucional ausente en la demanda. Aun bajo la aplicación de dicho principio, determinó que la demanda no cumplió con las condiciones mínimas de aptitud sustantiva para adelantar un juicio de constitucionalidad. En particular, constató que, aunque la demanda era clara, los argumentos carecían de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia por cuanto (i) partían de una interpretación subjetiva del contenido del artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, (ii) planteaban acusaciones generales y amplias que desatendían la carga mínima de especificidad, (iii) se basaban en apreciaciones personales sobre la inconveniencia de la creación de una nueva entidad en materia de vías regionales y, con todo, (iv) carecían de razonamientos sólidos que demostraran una oposición objetiva y verificable entre las disposiciones acusadas y los parámetros constitucionales invocados, sin ser suficientes para generar duda sobre la constitucionalidad de la disposición y normativa censuradas. ¿Qué resolvió la Corte? Ante la ineptitud sustantiva de la demanda, la Corte Constitucional se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 y, en consecuencia, del Decreto 1961 de 2023. I. ANTECEDENTES 1. El 17 de junio de 2024, el ciudadano Héctor Riveros Serrato, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 “[p]or el cual (sic) se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’” y, por consecuencia, el Decreto 1961 de 2023 “[p]or el cual se crea el Instituto Nacional de Vías Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones”[1]. La demanda fue repartida al despacho del magistrado sustanciador mediante acta del 20 de junio de 2024[2]. 2. Los argumentos iniciales se basaron en que el artículo demandado recreó una entidad cuya liquidación ya se había ordenado en dos ocasiones[3] y, con ello, (i) vulneró el principio de autonomía de las entidades territoriales (arts. 1 y 287 CP), (ii) usurpó una competencia municipal otorgada por la Constitución (arts. 136-1 y 311 CP) y (iii) omitió hacer efectivo el principio de descentralización progresiva (arts. 1, 151 y 209 CP)[4]. 3. Mediante auto del 8 de julio de 2024 se inadmitió la demanda[5], por no cumplir con los presupuestos de aptitud previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. El 12 de julio de 2024, el actor presentó escrito de corrección[6], precisando los parámetros de control y reformulando las acusaciones propuestas[7]. 4. Por medio de auto del 30 de julio de 2024[8], el magistrado sustanciador admitió la demanda, únicamente respecto del cargo por la presunta vulneración de los principios de descentralización y autonomía territorial, de conformidad con los artículos 1, 136.1, 151, 209, 287 y 311 de la Constitución[9]. Asimismo, decretó la práctica de algunas pruebas[10] y ordenó: (i) fijar en lista el proceso para garantizar la intervención ciudadana; (ii) correr traslado al procurador general de la Nación para lo de su competencia; (iii) comunicar el inicio de la actuación al presidente de la República, al presidente del Congreso, al ministro de Hacienda y Crédito Público y al director del DNP (Departamento Nacional de Planeación) para que, si lo estimaban oportuno, presentaran por escrito las razones que justifican la constitucionalidad de la normativa sometida a control. Adicionalmente, (iv) invitó a diferentes entidades[11], universidades[12] y expertos[13] para que, de estimarlo conveniente, emitieran concepto sobre puntos relevantes de la controversia. 5. Posteriormente, mediante auto del 18 de octubre de 2024, el magistrado sustanciador requirió a la Secretaría General del Senado de la República y a las alcaldías de Soledad, Sogamoso y Aguazul para el cumplimiento de lo ordenado en el auto admisorio. También dispuso trasladar como prueba la memoria justificativa del Decreto Ley 1961 de 2023 y los documentos que la acompañan, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.1.2.1.6 del Decreto 1081 de 2015, recibidas por la Secretaría General de esta Corporación dentro del expediente D-15652[14]. 6. A través del auto del 24 de enero de 2025, el magistrado ponente ordenó continuar el trámite respectivo y dar cumplimiento a las órdenes contenidas en los ordinales quinto a décimo de la parte resolutiva del auto del 30 de julio de 2024[15]. 7. El 28 de febrero de 2025, el procurador general de la Nación manifestó impedimento para conceptuar en el proceso de la referencia[16], el cual fue declarado infundado por medio del auto No. 546 del 23 de abril de 2025[17]. A su vez, el 22 de abril de 2025, el magistrado Vladimir Fernández Andrade manifestó impedimento[18] para conocer el asunto y participar en la correspondiente decisión, declarándose dicha manifestación fundada por parte de la Sala Plena de la corporación[19]. 8. El 15 de mayo de 2025, el procurador general de la Nación rindió concepto en el expediente de la referencia[20]. 9. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Ministerio Público, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir sobre la demanda de la referencia. 1. Norma demandada 10. El accionante demandó el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 “[p]or el cual (sic) se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’” y, por consecuencia, el Decreto 1961 de 2023 “[p]or el cual se crea el Instituto Nacional de Vías Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones”. De acuerdo con la subsanación de la demanda, el cargo fue formulado en términos de una presunta vulneración de los principios de descentralización y autonomía territorial, de conformidad con los artículos 1, 136.1, 151, 209, 287 y 311 de la Constitución. La disposición acusada de la ley es la siguiente: “LEY 2294 DE 2023 (mayo 19)[21] PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida” EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: (…) TÍTULO IV OTRAS DISPOSICIONES (…) Artículo 368. Fomento a la construcción, mejoramiento y conservación de caminos vecinales. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, para que, expida normas con fuerza de ley para crear una entidad pública adscrita al Ministerio de Transporte, cuyo objetivo principal sea el fomento de la construcción, mejoramiento y conservación de caminos vecinales o de carácter regional, en el territorio nacional, en cooperación con los departamentos, municipios, o con otras entidades oficiales, semioficiales y privadas. La entidad que se cree en virtud de las facultades extraordinarias aquí concedidas asumirá las funciones que cualquier otra entidad del orden nacional se encuentre ejecutando en esta misma materia. Así mismo, el Presidente de la República definirá la naturaleza jurídica, el régimen jurídico aplicable, y la forma en que se recibirán los recursos que conformarán esta entidad, incluyendo aquellos derivados de la asunción de las funciones ejecutadas por otras entidades”[22]. 11. Ahora bien, considerando la extensión del Decreto Ley 1961 de 2023 “[p]or el cual se crea el Instituto Nacional de Vías Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones”, del cual la demanda propone su inconstitucionalidad íntegra, por consecuencia, sin formular acusaciones específicas sobre sus disposiciones, este no se transcribirá. No obstante, dicha normativa puede ser consultada en el siguiente enlace oficial: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_1961_2023.html 2. La demanda 12. Cargo admitido. Vulneración de los principios constitucionales de descentralización y autonomía territorial. El accionante afirmó que el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 desconoce la competencia atribuida a los municipios por la Constitución (artículos 287 y 311) y la jurisprudencia constitucional (sentencias C-517 de 1992 y C-032 de 1996, principalmente), de construir caminos vecinales como parte de la gestión de sus propios intereses, por cuanto dispone que esta atribución sea ejercida y ejecutada por una entidad del Gobierno nacional. Concretamente, reprochó que la norma demandada “abr[iera] la puerta para que un nivel de gobierno diferente al establecido por la Constitución ejerza una competencia que no le corresponde, vulnerando así el núcleo esencial de la autonomía territorial”. 13. Para sustentar su censura, el demandante explicó el modelo de autonomía y descentralización territorial contemplado en los artículos 1, 209, 287 y 311 de la Constitución de 1991. A partir de ello, señaló que aquel se desarrolla a través de tres ejes primordiales: (i) el núcleo esencial de la autonomía territorial, (ii) la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno y (iii) el principio de progresividad y no regresividad en la aplicación de la autonomía territorial. Sostuvo que esos tres componentes son vulnerados a partir del artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 y, por consecuencia, por el Decreto Ley 1961 de 2023 que fue expedido con base en las facultades extraordinarias otorgadas en aquel artículo acusado. 14. El actor señaló que del contenido del artículo 368 se desprenden dos reglas jurídicas: (i) “[s]e habilita la creación de una nueva entidad pública del orden nacional adscrita al sector transporte” y (ii) “[l]a misión central y fundamental de ésta será la construcción, mejoramiento y conservación de malla vial a escala vecinal o regional”. E indicó que ambas reglas habilitan a una entidad de la Rama Ejecutiva del orden nacional a realizar obras públicas que corresponden a los entes locales, tales como los caminos veredales. 15. Desde su punto de vista, los municipios cuentan con expresas competencias constitucionales autónomas, las cuales no pueden ser ejercidas ni usurpadas por otros entes gubernamentales, por lo que su limitación o intromisión supone una duda sobre su constitucionalidad. Además, el Estado debe procurar la expansión de las capacidades de las entidades territoriales y el incremento del traslado de funciones a estas, razón por la cual resultan contrarias a la Constitución aquellas medidas que impliquen la recentralización en favor de la Nación. 16. El accionante puntualizó que “la creación de una entidad del orden nacional que pueda ejercer exactamente la misma función que por mandato constitucional le corresponde a los municipios, es una intromisión o al menos, una disminución en las capacidades de éstos para ejercer sus competencias”. Por esta razón, enfatizó en que el artículo 368 demandado vulnera el principio de distribución competencial entre los diferentes niveles de gobierno y contraría el mandato de progresividad y profundización de la descentralización establecido en la Constitución. 17. Para el actor, el artículo 136.1 superior le prohíbe al Congreso inmiscuirse en asuntos de competencia privativa de otras autoridades, restricción inobservada con la expedición de la norma demandada, en tanto esta autoriza la creación de una entidad del orden nacional, a la cual le asigna una competencia que la Constitución le atribuye al municipio (artículo 311) como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado. 18. Quien demanda además sostuvo que el Congreso expidió una ley orgánica de ordenamiento territorial – LOOT o Ley 1454 de 2011 – a la que, como lo establece el artículo 151 de la Constitución, está sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, la cual dispone que el proceso de descentralización tenga carácter progresivo (art. 21 LOOT[23]), condición que el Legislador omitió al conferir a una entidad nacional una competencia atribuida y ejercida por los municipios. Y que, si bien también se le ha conferido temporalmente a otra entidad nacional como es el Invías (Instituto Nacional de Vías), ello no quiere decir que el Congreso pueda disponer de esa atribución y mucho menos que pueda radicarla en una entidad nacional como sería, para el caso, el Invir (Instituto Nacional de Vías Regionales). 19. Por las anteriores razones, solicitó declarar la inexequibilidad del artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 y, por consecuencia, del Decreto Ley 1961 de 2023. 3. Relación de los elementos de prueba 20. Con ocasión de las pruebas practicadas durante el trámite de este proceso, se allegaron las siguientes gacetas por parte del Congreso de la República sobre el trámite legislativo del proyecto de ley 338 de 2023 Cámara – 274 de 2023 Senado, que dio origen a la Ley 2294 de 2023 que contiene la disposición objeto de debate: Tabla 2. Gacetas del Congreso relativas al trámite legislativo proyecto de ley 338 de 2023 Cámara – 274 de 2023 Senado, que dio origen a la Ley 2294 de 2023 Remitente Asunto Gaceta Cámara de Representantes[24] Proyecto de ley y exposición de motivos 18/2023 Ponencia positiva para primer debate 180/2023 Ponencia negativa primer debate 182/2023 Actas primer debate 485/2023 504/2023 858/2023 859/2023 860/2023 Texto aprobado en primer debate 274/2023 Ponencia positiva segundo debate 388/2023 Actas segundo debate 892/2023 1311/2023 1143/2023 Texto definitivo aprobado en segundo debate 428/2023 Informe de conciliación 429/2023 Acta discusión y aprobación informe de conciliación 923/2023 Senado de la República[25] Ponencia primer debate 181/2023 Ponencia negativa primer debate 183/2023 Actas primer debate 485/2023 504/2023 858/2023 859/2023 860/2023 Texto aprobado en primer debate 274/2023 Ponencia segundo debate 386/2023 Actas segundo debate 889/2023 902/2023 Texto definitivo aprobado en segundo debate 417/2023 Informe de conciliación 427/2023 Acta discusión y aprobación informe de conciliación 855/2023 21. Respuestas de las autoridades territoriales y nacionales requeridas. El Ministerio de Transporte, el DNP, el Invías y las autoridades territoriales de los municipios de Girardota (Antioquia), Bucaramanga (Santander), Sogamoso (Boyacá), Dosquebradas (Risaralda), Aguazul (Casanare) y Pasto (Nariño) respondieron a los interrogantes formulados por el despacho sustanciador. Las entidades del orden nacional argumentaron que con la creación del Invir solo se trasladaron a la naciente entidad aquellas funciones de ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos relacionados con la infraestructura de la red vial regional, que previamente correspondían a la Subdirección de Vías Regionales de la Dirección y Ejecución del Invías. En su criterio, conforme a los artículos 16 y 17 de la Ley 105 de 1993[26], dicho traslado no alteraría las competencias de los departamentos y municipios en materia de vías terciarias y caminos vecinales[27]. 22. Por su parte, las autoridades territoriales coincidieron en que los caminos vecinales y de carácter regional o vías terciarias se construyen, mejoran y conservan a partir de la articulación entre los municipios, los departamentos y la Nación, mediante la formulación de proyectos de rehabilitación vial y la celebración de convenios interadministrativos como estrategia de financiación. El contenido de las respuestas se detalla en el Anexo de esta providencia[28]. 23. Traslado de pruebas[29]. Con base en lo ordenado en auto del 18 de octubre de 2024, se trasladó del expediente D-15652, como prueba, la memoria justificativa del Decreto Ley 1961 de 2023 y los documentos que la acompañan, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.1.2.1.6 del Decreto 1081 de 2015. 4. Intervenciones[30] 24. Durante el trámite del juicio constitucional se recibieron 11 escritos, entre intervenciones y conceptos técnicos, relacionados con la constitucionalidad de los preceptos demandados. El resumen de los planteamientos expuestos se reseña en el Anexo de esta providencia. A continuación, se sintetizan las posturas asumidas por los intervinientes e invitados: Tabla 3. Posturas intervinientes e invitados Postura Interviniente/Invitado Solicitaron proferir un fallo inhibitorio[31] DNP (Departamento Nacional de Planeación)[32] Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[33] Solicitaron declarar la constitucionalidad de las normas acusadas[34] Ministerio de Transporte e Instituto Nacional de Vías (Invías)[35] ANI (Agencia Nacional de Infraestructura)[36] DNP (Departamento Nacional de Planeación)[37] Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[38] Solicitaron declarar la inconstitucionalidad de las normas acusadas[39] Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre[40] FND (Federación Nacional de Departamentos)[41] FCM (Federación Colombiana de Municipios) [42] Asocapitales (Asociación Colombiana de Ciudades Capitales)[43] Daniel Eduardo Londoño de Vivero[44] Solicitó declarar la constitucionalidad condicionada[45] Universidad Pontificia Bolivariana[46] No tomó postura[47] Gustavo Zafra Roldán[48] 5. Concepto del procurador general de la Nación 25. El procurador general de la Nación solicitó declarar la inexequibilidad de las normas demandadas. Argumentó que la Ley 715 de 2001, al ser orgánica, forma parte lato sensu del bloque de constitucionalidad, especialmente en lo que atiende al contenido de su artículo 76[49]. Al respecto, señaló que las funciones contenidas en dicha norma fueron trasladadas de manera extraordinaria a una entidad del orden nacional en virtud del artículo 368 de la Ley 2294 de 2023. Aseguró que, de forma temprana, en la Sentencia C-032 de 1996 la Corte Constitucional avaló esa posibilidad. Pero lo hizo como una solución temporal, parte de la transición y por virtud del principio de subsidiariedad. A pesar de lo anterior, indicó que la jurisprudencia fue enfática en que “[l]a construcción, mantenimiento y reparación de caminos vecinales y regionales, es una función, que, dadas sus singulares características, debe ser descentralizada”. 26. El procurador explicó que a diferencia del panorama estatal del contexto en que fue dictada la mencionada sentencia, hoy las entidades territoriales cuentan con un andamiaje institucional que les permite atender las solicitudes ciudadanas referidas a la malla vial, así como con mecanismos presupuestales que les permiten ejecutar las obras. Claramente, esto no es óbice para que la Nación concurra a la prestación de ese servicio público en virtud del principio de colaboración armónica. 27. En cuanto a la censura en contra del Decreto 1961 de 2023, explicó que al demandante le asiste razón al afirmar que al declararse inconstitucional la norma que habilitó su expedición, el destino de aquel sería el mismo como consecuencia lógica, sin que fuera necesario un examen material de su contenido[50]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 28. La Corte Constitucional es competente para adelantar el control de constitucionalidad pretendido, por cuanto lo es para conocer de una demanda contra una ley de la República y contra las disposiciones parcialmente acusadas contenidas en la misma, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución. Asimismo, para estudiar la constitucionalidad, por consecuencia, de un decreto expedido con base en las facultades extraordinarias contempladas en el artículo 150, numeral 10, superior, de acuerdo con el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución. 29. Debe tenerse en cuenta que la competencia de la Corte Constitucional para ejercer el control abstracto de constitucionalidad no solo depende de la existencia formal de la norma en el ordenamiento jurídico, sino también de su eficacia material. De conformidad con las Sentencias C-081 de 2018 y C-070 de 2020, esta Corte carece de competencia para pronunciarse sobre normas cuyo objeto se ha agotado, salvo que se estructure alguna de las siguientes excepciones: (i) que la demanda haya sido presentada durante la vigencia de la norma (principio de perpetuación de la jurisdicción); o (ii) que la disposición acusada continúe produciendo efectos jurídicos. En la Sentencia C-389 de 2021, la Corte Constitucional reiteró la doctrina sobre el control de normas derogadas o que han perdido vigencia, para lo cual explicó lo siguiente: La Sala Plena ha sostenido las siguientes reglas básicas: (i) no procede adoptar una decisión de fondo sobre una disposición derogada, a menos que se encuentre produciendo efectos jurídicos[51]; (ii) en eventos excepcionales, en los cuales la disposición no tiene la vocación de producir efectos, la Corte ha admitido el control cuando la regla general ‘carece de justificación desde la perspectiva constitucional, o podría erosionar la supremacía del texto superior’[52]; y (iii) cuando se susciten dudas sobre la posibilidad de pronunciarse de fondo se debe seguir ‘una regla prudencial que favorezca el carácter público de la acción de inconstitucionalidad, la supremacía de la Carta Política y el derecho de acceso a la justicia constitucional, en virtud de la cual, los casos dudosos se resuelven en favor de la competencia de este tribunal’[53]”. 30. Concretamente, la Sentencia C-226 de 2021 señaló que la Corte debe verificar si se agotó la hipótesis prescriptiva en el caso de demandas contra las normas habilitantes. En dicho análisis, solo será procedente un fallo inhibitorio cuando el Gobierno nacional no haya promulgado el decreto ley objeto de las facultades extraordinarias. Por el contrario, si se expidió el decreto y este se encuentra surtiendo efectos, esta Corporación puede pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma habilitante. 31. Este asunto resulta cardinal para el eventual pronunciamiento de fondo que la Corte tenga que hacer sobre el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, habida cuenta de que los seis meses que otorgó el Legislador al presidente de la República para la expedición de las normas con fuerza de ley fenecieron el 19 de noviembre de 2023. Por ello, para la fecha en la que se presentó la demanda, el 17 de junio de 2024, podría reputarse aquella, en principio, como una norma agotada en cuanto a su objeto y contenido. 32. No obstante, aunque en el presente caso el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 perdió eficacia por el cumplimiento de su hipótesis prescriptiva, la Corte conserva la competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad. Esto, en la medida en que el Decreto 1961 de 2023 –expedido bajo el amparo de la norma habilitante– permanece vigente y sigue produciendo efectos jurídicos. Esta situación se enmarca en la excepción jurisprudencial relativa a que la disposición acusada continúe produciendo efectos jurídicos, descrita con anterioridad, lo que permite concluir que existe objeto de control y que la validez del decreto depende directamente de la constitucionalidad del artículo 368 de la Ley 2294 de 2023. 33. Así las cosas, luego de constatar la competencia de esta Corporación para el examen de la presente demanda, corresponde determinar si la misma es apta para provocar un pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad de la norma cuestionada. 2. Cuestión preliminar. Examen sobre la aptitud sustantiva de la demanda 34. Parámetros generales sobre la aptitud de la demanda. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 prevé que toda demanda de inconstitucionalidad debe (i) precisar la razón por la que la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto, (ii) señalar las disposiciones de la Constitución presuntamente infringidas, (iii) indicar las normas demandadas y (iv) exponer los argumentos por los cuales las normas acusadas serían contrarias a la Constitución —concepto de violación. En relación con este último requisito, si bien la acción de inconstitucionalidad es pública y no está sometida a formalidades, “quien la ejerce sí debe asumir una carga procesal mínima que le permita al órgano de control no solo activar su competencia, sino también, adelantar con diligencia la función […] asignada”[54]. 35. La jurisprudencia constitucional ha establecido que los argumentos de la demanda deben ser: (i) claros o con un hilo conductor que permita comprender el contenido de la demanda y sus razonamientos; (ii) ciertos o que recaigan sobre una proposición jurídica real y existente derivada de la norma acusada, y no sobre la interpretación subjetiva que de esta haya hecho el actor; (iii) específicos de modo que precisen concretamente cómo la norma acusada vulnera la Constitución, a partir de una oposición objetiva y verificable entre ellas, sin soportarse en argumentos vagos, indeterminados, abstractos y globales; (iv) pertinentes o que planteen un debate constitucional, no práctico, doctrinario, legal, político ni de conveniencia; y (v) suficientes para generar una duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. El análisis de fondo del asunto sometido a consideración de esta Corte depende del cumplimiento de ese conjunto de presupuestos argumentativos. 36. La jurisprudencia ha enfatizado que las exigencias que rigen esta materia no resultan contrarias al carácter público de la acción de inconstitucionalidad, sino que responden a la necesidad de establecer una carga procesal mínima, que tiene como finalidad permitir que la guardiana de la Constitución pueda cumplir de manera eficaz las funciones que le han sido asignadas por la Constitución Política. Esto porque “se trata de una carga mínima que debe cumplir el accionante al momento de formular una acusación de inconstitucionalidad en el concepto de la violación, a pesar de la naturaleza pública e informal que caracteriza la acción pública de inconstitucionalidad”[55]. 37. Facultad de la Sala Plena para resolver sobre la aptitud de la demanda. Durante el juicio de constitucionalidad, la aptitud de la demanda se valora en dos momentos o escenarios: el primero, en la etapa de admisibilidad a cargo del despacho sustanciador; el segundo, en el estudio provocado u oficioso que sobre la aptitud de la demanda realice la Sala Plena al momento de fallar el asunto. Aunque el proceso inicia con un escrito ciudadano, durante su trámite el debate se nutre de intervenciones que, al dictar sentencia, le brindan a la Sala Plena elementos adicionales para examinar los argumentos de la demanda y la controversia jurídica formulada. 38. Luego, el hecho de que una demanda sea admitida no impide que con posterioridad la Sala Plena examine la aptitud de los cargos para cuestionar la constitucionalidad de una norma; más aún en aquellos eventos en que los intervinientes solicitan la inhibición por apreciar inobservadas las condiciones argumentativas para construir verdaderos cargos de inconstitucionalidad. Así, la “posibilidad de adoptar finalmente una decisión inhibitoria respecto de una demanda que ha sido previamente admitida está presente y resulta válida, ya que ‘el hecho de que se supere esa primera mirada [durante la admisión], que es sumaria, no impone un pronunciamiento de fondo, pues finalmente es en la Sala Plena de la Corporación, integrada por todos sus magistrados, en quien recae la competencia [para] proferir una sentencia, en donde se determina, previo un debate deliberativo, si la demanda es apta o no, contando con la intervención además de quienes hayan sido convocados y del Ministerio Público”[56]. En esa medida, las decisiones adoptadas mediante los autos inadmisorios o los que resuelven el recurso de súplica no son intangibles para la Sala Plena al fallar el caso. 39. Este tribunal ha sido enfático en que no son solo las intervenciones las que habilitan a la Sala Plena a pronunciarse respecto de la aptitud de la demanda, pues su análisis constituye una facultad que siempre tiene el pleno de esta Corte. Esto se debe al hecho de que si bien ese examen debe hacerse en la etapa de admisibilidad, en algunas oportunidades el incumplimiento de los requisitos formales y materiales de la acusación no se advierte desde un principio, o el mismo suscita dudas, o estas surgen con las intervenciones ciudadanas y de los invitados, o se prefiere darle curso a la acción para no incurrir en un eventual exceso formal frente al ejercicio del derecho de acción de los ciudadanos, lo que resulta acorde con la expectativa de quien demanda de recibir un pronunciamiento de fondo, a partir de un análisis sobre el asunto por la Sala Plena de la Corte Constitucional. 40. El principio pro actione en demandas de inconstitucionalidad. La Sala Plena recuerda que en el análisis de las demandas de inconstitucionalidad esta corporación debe preferir examinar de fondo el asunto y, con ello, evitar que se emita un fallo inhibitorio[57]. De manera que “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y falla[n]do de fondo”[58]. Uno de los criterios para definir si un cargo cuyo análisis se encuentra a consideración de la Sala Plena debe dar lugar a un pronunciamiento de fondo es el principio pro actione. 41. La jurisprudencia constitucional ha inscrito dos exigencias a este principio: (i) prohíbe una aproximación a la demanda que tenga por objeto o como efecto un incremento en los requerimientos técnicos de la acusación, al punto de privilegiarlos sobre el debate sustantivo que puede derivarse razonablemente de la misma y (ii) ordena que en aquellos casos en los que exista una duda sobre el cumplimiento de las condiciones mínimas de argumentación, la Corte se esfuerce, en la medida de sus posibilidades, por adoptar una decisión de fondo[59]. 42. No obstante, a pesar de que la Corte puede aclarar aspectos confusos o ambigüedades de la demanda, la aplicación del principio pro actione “no puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla”[60]. No es función de la Corte Constitucional sustituir al demandante, por lo cual no puede esta formular sus propios cargos, ni determinar por sí misma el concepto de la violación, ni llenar los vacíos generados en la demanda, pues el control de constitucionalidad no puede reputarse oficioso, en resguardo de la separación de los poderes públicos. 43. Reproches sobre la aptitud de la demanda. Dos de los intervinientes cuestionaron de forma argumentada[61] la ineptitud de la demanda, al considerar que sus planteamientos no podían estimarse ciertos, específicos, pertinentes, ni suficientes. De modo que, a continuación, la Sala analizará dichas oposiciones y determinará si es posible o no adoptar una decisión de fondo en el presente caso. 44. Para el DNP los argumentos del demandante no satisfacen las cargas de certeza, especificidad y suficiencia necesarias para estructurar cargos de inconstitucionalidad. La demanda no satisface el supuesto de certeza porque parte de una interpretación subjetiva y descontextualizada de la disposición demandada, atribuyéndole un contenido normativo que no tiene. Esto al entender que la entidad nacional que se crea arroga y desplaza funciones y competencias propias de los municipios en materia de vías regionales o vecinales. 45. Desde su punto de vista, el accionante sostiene, de forma reiterada, que la norma en cuestión crea una entidad del orden nacional para “que se ocupe de manera principal” de la “construcción, mejoramiento y conservación de caminos vecinales o de carácter regional”, “en cooperación con los departamentos, municipios”, lo que considera conlleva el desconocimiento de la competencia que tienen los municipios de construir caminos vecinales y “permite que esa competencia propia de los municipios, sea ejercida y ejecutada por una entidad del gobierno nacional”. Sin embargo, la disposición establece que el propósito de la entidad es fomentar la construcción, mejoramiento y conservación de estos caminos, y que dicho objetivo debe ser cumplido en cooperación con los departamentos, municipios y demás entidades, lo que – en ningún caso – supone el desplazamiento de las competencias municipales en esta materia. 46. El interviniente también argumentó que la demanda no satisface la condición de especificidad, puesto que el actor no se ocupa de señalar puntualmente disposición alguna que implique la limitación de competencias a los entes territoriales en dicha materia, ya que se basa en acusaciones generales, ambiguas y vagas sobre la supuesta inconstitucionalidad de las normas demandadas. Así, el demandante insiste en la supuesta “privación, limitación o disminución de la autonomía de los municipios”, aun cuando el artículo demandado, precisamente, busca fomentar, entre otras, la cooperación con los departamentos, municipios, o con otras entidades oficiales, semioficiales y privadas. Y sin que de la lectura de la disposición se desprenda, textualmente, un cambio legal en el régimen de competencias de los distintos niveles de organización territorial, una eliminación o una suplantación de funciones. 47. Por último, dada la falta de certeza y especificidad, el DNP afirmó que el argumento formulado por el demandante tampoco genera ninguna duda inicial sobre la constitucionalidad de la norma acusada, pues sus alegatos no presentan una base jurídica sólida que permita identificar cómo la norma impugnada afecta los derechos fundamentales o los principios constitucionales supuestamente vulnerados. 48. Por su parte, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitó un fallo inhibitorio por considerar que la demanda no satisfizo los presupuestos de: (i) certeza: porque el cargo de la demanda se basa en una lectura fragmentaria del artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, dado que no se tiene en cuenta que la misma norma dispone que la finalidad del Invir se cumple “en cooperación con los departamentos y municipios”; (ii) especificidad: dado que el actor no explica por qué la Constitución impide al Legislador la creación de una entidad pública del orden nacional para el fomento de la construcción, mejoramiento y conservación de caminos vecinales o de carácter regional, teniendo en cuenta que es una labor que la Nación ya venía adelantando antes de la adopción de la Ley 2294 de 2023, a través del Invías; (iii) pertinencia: en tanto los argumentos de la demanda giran en torno a la inconveniencia de la creación del Invir, presuntamente por restar autonomía a las entidades territoriales; y (iv) suficiencia: en concreto porque la demanda no logra generar una duda inicial sobre la compatibilidad constitucional de las normas demandadas. 49. La demanda incumple con la aptitud sustantiva. Para la Sala Plena la demanda en cuestión no cumple con los mínimos requeridos para que proceda una decisión de fondo a partir de la censura por la que fue admitida, de conformidad con las siguientes consideraciones. 50. En primer lugar, ha de enfatizarse en el hecho de que el enfoque argumentativo de la demanda se centra en la norma habilitante, el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, a la que confronta con “el modelo de estado autonómico”[62] y con el proceso progresivo de autonomía y descentralización territorial, partiendo de que hay una competencia privativa de los municipios para construir caminos vecinales y regionales o vías terciarias. Esto significa que, como decididamente lo señaló el actor en la corrección[63], no se proponen argumentos específicos e independientes frente a las disposiciones adoptadas en el Decreto Ley 1961 de 2023, en la medida en que se solicita su declaratoria de inexequibilidad por consecuencia. 51. La demanda cumple el supuesto de claridad. El actor alegó la violación al modelo de autonomía y descentralización territorial estructurado en los artículos 1, 209, 287 y 311 de la Constitución. A su juicio, el mandato de descentralización por competencias conlleva entregar o delegar cada vez más funciones en los entes territoriales. De esta manera, deben despertar una sospecha de inconstitucionalidad las medidas que usurpen, se entrometan, no justifiquen o no promuevan el aumento de las capacidades o competencias de entidades territoriales y el traslado de funciones a estas. Además, planteó la vulneración de los límites competenciales del Congreso de la República establecidos en los artículos 136.1 y 151 de la Constitución porque, con la expedición de la norma demandada, el Legislador (i) violó la prohibición de inmiscuirse en asuntos de competencia privativa de las autoridades municipales y (ii) omitió dar cumplimiento al mandato de ley orgánica respecto del carácter progresivo del proceso de descentralización en materia territorial. 52. El argumento, tal y como fue precisado en la corrección de la demanda, resulta comprensible en tanto cuestiona que existe “una contradicción entre lo pretendido por la constituyente en los artículos 1, 209, 287 y 311 superiores y lo que implica la creación de una entidad nacional para la construcción de caminos vecinales, como lo pretende el artículo 368 demandado y materializado a través del Decreto Ley 1961 de 2023”[64]. Así, el reproche se orienta al hecho de que “la decisión adoptada por el legislador y ejecutada por el ejecutivo a través de la expedición del Decreto Ley 1961 de 2023, atenta de manera directa contra el mandato de progresividad y profundización de la descentralización”[65]. 53. Así las cosas, el ciudadano sí presenta una tesis clara y argumentada de manera coherente, lo que conlleva reconocer que la demanda sí satisface el supuesto claridad. 54. La demanda incumple el supuesto de certeza. De acuerdo con el accionante, el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 crea una entidad del orden nacional para “que se ocupe de manera principal” de la “construcción, mejoramiento y conservación de caminos vecinales o de carácter regional”, “en cooperación con los departamentos, municipios”, lo que considera conlleva el desconocimiento de la competencia que tienen los municipios de construir caminos vecinales y “permite que esa competencia propia de los municipios, sea ejercida y ejecutada por una entidad del gobierno nacional”. Según el demandante, “[e]l precepto normativo es diáfano y por ende, la consecuencia que se desprende de la proposición jurídica, de manera cierta y dentro de las reglas de la hermenéutica, es que una entidad del gobierno nacional se encargará de construir, mejorar o conservar las vías del orden local”[66]. Incluso asegura que se trata de una intervención de la Nación en los intereses propios de las autoridades territoriales, por lo que “no hay discusión [en cuanto a] que los caminos ‘veredales o regionales’ están dentro de esa órbita y que no pertenecen a un interés nacional”[67]. 55. La tesis propuesta no se sustenta en una interpretación sistemática del modelo constitucional y de la legislación aplicable en materia de construcción y mantenimiento de la infraestructura vial terciaria, en la que se inserta la norma acusada, sino en la propia interpretación que hace el accionante sobre el alcance de esta competencia. Tal y como lo sostuvo el DNP, la demanda no satisface la exigencia argumentativa de certeza porque parte de una interpretación subjetiva y descontextualizada de la norma habilitante demandada, “sin que de la lectura de la disposición se desprenda, textualmente, un cambio legal en el régimen de competencias de los distintos niveles de organización territorial, una eliminación o una suplantación de funciones”[68]. En esa medida, no se asumió una carga argumentativa más robusta para sustentar que únicamente los municipios tienen funciones y competencias en materia de vías regionales o vecinales, a pesar de que el ordenamiento jurídico reconoce que no solo estos sino también los departamentos y las regiones tienen competencias en dicha materia[69]. 56. De otra parte, la demanda no plantea cómo el artículo cuestionado genera una limitación o supresión alguna sobre las competencias de las entidades territoriales, toda vez que la disposición acusada expresamente señala que la creación de la nueva entidad pública del orden nacional, tiene por propósito: (i) el fomento a la construcción, el mejoramiento y la conservación de caminos vecinales o de carácter regional en el territorio nacional, (ii) actuando en cooperación con los departamentos, municipios u otras entidades oficiales, semioficiales y privadas, y (iii) asumiendo las funciones que cualquier otra entidad del orden nacional esté ejecutando en esta misma materia 57. Vale recordar que la Sentencia C-398 de 2024 explicó que el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 es una norma habilitante para crear una institución, cuyo objeto será el fomento, no la construcción de vías[70]. Asimismo, esta Corte indicó que la norma habilitante tiene como propósitos subyacentes “fortalecer los vínculos entre el campo y la ciudad; facilitar el acceso a bienes y servicios por parte de las comunidades; posibilitar el transporte y comercialización de la producción agrícola en los centros de consumo; reducir los costos del transporte; y desarrollar programas de promoción, apoyo y asesoría a las entidades territoriales relacionados con la cofinanciación de vías terciarias”. 58. Adicionalmente, ninguno de los artículos constitucionales (1, 136.1, 151, 209, 287 y 311) ni de la ley orgánica de ordenamiento territorial (artículo 21 de la Ley 1454 de 2011) que el accionante identifica como parámetros de control, disponen expresamente la competencia exclusiva y excluyente de los municipios alegada. Y tampoco podría entenderse que esta potestad se derive de las citas de jurisprudencia constitucional incluidas en la demanda (sentencias C-517 de 1992 y C-032 de 1996, principalmente) pues, como el propio demandante afirmó, “[l]a jurisprudencia constitucional no ha realizado un desarrollo extenso frente a la expresión ‘construir las obras que demande el progreso local’ establecida en el artículo 311 constitucional”[71]. Al tiempo que, expresamente, la Sentencia C-032 de 1996 dispuso lo siguiente: Pero además, aunque el artículo 311 encargue a los municipios de la función genérica de construir las obras que demande el progreso local, es claro que dentro del marco de la Carta Política bien pueden hacerlo otras entidades nacionales, incluso las corporaciones autónomas regionales o en el futuro, las regiones y las provincias y, actualmente, los departamentos y determinadas corporaciones de desarrollo, los establecimientos públicos, y las empresas industriales y comerciales e, inclusive, las juntas administradoras locales o los particulares. Todas estas entidades y personas bien pueden construir las obras que demande el progreso local, sin que ello sea per se objeto de tacha de inconstitucionalidad. 59. La demanda incumple el supuesto de especificidad. El actor se basó en una acusación excesivamente abierta y general, pues partió de una afirmación amplia que no se ocupa concretamente de los contenidos de las normas que se estiman inconstitucionales. Así, no señaló cuáles son los asuntos de competencia de las autoridades municipales que, a su juicio, no podría regular el Congreso por ser específicos o de impacto local, a pesar de que exista una competencia concurrente, ni refirió el parámetro específico en que se disponga tal criterio. En el mismo sentido, tampoco allegó razones para demostrar que los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (art. 287 CP) no son relevantes para entender el contenido de la disposición. De hecho, la demanda se orienta a demostrar que con la autorización para la creación de la entidad del orden nacional el Legislador agotó la materia, sin precisar las razones de esta afirmación ni describir cómo y por qué ello se habría concretado, pese a que no varió ninguna de las competencias legales de las entidades territoriales en cuanto a “caminos vecinales o de carácter regional” que hoy integran las vías terciarias. 60. Del cargo admitido también se extrañan los motivos por los cuales se pretende poner en consideración de la Sala Plena que la transferencia de funciones entre entidades del orden nacional, del Invías al Invir, afecta el respeto a los principios de descentralización y autonomía territorial, sin considerar criterios como la especialidad y la eficiencia administrativa. Esto resultaba relevante para comprender el grado de autonomía del que gozan las entidades territoriales y de la posible intervención de la Nación en el sector específico del transporte – por intermedio del control, la supervisión y la regulación, desde el nivel central, en materia de la construcción, el mejoramiento y la conservación de vías terciarias –. El demandante se refiere, indistintamente, a las nociones de descentralización y autonomía territorial, centrándose en la defensa de esta última casi con carácter absoluto, con prescindencia de las competencias y funciones que tienen las entidades descentralizadas del sector transporte en la gestión y administración de vías terciarias. 61. Aquel termina por asociar el principio de autonomía territorial a modelos de estado autonómicos, sin evidenciar por qué esa autonomía implica descartar un diálogo y trabajo conjunto entre los distintos órdenes (nacional, departamental y municipal), en el que cada autoridad puede ejercer distintas competencias. Asimismo, no explica por qué el principio de autonomía territorial puede entenderse como un veto considerando que, incluso en la prestación de ciertos servicios que son propios de los entes territoriales, el Legislador está facultado para dictar normas generales y armonizadoras (p. ej., en materia de servicios públicos). 62. En este sentido, la demanda no muestra las razones específicas por las que las normas demandadas van en contravía del proceso progresivo de autonomía y descentralización territorial, en particular en torno a impedir (i) aumentar las capacidades de las entidades territoriales, (ii) incrementar el traslado de funciones a estas y (iii) adelantar un desarrollo con enfoque territorial. Esto considerando que con la creación de “un Establecimiento Público del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional” como lo es el Invir, por ejemplo, (i) se alterara la distribución de competencias entre los niveles nacional, departamental y municipal, (ii) se duplicaran las competencias entre el Invir y los entes territoriales, (iii) se concentrara el poder de decisión en el orden nacional del gobierno o (iv) se obstaculizara la correspondiente asignación de recursos. 63. En los cuestionamientos que hace el actor frente a la distribución y concurrencia de competencias, no se sustenta lo relativo a que el Congreso no podía regular de forma general la política nacional en materia de caminos vecinales o de carácter regional. Más aun, teniendo en cuenta que la propia jurisprudencia en cita había previsto una amplia libertad de configuración del Legislador en cuanto al desarrollo del proceso de descentralización de la función: “La construcción, mantenimiento y reparación de caminos vecinales y regionales, es una función, que dadas sus singulares características, debe ser descentralizada, dentro del proceso que defina el legislador pues es responsabilidad de los departamentos y municipios manejar los asuntos que conciernan a su territorio y de estos últimos construir las obras públicas necesarias para el desarrollo local, en la medida de sus recursos”[72]. 64. Tampoco se argumenta de qué manera o en qué circunstancia específica el Congreso, al autorizar la creación de una entidad del orden nacional para “el fomento de la construcción, mejoramiento y conservación de caminos vecinales o de carácter regional, en el territorio nacional, en cooperación con los departamentos, municipios” usurpó, limitó o configuró una intromisión en una competencia privativa de los municipios. Incluso se omite demostrar si la creación del Invir podría modificar las competencias que en materia de construcción y conservación de la infraestructura vial tienen las entidades territoriales, con recursos del Sistema General de Participaciones, de acuerdo con los artículos 74. 8 y 76.4 de la Ley 715 de 2001. Tampoco se analizó el alcance de la cooperación a la que la norma habilitante condiciona el objeto misional de la entidad por crear. 65. Por último, en la demanda se omitió explicar por qué, si bien se ordenó la reorganización del FNCV (Fondo Nacional de Caminos Vecinales) y posteriormente su supresión y liquidación definitivas dado el carácter meramente “temporal” de sus funciones, las competencias conferidas al Invías (Instituto Nacional de Vías) en materia de caminos vecinales y vías terciarias lo fueron de forma temporal. Ni por qué razón el Congreso carecería de competencia para disponer de esa atribución o radicarla en una entidad nacional diferente. Esto último considerando que la citada Sentencia C-032 de 1996 había indicado que, en virtud del artículo 150.7 superior, “si el legislador consideraba necesaria la presencia de un organismo de características similares a las del suprimido Fondo Nacional de Caminos Vecinales, también podía haber hecho uso de esas competencias, esto es, haber creado una nueva entidad, teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 154 y 210 de la C.P., sin desconocer norma constitucional alguna”. 66. La demanda incumple el supuesto de pertinencia. En efecto, el accionante fundamenta su acusación en apreciaciones subjetivas y valoraciones personales, como al afirmar que la autorización dada por el Legislador para la creación del Invir implica revivir el extinto FNCV y replicar un modelo centralista en el manejo de vías terciarias, contrario a la descentralización y autonomía territorial previstas en la Constitución de 1991. Asimismo, resaltó que la Constitución Política asignó a las autoridades municipales la competencia privativa para la construcción, mejoramiento y conservación de caminos vecinales o de carácter regional, sin la concurrencia de entidades del orden nacional. 67. Bajo el entendido de lo expuesto, el actor persigue el retiro del ordenamiento jurídico de las normas acusadas porque estima que están fundadas en una interpretación de “los textos constitucionales en materia de organización territorial” basada en el orden constitucional de 1886. Esto, sin precisar adecuadamente en el debate de constitucionalidad el desarrollo de los mandatos de autonomía territorial y descentralización que integran el sistema constitucional vigente, particularmente respecto del alcance específico de la norma habilitante. Además, con total prescindencia del modelo de concurrencia y complementariedad de la Nación en la cofinanciación de proyectos gestionados y ejecutados por las entidades territoriales. 68. Adicionalmente, los argumentos de la demanda giran en torno a la inconveniencia de la creación del Invir, puesto que el actor estima más apropiado que la atribución concurrente encargada a dicha entidad la tengan solo los entes territoriales porque así, asegura, se avanzaría en un mejor “modelo de estado autonómico”. Inclusive afirma que “la creación de una entidad del orden nacional que pueda ejercer exactamente la misma función que por mandato constitucional le corresponde a los municipios, es una intromisión o al menos, una disminución en las capacidades de éstos para ejercer sus competencias”. 69. Por otra parte, algunas afirmaciones del demandante resultan meramente especulativas y anticipatorias de las presuntas consecuencias jurídicas de la creación de una entidad tal. Como cuando resalta que la norma acusada habilita al Legislador extraordinario para “entregar” a la Nación una función que “deben ejercer los municipios” y, de esta forma, “privar, limitar o disminuir” la autonomía de los municipios “de ejercer las competencias propias que les permiten satisfacer sus propios intereses”. O cuando da a entender que la creación de la entidad y las funciones que prevé el artículo 5 del Decreto 1961 de 2023 pueden abrir la puerta para un desplazamiento de funciones, planteando una preocupación relacionada con la eventual reglamentación de las funciones a cargo del Invir que no deriva de una contrastación entre la disposición acusada y las normas constitucionales. 70. La demanda incumple el supuesto de suficiencia. Por todo lo anterior, la demanda no logra generar una duda inicial sobre la incompatibilidad constitucional de las normas demandadas. Tal incumplimiento obedece, principalmente, a que el accionante no aportó los elementos de juicio y los razonamientos necesarios para provocar una inquietud sobre la validez de aquellas, especialmente respecto del alcance preciso de la norma habilitante y frente a la ausencia de argumentos específicos en relación con el decreto que la desarrolló. 71. En ese orden de ideas, los reparos contenidos en la demanda ni los ajustes efectuados en la corrección cumplen las condiciones de aptitud necesarias para proceder a su examen y proferir una decisión de fondo en el presente expediente. En concreto, se incumplen las condiciones argumentativas generales mínimas de aptitud de la demanda. Luego, ante la ineptitud sustantiva de esta, la Sala Plena proferirá una decisión inhibitoria. 72. Con todo, se reitera que las consideraciones expresadas para descartar la aptitud sustantiva de la demanda no impiden que, en el futuro, se puedan presentar nuevos cargos por la presunta violación censurada, con base en los requisitos y criterios ordenados por la ley y desarrollados por la jurisprudencia constitucional. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE ÚNICO. Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023 “[p]or el cual (sic) se e...