Sentencia C-302 de 2021

C-302-21 Sentencia C-302/21 CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva SERVIDOR PUBLICO-Al servicio del Estado y la comunidad PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL-Criterio determinante de las decisiones públicas CONFLICTO DE INTERESES-Jurisprudencia del Consejo de Estado (…) son entonces varios los elementos que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, caracterizan la institución del conflicto de intereses: i) es una excepción a la inmunidad de los congresistas (artículo 185 de la CP); ii) es un concepto jurídico indeterminado que, en principio, impide establecer reglas generales aplicables a todos los casos; iii) aquel surge cuando el congresista o sus parientes, en los grados señalados en la ley, tienen un interés particular, actual y directo en un asunto puesto a su consideración, el cual, por esta misma razón, es antagónico al interés general que debe buscar y preservar la investidura del cargo; y iv) si el congresista está inmerso en un conflicto de intereses, deberá declararse impedido, con el fin de cumplir con el mandato constitucional contenido en el artículo 182 de la Carta. IMPEDIMENTO POR CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTA-Jurisprudencia de la Corte Constitucional REGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES-Finalidad En suma, una lectura sistemática de la Constitución permite considerar que la institución del conflicto de intereses busca garantizar que los congresistas actúen siempre en procura del interés general, la justicia y el bien común (artículos 1, 133 y 182 de la CP). De ahí que el régimen de conflictos de interés pretenda la realización de esos principios constitucionales y de otros como el principio democrático. Esto es así, en la medida en que ante la concurrencia antagónica del interés privado o particular y el interés general, la Carta le impone al congresista el deber de inhibirse de participar en el trámite y decisión de los asuntos sometidos a su consideración, con el fin salvaguardar los mencionados principios constitucionales. FINANCIACION DE CAMPAÑAS POLITICAS-Regulación FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Sistema mixto o combinado de fuentes SISTEMA DE FINANCIACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Jurisprudencia constitucional En síntesis, la jurisprudencia ha reiterado de manera pacífica y uniforme la trascendencia constitucional de la financiación estatal de los partidos y de las campañas electores. Esta tiene un valor fundamental para proteger el sistema democrático en su conjunto, la prevalencia del interés general, los principios de participación, igualdad, transparencia y pluralismo político y la voluntad real de los electores. Lo anterior, porque otorga un mínimo de garantías económicas para el adecuado desarrollo del proceso electoral y, con ello, contribuye a garantizar la igualdad entre las diversas opciones de poder. Ahora bien, aunque la Constitución autoriza la financiación privada, en la medida en que el Estado «no puede y no debe hacerse cargo de todo el costo de la actividad política» y que aquella constituye una forma válida de participación y manifestación de intereses políticos, dicho tipo de financiación no está exento de riesgos. Por esto, en cumplimiento de varios mandatos constitucionales, le corresponde al Congreso establecer límites adecuados que conjuren esos peligros, en particular, la injerencia ilegítima o desproporcionada de los grupos económicos y de los intereses particulares sobre las elecciones y el ejercicio de la representación política. FINANCIACION PRIVADA DE PARTIDOS Y CAMPAÑAS ELECTORALES-Riesgos DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y SOBERANIA POPULAR-Ejes definitorios de la Constitución PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Finalidades FINANCIACION PRIVADA DE CAMPAÑAS ELECTORALES DE AGRUPACIONES POLITICAS-Fines e importancia de su limitación/FINANCIACION PRIVADA DE PARTIDOS Y CAMPAÑAS ELECTORALES-Necesidad de fortalecer el régimen de conflicto de intereses Sobre este punto, se debe insistir en que la financiación privada de las campañas es una forma legítima de participación y expresión de intereses políticos, mas no un mecanismo antidemocrático para permitir que los sectores económicos puedan injerir sobre las elecciones o dominar los cuerpos colegiados de elección popular (artículo 109 de la CP). Desde la perspectiva constitucional, aceptar lo contrario implicaría asumir que las personas que no realizan donaciones a las campañas electorales no tienen representación en el Congreso de la República y que las contribuciones económicas a las mismas obran como una suerte de sustituto del voto y de los pilares de la democracia participativa. Esta es una razón adicional, a aquellas que se expusieron en las consideraciones de esta sentencia, por la cual el fortalecimiento del régimen de los conflictos de intereses, en lo que tiene que ver con la financiación privada de campañas, constituye una forma de conjurar los riesgos de este tipo de financiación para el sistema democrático. Referencia: expediente D-14.045. Demanda de inconstitucionalidad contra el literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019, «[p]or la cual se modifica parcialmente la Ley 5 de 1992 y se dictan otras disposiciones». Demandantes: Reinaldo Villalba Vargas, Armando Novoa García, Yéssika Hoyos Morales y Juan David Romero Preciado. Magistrada Sustanciadora: CRISTINA PARDO SCHLESINGER. Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales y de conformidad con el procedimiento establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. La ciudadana Yéssika Hoyos Morales y los ciudadanos Reinaldo Villalba Vargas, Armando Novoa García y Juan David Romero Preciado presentaron acción pública de inconstitucionalidad contra el literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019, por vulnerar los artículos 1, 2, 3, 40, 93, 107, 109, 123, 133, 151 y 182 de la Constitución. 2. Mediante Auto del 30 de noviembre de 2020, el despacho de la magistrada ponente admitió la demanda, por la presunta violación de los artículos 1, 2, 3, 40, 107, 109, 123 y 133 de la Constitución. Sin embargo, no admitió a trámite el libelo respecto del supuesto quebrantamiento de los artículos 93 y 151 superiores, al constatar el incumplimiento de la exigencia establecida en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991[1]. 3. En consecuencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Congreso de la República y al Ministerio del Interior. Igualmente, ordenó fijar en lista el proceso e invitó a intervenir en el mismo a diferentes instituciones públicas y privadas[2]. Por último, dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera concepto sobre el asunto. 4. El 7 de diciembre de 2020, los demandantes presentaron un escrito de corrección de la demanda. En este advirtieron que en la parte resolutiva del Auto del 30 de noviembre del mismo año se omitió la admisión del cargo por la presunta transgresión del artículo 182 superior. Esto, a pesar de que dicho artículo fue ampliamente mencionado en la parte motiva de esa providencia y que el cargo satisface los requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional para su admisión a trámite. 5. En consecuencia, por medio del Auto del 13 de enero de 2021, el despacho admitió la demanda por el desconocimiento del artículo 182 de la Constitución. Además, rechazó los cargos formulados con fundamento en la violación de los artículos 93 y 151 de la Carta, dada la falta de corrección de los yerros encontrados. Contra esta decisión no se interpuso recurso de súplica. 6. En escrito dirigido a la Corte Constitucional el 26 de enero de 2021, la Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. Sostuvo que se encontraba incursa en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada, por cuanto participó en su sanción gubernamental. 7. Por medio del Auto 049 del 11 de febrero siguiente, la Sala Plena aceptó el impedimento manifestado y ordenó correr traslado al Viceprocurador General de la Nación, para lo de su competencia. 8. Cumplidos los trámites constitucionales y legales pertinentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA 9. El texto de la norma demandada, tal como fue publicado en el Diario Oficial n.º 51.142 del 19 de noviembre de 2019, es el siguiente (se subraya el literal acusado): «LEY 2003 DE 2000 (noviembre 19) Por la cual se modifica parcialmente la Ley 5 de 1992 y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DECRETA: […] ARTÍCULO 1. El artículo 286 de la Ley 5 de 1992 quedará así: Artículo 286. Régimen de conflicto de interés de los congresistas. […] Para todos los efectos se entiende que no hay conflicto de interés en las siguientes circunstancias: […] e) Cuando el congresista participe, discuta o vote artículos de proyectos de ley o acto legislativo que tratan sobre los sectores económicos de quienes fueron financiadores de su campaña siempre y cuando no genere beneficio particular, directo y actual para el congresista. El congresista deberá hacer saber por escrito que el artículo o proyecto beneficia a financiadores de su campaña. Dicha manifestación no requerirá discusión ni votación. […]». III. LA DEMANDA 10. Los actores sostienen que el literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019, que modificó el artículo 286 de la Ley 5 de 1992, vulnera los artículos 1, 2, 3, 40, 107, 109, 123, 133 y 182 de la Constitución. Fundamentan esta afirmación en los siguientes cargos: 11. Primer cargo: la norma impugnada desconoce el artículo 1 superior, el cual prescribe que Colombia es un Estado organizado en forma de República democrática y pluralista, fundada en la prevalencia del interés general; y el artículo 2 de la Carta, que establece que son fines esenciales del Estado servir a la comunidad, promover la prosperidad general y asegurar la vigencia de un orden justo. 12. El literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019 establece que los congresistas no incurren en un conflicto de intereses cuando participan, discuten o votan artículos de proyectos de ley o acto legislativo que traten sobre los sectores económicos de quienes fueron financiadores de su campaña electoral. En otras palabras, el precepto habilita a los legisladores a favorecer los intereses particulares de sus patrocinadores, mediante la aprobación de artículos de proyectos de ley o acto legislativo, sin que para el efecto deban declararse impedidos. 13. En este sentido, la disposición acusada reconoce abiertamente la relación que existe entre la iniciativa legislativa que beneficia a un sector económico y el congresista que fue financiado por ese sector. Esto no solo porque la incluye en la regulación del régimen de conflicto de intereses, sino, además, porque prevé que, en estos casos, el congresista debe informar por escrito que el artículo o proyecto beneficia los intereses de sus financiadores electorales. Sin embargo, no considera que tal relación genere un conflicto de intereses para el legislador. 14. De este modo, el literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019 tolera que la actividad legislativa favorezca intereses privados, particularmente aquellos que son de utilidad para los financiadores de las campañas electorales. Esta habilitación quebranta el principio democrático como regla general para la toma de decisiones, por cuanto autoriza a los congresistas a aprobar proyectos de ley y de acto legislativo que no consulten el bien común, sino el bienestar privado de quienes patrocinaron económicamente la campaña electoral. En este sentido, la norma desconoce que el origen y el centro del debate legislativo es el pueblo y su bienestar, y no los financiadores de las campañas políticas y sus intereses. 15. Así mismo, infringe el carácter pluralista de la Constitución, toda vez que impide que el debate ideológico sea el que impere en la aprobación de iniciativas legislativas. Por el contrario, en franco desconocimiento de la Cara, la norma concede en dicho debate un lugar estelar a la satisfacción de intereses particulares. 16. Además, la disposición demandada vulnera el principio de prevalencia del interés general en el cual se funda el Estado y que constituye la base de la legitimidad de las autoridades públicas. Lo anterior es así porque promueve que tal interés ceda frente al interés privado de los sectores económicos que financian las campañas electorales al Congreso. 17. Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha advertido sobre los peligros de la financiación privada de campañas políticas para el interés general[3]. La Corte ha indicado que tal financiación puede cooptar la actividad del elegido y vaciar la voluntad política, «la cual debe estar encaminada a la consecución del bien colectivo y del interés general»[4]. 18. Finalmente, el literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019 vulnera los fines esenciales del Estado, como el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general y el aseguramiento de la vigencia de un orden justo. Así, en lugar de exigir que los legisladores satisfagan estos fines mediante su actividad, el literal acusado los faculta para participar en la aprobación de proyectos de ley y acto legislativo que beneficien a los financiadores de sus campañas políticas y, por tanto, que fomenten la realización de intereses privados. 19. Segundo cargo: el literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019 transgrede el artículo 3 de la Carta, que estatuye que la soberanía reside en el pueblo y que de él emana el poder público; y el artículo 40 de la Constitución, que reconoce el derecho fundamental a la representación política efectiva y, por tanto, a controlar a los representantes electos. 20. La norma demandada autoriza a los congresistas a actuar como «voceros de los grandes sectores económicos que financiaron su campaña electoral, en lugar ser voceros del pueblo en aquellos proyectos de ley o de acto legislativo que versen sobre dichos sectores»[5]. Esto contradice la jurisprudencia constitucional, la cual ha señalado que en una democracia participativa como la colombiana, los representantes elegidos por el pueblo, en el cual reside la soberanía, «tienen el deber de ser voceros de la voluntad popular y acatar el mandato imperativo de sus electores»[6]. Así, para efectos de la discusión y aprobación de iniciativas legislativas, este mandato es desconocido por el literal acusado, pues «en lugar de proteger el vínculo representante – representando, […] favorece el vínculo financiador – representante»[7]. 21. Adicionalmente, en el modelo de democracia participativa, la ciudadanía conserva el derecho a controlar a sus representantes, por cuanto la elección «no supone la transferencia de la soberanía popular, sino que los inviste de legitimidad para actuar como delegados del pueblo»[8]. Tratándose de los congresistas, la acción de pérdida de investidura es un mecanismo de control político al alcance de todos los ciudadanos para fiscalizar la actividad legislativa. 22. Por tanto, la disposición impugnada también quebranta la Constitución, porque impide que los votantes controlen a sus representantes en el Congreso mediante el ejercicio de la acción de pérdida de investidura, ya que este mecanismo, según lo estatuido en el artículo 183.1 de la Constitución, se activa por la violación de los regímenes de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses. En el presente caso, la norma niega la existencia de tal conflicto, respecto de la participación, discusión y votación de proyectos de ley o de acto legislativo que beneficien a los sectores económicos que financiaron la campaña política al Congreso. En esa medida, a pesar de la evidente existencia de un conflicto de intereses, la norma los faculta para aprobar tales proyectos, sin violar el mencionado régimen, lo que impide que los ciudadanos controlen la relación que existe entre los congresistas y sus financiadores mediante la citada acción judicial. 23. Tercer cargo: el literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019 vulnera el artículo 123 de la Constitución, que dispone que los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos que están al servicio del Estado y de la comunidad; y el artículo 133, que preceptúa que los miembros de los cuerpos colegiados de elección popular representan al pueblo y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. 24. De acuerdo con las citadas normas constitucionales, los congresistas deben orientar sus actuaciones al bienestar de toda la sociedad, y no solo al de sus electores o financiadores. Uno de los medios de realización de este deber se concreta en los regímenes de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses. Este último regula los supuestos de hecho en los que la actividad de los congresistas puede implicar la persecución de fines que satisfagan intereses diferentes al interés general y menoscabar el ejercicio de la función pública que los legisladores desempeñan. 25. La disposición cuestionada habilita a los congresistas a actuar, no al servicio de la comunidad o del bien común, como lo ordena la Constitución, sino de los sectores económicos que financiaron sus campañas electorales. Esto desconoce la existencia de un evidente conflicto de intereses —por la concurrencia antagónica del interés particular y el interés público— y pone a los legisladores al servicio de dichos sectores, para fomentar la realización de intereses privados, en lugar de promover la búsqueda del bien común. 26. Con ello, «el literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019 permite la consolidación de factores que operan sobre la conciencia, igualdad, imparcialidad, independencia y libertad con la que este servidor público concurre al debate democrático»[9]. 27. Cuarto cargo: la norma acusada viola el artículo 182 de la Constitución, el cual establece que los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de «carácter moral o económico» que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. 28. En abierta violación del precepto constitucional anterior, «la norma demandada regula justamente un situación económica que debería inhibir a los congresistas a participar en asuntos sometidos a su atención»[10]. A pesar de reconocer que sí existe un interés que vincula al congresista con el sector económico de su financiador, en la medida en que le exige al elegido dejar constancia escrita de tal situación, la disposición considera que esto no configura un conflicto de intereses y autoriza al congresista a participar, debatir y votar el proyecto de ley o de acto legislativo respectivo. 29. En este sentido, la norma omite que, en la actualidad, el financiamiento de campañas electorales, por parte de sectores económicos y empresas privadas, constituye una de las principales «prácticas de captura del Estado»[11] y, por tanto, de corrupción. Este tipo de captura busca materializar los propósitos particulares de dichos sectores y empresas, por medio de la aprobación de normas favorables a sus intereses. De ahí que, «el desconocimiento del conflicto de intereses que existe en una situación en la que el congresista vote iniciativas legislativas sobre el sector económico que lo financió constituye una situación en sí misma corrupta»[12]. 30. Así, cuando la disposición pasa por alto que la financiación privada de campañas al Congreso de la República es una «situación económica» de aquellas a las que se refiere el artículo 182 superior, hace nugatorio «el fin del régimen de conflicto de intereses, que consiste en preservar el interés general y evitar la cooptación del Estado y la generación de beneficios privados para los congresistas»[13]. 31. Ahora bien, el literal impugnado dispone que el conflicto de intereses solo se configura cuando el proyecto de ley o de acto legislativo que beneficia al financiador de la campaña genere un beneficio particular, directo y actual para el congresista. No obstante, lo anterior no es suficiente para considerar que la medida es constitucional. Esto es así por cuanto no tiene en cuenta la complejidad de los intereses y de las relaciones que se tejen en el Congreso de la República y el compromiso y la deuda política que adquiere el congresista con los financiadores de su campaña, en la medida en que estos le permitieron acceder a una curul. 32. Desde esta perspectiva, la norma también desconoce que es muy difícil que se cumpla la situación descrita por el literal demandado, es decir, que la norma objeto de aprobación genere un beneficio particular, directo y actual para el congresista, pues, en realidad, el beneficio que se genera solo es actual para el financiador y ulterior para el legislador. 33. En efecto, «la financiación de campañas tiene unos objetivos que, sin ser hipotéticos porque hacen parte de las razones por las que un privado decide financiar a un político, tampoco son directos, al menos en la manera como lo ha desarrollado el Consejo de Estado»[14]. Además, «los fines de la financiación privada de campañas tienen unos objetivos de corto, mediano y largo plazo, por lo que un congresista puede votar una iniciativa legislativa favoreciendo intereses de un financiador, afectado así el interés general, con una expectativa certera pero futura de continuar contando con el apoyo económico de determinado sector»[15]. 34. Quinto cargo: el literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019 vulnera el artículo 107 de la Constitución, que dispone los deberes de los partidos y movimientos políticos y la obligación en cabeza de estos de actuar de conformidad con los principios de transparencia y moralidad; y el artículo 109, que establece que ningún tipo de financiación privada de campañas electorales podrá tener fines antidemocráticos. 35. La norma acusada es contraria a los principios constitucionales de moralidad y transparencia que rigen la actuación de los partidos o movimientos políticos, porque autoriza «la incorporación desmedida de intereses particulares en el debate democrático y la función pública»[16]. 36. Así, en lugar de fijar filtros que solucionen los problemas de corrupción que afectan los procesos electorales y que facilitan que la financiación privada de campañas materialice fines antidemocráticos, el literal impugnado «les da plena cabida en desatención de la función tuitiva de la figura jurídica del conflicto de interés»[17]. Esto «disminuye injustificadamente la figura del conflicto de interés, sin que haya razones propias del contexto social, del clima político de la sociedad colombiana o del ordenamiento jurídico que así lo avalen»[18]. 37. Igualmente, la disposición permite que la financiación privada de campañas realice fines antidemocráticos, porque autoriza a los legisladores a aprobar artículos de proyectos de ley o acto legislativo que no persigan el interés general, sino que beneficien a sus financiadores, sin incurrir en un conflicto de intereses. Tal habilitación incentiva el favorecimiento de intereses privados en la actividad legislativa y por ello atenta contra la democracia. IV. INTERVENCIONES 1. Clínica Jurídica de Medio Ambiente y Salud Pública de la Facultad de Derecho de la Universidad de Los Andes 38. Los ciudadanos Silvia Catalina Quintero Torres y Juan Pablo Carbonell Muñoz, asesora y miembro de la Clínica Jurídica de Medio Ambiente y Salud Pública de la Facultad de Derecho de la Universidad de Los Andes, respectivamente, solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad del literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019. 39. Afirman que la norma acusada facilita una forma de «captura corporativa del Estado»[19], porque permite que los congresistas voten iniciativas legislativas que favorezcan a sus financiadores. Esto es así, por cuanto con el patrocinio privado del sistema electoral, el sector privado obtiene beneficios específicos, a través del direccionamiento del trabajo de los legisladores. De este modo, aunque en Colombia la financiación privada de las campañas es legal, este mecanismo «puede afectar dramáticamente a la consecución del interés general y los principios de participación, igualdad, transparencia y pluralismo político»[20]. 40. Lo anterior se explica en el hecho de que la financiación privada de las campañas es una inversión a largo plazo que realiza el sector privado, que no guarda relación con la ideología y los principios que defienden los candidatos, sino con la protección de los intereses de los financiadores. Con ella se busca crear una relación de alto nivel que genere una deuda a favor de estos, incluso si los candidatos no consiguen una curul. 41. Es por esto que el supuesto fáctico del cual parte la norma resulta equivocado. En efecto, «es ingenuo pensar que solamente existe un conflicto [de interés] […], cuando el beneficio es particular, directo y actual [para el congresista]»[21]. Esta previsión no es suficiente para contrarrestar los riesgos y limitar los alcances de las relaciones políticas y económicas que se construyen alrededor de la financiación privada de campañas electorales. 42. Ahora bien, la autorización para que los congresistas voten proyectos de ley y de acto legislativo que beneficien a sus patrocinadores y, por tanto, la limitación del régimen de conflicto de intereses, tiene dos consecuencias sobre el ordenamiento constitucional. La primera es que permite que el interés general que debe guiar el trabajo legislativo y la función pública que desempeñan los congresistas ceda ante el interés privado de los sectores económicos. Al respecto, no se debe olvidar que, justamente, dicho régimen busca garantizar la prevalencia del interés general. Y la segunda consiste en habilitar a los legisladores para que, en lugar de aprobar medidas y políticas públicas que satisfagan los fines esenciales del Estado, fomenten la realización de intereses privados. 43. Un ejemplo real de lo sostenido en precedencia es la influencia excesiva de los sectores económicos sobre el Congreso de la República, en la aprobación de medidas que beneficien la salud pública. Concretamente, son tres los casos que dan cuenta de esta situación: i) El proceso político que culminó con la sanción de la Ley 1968 de 2019, por la cual se prohíbe el asbesto en razón de sus efectos cancerígenos, tardó más de doce años. Esto se debió fundamentalmente a la presión ejercida sobre el Congreso de la República por parte del sector empresarial de la construcción y las asociaciones promotoras de ese mineral. ii) A pesar de los efectos comprobados sobre la salud y de las advertencias de la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Congreso no ha establecido un impuesto sobre las bebidas azucaradas. Varios partidos políticos se han opuesto a iniciativas con ese contenido. De acuerdo con la información disponible[22], la industria de los alimentos realizó importantes donaciones a las campañas electorales al Senado y a la Cámara de Representantes en el 2018. Estas, en el caso de algunos partidos como el Conservador, representaron el 90% de las donaciones recibidas para la campaña a la Cámara de ese año. iii) Desde el 2017 se han presentado varios proyectos de ley para que se etiqueten los alimentos extraprocesados que tengan altos niveles de azúcar, grasa y sodio, con el objetivo de advertir a las personas sobre lo que están consumiendo. Todos los proyectos han sido archivados por tránsito de legislatura o durante el debate. Algunas «fuentes que consultó el portal Cero Sesenta [de la Universidad de Los Andes] afirmaron que Postobón ejerció presión sobre los congresistas para cambiar el texto original del proyecto»[23]. 44. En los dos últimos casos, «[e]l conflicto de interés es entonces manifiesto: si los congresistas de estos partidos llegaran a apoyar cualquier proyecto de ley que perjudique los intereses del gremio [de los alimentos], este podría retirarles su financiación para futuros periodos electorales, de la cual dependen fuertemente»[24]. 2. Corporación Transparencia por Colombia 45. El director ejecutivo de la Corporación Transparencia por Colombia, Gerardo Andrés Hernández Montes, intervino en el presente proceso, con el fin de solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad del literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019. 46. Sostiene que el conflicto de intereses es un mecanismo que permite tramitar la contradicción que puede existir entre los intereses particulares y el interés general, para el ejercicio transparente e imparcial de funciones públicas. Cuando dicho mecanismo no se gestiona de manera adecuada o se limita en exceso, puede generar conductas corruptas, como el uso de un cargo público para la obtención de beneficios particulares y la «captura del Estado por intereses económicos»[25]. Esto último ocurre si se permite que agentes privados legales intervengan en el trámite de aprobación de las leyes, con el propósito de obtener beneficios particulares. 47. En este contexto, el análisis de la figura del conflicto de intereses en el caso de los congresistas, derivado del financiamiento privado de campañas, debe considerar principalmente el beneficio potencial y futuro para el congresista y los beneficios que obtienen los financiadores. De ahí que resulte insuficiente lo establecido en el literal acusado, pues limita el conflicto de intereses de dos maneras: a la obtención de un beneficio particular, directo y actual para el congresista y al deber de dejar una constancia escrita, que no tiene ninguna consecuencia jurídica. 48. Y es que la financiación privada de las campañas electorales es un riesgo real a la independencia de los partidos y de los gobernantes. En Colombia, de acuerdo con los estudios realizados por la Corporación Transparencia por Colombia desde el 2011 hasta el 2019[26], las campañas y los partidos dependen de manera excesiva del financiamiento privado. Tales estudios han concluido que el patrimonio de los candidatos y sus familiares, así como los aportes de personas naturales y jurídicas, representan más del 80% de los ingresos totales de las campañas. Específicamente, en las elecciones legislativas de 2018, los aportes privados constituyeron aproximadamente el 46% de los ingresos de las campañas. 49. Lo anterior significa que sin el financiamiento privado, en Colombia es casi imposible realizar campañas políticas. Esto, a su vez, implica que existe un riesgo importante de que la defensa de intereses privados tenga un peso considerable en la actividad legislativa. No obstante, de conformidad con la norma acusada, dicha defensa no constituye un conflicto de intereses para el legislador, quien puede llevarla acabo sin ningún tipo de limitación real o consecuencia. 50. Ahora bien, es preciso tener en cuenta que buena parte de la financiación privada de campañas electorales se surte a través de los partidos políticos. Sobre este punto, llama la atención el incremento exponencial de los aportes privados a los partidos políticos: «del año 2017 al año 2018, los aportes de personas naturales y jurídicas al funcionamiento de los partidos políticos aumentaron en un 500%»[27]. 3. Corporación Colombiana de Padres y Madres “Red PaPaz” 51. La directora ejecutiva y representante legal de la Corporación Colombiana de Padres y Madres “Red PaPaz”, Carolina Piñeros Ospina, presentó los siguientes argumentos, con el fin de coadyuvar, «en calidad de amicus curiae», la demanda de la referencia. 52. Sostiene que los artículos 133, 182 y 183 de la Constitución son fundamentales para proteger el principio democrático y la prevalencia del interés general. En este sentido, forman parte de la «arquitectura constitucional»[28] que procura salvaguardar el proceso legislativo, para que este sirva a dicho interés. Esta arquitectura se podría afectar seriamente si el régimen de conflictos de interés considera que supuestos fácticos, como el que contiene la norma acusada, no representan un conflicto de intereses, a pesar de que es evidente que sí lo son. Lo anterior, en la medida en que permiten que la actividad del Congreso persiga la materialización de intereses privados. 53. En el caso de la disposición demandada, es claro que si bien la autorización a los legisladores para que participen, discutan y voten artículos de proyectos de ley y de acto legislativo que traten sobre los sectores económicos de los financiadores de sus campañas no genera un beneficio particular, directo y actual para los congresistas, sí provoca un provecho para el financiador. Este provecho «fortalece los lazos entre la empresa financiadora y el congresista, que se traduce muchas veces en mantener la financiación de las campañas electorales»[29]. En este escenario, el congresista se enfrenta a una situación en la que debe escoger entre servir al interés general o favorecer al donante de su campaña, la cual hace evidente la existencia de un conflicto de intereses. 4. Global Health Advocacy Incubator (GHAI) 54. La directora del Programa de Políticas Ambientales del Global Health Advocacy Incubator, Holly Wong, solicitó a la Corte, en calidad de amicus curiae, que declare la inexequibilidad del literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019[30]. 55. Sostiene que, en un contexto mundial de lucha contra la corrupción y prevención de conflictos de interés en el diseño de políticas pública, la decisión del presente caso es de «vital importancia no solo para Colombia sino para Latinoamérica e incluso a nivel global»[31], porque podría «orientar futuras políticas y decisiones judiciales en otros países»[32]. 56. La interviniente afirma que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7.3 de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción[33], el Estado colombiano tiene el deber de adoptar medidas legislativas y administrativas «para aumentar la transparencia respecto de la financiación de candidaturas a cargos públicos electivos y, cuando proceda, respecto de la financiación de los partidos políticos». Esta obligación, la cual también se encuentra prevista en la Convención Interamericana contra la Corrupción[34], guarda relación con la promoción de la transparencia y la prevención de conflictos de interés (artículo 7.4 ibidem[35]). 57. La falta de una regulación adecuada que prevenga conflictos de interés tiene un impacto directo en varios sectores, pero especialmente en el ámbito de la salud pública. Es así como los factores de riesgo de algunas enfermedades crónicas se asocian al consumo de sustancias como el tabaco, el alcohol, comestibles altos en grasa, azúcar y sodio, y bebidas endulzadas. Dichos factores se pueden reducir mediante políticas públicas que regulen su consumo y promoción. Aunque la OMS y la Organización Panamericana de la Salud (OPS) han efectuado recomendaciones a los Estados en esta materia, las grandes industrias que manufacturan estos productos han sido «muy eficientes»[36] a la hora de gestionar sus intereses en los espacios de toma de decisiones. 58. En este escenario, «emerge la riesgosa manifestación de lo que se conoce como captura corporativa. Este término puede entenderse como el control y/o influencia directa de los actores privados sobre los sistemas y recursos públicos»[37]. Con su captura corporativa, el Estado se debilita en todos los niveles —«internacionales, nacionales y locales […], normativos, fiscales y judiciales»[38]— para favorecer con sus actuación a intereses privados. 59. Para interferir en los sistemas políticos, por ejemplo, la industria de productos comestibles ultraprocesados y bebidas endulzadas se ha valido de todo tipo de instrumentos: «lobby, influencia en los debates legislativos, acuerdos públicos y privados con los gobiernos, amenazas legales, utilización de puertas giratorias, desprestigio de las investigaciones académicas, entre otras»[39]. En este sentido, la ineficiente regulación sobre los conflictos de intereses en el caso de la financiación de las campañas políticas, contenida en la norma demandada, permite que la industria de los alimentos presione abiertamente a los congresistas para que tomen decisiones que los beneficien, en perjuicio del bien común. 60. Este problema ha sido reconocido por diferentes organizaciones internacionales como la OMS y la Relatoría Especial sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[40], las cuales han sugerido a los Estados que regulen el vínculo que mantienen con el sector privado que produce alimentos. «Recientemente, el Relator Especial sobre el derecho a la salud, en una declaración enfocada en la política de etiquetado frontal de alimentos ha resaltado que “la industria de alimentos y bebidas sigue oponiéndose enérgica y ampliamente a las normas de etiquetado frontal de advertencia. […] La información errónea y la presión de la industria de alimentos y bebidas interfiere con los esfuerzos de los Estados por adoptar leyes, reglamentaciones y políticas de salud pública”»[41]. Por esto, países como Argentina y México han adoptado medidas para prevenir conflictos de interés en todo el ciclo de definición y ejecución de las políticas públicas en este ámbito. 61. La interferencia de las industrias del tabaco y de los alimentos ultraprocesados en los procesos políticos y legislativos, en particular mediante la financiación de campañas electorales, es especialmente preocupante, por los riesgos de esos productos para la salud. La OMS ha advertido sobre esta situación. En el caso de la industria del tabaco, lo anterior provocó que la OMS incluyera el artículo 5.3 en el Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT), con el fin de que los Estados partes blindaran las políticas públicas de los intereses comerciales de esa industria. En las directrices elaboradas por la Conferencia de las Partes —órgano rector del CMCT—, se estableció que los Estados tienen el deber de fijar una política sobre la divulgación y gestión de los conflictos de intereses, que incluye una prohibición expresa, dirigida a los productores de tabaco, de contribuir financieramente a las campañas electorales, los partidos y los candidatos. 62. Adicionalmente, en el campo de las políticas y programas de nutrición, entre otras medidas, la OMS ha recomendado a los Estados que «[d]esarroll[en] e implement[en] marcos regulatorios y mecanismos con el objetivo de prevenir y gestionar conflictos de intereses de manera efectiva y adecuada, en protección del interés general y el bien público. Para ello, [deben] utilizar lenguaje normativo que no restrinja los mecanismos que abogan por la transparencia, la prevención de estos conflictos y el manejo de ellos cuando han ocurrido en casos concretos»[42]. 5. Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre 63. El director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, Kenneth Burbano Villamarín, y su coordinador, Javier Santander Díaz, solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad del literal acusado. 64. Precisan que el principio democrático y, específicamente, la democracia representativa constituyen un pilar fundamental de la Carta Democrática Interamericana (CDI), en la medida en que son la base del Estado de derecho y de los regímenes constitucionales de los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA)[43]. 65. Ahora bien, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado se han referido a la importancia del régimen de los conflictos de intereses para proteger la democracia y la garantizar la prevalencia del interés general. De hecho, «su relevancia es tal dentro de “nuestro ordenamiento constitucional, que el régimen de conflicto de intereses de los congresistas fue instituido directamente por el constituyente”[44]»[45] y que el artículo 183 superior prevé que la violación de dicho régimen da lugar a la aplicación de la sanción de pérdida de investidura. 66. En lo que concierne al caso que estudia la Sala Plena de la Corte Constitucional, es necesario considerar que el financiador de la campaña electoral forma parte del círculo de personas cercanas al congresista. En consecuencia, determinar, como lo hace la norma acusada, que esta situación no genera un conflicto de intereses para el congresista que participa y vota iniciativas que favorecen a ese financiador, «afecta la probidad, la transparencia y la imparcialidad que los miembros [del Congreso] deben conservar en la función legislativa, en aras de garantizar la justicia, el bien común y el interés general»[46]. Con esto, la disposición sometida a juicio de constitucionalidad permite que los intereses particulares de los sectores económicos prevalezcan en la toma de decisiones legislativas, lo cual resulta contrario a lo prescrito en los artículos 182 y 183 de la Carta. 6. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) 67. El subdirector de Dejusticia, Mauricio Ariel Albarracín Caballero, y las investigadoras Diana Guarnizo Peralta, Mariluz Barragán González, Paula Alejandra Angarita Tovar y Jesús David Medina Carreño intervienen en el presente proceso para solicitar a la Corte que declare la inconstitucionalidad del literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019. 68. Indican que el análisis sobre la financiación de los partidos y de las campañas electorales en los sistemas democráticos es un asunto fundamental para la gestión de lo público y la lucha contra la corrupción. De ahí la importancia de establecer reglas que regulen esa realidad y evidencien los intereses privados que pueden ejercer presión sobre la política. 69. Es así como, por ejemplo, en la base de datos de financiamiento político del International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) consta que casi todos los 180 países estudiados cuentan con algún tipo de regulación sobre la materia[47]. En este contexto, se debe precisar que aunque varios países tienen sistemas mixtos de financiación de la política en los que confluyen el financiamiento estatal y las contribuciones privadas, los Estados han procurado establecer límites y condiciones a estas últimas. Lo anterior, en la medida en que «la financiación política controlada de manera inadecuada es uno de los puntos de entrada más explotados por los intereses privados para influir indebidamente en las decisiones políticas»[48]. 70. Por tanto, los ordenamientos jurídicos deben impedir que los funcionarios que puedan ser sujetos de presiones por actores particulares participen en esas decisiones. En este sentido, lo cierto es que la regulación de los conflictos de intereses ha sido el camino escogido por la mayoría de países para alcanzar ese propósito y disminuir la vulnerabilidad de los legisladores a presiones externas. 71. Existen dos casos emblemáticos que reflejan la interferencia indebida del sector privado en la agenda legislativa: las bebidas azucaradas y el tabaco. Respecto del primero, en Colombia, en 2016, varios medios de comunicación informaron que un grupo de lobistas al servicio de la industria de los alimentos «influenciaron los votos de ciertos parlamentarios con la finalidad de conseguir el archivo de una propuesta que pretendía imponer un impuesto a las bebidas azucaradas como una medida de salud pública[49]»[50]. Esto coincide con el hecho de que la industria de los alimentos y sus empresas afines aportaron donaciones a cuatro de los principales partidos políticos del país para las elecciones de 2018. Después se conoció que el financiamiento privado de las campañas «provino de las mismas empresas que enviaron lobistas al Congreso para movilizar el rechazo al impuesto de las bebidas azucaradas[51]»[52]. Por su parte, la industria tabacalera lleva más de 50 años recorriendo el mismo camino. En países como Costa Rica, México y Ecuador, esa industria ha interferido en la expedición de leyes para controlar la publicidad del tabaco y la designación de áreas para fumadores. V. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 72. El Viceprocurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre la demanda de la referencia. 73. Para sustentar su solicitud, manifiesta que la demanda incumple los requisitos de certeza y suficiencia. Al respecto, explica que el literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019 contiene dos normas. La primera establece que «[…] no hay conflicto de interés […] || e) Cuando el congresista participe, discuta o vote artículos de proyectos de ley o acto legislativo que tratan sobre los sectores económicos de quienes fueron financiadores de su campaña siempre y cuando no genere beneficio particular, directo y actual para el congresista». Y, la segunda, la cual prescribe que «El congresista deberá hacer saber por escrito que el artículo o proyecto beneficia a financiadores de su campaña. Dicha manifestación no requerirá discusión ni votación». 74. A su juicio, la «norma 1» no regula la «hipótesis extralegal» que fundamenta la demanda, es decir, la no configuración de un conflicto de intereses cuando el congresista participa, discute o vota iniciativas legislativas que generan un beneficio para los financiadores de su campaña electoral. En consecuencia, la demanda carece de certeza porque «los reproches planteados por los actores no se dirigen a cuestionar el contenido real de la norma […], sino la denominada hipótesis extralegal»[53]. Así, a diferencia de lo señalado por los actores, el literal e) de la Ley 2003 de 2019 «se centra» en preceptuar que sí se configura un conflicto de intereses cuando el proyecto normativo produce un beneficio particular, directo y actual para el congresista. 75. Por tanto, dado que la «norma 1» no desarrolla la «hipótesis extralegal», en este supuesto «corresponderá aplicar el régimen general de la materia, que le impone a los interesados la carga de verificar, en cada caso concreto, si se encuentran dados los presupuestos correspondientes para presentar un impedimento, formular una recusación o imponer una sanción, como la pérdida de investidura»[54]. 76. Ahora bien, el hecho de que la «norma 2», valga decir, el segundo apartado del literal acusado, sí se refiera a los beneficios que el proyecto de ley o de acto legislativo pueda generar para el financiador de la campaña electoral, esto «no modifica el entendimiento de su primera parte (norma 1), ya que se trata de dos reglas jurídicas independientes con objetos distintos»[55]. 77. En este sentido, «[p]ara la Procuraduría, una lectura distinta de la disposición que habilitara la actividad del congresista en beneficio de intereses particulares (como serían los de su financiador), y que lo apartara del interés general, la justicia y el bien común, constituiría un flagrante desconocimiento de la Constitución, lo cual claramente no fue la intención del Legislador»[56]. 78. Finalmente, el Viceprocurador afirma que la demanda también incumple el requisito de suficiencia, en la medida en que, «al evidenciarse la lectura parcializada de la norma cuestionada presentada por los actores, la demanda pierde su poder de persuasión y no genera duda sobre la constitucionalidad de disposición acusada»[57]. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia 79. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, comoquiera que se dirige contra una ley de la República. 2. Asunto previo. Análisis sobre la aptitud de la demanda[58] 80. El Viceprocurador General de la Nación solicita que la Corte se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo en el proceso de la referencia. Considera que la demanda no satisface los requisitos de certeza y suficiencia porque se sustenta en un contenido normativo que el literal impugnado no establece y, además, no genera una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición. 81. En consecuencia, pasa la Sala a determinar si, en efecto, le corresponde proferir un fallo inhibitorio en atención a que la demanda incumple los requisitos anotados o si, por el contrario, debe pronunciarse de fondo sobre los cargos. 82. La etapa de admisibilidad es el momento idóneo para que la Corte adelante el estudio sobre la aptitud de la demanda y verifique el cumplimiento de los requisitos que ha establecido la jurisprudencia para dar trámite a la acción de inconstitucionalidad. No obstante, la superación de esta fase no elimina la posibilidad de que, de encontrarse mérito para ello y al momento de proferir sentencia, la Sala Plena analice con mayor detenimiento y profundad los cargos propuestos[59]. Lo anterior, pues, en todo caso, la admisión de la demanda «responde a una valoración apenas sumaria de la acción»[60], que «no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte»[61] para decidir los asuntos puestos a su consideración en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales[62]. 83. Esta Corporación ha señalado amplia y reiteradamente los requisitos que debe cumplir la acción pública de inconstitucionalidad. Al respecto, y en relación con la exigencia contenida en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991[63], a partir de la sentencia C-1052 de 2001, este Tribunal ha precisado que el concepto de la violación debe responder tres exigencias argumentativas: i) «el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (art. 2, núm. 2, Decreto 2067 de 1991)»; ii) «la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas», y iii) la explicación de «las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución». 84. Así mismo, en la citada sentencia, la Corte Constitucional sistematizó la jurisprudencia sobre la última exigencia descrita y precisó que las razones alegadas por el demandante para fundamentar la censura deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[64]. 85. En cuanto a la claridad de la demanda, la Corte indicó que implica para el accionante el «deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa». La certeza exige que la demanda recaiga sobre una «proposición jurídica real y existente», y no sobre una deducida o supuesta por el actor, pues el control de constitucionalidad «supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto». Por su parte, la especificidad obliga a que la demanda formule por lo menos un cargo concreto contra la norma acusada, de manera que sea posible determinar si se presenta una confrontación real y objetiva entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, lo que supone dejar de lado argumentos «vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales» que no tienen conexión con la norma demandada. La pertinencia, como atributo esencial de las razones expuestas al demandar una norma por inconstitucional, indica que «el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional», esto es, basado en la evaluación del contenido de una norma superior frente a la disposición impugnada, apartándose de sustentos «puramente legales y doctrinarios», simples análisis sobre la conveniencia de la norma o de argumentos relacionados con la indebida aplicación de la disposición en un caso específico. Por último, la suficiencia se refiere, por una parte, a «la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche» y, por otra, a la exposición de argumentos que logren despertar «una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada» que haga necesario un pronunciamiento de la Corte. 86. Con fundamento en lo anterior, la Sala constata que, contrariamente a lo sostenido por el Viceprocurador General de la Nación, la demanda de la referencia sí satisface el requisito de certeza. Al respecto, observa que resulta equivocado considerar que la demanda se sustenta en un contenido normativo que el literal impugnado no establece. 87. En efecto, en primer lugar, los demandantes sostienen que la norma acusada dispone que el congresista que participe, discuta y vote artículos de proyectos de ley o de acto legislativo, que «trat[e]n sobre los sectores económicos de quienes fueron financiadores de su campaña», no incurrirá en un conflicto de intereses. De acuerdo con la transcripción que se realiza a continuación, esta comprensión del precepto demandado coincide exactamente con su tenor literal: «ARTÍCULO 1. El artículo 286 de la Ley 5 de 1992 quedará así: Artículo 286. Régimen de conflicto de interés de los congresistas. […] Para todos los efectos se entiende que no hay conflicto de interés en las siguientes circunstancias: […] e) Cuando el congresista participe, discuta o vote artículos de proyectos de ley o acto legislativo que tratan sobre los sectores económicos de quienes fueron financiadores de su campaña siempre y cuando no genere beneficio particular, directo y actual para el congresista. El congresista deberá hacer saber por escrito que el artículo o proyecto beneficia a financiadores de su campaña. Dicha manifestación no requerirá discusión ni votación» (negrilla fuera del texto). 87. Ahora bien, es cierto que, en segundo lugar, los demandantes interpretan que mediante esta redacción, el literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019 habilita a los congresistas para que puedan participar, discutir o votar artículos de un proyecto de ley o de acto legislativo que beneficien a los sectores económicos de quienes fueron financiadores de sus campañas electorales, sin que ello configure en ningún caso un conflicto de intereses. 88. Con base en los antecedentes legislativos de la norma demandada, más adelante la Sala demostrará que si bien esta no utiliza abiertamente el verbo beneficiar —en su lugar emplea el verbo tratar—, su finalidad sí es permitir que a través de la actividad legislativa, los legisladores puedan beneficiar a los financiadores de sus campañas, sin incurrir en un conflicto de intereses. Como se verá, esta conclusión se fundamenta, por un lado, en las explicaciones ofrecidas por los ponentes y promotores de la iniciativa a lo largo del trámite legislativo sobre el alcance del literal y, por otro, en los términos en los cuales se desarrolló el debate en el Congreso. 89. Para la Corte, lo anterior pone en evidencia que la interpretación de la norma acusada es correcta, pues se sustenta en criterios históricos y teleológicos[65], los cuales responden a los antecedentes legislativos de la norma y a su finalidad. Por tanto, la demanda sí cumple el requisito de certeza. En esta medida, el libelo recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una inventada por los actores. De ahí que se pueda confrontar el señalado contenido del literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019 con las normas constitucionales que los demandantes estiman infringidas. 90. De otro lado, y en concordancia con lo que acaba de explicarse, es claro que la expresión «siempre y cuando no genere beneficio particular, directo y actual para el congresista», prevista en el precepto acusado, no constituye el centro del literal e), como erradamente lo señala el Viceprocurador. Esto, por cuanto, en atención a su transcripción textual, precisamente aquel regula una de las seis circunstancias en las que «[p]ara todos los efectos se entiende que no hay conflicto de interés». 91. En este sentido, como lo indican los demandantes, tal locución solo introduce una suerte de excepción a la regla general, es decir, a la inexistencia de un conflicto de intereses en el supuesto fáctico que regula la primera parte del literal. En la demanda esta situación fue puesta de presente para indicar que tal salvedad es engañosa y no depura el conflicto de intereses, pues resulta casi imposible que una situación reúna las condiciones que la norma señala, según las definiciones que ofrece el propio artículo. Por ello, no es cierto que su inclusión en el literal permita considerar, a priori, que los demandantes hacen una interpretación desacertada de la norma. 92. Finalmente, la Sala encuentra que la demanda también cumple el requisito de suficiencia. En efecto, la exposición de los cargos admitidos a trámite aporta los elementos de juicio mínimos para iniciar el estudio de constitucionalidad. De igual modo, los argumentos desarrollados generan una duda sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada, comoquiera que precisan la manera en que esta lesiona la prevalencia del interés general y el bien común. 3. Problema jurídico y esquema de solución 93. La demanda se dirige contra el literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019, que modificó el artículo 286 de la Ley 5 de 1992, por la cual se expide el Reglamento del Congreso. Este artículo regula «el régimen de conflicto de interés de los congresistas» y determina las circunstancias en las que tal conflicto no tiene lugar. 94. Específicamente, el literal acusado establece una de dichas circunstancias: cuando el congresista participe, discuta o vote artículos de proyectos de ley o de acto legislativo que «tratan sobre los sectores económicos de quienes fueron financiadores de su campaña». Al respecto, se reitera que la norma advierte que sí existirá un conflicto de intereses cuando la iniciativa legislativa respectiva genere «beneficio particular, directo y actual para el congresista». 95. En relación con la regla general, el precepto precisa que «[e]l congresista deberá hacer saber por escrito que el artículo o proyecto beneficia a financiadores de su campaña» y que «[d]icha manifestación no requerirá discusión ni votación». 96. Los demandantes sostienen que la norma impugnada, al disponer que un congresista no incurre en un conflicto de intereses cuando participa, discute o vota proyectos de ley o de acto legislativo que traten sobre los financiadores de su campaña, vulnera el ordenamiento constitucional. 97. Fundamentan esta afirmación en cinco razones. La primera, porque autoriza a los congresistas a aprobar proyectos de ley y de acto legislativo que no consulten el bien común y el interés general, sino el bienestar y los intereses privados de quienes financiaron su...