Sentencia C-265 de 2025

C-265-25 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-265/25 CELEBRACIÓN DE CONVENIOS SOLIDARIOS CON ORGANISMOS O JUNTAS DE ACCIÓN COMUNAL-No vulnera el núcleo esencial de la libre competencia (...) el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 respetan el núcleo esencial de la libre competencia, el cual protege las posibilidades de concurrir al mercado de forma libre, sin barreras de entrada injustificadas, y de participar en él en igualdad de condiciones. Así, por un lado, las normas acusadas no afectan la posibilidad que tienen los agentes económicos que no son juntas u organismos de acción comunal de concurrir a los mercados de las obras públicas de hasta por la mínima y la menor cuantía, pues no imponen barreras de entrada. Por otro lado, debido a que superan el test de proporcionalidad de intensidad intermedia, las ventajas contractuales contenidas en el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 responden a criterios de razonabilidad y proprocionalidad COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia CONTROL CONSTITUCIONAL-Requisitos para ampliar el objeto de control DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de pronunciamiento sobre nuevo cargo presentado por interviniente MARGEN DE LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR FRENTE AL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Limites (...) el Congreso de la República cuenta con un amplio margen de configuración legislativa para regular los aspectos más significativos de la contratación estatal, incluidas la determinación de los sujetos habilitados para contratar, la fijación de los tipos de contratos y la modalidad de selección de los contratistas. No obstante, al regular la contratación estatal, el Congreso de la República debe respetar las finalidades del Estado Social de Derecho, atender los principios de razonabilidad y proporcionalidad y asegurar los mínimos que se derivan de las libertades económicas. En particular, el legislador debe respetar la libre competencia, de forma que cualquier restricción a dicho derecho constitucional, para que sea legítima, debe superar la aplicación del juicio de proporcionalidad en la intensidad que corresponda según las circunstancias del caso. LIBRE COMPETENCIA-Concepto LIBRE COMPETENCIA-Limitaciones (...) la libre competencia está sometida a limitaciones, las cuales se inscriben en el modelo de economía social de mercado que adoptó la Constitución de 1991. En ese sentido, el régimen constitucional económico se funda en la premisa de que las reglas de oferta y demanda están al servicio del desarrollo y progreso de la Nación y en la idea de que la operación del mercado debe estar orientada a la satisfacción y garantía de los derechos fundamentales. Al respecto, el artículo 333 de la Constitución reconoce las libertades para emprender y competir dentro de los límites del bien común y, en consecuencia, dispone que “[l]a empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones”. Dicha disposición constitucional también señala que el Estado debe fortalecer las organizaciones solidarias y que, por mandato de la ley, debe impedir que se obstruya o restrinja la libertad económica, al igual que evitar que las personas y empresas abusen de su posición dominante en el mercado nacional. LIBRE COMPETENCIA Y CONTRATACIÓN ESTATAL-Jurisprudencia constitucional JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Evolución histórica y conceptual en nuestro ordenamiento jurídico ORGANISMOS DE ACCION COMUNAL-Finalidad (...) (i) permite que las juntas de acción comunal celebren otro tipo de contratos de obra a través de modalidades distintas a los convenios solidarios; (ii) maximiza la participación de las juntas de acción comunal en las obras que afectan a la comunidad que ellas representan, pues autoriza a ciertas entidades públicas a celebrar contratos con dichos organismos, sin requerir de un proceso de licitación pública y (iii) se enmarca dentro de la libertad de configuración legislativa en materia de contratación pública. Así, la autorización de celebrar convenios solidarios con las juntas de acción comunal tiene por fin la satisfacción del interés general y contribuir al “cumplimiento de los fines del Estado al permitir la adquisición de bienes y servicios de forma legal, armónica y eficaz dentro de la reglamentación que frente a la contratación pública existe en nuestro país” ORGANISMOS DE ACCION COMUNAL-Clasificación ORGANISMOS DE ACCION COMUNAL-Participación en la contratación estatal NORMAS PARA MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Celebración directa de convenios solidarios entre juntas de acción comunal y entes territoriales para ejecutar obras hasta mínima cuantía AUTORIZACION PARA CELEBRACION DE CONVENIOS SOLIDARIOS ENTRE JUNTAS DE ACCION COMUNAL Y ENTES TERRITORIALES-Finalidad/PRINCIPIO DE PARTICIPACION CIUDADANA NO ELECTORAL-Alcance (...) la posibilidad de celebrar convenios solidarios para ejecutar obras públicas con juntas de acción comunal materializa la intensión de la Asamblea Nacional Constituyente de aumentar el interés y la participación de los ciudadanos en los problemas colectivos. En efecto, el principio constitucional de participación democrática no se limita a los asuntos de naturaleza político-electoral, sino que irradia otro tipo de escenarios, incluido el del cooperativismo. Además, los organismos de acción comunal constituyen “uno de los actores principales en el proceso de participación democrática” y representan “una gran oportunidad para que sus miembros (...) colabor[en] en la promoción del desarrollo económico y en la realización de pequeñas y medianas obras públicas”. JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD INTERMEDIA-Aplicación REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-265 DE 2025 Referencia: Expediente D-15.874. Acción pública de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012[1] y del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021[2]. Tema: libre competencia económica y convenios solidarios con organismos de acción comunal. Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo. Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinticinco (2025). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA. Síntesis de la decisión La Corte Constitucional estudió una acción pública de inconstitucionalidad presentada en contra del parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 por la vulneración del artículo 333 de la Constitución. Según la demanda, al permitir que los entes territoriales y la Nación celebren directamente convenios solidarios con las juntas y los organismos de acción comunal, las normas acusadas crean unas restricciones de acceso a los mercados de las obras públicas de hasta por la mínima cuantía y la menor cuantía que limitan de manera injustificada la libre competencia de los demás agentes económicos. La Corte inició su análisis con dos cuestiones previas. Por un lado, concluyó que este caso no operó la cosa juzgada constitucional y que la demanda cumplió los requisitos de aptitud sustantiva. Por otro lado, la Corte no aceptó la solicitud de uno de los intervinientes de ampliar el alcance del control de constitucionalidad a otros cargos diferentes a los propuestos por la demandante, relacionados con la vulneración del derecho a la igualdad y la prevalencia del interés general. Luego de plantear el problema jurídico, la Corte reiteró su jurisprudencia sobre el amplio margen de configuración del legislador para regular la contratación estatal, el cual está limitado por la libre competencia. También destacó que, en su faceta individual, el núcleo esencial de ese derecho constitucional ampara las posibilidades de concurrir al mercado de forma libre, sin barreras de entrada injustificadas y de participar en el mercado en igualdad de condiciones. Asimismo, la Corte explicó es necesario aplicar el juicio de proporcionalidad para evaluar si una restricción a la libre competencia es legítima. Posteriormente, la Corte reiteró su jurisprudencia sobre la historia y las características de los organismos de acción comunal y, con el fin de explicar el contexto fáctico en el que se inscriben las disposiciones acusadas, presentó datos agregados nacionales sobre los convenios solidarios y la participación de los organismos de acción comunal en la contratación de obras públicas de hasta por la mínima y la menor cuantía. En relación con el análisis del cargo, la Corte precisó el alcance de las disposiciones acusadas y explicó la forma en la que restringen la libre competencia económica. Al respecto, señaló que dichas normas crean una ventaja contractual que favorece a los organismos de acción comunal. Asimismo, ellas restringen las posibilidades de los demás agentes económicos de participar en los mercados de obras públicas de hasta por la mínima y la menor cuantía en igualdad de condiciones, pues a través de los convenios solidarios, dichos organismos pueden ser seleccionados como contratistas sin tener que surtir una licitación pública. Luego, la Corte determinó, de manera preliminar, que en este caso existe un indicio de arbitrariedad que puede afectar gravemente la libre competencia, de forma que aplicó un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia. La Corte concluyó que las disposiciones acusadas persiguen la finalidad constitucionalmente importante de fomentar la participación democrática y que las autorizaciones en materia de contratación directa estatal que contienen son un medio efectivamente conducente para alcanzar ese fin. Además, las normas demandadas no son evidentemente desproporcionadas. En función del diseño institucional previsto por el legislador, ellas afectan de forma leve la libre competencia, por cuanto (i) la contratación mediante convenios solidarios es de carácter facultativo; (ii) las entidades que optan por esa opción tienen un deber de motivación reforzado, en el marco del cual deben justificar por qué recurren a esa modalidad contractual a la luz, entre otros, de los principios de libre concurrencia y selección objetiva y (iii) la posibilidad de suscribir convenios solidarios está limitada por la cuantía de las obras públicas. Además, los datos ponderados nacionales constituyen indicadores estructurales que muestran que la participación de los organismos de acción comunal en la contratación estatal de obras públicas de hasta la menor y la mínima cuantía es muy baja, sin perjuicio de que el impacto a la libre competencia debe valorarse en cada caso concreto frente al mercado relevante del proceso de selección específico. Por otro lado, la afectación leve de la libre competencia no es evidentemente desproporcionada, pues las normas acusadas desarrollan la participación ciudadana frente a la ejecución de obras públicas a través del cooperativismo y el deber del Estado de promover dicho principio, conforme a lo establecido en la Constitución. Además, la aplicación de las disposiciones demandadas debe atender las finalidades del Estado Social de Derecho, por lo que la suscripción de convenios solidarios debe perseguir la prevalencia del interés general, estar encaminada a la satisfacción del interés público y a suplir las necesidades y aspiraciones de las comunidades. En efecto, los convenios solidarios son contratos del Estatuto General de Contratación de la Administración sometidos, entre otros, a las reglas y principios que gobiernan la contratación directa, la gestión fiscal y la función pública. Índice I. Antecedentes 3 1. Normas demandadas 4 2. La demanda. 5 3. Intervenciones ciudadanas 7 3.1. Argumentos a favor de la exequibilidad de las normas acusadas 8 3.2. Argumentos a favor de la inexequibilidad de las normas acusadas 12 4. Concepto de la procuradora general de la Nación. 12 II. Consideraciones 13 1. Competencia. 13 2. Primera cuestión previa. Inexistencia de cosa juzgada formal y aptitud sustantiva de la demanda. 14 3. Segunda cuestión previa. La posibilidad de ampliar el alcance del control de constitucionalidad. 18 4. Planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión. 21 5. El amplio margen de configuración del legislador para regular la contratación pública y la libre competencia económica. 21 6. Los organismos de acción comunal y su participación en el mercado de la contratación estatal 25 6.1. Historia y características de los organismos de acción comunal. Reiteración de jurisprudencia. 25 6.2. Datos sobre los organismos de acción comunal y su participación en la contratación estatal 28 6.2.1. Datos sobre los organismos de acción comunal 28 6.2.2. Datos sobre los convenios solidarios 29 6.2.3. Datos sobre los mercados de obras públicas hasta por la menor cuantía y la mínima cuantía. 32 7. Análisis del cargo formulado en contra de las normas acusadas 38 7.1. El alcance de las normas acusadas y la restricción a la libre competencia que contemplan. 38 7.1.1. Constatación preliminar de la afectación de la libre competencia y aplicación del juicio de proprocionalidad de intensidad intermedia. 41 7.1.2. Las normas acusadas persiguen un fin constitucionalmente importante: asegurar la participación ciudadana. 41 7.1.3. El medio empleado por las normas acusadas es efectivamente conducente para fomentar la participación ciudadana. 43 7.1.4. Las medidas contenidas en las normas acusadas no son evidentemente desproporcionadas 45 III. Decisión. 49 I. Antecedentes 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Ana Marcela Albarracín Camacho presentó una demanda en contra del parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, modificado por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023. A juicio de la accionante, las disposiciones acusadas vulneran el artículo 333 de la Constitución. 2. El conocimiento y sustanciación del asunto le correspondió por reparto a la magistrada Natalia Ángel Cabo, según lo establecido en la sesión de la Sala Plena del 15 de mayo de 2024. Por medio del auto del 31 de mayo de 2024, se inadmitió la demanda por el incumplimiento de los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia[3]. 3. Una vez presentado el escrito de corrección, a través del auto del 26 de junio de 2024, la magistrada Ángel Cabo admitió la demanda. En consecuencia, se comunicó esa decisión al presidente de la República, al presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Ministerio del Interior para que, si lo estimaban conveniente, se pronunciaran respecto de la exequibilidad o inexequibilidad de las normas demandadas de acuerdo con lo previsto en el artículo 244 superior y el artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991. De la misma manera, se corrió traslado del expediente a la señora procuradora general de la Nación para que rindiera concepto conforme a lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991; simultáneamente, se fijaron en lista las normas acusadas con el fin de otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarlas o defenderlas y se invitó a varias entidades y organizaciones a intervenir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7 y 13 del Decreto Ley 2067 de 1991[4]. 4. Por medio del auto del 23 de agosto de 2024, la magistrada sustanciadora negó las solicitudes formuladas por varios intervinientes en cuanto a que se convocara a audiencia pública en el proceso. 5. En la sesión del 28 de agosto de 2024, la Sala Plena declaró fundada la manifestación de impedimento del magistrado Vladimir Fernández Andrade para participar en el debate constitucional del proceso D-15874. 6. A través del auto 1451 del 28 de agosto de 2024, la Sala Plena suspendió los términos de este proceso hasta el día hábil siguiente a la fecha en la que se decidiera sobre la constitucionalidad de la Ley 2294 de 2023, en el marco del expediente D-15.357, por la configuración de una prejudicialidad. 7. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, una vez recibido el concepto de la procuradora general de la Nación y levantada la suspensión de términos ordenada en el auto 1451 de 2024, la Sala Plena procede a decidir el asunto. 1. Normas demandadas 8. A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas: “LEY 1551 DE 2012 (Julio 6) Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: Artículo 6°. El artículo 3° de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 3°. Funciones de los municipios. Corresponde al municipio: […] Parágrafo 4°: Se autoriza a los entes territoriales del orden departamental y municipal para celebrar directamente convenios solidarios con las juntas de acción comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la mínima cuantía. Para la ejecución de estas deberán contratar con los habitantes de la comunidad. El organismo de acción comunal debe estar previamente legalizado y reconocido ante los organismos competentes”. “LEY 2166 DE 2021 (Diciembre 18) Por la cual se deroga la Ley 743 de 2002, se desarrolla el Artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal y se establecen lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los organismos de acción comunal y de sus afiliados, y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: Artículo 95. Convenios solidarios. Se autoriza a los entes del orden Nacional, Departamental, Distrital y municipal para celebrar directamente convenios solidarios con los Organismos de Acción Comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la menor cuantía. Para la ejecución de estas deberán contratar con los habitantes de la comunidad. Parágrafo 1o. Los entes territoriales podrán incluir en el monto total de los Convenios Solidarios los costos directos, los costos administrativos y el Subsidio al dignatario representante legal para transportes de que trata el literal c) del artículo 38 de la presente ley. Parágrafo 2o. Adicional del monto del Convenio Solidario, los entes territoriales deberán contar o disponer de personal técnico y administrativo-contable, para supervisar y apoyar a los Organismos de Acción Comunal en la ejecución de las obras”. 2. La demanda 9. La accionante presentó una demanda de inconstitucionalidad en contra de las disposiciones transcritas porque considera que vulneran el artículo 333 de la Constitución Política. En su parecer, al autorizar a la Nación y a los entes territoriales para celebrar de manera directa contratos de obra hasta por la menor o la mínima cuantía con juntas u organismos de acción comunal, la norma restringe de manera injustificada la libre competencia. 10. Luego de referirse a las facetas individual y colectiva de protección de ese derecho, la demandante afirmó que la libre competencia puede ser objeto de limitación por parte del legislador con el fin de corregir fallas del mercado y lograr escenarios de equidad y justicia[5]. Al respecto, señaló que para que dichas restricciones sean constitucionales deben cumplir las siguientes exigencias establecidas en la sentencia C-059 de 2021: (i) adoptarse mediante una disposición de rango legal; (ii) respetar el núcleo esencial de la libertad involucrada; (iii) estar adecuadamente justificadas; (iv) obedecer al principio de solidaridad o a alguna finalidad constitucional; (v) responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. 11. Luego, la accionante explicó que las normas acusadas deben ser declaradas inconstitucionales porque, por un lado, generan una restricción de acceso al mercado de obras de menor y mínima cuantía a competidores que no tienen la condición de organismos o juntas de acción comunal. Por otro lado, no cumplen todos los requisitos mencionados en la sentencia C-059 de 2021, por las siguientes razones. 12. Primero, no se acredita el requisito de respetar el núcleo esencial de la libre competencia, pues la limitación de ese derecho impone una barrera injustificada para competidores diferentes a los organismos o las juntas de acción comunal que buscan acceder al mercado de obras de mínima y menor cuantía. 13. Segundo, la restricción tampoco está debidamente justificada, pues, por un lado, el Congreso de la República omitió el deber de justificar las razones por las cuales impuso las limitaciones a la competencia a través de las normas acusadas. En su parecer, las disposiciones acusadas no tienen la finalidad de corregir fallas en el mercado ni de lograr un escenario de equidad. Además, en el proceso legislativo no se explicó adecuadamente por qué la contratación directa de obras de hasta por la menor y la mínima cuantía contribuye con el propósito de fortalecer a los organismos de acción comunal. A ese respecto, la actora reconoció que el Congreso ofreció argumentos para explicar: (i) por qué se debían fortalecer las juntas y organismos de acción comunal y (ii) por qué se debía propiciar la celebración de contratos para la ejecución de obras para el desarrollo y el beneficio de las comunidades, pero no indicó de forma precisa y razonada por qué era necesario restringir la libre competencia. 14. Tercero, la limitación a ese derecho no obedece al principio de solidaridad o a alguna finalidad constitucional. Así, la Ley 2166 de 2021 desarrolla y reglamenta la libertad de asociación, prevista en el artículo 38 de la Constitución. No obstante, la habilitación para contratar de forma directa obras de hasta por la mínima y la menor cuantía con organismos o juntas de acción comunal no es una medida necesaria para garantizar dicha libertad. Asimismo, la demandante indicó que el objetivo de la Ley 1551 de 2012, que consiste en dotar a los municipios de un estatuto administrativo moderno y ágil, no tiene una justificación constitucional que valide la restricción a la libre competencia. Además, esa limitación no está dirigida a modernizar el estatuto administrativo de los municipios. En suma, para la actora las normas reprochadas no encuentran justificación en las finalidades que persiguen las leyes 1551 de 2012 y 2166 de 2021, de manera que las motivaciones corresponden a una política pública y no a una finalidad constitucional. 15. Asimismo, la demandante explicó que en la sentencia C-126 de 2016 la Corte reconoció que el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 les da una ventaja contractual a los organismos comunitarios. Desde esa perspectiva, las normas acusadas limitan la competencia. No obstante, dicha restricción no es necesaria para cumplir con los objetivos de las leyes, que son “dotar a los municipios de un estatuto administrativo moderno y ágil y formular una política pública de los organismos de acción comunal”[6]. Además, indicó que en dicha sentencia no se hizo una justificación constitucional de la finalidad de las disposiciones demandadas, y que la misma providencia indicó que la participación no es un derecho absoluto. 16. Respecto de los principios de democracia participativa y participación ciudadana, la demandante indicó que, si bien la habilitación de la contratación en general con los organismos comunitarios puede tener incidencia en la materialización de dichos principios, ello no justifica la restricción de la libre competencia. En concreto, la señora Albarracín señaló que, si las normas llegasen a ser declaradas inconstitucionales, en todo caso se mantendría la posibilidad de crear organismos de acción comunal y de que estos participen en la ejecución de obras públicas a cargo de la administración. En ese sentido, el principio participativo se materializa y protege por medio de las leyes que contienen los artículos, pero no mediante la restricción a la libre competencia. 17. Cuarto, frente al requisito relacionado con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, la demandante indicó que, para su evaluación, es necesario hacer un test integrado de proporcionalidad de intensidad débil, dado que se trata de normas de intervención económica. Sin embargo, al aplicar los criterios del test, la accionante concluyó que, dado que las normas violan un claro mandato constitucional de libre competencia sin que exista justificación adecuada, no constituyen un medio legítimo para conseguir el fin pretendido. Además, arguyó que no es una medida idónea ni adecuada para fortalecer los organismos o las juntas de acción comunal, pues se vulnera de manera injustificada el núcleo esencial del derecho a la libre competencia. A su juicio, si bien uno de los propósitos de las leyes que contienen las normas demandadas es posibilitar la contratación con juntas y organismos de acción comunal para impulsar planes, programas y proyectos, ello no puede utilizarse como excusa para autorizar una restricción del derecho a la libre competencia sin justificación alguna. 18. Por las razones antes expuestas, la accionante concluyó que el legislador desbordó su libertad de configuración legislativa, pues no respetó los criterios de razonabilidad y de proporcionalidad. En consecuencia, como pretensión, solicitó a esta Corte declarar la inexequibilidad del parágrafo 4° del artículo 6° de la Ley 1551 de 2012 y del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021. 3. Intervenciones ciudadanas 19. La Corte Constitucional recibió las siguientes intervenciones: Tabla 1. Intervenciones recibidas Intervinientes Posición 1. Asociación de Juntas de Acción Comunal de Acevedo Huila Fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda y, subsidiariamente, exequibilidad de las normas acusadas. 2. Departamento Nacional de Planeación 3. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente 4. Confederación Comunal Nacional Colombia y Asociación de Juntas de Acción Comunal del Corregimiento de Bruselas (Pitalito, Huila)[7] Exequibilidad de las normas acusadas. 5. Departamento Administrativo para la Prosperidad Social 6. Federación Colombiana de Municipios Exequibilidad de las normas acusadas[8]. 7. Carlos Francisco Saavedra Roa Inexequibilidad de las normas acusadas. 8. Superintendencia de Industria y Comercio No manifestó de forma expresa una posición sobre la exequibilidad o inexequibilidad de las normas acusadas. No obstante, formuló argumentos a favor de su declaratoria de exequibilidad. 20. Las razones por las cuales tres de los intervinientes solicitaron a la Corte pronunciar un fallo inhibitorio serán resumidas más adelante, al momento de evaluar la aptitud sustantiva de la demanda. Por ahora, se resumirán los argumentos expuestos en las intervenciones a favor de la exequibilidad y de la inexequibilidad del parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021. 3.1. Argumentos a favor de la exequibilidad de las normas acusadas 21. Los intervinientes que defendieron la conformidad de las normas acusadas al artículo 333 de la Constitución expusieron uno o varios de los siguientes argumentos. 22. Primero, la demanda confunde los conceptos de actividad económica y de iniciativa privada, la cual está regulada en el Decreto 734 de 2012 en lo relacionado con las concesiones de obras públicas de infraestructura[9]. También confunde los contratos con los convenios, aunque se trate de conceptos distintos. Así, mientras que los primeros se inscriben dentro del régimen de contratación estatal, en el cual los contratistas buscan un ánimo de lucro; los segundos se enmarcan en un régimen de participación y de complementación entre los esfuerzos del Estado y las iniciativas de las comunidades, con el fin de resolver las necesidades y las aspiraciones de estas, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 2166 de 2021[10]. 23. Segundo, en el marco de ese régimen de participación y complementación no se puede predicar una vulneración de la libre competencia, pues los convenios con las comunidades no están atados a licitaciones públicas, como sí lo están los contratos. Además, en virtud de lo dispuesto en la Ley 152 de 1994, en la ejecución de los recursos públicos se debe aplicar el principio de eficiencia[11]. 24. Tercero, las disposiciones acusadas no restringen la libre competencia. Así, los convenios solidarios no se celebran en el marco de la libre competencia económica, la cual se caracteriza por la concurrencia en el mercado de actores privados que persiguen un ánimo de lucro. Dichos convenios están desprovistos de lucro, pues se celebran con organizaciones sin ánimo de lucro, se fundan en el aporte de las comunidades y se perfeccionan al amparo del artículo 355 superior con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo y, por esa vía, satisfacer necesidades sociales concretas[12]. 25. Cuarto, incluso si se admite que los artículos acusados restringen la libre competencia, esa limitación es legítima porque cumple los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para limitar dicho derecho. Con el fin de sustentar esa tesis, los intervinientes manifestaron que las disposiciones acusadas superan la aplicación del test contenido en sentencias como la C-059 de 2021, tal y como se puede ver en la siguiente tabla. Tabla 2. Argumentos de los intervinientes para sustentar que las disposiciones acusadas superan el test de la libre competencia económica 1. Las disposiciones acusadas son de rango legal. 2. Las disposiciones acusadas respetan el núcleo esencial de la libertad de competencia. Así, el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021: - No consagran un beneficio particular para un determinado grupo, sino que prevén una medida afirmativa o de discriminación inversa que persigue varios propósitos, tales como: (i) garantizar la igualdad material a través de la promoción de la participación en el sistema de contratación pública de grupos sociales históricamente discriminados; (ii) fortalecer la organización de las juntas de acción comunal y (iii) promover el desarrollo de los territorios[13]. Por esa vía, el mecanismo de contratación previsto en el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 constituye un medio de intervención del Estado en la economía que busca contrarrestar desequilibrios sustanciales en la contratación, pues los organismos de acción comunal no tienen las mismas condiciones económicas, financieras y sociales de las personas que se dedican a la ejecución de obras con fines de lucro[14]. - No excluyen a otros oferentes en los procesos de contratación, pues cada entidad estatal cuenta con autonomía para decidir si suscribe o no convenios solidarios con organismos de acción comunal[15]. Es decir, como las normas acusadas contienen una autorización para celebrar convenios solidarios, corresponde a cada entidad determinar si es viable o no contratar a un organismo comunal, a partir de una decisión motivada, razonable y proporcional. Además, debido a que constituyen una de varias modalidades de contratación, los convenios solidarios con organismos comunales no impiden el acceso al mercado de otros actores[16]. 3. Las disposiciones acusadas están adecuadamente justificadas, ya que los convenios solidarios pretenden: - Promover la solidaridad, la autogestión y el fortalecimiento de las comunidades, al igual que la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales. Además, desarrollan la democracia, la igualdad, la participación ciudadana, la justicia social, la equidad en la distribución de los recursos y el desarrollo de las comunidades[17]. - Que las comunidades ejecuten obras necesarias para su desarrollo, al igual que resolver fallas del mercado tal como la que se produce por la falta de oferentes interesados en ejecutar obras de mínima cuantía en zonas apartadas[18]. En efecto, algunas de ellas no son rentables para las empresas[19]. - Superar la situación de desventaja en la que están los organismos de acción comunal frente a otros proponentes que cuentan con un capital y una experiencia mucho mayor. También permiten que las obras se ejecuten mediante la contratación de los habitantes de las respectivas comunidades[20]. - Favorecer a grupos sociales en situación de debilidad manifiesta para alcanzar la igualdad sustancial y garantizar la democracia participativa, principio que abarca la posibilidad de que los ciudadanos participen en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación y se manifiesta en escenarios como el cooperativismo, al igual que en la constitución de organizaciones comunitarias que ejecuten obras y tomen decisiones democráticas. Además, el legislador puede otorgar tratos diferentes en materia de contratación pública, con el propósito de facilitar la participación de la comunidad[21]. 4. Las disposiciones acusadas obedecen al principio de solidaridad y, en general, a las finalidades expresamente señaladas en los artículos 1, 2, 38, 103, 333 y 355 de la Constitución[22] como quiera que: - Los convenios solidarios cumplen un papel primordial en la materialización de la Convergencia Regional, la cual es una de las cinco transformaciones contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Las disposiciones acusadas también desarrollan el principio de solidaridad, pues su objetivo es satisfacer las necesidades sociales y el interés público[23]. De manera similar, responden a la finalidad constitucional prevista en el artículo 333 de la Constitución, según el cual el Estado debe fortalecer las organizaciones solidarias y estimular el desarrollo empresarial[24]. - Las sentencias C-100 de 2013 y C-126 de 2016 señalaron que dichos convenios desarrollan el principio de participación[25]. - Del trámite legislativo que surtieron las leyes 1551 de 2012 y 2166 de 2021 se extrae que el legislador quiso fortalecer las juntas de acción comunal, promover la participación ciudadana y asegurar tanto la sostenibilidad como el desarrollo de las comunidades[26]. - Los convenios solidarios desarrollan la responsabilidad del Estado de contribuir en la organización, la promoción y la capacitación de las asociaciones comunitarias, conforme a lo señalado en el artículo 103 superior. También se enmarcan en la habilitación dispuesta en el artículo 355 de la Constitución, según la cual el Gobierno puede celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con los planes nacionales de desarrollo[27]. 5. Las disposiciones acusadas responden a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Para justificarlo, en las intervenciones se dijo que: - La contratación directa de la que tratan las normas analizadas procede siempre que se trate de un convenio solidario suscrito con un órgano de acción comunal para ejecutar un contrato de obra de mínima cuantía, en el que se debe contratar a habitantes de la comunidad. Por lo tanto, el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 prevén unos requisitos que limitan su aplicación a una finalidad específica[28]. - El ordenamiento jurídico exige unos parámetros que garantizan la proporcionalidad de restricción a la libre competencia que se desprende de las disposiciones acusadas[29]. De esa forma se garantiza que los procesos de contratación directa respeten el principio de transparencia y que las obras se ejecuten sin poner en riesgo los intereses de las entidades territoriales y de las comunidades[30]. - La contratación directa de los organismos comunales es razonable porque sólo procede en circunstancias específicas. Además, las entidades estatales deben justificar las razones por las cuales acuden a esa modalidad de contratación, a partir de estudios previos, al igual que de la consideración de otros factores como la ausencia de oferentes o la capacidad e idoneidad de los organismos comunales para ejecutar las obras[31]. - La contratación directa a la que se refieren las normas demandadas es una medida proporcional debido a que equilibra el objetivo de mejorar el desarrollo comunitario y la infraestructura con el uso eficiente de los recursos públicos. En igual sentido, existen otras modalidades e instrumentos de contratación en los cuales pueden concurrir libremente los actores del mercado de las obras públicas[32]. - La restricción de la libre competencia analizada persigue finalidades constitucionalmente importantes[33] y es un medio idóneo para alcanzarlas[34], de forma que supera el test débil de proporcionalidad[35]. - La sentencia C-126 de 2016 concluyó que los convenios solidarios son conformes a la Constitución porque satisfacen el interés general y respetan los criterios de razonabilidad y proporcional[36]. - Las normas acusadas no dan una ventaja competitiva ni un privilegio a los organismos de acción comunal. Tampoco restringen los derechos de terceros en el mercado y persiguen fines constitucionales que superan la supuesta limitación de la libre competencia[37]. 26. Quinto, en función de lo dispuesto en el artículo 150 superior y las sentencias C-126 de 2016 y C-100 de 2013, el Congreso de la República cuenta con una amplia libertad de configuración para determinar el régimen legal de la contratación pública, lo cual incluye la determinación de quiénes tienen competencia para celebrar contratos estatales[38]. 27. Sexto, las disposiciones acusadas respetan lo dispuesto en los artículos 65 y 355 superiores, según los cuales: (i) el Estado debe priorizar la construcción de infraestructura física y la adecuación de tierras con el fin de proteger la producción de alimentos y (ii) el Gobierno puede celebrar contratos con organismos de acción comunal[39]. 28. Séptimo, las normas demandadas prevén un mecanismo de contratación que solventará las necesidades de las comunidades y en el que se garantizará la correcta inversión de los recursos públicos, por cuanto esos dineros serán administrados por las juntas de acción comunal, bajo la supervisión de las entidades públicas[40]. 3.2. Argumentos a favor de la inexequibilidad de las normas acusadas 29. En este proceso, un interviniente manifestó que el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 violan el artículo 333 de la Constitución[41]. Para demostrarlo, el interviniente señaló que el legislador no explicó las razones para justificar la contratación directa de los organismos de acción comunal. Además, a su juicio, las disposiciones analizadas violan los derechos a la libre competencia y a la concurrencia porque: (i) Limitan la contratación de obras hasta por la menor cuantía y la mínima cuantía a las organizaciones de acción comunal, lo cual impide el acceso al mercado de los demás agentes económicos. (ii) El fortalecimiento de dichos organismos comunales no justifica la exclusión de dichas personas del mercado de las obras públicas y constituye un fin que puede alcanzarse a través de otros mecanismos que no afecten la libre competencia y concurrencia. Así, las juntas de acción comunal pueden contratar con el Estado en los términos del Estatuto General de Contratación. (iii) Según la Superintendencia de Industria y Comercio, los convenios solidarios son una forma de contratación directa que excluye a todos aquellos agentes que no sean organismos de acción comunal y que “fomenta la contratación estatal en condiciones subóptimas”[42], de forma que también son contrarios a la selección objetiva. (iv) La contratación directa que se desprende del artículo 6 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 y del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 es injustificada y desproporcionada, aunque constituya una modalidad de selección. 30. Finalmente, el interviniente argumentó que las disposiciones acusadas vulneran el derecho fundamental a la igualdad y el principio de prevalencia del interés general, a partir de razones que serán expuestas más adelante, cuando se analice la posibilidad de ampliar el objeto de control. 4. Concepto de la procuradora general de la Nación 31. La procuradora general de la Nación solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y la inexequibilidad del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, a partir de los siguientes argumentos. 32. Primero, en este tipo de casos en los que existen restricciones legales a las libertades económicas, la Corte debe aplicar un juicio de razonabilidad de intensidad intermedio, en función del cual se analiza si la norma persigue un fin legítimo, es efectivamente conducente para lograr dicho propósito y no es evidentemente desproporcionada en relación con el núcleo esencial de la respectiva libertad económica. 33. Segundo, las disposiciones acusadas persiguen una finalidad legítima, consistente en fomentar la participación ciudadana en la ejecución de obras locales a través del cooperativismo. También son adecuadas para cumplir dicho propósito, dado que facilitan la contratación de los organismos de acción comunal. Así, los artículos analizados establecen excepciones a las reglas generales de contratación pública, las cuales están consagradas en las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, al autorizar la celebración de negocios jurídicos con los organismos comunales para la ejecución de obras locales, sin seguir los procedimientos de selección ordinarios, es decir, sin que sea necesario agotar trámites administrativos complejos. 34. Tercero, el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 no es desproporcionado porque restringe la posibilidad de celebrar directamente convenios solidarios a los negocios de mínima cuantía. Además, esa disposición autoriza únicamente a los departamentos y a los municipios a celebrar dichos convenios con juntas de acción comunal. Por esa vía, el mercado contractual de las obras públicas de mínima cuantía no queda totalmente monopolizado por las juntas de acción comunal, las cuales tienen una capacidad contractual y jurisdiccional restringida. Por ello, el impacto de la norma en el mercado de la contratación pública es residual. 35. Cuarto, el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 es desproporcionado por cuanto restringe de manera amplia la competencia en materia de contratación pública. Así, esa disposición extiende la posibilidad de celebración de convenios solidarios: (i) a todas la entidades del Estado, esto es, a los diferentes entes del orden nacional, departamental, distrital y municipal; (ii) a todos los organismos de acción comunal, es decir, a las juntas, las asociaciones, las federaciones y las confederaciones, los cuales conforman un conjunto de sujetos que cuentan con una gran capacidad contractual y cuyo alcance jurisdiccional es nacional. En ese contexto, en función de la norma analizada, es posible que esos organismos comunales acaparen la contratación pública de menor cuantía, en detrimento de las micro y pequeñas empresas y, en general, de los particulares. Ese riesgo fue puesto de presente por la Sección Tercera del Consejo de Estado en una providencia del 28 de mayo de 2024. II. Consideraciones 1. Competencia 36. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, modificado por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, pues dichas disposiciones hacen parte de leyes de la República. 2. Primera cuestión previa. Inexistencia de cosa juzgada formal y aptitud sustantiva de la demanda 37. A continuación, la Sala Plena hará una aclaración preliminar, relacionada con la inexistencia de cosa juzgada formal en relación con el parágrafo 4 (parcial) del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012. Posteriormente, evaluará la aptitud sustantiva de la demanda. 38. Inexistencia de cosa juzgada constitucional. La expresión “hasta por la mínima cuantía”, contenida el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, fue declarada exequible en la sentencia C-126 de 2016. Aunque en este caso la ciudadana Ana Marcela Albarracín Camacho demandó esa misma norma, no operó el fenómeno de la cosa juzgada formal, por cuanto la accionante formuló un cuestionamiento diferente e invocó un parámetro de control distinto a aquellos que fueron analizados en la sentencia antecedente. 39. Así, en esta ocasión, la demandante considera que el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 es contrario al artículo 333 de la Constitución debido a que restringe de una forma ilegitima el derecho a la libre competencia. En cambio, la sentencia C-126 de 2016 analizó una demanda según la cual la expresión antes transcrita era contraria al principio de participación democrática previsto en el artículo 1 de la Constitución, pues sólo autorizaba la suscripción de convenios solidarios entre juntas de acción comunal y entidades territoriales departamentales y municipales para ejecutar obras pequeñas. La Corte Constitucional desestimó ese cargo, pues consideró que (i) la restricción monetaria prevista en el apartado normativo analizado no es un obstáculo para que las juntas de acción comunal suscriban otros contratos de obra por modalidades diferentes a los convenios solidarios; (ii) la norma estudiada maximiza la participación ciudadana porque, al crear una nueva modalidad contractual que no requiere de licitación pública, les otorga la certeza a esos organismos de que no serán excluidos del debate ni de los procesos que comprometen a su comunidad y (ii) la expresión acusada es una manifestación de la libertad de configuración legislativa. 40. Análisis de la aptitud sustantiva de la demanda. Para llevar a cabo ese estudio, en un primer momento, se reiterará la jurisprudencia sobre las condiciones argumentativas que se deben respetar para que la Corte Constitucional puede fallar de fondo una acción pública de inconstitucionalidad. En un segundo momento, se explicarán las razones por las cuales el cargo admitido es apto. 41. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas públicas de inconstitucionalidad deben cumplir con las siguientes exigencias: (i) señalar las normas acusadas como inconstitucionales a través de su transcripción literal o adjuntando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) indicar las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) explicar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando sea aplicable, señalar el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en la que fue quebrantado; y (v) esbozar los motivos por los cuales la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda. En relación con el tercer requisito antes expuesto, la jurisprudencia de esta Corporación estima que el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad no está sujetado al cumplimiento de estándares técnico-constitucionales complejos. No obstante, aunque no se requiera ser abogado para redactar y presentar una acción de ese tipo, lo cierto es que solo se pueden fallar de fondo aquellas demandas que permiten “iniciar un diálogo público y razonable entre el demandante, los ciudadanos interesados, las autoridades responsables y la Corte Constitucional”[43]. 42. Por ese motivo, la jurisprudencia ha exigido que las acciones públicas de inconstitucionalidad respeten cinco condiciones argumentativas mínimas que fueron sistematizadas en las sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005[44]. Desde esas decisiones, la Corte estima que los cargos, es decir, las razones contenidas en las acciones públicas de inconstitucionalidad deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Para la Sala Plena, un cargo es claro cuando es entendible por un ciudadano del común y es cierto siempre que ponga en duda la constitucionalidad de un significado que efectivamente se deriva de la disposición jurídica demandada. Por otro lado, un cargo es pertinente cuando se basa en argumentos de orden constitucional. Al respecto, se inadmiten los cargos fundados en consideraciones exclusivamente subjetivas, legales, doctrinarias y de conveniencia sociopolítica. Además, un cargo es específico cuando indica la manera en la que la disposición acusada vulnera una o varias disposiciones constitucionales. Finalmente, un cargo es suficiente cuando plantea elementos mínimos que permiten iniciar un debate constitucional, de forma que la demanda formule una duda sobre la conformidad de la norma acusada a la Constitución. Para respetar esa exigencia de suficiencia, es necesario que el actor exponga todos los elementos argumentativos y probatorios indispensables para iniciar el juicio de validez sobre la norma atacada. 43. Por otro lado, en virtud del principio pro actione, el estudio de la aptitud de la demanda no puede convertirse en un método de apreciación excesivamente estricto que anule el derecho del actor a presentar acciones públicas de inconstitucionalidad. Además, en caso de duda sobre el cumplimiento cabal de los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia, la Corte Constitucional tiene que admitir y fallar de fondo la demanda[45]. 44. Asimismo, con independencia de lo señalado en el auto admisorio, la Sala Plena es la competente para determinar si es dable o no y de qué manera un pronunciamiento de fondo sobre los cargos de las demandas, pues ella es la autoridad que tiene asignada la función de decidir sobre las acciones públicas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes[46]. 45. A partir de esas consideraciones generales, la Corte pasa a analizar la aptitud sustantiva de la demanda de la referencia. Para hacer este estudio, tendrá en cuenta lo señalado por la accionante, al igual que los argumentos usados por los intervinientes que solicitaron a este Tribunal pronunciar un fallo inhibitorio. Como se verá, si bien la demanda tiene algunas falencias, en aplicación del principio pro actione, el cargo analizado cumple las condiciones argumentativas mínimas exigidas en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional. 46. Primero, el cuestionamiento cumple el requisito de claridad. La demandante explicó, a partir de argumentos coherentes y compresibles, que cuestiona las disposiciones demandadas porque, al habilitar la contratación directa para obras de mínima cuantía y menor cuantía únicamente con juntas y organismos de acción comunal, se desconoce el postulado de libre competencia del artículo 333 de la Constitución. Ello debido a que la contratación directa se convierte en una ventaja injustificada frente a otros competidores que buscan contratar con las entidades estatales obras de esas mismas cuantías. Adicionalmente, es claro que la accionante busca que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad del parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021. 47. Segundo, el cargo respeta la condición de certeza. Por un lado, la ciudadana dirigió la demanda en contra del parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 y precisó que esas disposiciones contienen una autorización en función de la cual la Nación y los entes territoriales pueden celebrar convenios solidarios para la ejecución de obras de mínima cuantía y menor cuantía. Por otro lado, la accionante fundó el cargo en una lectura que se desprende del contenido literal de los artículos acusados y que está respaldada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Así, la accionante citó la sentencia C-126 de 2016 y precisó que, en virtud de las disposiciones analizadas, si bien otros competidores distintos a los organismos de acción comunal pueden participar en el mercado de obras públicas de mínima y menor cuantía, no pueden aspirar a hacerlo mediante la contratación directa, es decir, a través de convenios solidarios[47]. 48. Por esas razones, la Sala Plena no comparte los argumentos del Departamento Nacional de Planeación, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y de la Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, según los cuales la accionante hizo una interpretación subjetiva de las disposiciones acusadas, pues no tuvo en cuenta que éstas contemplan una habilitación permisiva y no restrictiva[48]. 49. Esta Corte tampoco está de acuerdo con que el cargo incumple la condición de certeza debido a que la ciudadana omitió las finalidades que persiguió el legislador al crear las normas acusadas, como lo plantearon la Presidencia de la República y la Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente[49]. Así, con el fin de cumplir este requisito, los accionantes no tienen que usar el método de interpretación teleológico para definir el alcance de las disposiciones demandadas, sino demandar un significado que se pueda inferir, razonablemente, del texto legal acusado a partir de estándares básicos de interpretación[50]. 50. Tercero, la demanda cumple el requisito de especificidad. La ciudadana precisó que la norma constitucional que estima vulnerada es el artículo 333 de la Constitución, el cual consagra la libre competencia. Además, señaló que las disposiciones acusadas vulneran ese postulado constitucional porque restringen la competencia en el mercado de las obras de mínima y menor cuantía, al prever una habilitación para celebrar convenios solidarios con organismos o juntas de acción comunal para ejecutar dichas obras. La accionante también desarrolló las razones por las que, a su juicio, esa limitación no supera todas las exigencias establecidas en la sentencia C-059 de 2021 para que el legislador pueda restringir la libre competencia. En particular, explicó por qué estima que las disposiciones acusadas no tienen como propósito último garantizar el derecho de asociación o el principio de participación. Asimismo, señaló que los artículos demandados no responden a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, pues no constituyen un medio legítimo para fortalecer los organismos y juntas de acción comunal. En ese contexto, aunque algunos argumentos usados por la accionante tienen un cierto grado de vaguedad como lo advirtieron el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Departamento de Planeación Nacional y la Agencia de Contratación Colombia Compra Eficiente[51], lo cierto es que, globalmente, la demanda sí explica la forma concreta en la que las disposiciones acusadas son contrarias a la libre competencia. 51. Cuarto, la demanda acredita la condición de pertinencia, pues como se explicó previamente, la accionante propuso, a través de argumentos constitucionales, una oposición entre las disposiciones acusadas y el derecho a la libre competencia. Al respecto, la Corte no comparte la postura de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y del Departamento de Planeación Nacional, según la cual el cargo es impertinente porque la accionante no realizó un análisis de la exposición de motivos de los proyectos que se convirtieron en las leyes 1551 de 2012 y 2166 de 2021 y se limitó a señalar que las normas acusadas son contrarias al artículo 333 de la Constitución. A juicio de este Tribunal, la accionante cumplió con la carga mínima de explicar que en el trámite legislativo de las leyes 1551 de 2012 y 2166 de 2021 se justificó de forma genérica la restricción a la libre competencia contenida en las normas acusadas. Además, con base en argumentos constitucionales fundados en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la ciudadana explicó que los textos jurídicos demandados no superan tres de las cuatro exigencias que se deben cumplir para que una restricción de la libre competencia sea legítima. 52. Quinto, en las circunstancias antes planteadas, se concluye que la demanda aportó todos los elementos necesarios para iniciar el debate constitucional y logró despertar una duda mínima sobre la conformidad de las disposiciones acusadas al derecho a la libre competencia. 53. En definitiva y conforme al principio pro actione, esta Corporación concluye que el cargo analizado cumple con los requisitos de certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. Por ende, a continuación, la Sala Plena analizará de fondo la demanda. 54. No obstante, antes de ello, se precisa que, frente al artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, el cargo apto se refiere únicamente al inciso de esa norma, pues como se explicó previamente, el cuestionamiento de la accionante recae sobre la posibilidad de autorizar a la Nación y a los entes del orden departamental, distrital y municipal para celebrar directamente convenios solidarios con los organismos de acción comunal de cara a la ejecución de obras hasta por la menor cuantía[52]. 3. Segunda cuestión previa. La posibilidad de ampliar el alcance del control de constitucionalidad 55. Nuevos cargos formulados. Uno de los intervinientes adujo que las disposiciones acusadas violan el derecho fundamental a la igualdad y el principio de prevalencia del interés general. Frente al artículo 13, en primer lugar, explicó que la igualdad es un derecho fundamental y uno de los principios de la función administrativa, y en particular de la contratación estatal. La igualdad, por lo tanto, implica que todos los agentes del mercado interesados en contratar con el Estado puedan participar en los procesos de selección en igualdad de condiciones, de forma que la administración puede elegir, de forma libre y objetiva y a partir de reglas generales e impersonales, cual es la oferta más favorable. 56. En segundo lugar, el interviniente señaló que las normas acusadas crean un trato preferencial que beneficia a un grupo determinado de agentes del mercado, esto es, a los organismos de acción comunal. Así, al crear los convenios solidarios que permiten la contratación directa para realizar obras de hasta por la menor cuantía o la mínima cuantía, la Nación y los entes territoriales quedan eximidos de adelantar procesos de selección en los que participen diferentes agentes del mercado en igualdad de condiciones y de seleccionar la oferta que resulte más favorable. 57. En tercer lugar, el interviniente argumentó que ese trato favorable no está justificado y es desproporcionad...