Sentencia C-240 de 2020

C-240-20 Sentencia C-240/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN RECURSOS AL FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-FOME-Exequibilidad ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado/ESTADOS DE EXCEPCION-Control político por el Congreso de la República/ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico lo impone la Constitución ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido A la luz del artículo 215 superior, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. CALAMIDAD PUBLICA-Definición ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 constitucional establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. ESTADOS DE EXCEPCION-Concepto DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos a requisitos y limitaciones formales y materiales DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Criterios y parámetros de control constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente (…) ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad (…) tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad (…) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica (…) tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad (…) según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad (…) previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad (…) que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales en el juicio de ausencia de arbitrariedad. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación (…) el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados. DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Es un derecho fundamental y un servicio público cuya prestación debe asegurar el Estado/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Instrumentos internacionales/SEGURIDAD SOCIAL-Reconocimiento constitucional SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-Objetivo/SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Definición El mismo ha sido definido como “el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencias del trabajo que desarrollan”. FONDO DE RIESGOS LABORALES-Finalidad/FONDO DE RIESGOS LABORALES-Fuentes de financiación/FONDO DE RIESGOS LABORALES-Objeto/FONDO DE RIESGOS LABORALES-Naturaleza jurídica En suma, el FRL es una cuenta especial de la Nación, adscrita al Ministerio del Trabajo que administra recursos de la seguridad social y parafiscales, cuyo objeto radica, fundamentalmente, en adelantar estudios, campañas y acciones de educación, prevención e investigación de los accidentes de trabajo y enfermedades laborales, que opera producto de la inversión que el Estado y el empleador hacen al sistema para que colectivamente se adelanten programas de promoción y prevención como expresión del principio de solidaridad. FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-Finalidad/FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-Naturaleza jurídica/FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-Fuentes de financiación/FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-Funciones DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Control de constitucionalidad DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos materiales DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN RECURSOS AL FONDO DE MITIGACIÓN DE EMERGENCIAS- FOME-Contenido y alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Jurisprudencia relativa a su alcance y contenido Expediente: RE-279 Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Legislativo 552 de 15 de abril de 2020 “[p]or el cual se adicionan recursos al Fondo de Mitigación de Emergencias FOME, creado por el Decreto 444 de 2020, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y se dictan otras disposiciones”. Magistrado Ponente JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá D.C., ocho (8) de julio de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. A través del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días contados a partir de la vigencia de dicho decreto. 2. En desarrollo de tal estado de excepción, fue expedido el Decreto Legislativo 552 de 15 de abril de 2020, “[p]or el cual se adicionan recursos al Fondo de Mitigación de Emergencias FOME, creado por el Decreto 444 de 2020, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y se dictan otras disposiciones”[1]. Esta norma fue remitida a la Corte para su control automático de constitucionalidad, mediante oficio del 22 de abril de 2020 suscrito por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. 3. La Corte asumió conocimiento del presente asunto por auto de 27 de abril de 2020 y además dispuso comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República. Se decretaron unas pruebas[2] y se invitó a diferentes instituciones públicas y privadas[3] para que participaran en el presente proceso si lo estimasen oportuno. De la misma forma, se ordenó fijar en lista el asunto para la intervención ciudadana. 4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo el asunto de la referencia. II. LA NORMA OBJETO DE EXAMEN 5. La transcripción del texto del Decreto Legislativo objeto de examen, conforme a su publicación en el Diario Oficial 51.286 del 15 de abril de 2020, se encuentra en el anexo 1 de esta providencia. III. PRUEBAS 1. En respuesta a las pruebas decretadas por el despacho del magistrado sustanciador en el auto de 27 de abril de 2020, la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 552 de 2020, al considerar que el mismo cumple los requisitos formales y materiales de constitucionalidad.[4] 2. Sobre las preguntas formuladas, en primer lugar explicó que a 31 de marzo de 2020, el Fondo de Riesgos Laborales -en adelante FRL- contaba con un saldo de excedentes acumulados desde el año 1994 por valor de $412.666.165.790. Añadió que el presupuesto para esta vigencia es de $36.946.481.107 -siendo el más alto en los últimos años-, y el monto de ejecución aprobado de $17.377.072.333 -frente a una ejecución promedio de $13.167.571.193 de los últimos 5 años-. Por ello, el Gobierno Nacional tomó en calidad de préstamo hasta el 80% del saldo acumulado -“en la medida en que vayan siendo requeridos”- para financiar el Fondo de Mitigación de Emergencias -en adelante FOME-, sin poner en riesgo la sostenibilidad financiera del FRL, por cuanto quedan recursos suficientes para cumplir las funciones asignadas -un saldo de $ 75.143.936.936.771-, esto sin contar los ingresos mensuales de aportes de los empleadores. 3. En relación con la destinación de los dineros señaló que serían utilizados para atender las necesidades adicionales de gasto público ocasionadas por la pandemia, incluyendo “proveer los recursos necesarios para la atención en salud y demás necesidades de gasto relacionadas con la mitigación de los efectos adversos generados”. Agregó que se pretende mantener la actividad productiva del país y garantizar el empleo y el crecimiento de la economía. Añadió que esta crisis es de gran magnitud y sin precedentes, por lo que no es posible medir el impacto, aunque se esperan efectos adversos que derivarían en una desaceleración de la economía, por ello, basándose en experiencias recientes, la situación internacional y los requerimientos de las distintas carteras, realizan estimaciones y proyecciones sobre los montos de recursos y de gasto público adicional que se requerirán para atender la emergencia. Insistió en que no es posible determinar la duración de la pandemia ni el monto final de recursos que se demandarán con el fin de mitigar los efectos sociales y económicos generados por la crisis. 4. Expuso que dadas las expectativas negativas en la economía del país y en las finanzas públicas, se consideró pertinente que el préstamo fuera remunerado al 0% “con el fín de no generar presiones sobre las necesidades de financiamiento futuras y sobre la carga financiera futura derivada de los costos financieros de esta emergencia”. Respecto del término de 10 años para reembolsar los recursos al FRL lo justificó en que dicho fondo cuenta con el capital necesario para continuar ejecutando sus funciones y, en todo caso, la Nación podría devolver dichos dineros en un tiempo menor, dependiendo de su capacidad fiscal y para asegurar “el cumplimiento de pago de las obligaciones y el desarrollo de las actividades propias del Fondo”. 5. Para finalizar señaló que según el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto -en adelante EOP- una de las tres partes que compone el presupuesto general de la Nación es el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, en cuyos artículos 11 y 36 se incluye el rubro del servicio de la deuda, con cargo al cual se atienden los compromisos de la Nación con sus acreedores internos y externos; y según el artículo 63 del mismo estatuto, el Congreso puede eliminar o reducir las partidas de gastos propuestas por el Gobierno, excepto las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, con lo que se asegura el pago de la mencionada acreencia. IV. INTERVENCIONES 1. A continuación se resumen las intervenciones y solicitudes formuladas en relación con la norma objeto de control constitucional[5]: Interviniente Fundamento de la intervención Solicitud Universidad de los andes El Decreto Legislativo 552 cumple con los criterios formales y materiales exigidos por la jurisprudencia constitucional. Exequibilidad Hernán Antonio Barrero Bravo Incumple con el presupuesto de no contradicción específica, al infringir el artículo 48 constitucional, porque cambia la destinación de los recursos del FRL, lo que implica la desmejora de los derechos sociales de los trabajadores en riesgos laborales. Inexequibilidad Gobernadores del Pueblo Yukpa Colombia Serranía del Perijá Las normas dictadas por el Presidente de la República en el marco del estado de excepción infringen garantías superiores como la igualdad, vida, integridad, familia, salud, integridad, niñez, medio ambiente sano y alimentación. Inexequibilidad del Decreto 417 de 2020 y demás Decretos Legislativos Fenalco Las medidas son necesarias para conjurar los efectos negativos de la pandemia por COVID-19. Exequibilidad Departamento de Derecho de la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia No satisface los requisitos de: (i) conexidad material al no explicar la destinación que se dará a los recursos del FRL; (ii) motivación suficiente por no justificar la adición de recursos al FOME ni evidenciar la insuficiencia de fondos para atender la pandemia; (iii) no contradicción específica porque contraría los artículos 25 y 48 de la Constitución, al cambiar la destinación de recursos parafiscales y de la seguridad social; y (iv) proporcionalidad al no establecer un límite temporal al préstamo y establecer una tasa de interés del 0%. Inexequibilidad Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia Incumple con el presupuesto de no contradicción específica al desconocer el artículo 48 de la Constitución, por cambiar la destinación de los recursos del FRL. Inexequibilidad Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia No satisface los presupuestos de conexidad material, finalidad, motivación suficiente y no contradicción específica. Lo anterior en razón a que no hay justificación que sustente la necesidad de adoptar la medida ni explica qué destinación se dará a los recursos, cuyo redireccionamiento está prohibido. El Decreto Legislativo 552 de 2020 creó una nueva fuente de financiamiento al FOME, su constitucionalidad depende del Decreto 444 de 2020, por lo que tienen “una estrecha relación de prejudicialidad”. Inexequibilidad y subsidiariamente, condicionarse “el uso de los recursos a la Seguridad Social Integral”. Prejudicialidad del Decreto Legislativo 444 de 2020. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 1. Mediante concepto radicado el 4 de junio del 2020, solicitó que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 552 del 2020, en tanto cumple las exigencias del artículo 215 de la Constitución y en la Ley 137 de 1994. En primer lugar, señaló que cumple con los requisitos formales. 2. En segundo lugar, respecto de la validez material, el Procurador sostuvo que las medidas satisfacen el requisito de la conexidad: (i) externa, comoquiera que guardan relación exclusiva, directa y específica con el actual estado de emergencia, el cual se refiere a la gravedad y propagación veloz del COVID-19 como causales de la alteración de la salud, la cadena de abastecimiento de bienes, la economía y del bienestar de los colombianos, de ahí la necesidad de aumentar recursos para apoyar al sector salud y mitigar los efectos de la pandemia; e (ii) interna por cuanto incluye motivaciones que demuestran que, por razón de la pandemia y la crisis sanitaria y económica derivada, es necesario contar con una fuente adicional de recursos -a las inicialmente previstas en el Decreto Legislativo 444 del 2020-, para cubrir las contingencias que se presenten. 3. En cuanto al juicio de prohibición de arbitrariedad e intangibilidad, sostuvo que la regulación contenida en el Decreto Legislativo 552 del 2020, no tiene incidencia en el núcleo esencial de derechos fundamentales ni impone restricciones a garantías intangibles definidas en el artículo 4 de la Ley 137 de 1994, dado que se trata de medidas de intervención económica. También cumple el requisito de no contradicción específica, ya que los recursos que financian el FOME se obtienen a título de préstamo bajo las condiciones de repago y la posibilidad de redención anticipada de los pagarés suscritos. De esta forma, aun cuando el artículo 48 de la Carta prohíbe cambiar la destinación de los recursos de la seguridad social, esta no resulta alterada por la figura jurídica bajo la cual se trasladan dichos montos, lo que se traduce en que no hay tampoco un desmejoramiento de los derechos sociales de los trabajadores. 4. Halló cumplido el juicio de finalidad, ya que las medidas adoptadas están relacionadas con la superación de la crisis que dio lugar a la declaratoria de la emergencia. Agregó que el impacto negativo de la pandemia en la salud y la economía requiere actuaciones inmediatas, por ejemplo la creación del FOME y su nueva fuente de financiación -los recursos del FRL-. 5. Frente a la motivación suficiente, encontró que las consideraciones expuestas en el Decreto Legislativo están referidas a la afectación que se ha generado en los sectores de salud, producción, economía, y la urgencia de contar con recursos adicionales para atender la crisis; además, sustentan las fuentes de recursos, la operatividad de los préstamos y la forma de repago. 6. En lo atinente al requisito de necesidad, expuso que situar al FRL como fuente de recursos adicionales resulta indispensable para permitir que operen otras medidas ordenadas por el Ejecutivo y que encuentran en el FOME su financiación total o parcial. Con relación a la subsidiariedad, la medida no está prevista en la legislación ordinaria, pues es adicional y se encamina a fortalecer los mecanismos previstos en normas proferidas durante el estado de excepción, de manera que los recursos del FRL se destinarán únicamente a cumplir el objeto del FOME. 7. El Ministerio Público indicó que la norma bajo estudio cumple las exigencias del presupuesto de incompatibilidad, toda vez que al no existir en el ordenamiento jurídico colombiano una figura que sirva a los fines urgentes del FOME y dado el carácter accesorio del Decreto Legislativo 552 de 2020, como fuente adicional de recursos, no existe tal contraposición normativa. Destacó que, aun cuando la ley prohíbe destinar los recursos del FRL a un objeto distinto al asignado y exige que la administración fiduciaria garantice como mínimo la rentabilidad promedio del mercado financiero, el Decreto no altera la forma de financiación del Fondo, ni cambia el direccionamiento de los recursos en el giro ordinario, ni desnaturaliza o suspende las obligaciones asignadas, sino que se trata de una medida temporal que entraña un préstamo de recursos, garantizando el funcionamiento del FRL, comoquiera que contempla un término máximo de pago de la obligación y una posible redención anticipada de los pagarés[6]. 8. De cara al requisito de proporcionalidad, indicó que las medidas son adecuadas teniendo en cuenta las consecuencias generadas por el contagio mundial del COVID-19. Precisó que disponer de hasta el 80% respecto de la suma total que posee el FRL es proporcional a la gravedad de los hechos, pues se amplía la cobertura de los mecanismos establecidos o que se llegasen a establecer para mitigar los efectos negativos de la emergencia. 9. Sostuvo que no puede dejarse de lado que las solicitudes de préstamo dirigidas al FRL, a otros fondos o mercados de deuda, encuentran como límite el artículo 364 constitucional, que indica que el endeudamiento interno y externo de la Nación no podrá exceder su capacidad de pago[7]. Aclaró que si bien es cierto la duración de algunas medidas están sujetas al estado de emergencia, y otras al agotamiento de los fondos de financiación, la vigencia del principio de temporalidad no es incompatible con el carácter permanente de otras adoptadas, con excepción de aquellas de carácter tributario, las cuales perderán ejecutoria al término de la siguiente vigencia fiscal[8]. 10. Por último, adujo que la norma no impone tratos diferenciados por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, por lo que satisface el juicio de no discriminación. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. La Corte es competente para conocer del Decreto Legislativo 552 de 2020, conforme al control automático de constitucionalidad encomendado a esta Corporación por el parágrafo del artículo 215 y el artículo 241-7 de la Constitución. Alcance del control constitucional, problema jurídico general y método de la decisión 1. Según lo establece la Carta Política y lo ha entendido la jurisprudencia el control constitucional de los decretos legislativos a cargo de este Tribunal se caracteriza por ser automático, posterior, integral, participativo y definitivo. 2. Le corresponde a la Corte establecer si el Decreto Legislativo 552 de 15 de abril de 2020, “[p]or el cual se adicionan recursos al Fondo de Mitigación de Emergencias FOME, creado por el Decreto 444 de 2020, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Carta, cumple las condiciones formales y materiales de validez establecidas en la Constitución y en la regulación estatutaria desarrollada en la Ley 137 de 1994. 3. A efectos de desarrollar el examen la Corte se abordará: i) la caracterización del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; ii) el fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo de dicho estado de excepción; iii) el sistema de riesgos laborales; y (iv) las medidas de intervención económica para atender la emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19. Con fundamento en ello se analizará la constitucionalidad del Decreto 552 de 2020 iniciando por el examen de los presupuestos formales y, finalmente, evaluando las medidas en él contenidas a partir de los criterios materiales previamente definidos. Caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica[9] 4. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración este Tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto Legislativo 552 de 2020 sometido a su consideración en esta oportunidad. 5. La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) guerra Exterior, (ii) conmoción interior y (iii) emergencia económica, social y ecológica. 6. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[10], así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[11]. 7. La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-[12], así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[13]. 8. La Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de los Ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales. 9. La Carta también estableció el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. 10. A la luz del artículo 215 superior, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”. La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. 11. Este Tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[14]. En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[15]. 12. Desde la expedición de la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por distintas razones: i) la fijación de salarios de empleados públicos[16]; ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[17]; iii) desastres naturales[18]; iv) la revaluación del peso frente al dólar[19]; v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[20]; vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público[21]; vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[22]; y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[23]. 13. El artículo 215 superior prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. 14. Dicha disposición señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 constitucional establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. Fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social o ambiental[24] Consideraciones generales 15. Los estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el Texto Superior. Ello, bajo el entendido que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución. 16. La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos. Criterios formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad 17. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional. 18. El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. 19. El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. La práctica decisional de este tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando, adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados. 20. El juicio de finalidad[25] está previsto por el artículo 10 de la LEEE[26]. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[27]. 21. El juicio de conexidad material[28] está previsto por los artículos 215 de la Constitución[29] y 47 de la LEEE[30]. Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[31] y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[32]. 22. El juicio de motivación suficiente[33] ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas[34]. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[35], siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”[36]. 23. El juicio de ausencia de arbitrariedad[37] tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia[38]. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales[39]; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[40]. 24. El juicio de intangibilidad[41] parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. 25. El juicio de no contradicción específica[42] tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo 215. 26. El juicio de incompatibilidad[43], según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. 27. El juicio de necesidad[44], previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. 28. El juicio de proporcionalidad[45], que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales en el juicio de ausencia de arbitrariedad. 29. El juicio de no discriminación[46], el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[47], exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas[48]. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados[49]. El Sistema de Riesgos Laborales La seguridad social 30. En los modelos de Estado contemporáneos la seguridad social ha adquirido relevancia[50] y poco a poco se ha institucionalizado como un derecho que debe garantizarse a los trabajadores, al erigirse como la expresión esencial de una política en materia de derechos civiles, económicos y políticos[51]. De ahí que diversos instrumentos internacionales recojan esta garantía en sus distintas modalidades[52]. 31. A su turno, la Constitución en el artículo 48[53] estableció que la seguridad social[54] es un derecho fundamental irrenunciable de carácter progresivo[55] y, al mismo tiempo, es un servicio público que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, que opera bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad[56]. 32. A efecto de garantizar la implementación del sistema de seguridad social de forma progresiva, el Estado ha adoptado distintos instrumentos legales y de política pública que le han permitido encaminarse a la materialización de este cometido cumpliendo los mandatos que lo orientan tanto en salud como en pensiones y riesgos laborales[57]. El Sistema General de Riesgos Laborales 33. Dentro del Sistema General de Seguridad Social, se encuentra el Sistema General de Riesgos Laborales cuya función esencial es prevenir, proteger y atender a los trabajadores por las enfermedades y accidentes que puedan adquirir o sufrir en cumplimiento o por razón de sus labores. Inicialmente, se creó el “Fondo de Promoción de la Salud Industrial”[58] y, actualmente funciona a través del Fondo de Riesgos Laborales creado mediante el Decreto Ley 1295 de 1994[59], modificado por la Ley 1562 de 2012[60]. 34. Esta Corporación[61] ha catalogado al Sistema General de Riesgos Laborales como uno de los avances más significativos en materia de seguridad social[62]. El mismo ha sido definido como “el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencias del trabajo que desarrollan”[63]. 35. El Fondo de Riesgos Profesionales[64] se creó en 1994 con el propósito de cubrir un vacío de información y generar mecanismos de divulgación sobre la prevención de riesgos laborales. Puntualmente, el FRL tiene como propósito adelantar estudios, campañas y acciones de educación, prevención e investigación de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Lo anterior, con el fin de generar mecanismos de prevención de las actividades de alto riesgo, como las relacionadas con la exposición a radiaciones ionizantes, virus de inmunodeficiencia humana, sustancias mutágenas, teratógenas o cancerígenas. 36. Para el cumplimiento de su objeto, según el artículo 89 de Decreto Ley 1295 de 1994, el Fondo tiene las siguientes fuentes de financiación: (i) el 1% del recaudo por cotizaciones a cargo de los empleadores; (ii) los aportes del presupuesto nacional; (iii) las multas previstas en el artículo 91 de la norma en mención[65]; (iv) los recursos que aporten las entidades territoriales para planes de Prevención de Riesgos Profesionales en sus respectivos territorios, o de agremiaciones o federaciones para sus afiliados; (v) las donaciones que reciba, y en general los demás recursos que reciba a cualquier título.[66] 37. De conformidad con el artículo 88 de la misma norma, modificado por los artículos 22 de la Ley 774 de 2002[67] y 12 de Ley 1562 de 2012[68], el Fondo de Riesgos Laborales tiene por objeto: “a) Adelantar estudios, campañas y acciones de educación, prevención e investigación de los accidentes de trabajo y enfermedades laborales en todo el territorio nacional y ejecutar programas masivos de prevención en el ámbito ciudadano y escolar para promover condiciones saludables y cultura de prevención, conforme los lineamientos de la Ley 1502 de 2011; b) Adelantar estudios, campañas y acciones de educación, prevención e investigación de los accidentes de trabajo y enfermedades laborales en la población vulnerable de territorio nacional; c) También podrán financiarse estudios de investigación que soporten las decisiones que en materia financiera, actuarial o técnica se requieran para el desarrollo del Sistema General de Riesgos Laborales, así como para crear e implementar un sistema único de información del Sistema y un Sistema de Garantía de Calidad de la Gestión del Sistema de Riesgos Laborales; d) Otorgar un incentivo económico a la prima de un seguro de riesgos laborales como incentivo al ahorro de la población de la que trata el artículo 87 de la Ley 1328 de 2009 y/o la población que esté en un programa de formalización y de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo a efectos de promover e impulsar políticas en el proceso de formalización laboral; e) Crear un sistema de información de los riesgos laborales con cargo a los recursos del Fondo de Riesgos Laborales; f) Financiar la realización de actividades de promoción y prevención dentro de los programas de atención primaria en salud ocupacional; g) Adelantar acciones de inspección, vigilancia y control sobre los actores del Sistema de Riesgos laborales; dentro del ámbito de su competencia; h) Pago del encargo fiduciario y su auditoría y demás recursos que se deriven de la administración del fondo”. Por su parte, el artículo 43 de la Ley 1438 del 2011, determinó que hasta el 15% de los recursos del FRL podrán ser usados para “financiar la realización de actividades de promoción y prevención dentro de los programas de atención primaria en salud ocupacional”[69]. Mientras que el artículo 202 de la Ley 1955 de 2019, estableció que el Fondo debe “compensar” a las ARL que asuman el aseguramiento de riesgos con alta siniestralidad, alto costo operativo, o la combinación de ambos fenómenos[70]. 38. De acuerdo con una de las principales funciones del FRL, esto es, la relacionada con la promoción y prevención de los riesgos laborales, se adoptó el Plan Nacional de Salud Ocupacional 2013-2021 que corresponde al programa estratégico del sector y se encuentra enfocado en: (i) promover la formalización de los trabajadores informales; (ii) integrar las medidas de protección a la salud de los trabajadores en las políticas de desarrollo económico; (iii) fortalecer la seguridad y la salud en el trabajo y la prevención de los riesgos laborales en el sistema educativo; (iv) garantizar el desarrollo técnico, tecnológico y científico del Sistema General de Riesgos Laborales; e (v) implementar el Sistema de Garantía de Calidad en el Sistema General de Riesgos Laborales[71]. En el marco de dicho plan, a su vez se han desarrollado, por ejemplo: (i) campañas del consumo de sustancias psicoactivas desde el ámbito laboral[72]; prevención del riesgo químico por exposición al asbesto, benceno y sílice en talleres de mecánica automotriz[73]; seguridad y salud en el trabajo para la pequeña minería[74]; y de servicio doméstico[75] y asegurando la salud en el trabajo[76]; (ii) estudios de lineamiento operativo para la promoción de un entorno laboral formal saludable[77], protocolo para la determinación del origen de las patologías derivadas del estrés[78], y estudio sobre los accidentes de trabajo mortales en Colombia[79]; así como (iii) lineamientos, orientaciones y recomendaciones para: la reducción del riesgo de exposición y contagio de SARS-CoV-2 (COVID-19) en actividades industriales en el sector minero energético[80], prestadores de servicios de SST[81], orientaciones para la reducción del riesgo de contagio de COVID-19 en Call Center[82] y la gestión de muestras durante la pandemia del SARS-CoV-2 (COVID-19) en Colombia[83]. 39. De otra parte, es preciso señalar que el Fondo es una cuenta especial de la Nación[84], sin personería jurídica, adscrita al Ministerio del Trabajo, cuyos recursos son administrados a través de una fiducia que debe garantizar como mínimo, las rentabilidades promedio que existan en el mercado financiero. Asimismo, de conformidad con el parágrafo del artículo 12 de la Ley 1562 de 2012, los recursos del FRL no pertenecen al Presupuesto General de la Nación y “no podrán ser destinados a gastos de administración y funcionamiento del Ministerio ni a objeto distinto del fondo previsto en la presente ley”. 40. De acuerdo con las funciones y las fuentes de financiación mencionadas, resalta la Corte que el Fondo de Riesgos Laborales administra recursos de la seguridad social y parafiscales, entendidos estos últimos[85] como contribuciones “que tienen carácter obligatorio, afectan sólo a un grupo determinado de personas cuyos intereses son comunes y sus necesidades se satisfacen con los recursos recaudados, no hacen parte del presupuesto nacional y tienen una destinación concreta y específica”[86]. 41. En suma, el FRL es una cuenta especial de la Nación, adscrita al Ministerio del Trabajo que administra recursos de la seguridad social y parafiscales, cuyo objeto radica, fundamentalmente, en adelantar estudios, campañas y acciones de educación, prevención e investigación de los accidentes de trabajo y enfermedades laborales, que opera producto de la inversión que el Estado y el empleador hacen al sistema para que colectivamente se adelanten programas de promoción y prevención como expresión del principio de solidaridad. Medidas de intervención económica para enfrentar la pandemia por el nuevo coronavirus COVID-19 42. Colombia no ha sido ajena a la crisis desatada por la pandemia del COVID-19, por ello mediante el Decreto Legislativo 519 del 2020, se adicionó el presupuesto general de la Nación en rentas y recursos de capital en la suma de $15.100.000.000.000. La Corte efectuó el control automático a dicha norma y a través de la sentencia C-170 de 2020, la halló parcialmente exequible. De otro lado, por medio del Decreto Legislativo 568 del 2020 se estableció el impuesto solidario a cargo de los servidores públicos que perciben salarios superiores a 10.000.000 de pesos; asimismo, el Decreto Legislativo 562 de 2020, estableció una inversión obligatoria temporal en títulos de deuda pública; y también se creó el FOME, con el Decreto Legislativo 444 de 2020, el cual fue declarado exequible en fallo C-194 de 2020.[87] El FOME 43. El Decreto Legislativo 444 del 21 de marzo de 2019, creó el FOME como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[88], cuyo objeto es atender las necesidades de recursos[89] para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y crecimiento[90]. En ese sentido, el artículo 3 determina que los recursos que lo financian provienen del: (i) Fondo de Ahorro y Estabilización -FAE-; (ii) Fondo de Pensiones Territoriales -FONPET-; (iii) presupuesto gener...