Sentencia C-117 de 2024

C-117-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-117/24 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Se vulnera por inexistencia de conexidad directa con normas de contenido tributario (...) la Sala Plena determinó que las normas acusadas son inconstitucionales por violación al principio de unidad de materia. En lo fundamental, no guardan una conexidad instrumental, inmediata y directa, con ninguno de los objetivos de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, Colombia Potencia Mundial de la Vida, ni con ejes transversales estructurados en el mismo. Adicionalmente, pese a tratarse de normas de carácter permanente y de contenido tributario, tampoco se adujeron razones que justificaran su necesidad o su uso, desde el punto de vista de las finalidades del Plan Nacional de Desarrollo. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática, teleológica, causal, sistemática o consecuencial LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter multitemático y heterogéneo/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza y contenido (...) la Corte manifestó que la naturaleza de la Ley del Plan implica un desafío normativo al principio de unidad de materia" toda vez que, "además de tratarse de un instrumento complejo de planeación macro, con articulaciones a nivel de política públicas, diseño presupuestal y política jurídica, parece serle extraña la idea de una temática única o nítidamente definida. En su carácter de ley dirigida a trazar los lineamientos y políticas en los asuntos en que se desenvuelve la realidad económica, social y ambiental del país, en variadas áreas y sectores de la vida estatal y comunitaria, no permite, en principio, ser identificada con una materia o tema dominante, más allá del elemento básico de la planeación. Con todo, la Corte ha clarificado que lo anterior en modo alguno debilita la obligación constitucional de sujeción al principio de unidad de materia. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Mayor rigurosidad LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Características y contenido específicos LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Elaboración y trámite PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y CERTEZA DEL TRIBUTO-Contenido y alcance PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Se deriva del principio de legalidad tributaria PRINCIPIO DE CERTEZA EN MATERIA TRIBUTARIA-Obligación del legislador de definir claramente los elementos del tributo PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO-Finalidad TASAS-Definición/TASAS-Características REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-117 DE 2024 Referencia: Expediente D-15.466 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida””. Accionantes: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Enán Enrique Arrieta Burgos, Andrés Felipe Duque Pedroza y otros. Magistrada ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá D.C., once (11) de abril de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA Síntesis de la decisión La Sala Plena estudió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 135 (creación de la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos) y 169 (la tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derechos de Autor) de la Ley 2294 de 2023. Los accionantes argumentaron que estas disposiciones desconocían los principios de unidad de materia (art. 158 de la CP) y de legalidad y certeza tributaria (art. 338 de la CP). En cuanto al principio de unidad de materia, los ciudadanos argumentaron que las normas demandadas no tienen una relación directa e inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Señalaron que la creación de estas tasas tampoco cuenta con una naturaleza instrumental para cumplir lo dispuesto en el Plan Nacional. Además, resaltaron que, particularmente, el artículo 169 reforma una ley permanente como lo es la Ley 23 de 1982 en materia de derechos de autor. Por lo anterior, alegaron que estas normas establecen medidas de carácter tributario con vocación de permanencia que desconoce el principio de unidad de materia, tratándose de leyes del Plan Nacional de Desarrollo. En lo ateniente al desconocimiento del principio de legalidad y certeza tributaria, afirmaron que las tasas dispuestas en los artículos 135 y 169 otorgan al Gobierno nacional la potestad para definir la metodología de cálculo asociada a la base gravable para la liquidación de las tasas. Lo anterior, según los ciudadanos, desconoce lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución, pues es la ley la que debe determinar el método para la definición de la base gravable de este tipo de tributos. Con base en ello, argumentaron que se desconoce la reserva legal para definir los elementos esenciales de la tasa. De acuerdo con los cargos formulados por los demandantes, la Sala Plena de la Corte Constitucional propuso para el estudio los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 vulneran el principio de unidad de materia al crear tasas tributarias sin que exista presuntamente una conexidad objetiva y razonable de carácter causal, temático, sistemático y teleológico, con las bases o las materias dominantes de la ley del Plan Nacional de Desarrollo e inobservando el límite temporal que impone la ley del plan?; y (ii) ¿El artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 vulnera el principio de legalidad tributaria, en su faceta de certeza, al otorgar al Gobierno nacional la facultad para definir la metodología de cálculo asociada con la base gravable para la liquidación de la tasa que se crea en dicha disposición? Para dar respuesta a los interrogantes, la Sala desarrolló las siguientes consideraciones: (i) de forma general, el principio de unidad de materia, (ii) de manera específica, el principio de unidad de materia en los planes nacionales de desarrollo y (iii) los principios de legalidad y certeza tributaria. Una vez desarrollada la jurisprudencia sobre los asuntos mencionados, la Sala procedió a analizar las normas demandadas de acuerdo al primer cargo presentado por los demandantes. Al respecto, la Corte concluyó que los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 debían ser declarados inconstitucionales por la violación del principio de unidad de materia, por las siguientes razones: En primer lugar, la Sala realizó una descripción detallada de Ley 2294 de 2023, mediante la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente al período 2022-2026 denominado “Colombia Potencia Mundial de la Vida” y de la ubicación de las normas demandadas dentro de aquel cuerpo normativo. En segundo lugar, la Sala presentó cada uno de los argumentos expuestos por el Gobierno nacional con los que expuso que las normas cumplían con el principio de unidad de materia. Especialmente, de acuerdo con el Gobierno nacional, los artículos 135 y 169 de la Ley del PND se relacionan directamente con la “seguridad humana y justicia social” y la “garantía de derechos como fundamento de la dignidad humana y condiciones para el bienestar”. En esa medida, sostuvo que guardan una conexión directa e inmediata con las bases del PND. Además, adujo que los recursos reportados por estas tasas impulsarán el cumplimiento de diversos compromisos étnicos del Acuerdo de Paz, proyectos de infraestructura vial y social, en educación, entre otros. Sin embargo, la Sala encontró que el planteamiento de conexidad propuesto por el Gobierno nacional fue problemático desde su análisis general, en la medida en que, como el mismo Gobierno reconoció, las normas acusadas no son una herramienta diseñada específica y directamente para fortalecer los programas y servicios asociados a la protección y manejo de bienes arqueológicos y/o para proteger a los titulares del derecho de autor y derechos conexos y garantizar la creatividad productiva que permita contribuir al desarrollo de las industrias culturales y la riqueza del país, sino que su destinación está proyectada para el financiamiento global de distintos programas del Plan. Lo anterior, según la Sala, desconoce la naturaleza de una tasa, toda vez que este tipo de tributo se distingue de otros en que el hecho generador se fundamenta en la prestación de un servicio público o en el beneficio particular al contribuyente, es decir, el beneficio es individualizable. Del mismo modo, tiene una naturaleza retributiva, en la medida en que las personas que utilizan el servicio, pagan por él y compensan los costos de su ejecución. En ese sentido, cuando el Gobierno nacional supone que (i) el destino de las tasas no sería específicamente destinado a compensar el gasto que ha incurrido el Estado para prestar los servicios asociados al Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) o a la Dirección Nacional de Derechos de Autor (DNDA); y (ii) el beneficio no sería individualizable; desnaturaliza la figura de las tasas. Así, la Sala estableció que las tasas analizadas no tienen, únicamente, el propósito decantado en los artículos 135 y 169 demandados, sino que se establecen como mecanismos de financiación tributaria de todos los proyectos y programas que están involucrados en la Ley 2294 de 2023, sin que se evidencien, específicamente, objetivos, metas, planes o estrategias que podrían tener relación con las disposiciones acusadas. Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala Plena determinó que las normas acusadas son inconstitucionales por violación al principio de unidad de materia. En lo fundamental, no guardan una conexidad instrumental, inmediata y directa, con ninguno de los objetivos de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, ni con ejes transversales estructurados en el mismo. Adicionalmente, pese a tratarse de normas de carácter permanente y de contenido tributario, tampoco se adujeron razones que justificaran su necesidad o su uso, desde el punto de vista de las finalidades del Plan Nacional de Desarrollo. Finalmente, debido a que por el primer cargo fueron declaradas inconstitucionales las normas demandadas, la Sala no consideró necesario hacer el análisis del cargo por la presunta violación del principio de legalidad y certeza tributaria. I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad los ciudadanos Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Enán Enrique Arrieta Burgos, Andrés Felipe Duque Pedroza y otros[1] demandaron, en su integridad, los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 “COLOMBIA Potencia Mundial de la Vida”. El 6 de septiembre de 2023, la magistrada sustanciadora resolvió (i) admitir la demanda D-15466, (ii) correr traslado a la Procuraduría General de la Nación; (iii) fijar en lista el proceso por el término de diez (10) días, (iv) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio del Interior - Dirección Nacional de Derecho de Autor- y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN; así como (v) convocar a varias autoridades, entidades e instituciones para intervenir en este proceso. II. TEXTOS LEGALES ACUSADOS 2. A continuación, se transcriben las disposiciones demandadas: “LEY 2294 DE 2023 (mayo 19) Diario Oficial No. 52.400 de 19 de mayo de 2023 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida” EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: (…) ARTÍCULO 135. TASA DE PROTECCIÓN Y MANEJO DE BIENES ARQUEOLÓGICOS. Créese la tasa de cobro por los procedimientos asociados a la protección y manejo de bienes arqueológicos. El Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH-, cobrará esta tasa a aquellas personas que requieran de los servicios que actualmente presta, relacionados con el Programa de Arqueología Preventiva - PAP, y las respectivas gestiones para el posterior otorgamiento de las Autorizaciones de Intervención Arqueológica, así como en los demás proyectos, obras o actividades que requieran licencia ambiental, registros o autorizaciones equivalentes ante las autoridades competentes. El sujeto activo de la tasa creada por la presente ley será el ICANH, los hechos generadores de la tasa que se crea en la presente ley son los siguientes: a) La evaluación, conceptos emitidos y demás actividades en relación con la expedición de autorizaciones o registros. b) Desarrollo de trámites y servicios asociados a cada una de las fases del Programa de Arqueología Preventiva - PAP: 1) Diagnóstico, 2) Prospección y formulación del Plan de Manejo Arqueológico, 3) Ejecución del Plan de Manejo Arqueológico, 4) Definición de la tenencia de bienes arqueológicos y divulgación de los resultados y 5) Arqueología Pública. La base para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en este artículo, conforme la metodología de cálculo que establezca el Gobierno nacional. El ICANH fijará y actualizará anualmente las tarifas de los servicios que preste, por cada uno de los hechos generadores de la tasa. Las tarifas se fijarán en salarios mínimos legales diarios vigentes y se cobrarán como recuperación de los costos de los servicios prestados por el ICANH, para lo cual se utilizarán el siguiente Método y Sistema, teniendo en cuenta los costos administrativos, financieros, directos e indirectos, de la operación: A) Método: a) Revisión y racionalización, en cada vigencia, de los trámites y servicios, con el fin de optimizar los costos de estos; b) Valoración de los costos de inversión generados en el desarrollo de trámites y servicios asociados a cada una de las fases del Programa de Arqueología Preventiva – PAP, señalados en el presente artículo; c) Valoración del recurso humano utilizado directamente en la prestación del servicio, tomando como base los salarios y prestaciones de la planta de personal del ICANH, así como el valor de los contratos que se celebren en cada una de las fases del Programa de Arqueología Preventiva, señalados en el presente artículo; d) Proporcional de otros gastos transversales de tecnología, licencias, puestos de trabajo, entre otros, en los que la Entidad incurre para el sostenimiento de estos equipos. B) Sistema de costos: El sistema para definir las tarifas es un sistema de costos estandarizables, en el que la valoración y ponderación de los factores que intervienen en su definición se realizará por medio de los procedimientos de costeo técnicamente aceptados. La tarifa para cada uno de los servicios prestados por el ICANH, será el resultado de sumar el valor de los insumos y de los recursos humanos utilizados, de conformidad con los literales b), c) y d) de este artículo, dividido en la cantidad de trámites o servicios efectuados en la vigencia inmediatamente anterior. PARÁGRAFO 1. El Gobierno nacional podrá revisar periódicamente los criterios para la determinación de las tarifas considerando mejoras en eficiencia que puedan resultar en menores costos en la prestación de los servicios a cargo del ICANH, así como utilizar ponderaciones regionales para la fijación de las tarifas. PARÁGRAFO 2. Los pequeños mineros en cualquier modalidad de formalización de sus títulos y aquellos que se encuentren realizando el trámite de licencias ambientales temporales o globales estarán exentos del pago de la presente tasa. (…) ARTÍCULO 169. Modifíquese el artículo 206 de la Ley 23 de 1982, el cual quedará así: Artículo 206. Créase la tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor, con criterios de progresividad y equidad, en ejercicio de su función misional, para proteger a los titulares del derecho de autor y derechos conexos y garantizar la creatividad productiva que permita contribuir al desarrollo de las industrias culturales y la riqueza del país. El sujeto activo de la tasa creada por la presente ley será la Dirección Nacional de Derecho de Autor. Tendrán la condición de sujeto pasivo de la tasa, las personas naturales o jurídicas que soliciten cualquiera de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor, con excepción de los trámites de conciliación y los trámites relacionados con asuntos jurisdiccionales. Son hechos generadores de la tasa que se crea en la presente ley, los siguientes: 1. Expedición de registros, certificados, inscripciones, modificaciones y cancelaciones de registros. 2. Expedición de paz y salvos. 3. Inscripción de dignatarios y control de legalidad de reformas estatutarias y de presupuesto. 4. Otorgamiento de personería jurídica y autorización de funcionamiento. La base para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en el presente artículo, conforme la metodología de cálculo que establezca el Gobierno nacional a través del Ministerio del Interior. Parágrafo 1. La Dirección Nacional de Derecho de Autor fijará y actualizará anualmente las tarifas de los servicios que preste, por cada uno de los hechos generadores de la tasa. Las tarifas se fijarán en unidades de valor tributario (UVT) vigentes y se cobrarán como recuperación de los costos de los servicios prestados por la entidad, para lo cual se utilizará el siguiente método y sistema, teniendo en cuenta los costos administrativos, financieros, directos e indirectos y de operación: 1) Método: a) Elaboración y normalización de flujogramas para los diferentes procesos con el propósito de determinar sus rutinas; b) Cuantificación de los materiales, suministros y los demás insumos tecnológicos y de recurso humano utilizados anualmente, en cada uno de los procesos y procedimientos definidos en el literal anterior. Estos insumos deben incluir unos porcentajes de los gastos de administración general de la Dirección Nacional de Derecho de Autor cuantificados siguiendo las normas y principios aceptados de contabilidad de costos; c) Valoración a precios de mercado de los insumos descritos en el literal anterior para cada uno de los procesos y procedimientos, incluido lo relacionado con almacenamiento y custodia del documento físico y digital; d) Valoración del recurso humano utilizado directamente en la prestación del servicio, tomando como base los salarios y prestaciones de la planta de personal de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, así como el valor de los contratos que se celebren para el efecto; e) Cuantificación de los costos en función de los equipos, técnicas y tecnologías disponibles para la operación de los servicios; f) Estimación de las frecuencias de utilización de los servicios. La frecuencia se entiende como el número de operaciones o ejecuciones de cada uno de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor. 2) Sistema de costos: El sistema para definir las tarifas es un sistema de costos estandarizables, en el que la valoración y ponderación de los factores que intervienen en su definición se realizará por medio de los procedimientos de costeo técnicamente aceptados. La tarifa para cada uno de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor, será el resultado de sumar el valor de los insumos y de los recursos humanos utilizados, de conformidad con los literales c), d) y e) del presente parágrafo, divididos cada uno por la frecuencia de utilización de que trata el literal f) del presente artículo. El valor máximo de la tasa a cobrar por los hechos generadores 1 y 2 del presente artículo será de dos (2) unidades de valor tributario -UVT- vigente. El valor máximo de la tasa a cobrar por los hechos generadores 3 y 4 del presente artículo será de diez (10) unidades de valor tributario -UVT- vigente. Parágrafo 2. El Gobierno nacional podrá revisar periódicamente los criterios para la determinación de las tarifas considerando mejoras en eficiencia que puedan resultar en menores costos en la prestación de los servicios a cargo de la Dirección Nacional de Derecho de Autor. Parágrafo 3. El sujeto pasivo o usuario deberá acreditar el pago de la tarifa correspondiente al momento de solicitar el servicio a la Dirección Nacional de Derecho de Autor. El recaudo de la tasa de que trata la presente ley estará a cargo de la Dirección Nacional de Derecho de Autor y tendrá una destinación específica encaminada a proteger a los titulares del derecho de autor y de los derechos conexos y garantizar la creatividad productiva que permita contribuir al desarrollo de las industrias culturales y la riqueza del país. Parágrafo 4. Los recursos serán incorporados en el presupuesto de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica de Presupuesto y se destinarán a financiar los objetivos y programas, para el cumplimiento de las políticas gubernamentales en materia de derecho de autor y derechos conexos”. III. LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD 3. Los accionantes plantearon dos cargos de inconstitucionalidad: Violación del principio de unidad de materia (art. 158 C. Pol.) 4. Los accionantes afirman que las normas demandadas a través de las cuales se crean, respectivamente, la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos (art. 135) y la tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor (art. 169) son inconstitucionales, pues en su criterio transgreden el principio de unidad de materia exigible para la creación de tributos en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Para sustentar lo anterior, los demandantes exponen que: “• No existe una relación directa e inmediata entre lo dispuesto en los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 y los objetivos, programas, metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Las normas acusadas crean dos tasas, asociadas a servicios que el ICANH y la DNDA antes prestaban de forma gratuita. • Los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, si bien se encuentran ubicados en el Eje “Seguridad humana y justicia social” (Capítulo III), específicamente en la “SECCIÓN III GARANTÍA DE DERECHOS COMO FUNDAMENTO DE LA DIGNIDAD HUMANA Y CONDICIONES PARA EL BIENESTAR”, no guardan una relación teleológica, de carácter instrumental, para el desarrollo de este Eje. Las tasas destinadas para la protección de bienes arqueológicos y la recuperación de costos por servicios prestados por la Dirección Nacional de Derechos de Autor no constituyen un medio idóneo para la promoción de la seguridad humana y la justicia social. • El artículo 169 de la Ley 2294 de 2023 reforma la legislación permanente en materia de derechos de autor, esto es, el artículo 206 de la Ley 23 de 1982, que no contemplaba la tasa que por vía del Plan Nacional de Desarrollo se crea. Un tributo de naturaleza permanente no puede ser incluido en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, atendiendo a su naturaleza transitoria. • Las normas acusadas no constituyen mecanismos para la ejecución del Plan Nacional de Inversiones, ni medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del Plan de Desarrollo. • Los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 no son una expresión de la función de planeación que le corresponde al Gobierno Nacional, al punto que hacía menos de 6 meses se había aprobado la Ley 2277 de 2022, mediante la cual se adopta una reforma tributaria en la que perfectamente se habrían podido crear las dos tasas acusadas. • En las Sentencias C-464 de 2020 y C-493 de 2020 se indicó que las normas de contenido tributario con vocación de permanencia, que se introducen en los planes de desarrollo, son constitucionalmente problemáticas, en tanto que exigen de un mayor grado de transparencia y deliberación democrática a los que se dan en tan solo 3 debates y en una ley que es aprobada en apenas 3 meses. De esta manera, la Corte Constitucional expresó que resulta cuestionable la creación de cargas tributarias a través del uso de la atribución para expedir el Plan Nacional de Desarrollo, por cuanto el Congreso podría estar vaciando su competencia ordinaria para el diseño de la política fiscal del Estado (Párrafos 128 a 130 de la Sentencia C464 de 2020; 161, 123 a 130 de la C-493 de 2020). • En las bases del Plan Nacional de Desarrollo, el Gobierno nacional no justifica cómo las normas acusadas guardan una conexidad directa e inmediata con los objetivos generales del Plan, de modo que resulten necesarias para su cumplimiento”[2]. 5. Adicionalmente, los actores indican que los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 se encuentran ubicados en el “Eje de Transformación “SEGURIDAD HUMANA Y JUSTICIA SOCIAL” (Capítulo III), específicamente en la “SECCIÓN III GARANTÍA DE DERECHOS COMO FUNDAMENTO DE LA DIGNIDAD HUMANA Y CONDICIONES PARA EL BIENESTAR””. Sin embargo, aseguran que “LA “SECCIÓN III GARANTÍA DE DERECHOS COMO FUNDAMENTO DE LA DIGNIDAD HUMANA Y CONDICIONES PARA EL BIENESTAR” se extiende del artículo 106 hasta el artículo 192 de la Ley 2294 de 2023, e incluye medidas normativas muy diversas, siendo los artículos 135 y 169 las únicas dos cargas tributarias que se crean. Las normas acusadas no son siquiera formalmente instrumentales para desarrollar la “GARANTÍA DE DERECHOS COMO FUNDAMENTO DE LA DIGNIDAD HUMANA Y CONDICIONES PARA EL BIENESTAR”, ni para promover la “SEGURIDAD HUMANA Y JUSTICIA SOCIAL””. 6. En esa medida, los accionantes aseguran que “la creación de dos tasas asociadas a trámites administrativos que realizan dos dependencias del Estado no son medios conducentes, pese a su ubicación, para la implementación de políticas públicas en materia de dignidad humana, bienestar, seguridad humana o justicia social”[3]. Lo anterior, por cuanto, en criterio de los demandantes: (i) “La tasa de cobro por los procedimientos asociados a la protección y manejo de bienes arqueológicos, creada en el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023; no es un instrumento conducente, pese a su ubicación, para la implementación de políticas públicas en materia de dignidad humana, bienestar, seguridad humana o justicia social. El alcance de esta tasa busca beneficiar como sujeto activo al Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), quien cobrará esta tasa a aquellas personas que requieran de los servicios que actualmente presta, relacionados con el Programa de Arqueología Preventiva (PAP), y las respectivas gestiones para el posterior otorgamiento de las Autorizaciones de Intervención Arqueológica, así como en los demás proyectos, obras o actividades que requieran licencia ambiental, registros o autorizaciones equivalentes ante las autoridades competentes”. (ii) “La tasa de cobro para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor (DNDA), creada en el artículo 169 de la Ley 2294 de 2023 y que modifica el artículo 206 de la Ley 23 de 1982; no es un instrumento conducente, pese a su ubicación, para la implementación de políticas públicas en materia de dignidad humana, bienestar, seguridad humana o justicia social. El alcance de esta tasa busca beneficiar como sujeto activo al Dirección Nacional de Derecho de Autor, quien cobrará esta tasa a las personas naturales o jurídicas que soliciten cualquiera de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor, con excepción de los trámites de conciliación y los trámites relacionados con asuntos jurisdiccionales”. 7. Finalmente, los accionantes consideran que las relaciones que se esbozaron en el Plan de Inversiones contenido en la norma demandada “son artificiosas y conjeturales, en tanto que no develan un vínculo de conexidad directo e inmediato, entre la creación de dos tasas que benefician al ICANH y a la DNDA y que se encuentran asociadas a servicios que estas entidades deben prestar; con la administración pública, el fortalecimiento institucional, la lucha contra la corrupción o la salvaguardia de las culturas indígenas”. En ese orden de ideas, aseguraron que en ningún aparte del Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 “se encuentra un desarrollo concreto y específico orientado bien sea a fortalecer institucionalmente al ICANH o a la DNDA; o a explicitar cómo los recursos que se recaudarían con la creación de estas dos tasas podrían ser funcionalmente destinados en pro de la seguridad humana y la justicia social. Tampoco se indica cómo con estos recursos protegerán las culturas ancestrales o los derechos de autor”[4]. Violación del principio de legalidad y certeza del tributo (art. 338 C. Pol.) 8. Los demandantes afirman que el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 otorga al Gobierno nacional la “potestad” para definir la metodología de cálculo asociada con la base gravable para la liquidación de la tasa que se crea en dicha disposición. Lo anterior, desconociendo que “de acuerdo con el artículo 338 de la Constitución Política, “el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley”, no por el Ejecutivo”. 9. En esa medida, los actores sostienen que, de acuerdo con el artículo 338 constitucional, “los elementos esenciales de un tributo, entre los que se encuentran la base gravable y la metodología para su liquidación, deben ser definidos exclusivamente por el Legislador. El principio de reserva de ley que especialmente gobierna esta materia se encuentra establecido en el artículo 338 de la Constitución Política, según el cual la ley puede permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas, pero “el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley””. 10. Seguidamente, los demandantes insisten en que “la habilitación que el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 concede al Gobierno Nacional para establecer una metodología de cálculo asociada con la base para la liquidación de la tasa que tiene origen en los servicios prestados por el ICANH, viola el principio de reserva de ley por cuanto es la Ley, y no un acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional, la que debe definir los elementos esenciales de la tasa que se crean en virtud del artículo 135 de la Ley 2294 de 2023, incluyéndose dentro de estos, por mandato expreso del artículo 338 constitucional, el sistema y el método, con particular énfasis en la metodología de cálculo que afecta la liquidación de la base gravable”. 11. Finalmente, los demandantes concluyen que “la norma acusada viola el artículo 338 de la Constitución Política porque priva al Legislador de su deber de fijar con precisión la metodología de cálculo para la liquidación de la base gravable. Por tratarse de asuntos tributarios, estimamos que el artículo 135 en su aparte subrayado desconoce la naturaleza y razón de ser de la potestad reglamentaria, que apunta a precisar la norma legal y permitir su aplicación, no a desplazar la competencia del Legislador”[5]. III. INTERVENCIONES Ministerio de Hacienda y Crédito Público 12. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó la exequibilidad de los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, en relación con los principios de unidad de materia y de certeza en materia tributaria. 13. Sobre las normas demandadas, el interviniente afirmó que respetan el principio de unidad de materia, pues (i) por su ubicación y alcance tienen una naturaleza instrumental y guardan relación con los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo y (ii) cuentan con una conexidad directa e inmediata con los objetivos, metas o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. 14. Específicamente, sobre el artículo 135 acusado indicó que “se planteó como un elemento de política pública que materializa los derechos al patrimonio cultural como manifestación del respeto de la dignidad humana”. En esa medida, informó que “la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos constituye una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo en cuanto contribuye a garantizar la debida protección de los bienes arqueológicos como una estrategia incluida en el componente de Gobernanza cultural del catalizador Garantía del disfrute y ejercicio de los derechos culturales para la vida y la paz, siendo un instrumento idóneo para la ejecución y cumplimiento de los objetivos y estrategias de la construcción de una sociedad en paz y más inclusiva, que dignifique la labor cultural, que reconozca los saberes y, adicionalmente, que proteja efectivamente el patrimonio y memorias del país”[6]. 15. Adicionalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que del contenido del artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 se colige que existe una conexidad directa e inmediata con las estrategias contempladas en los objetivos fijados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026 que se manifiesta a través de una conexidad temática y teleológica con la finalidad de construir una sociedad en paz e inclusiva. 16. Frente al artículo 169 de la Ley 2294 de 2023, el interviniente adujo que resulta evidente que la propiedad intelectual es un instrumento de protección y apoyo a la dignidad humana de los creadores, intérpretes y ejecutantes, para quienes la protección de sus derechos morales y patrimoniales les permite mejorar su calidad de vida, y es de esta manera por la que el Estado requiere fortalecer la Dirección Nacional de Derecho de Autor, para salvaguardar a los titulares de derecho de autor y derechos conexos, a través de herramientas tales como el registro de obras, actos y contratos, la capacitación y la realización de funciones de inspección, vigilancia y control sobre la gestión colectiva del derecho de autor”[7]. 17. Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 no desconoce el principio de certeza en materia tributaria, pues “establece de manera clara y precisa que la base gravable de esta tasa son los costos (administrativos, financieros, directos e indirectos de la operación) de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores y, además, fija los factores o criterios necesarios para establecer la metodología de cálculo que debe aplicar el Gobierno nacional con el fin de cuantificar los mencionados costos”. Por lo anterior, concluyó que “no existe una indeterminación absoluta de la base gravable que pueda generar la inexequibilidad de la norma demandada, con ocasión del supuesto menoscabo al principio de legalidad”[8]. Presidencia de la República 18. La Presidencia de la República intervino en el presente proceso y solicitó a esta corporación declarar la exequibilidad de los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, toda vez que: (i) “No transgreden el principio de unidad de materia, por cuanto las tasas establecidas por la prestación de servicios del Instituto Colombiano de Arqueología e Historia (en adelante ICANH) y la Dirección Nacional de Derecho de Autor (en adelante DNDA), constituyen mecanismos instrumentales para impulsar el cumplimiento y la ejecución del Plan Nacional de Inversiones, dispuesto en la Ley 2294 de 2023, con lo cual, las normas acusadas guardan una relación de conexión directa, inmediata y verificable con las bases del PND”[9]. (ii) “No vulneran los principios de legalidad y certeza del tributo, pues las disposiciones impugnadas establecen la metodología del cálculo y el sistema de costos mediante el cual, por expresa disposición de la Ley 2294 de 2023, el ICANH y la DNDA fijarán la tarifa de las tasas establecidas por la prestación de sus servicios”[10]. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 19. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitó declarar la constitucionalidad de los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 del 2023. Para sustentar su petición, indicó que ratificaba el núcleo central de la solicitud de exequibilidad presentada por diversas instituciones públicas que actuaron como intervinientes en este proceso. 20. En primer lugar, la entidad interviniente aseguró que el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 no viola el principio de unidad de materia, pues: (i) “la norma se halla inserta y ubicada en el eje de transformación de la seguridad humana y justicia social, catalizador expansión de capacidades, lo cual corresponde al contenido y propósito de la disposición”, (ii) “existen objetivos, planes y estrategias que se encuentran también en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, relacionados con la norma acusada, que justifican claramente su inserción en el articulado” y (iii) existe una “conexidad directa e inmediata” entre la tasa que se crea y la necesidad de protección del patrimonio arqueológico[11]. 21. En segundo lugar, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado indicó que el artículo 169 de la Ley 2294 de 2023 no viola el principio de unidad de materia, porque: (i) “la norma se halla inserta y ubicada en el eje de transformación de la seguridad humana y justicia social, catalizador expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus proyectos de vida, componente Democratización del conocimiento: aprovechamiento de la propiedad intelectual (PI) y reconocimiento de los saberes tradicionales, c. Apoyo a Derechos de Autor y conexos, lo cual corresponde al contenido y propósito de la disposición”, (ii) “existen objetivos, planes y estrategias que se encuentran a todo lo largo del documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026, relacionados con la norma acusada” y (iii) “se ha explicado la conexidad directa e inmediata que existe entre la tasa que se crea y la importancia en el fortalecimiento y desarrollo de la propiedad intelectual, a través del fortalecimiento de la DNDA que redunda en la generación de riqueza para el país”[12]. 22. Finalmente, la interviniente concluyó que la expresión “la base para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en este artículo, conforme la metodología de cálculo que establezca el Gobierno nacional”, contenida en el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 no viola el principio de legalidad, pues el precepto demandado contiene de manera inequívoca los elementos esenciales de la tasa en cuestión: el sujeto activo, el sujeto pasivo, los hechos generadores, la base gravable y la tarifa. En esa medida, se debe entender que “es claro que la base está constituida por los costos de los servicios prestados, lo cual no adolece de falta de claridad”[13]. Departamento Nacional de Planeación 23. El Departamento Nacional de Planeación solicitó a la Corte Constitucional que “declare los artículos 135 y 169 como EXEQUIBLES”. Para sustentar su petición, argumentó lo siguiente: 24. Por una parte, el interviniente se refirió a la exequibilidad del artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 e indicó que el Patrimonio Cultural de la Nación (PCN) está constituido, entre otros, por los bienes integrantes del patrimonio arqueológico, los cuales se reconocen como bienes de interés cultural propiedad de la Nación. En esa medida, señaló que el artículo objeto de control constitucional, relacionado con el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), “busca fortalecer los mecanismos para la atención adecuada y oportuna de hallazgos fortuitos de bienes integrantes del patrimonio arqueológico”[14]. 25. Así, el Departamento Nacional de Planeación manifestó que lo dispuesto en el artículo 135 acusado hace parte de la segunda transformación, denominada “Seguridad humana y justicia social”, en la cual se contempla “un catalizador denominado “Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus proyectos de vida”, uno de sus componentes es el “Reconocimiento, salvaguarda y fomento de la memoria viva, el patrimonio, las culturas y los saberes”, a través del cual se propone el fortalecimiento de procesos de formación investigación, valoración, protección y divulgación del patrimonio arqueológico”[15]. 26. En ese sentido, el interviniente aclaró que el artículo 135 demandado tiene como hechos generadores los diferentes servicios que presta el Instituto Colombiano de Antropología e Historia, entre ellos, lo que corresponde a los Programas de Arqueología Preventiva, teniendo esta función un impacto directo e inmediato en la posibilidad de proteger el patrimonio arqueológico de la Nación, pues “todo el territorio Nacional tiene potencial arqueológico, es decir, tiene elementos que permiten reconstruir e identificar las diversas culturas que han habitado este suelo”[16]. Por lo anterior, “no es posible afirmar que la creación de la tasa para esta Entidad, es un artículo que se encuentra desconectado y sin relación con la materia de qué trata el PND”. 27. Así las cosas, el Departamento Nacional de Planeación concluyó que el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 es exequible porque la tasa que contempla el precepto citado guarda una relación directa con los fines misionales del Instituto Colombiano de Antropología e Historia, y, en su criterio, es evidente la conexidad estrecha, directa e inmediata entre la norma cuestionada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del Plan, cumpliendo así con el principio de unidad de materia[17]. 28. Por otra parte, el interviniente aseguró que el artículo 169 de la Ley 2294 de 2023 resulta ajustado a nuestro ordenamiento y encuentra plena justificación, pues: (i) “La adopción de tasas a los servicios y procesos de la Dirección Nacional de Derechos de Autor corregiría la inequidad antes descrita, en la medida en que contribuiría a mejorar la capacidad de respuesta de la Entidad por cuanto se obtendrían recursos adicionales a los entregados por trasferencias de la Nación para mejorar y optimizar la infraestructura y el talento humano que destina la Dirección Nacional de Derechos de Autor a la prestación de sus servicios”. (ii) “Es un incentivo directo para controlar el desborde de la demanda del sector con capacidad de pago frente del sector que no lo tiene, dado que reduciría necesariamente la demanda de dicho sector y permitiría que aquellos que carecen de una capacidad de pago puedan incrementar su participación en la demanda de los servicios de la Entidad”. 29. Finalmente, el Departamento Nacional de Planeación arguyó que los “artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023” no desconocen el artículo 338 de la Constitución Política toda vez que el artículo 135 demandado prevé de manera clara e inequívoca los elementos esenciales de la tasa en cuestión. A saber: “el sujeto activo es el ICANH, y el sujeto pasivo son las personas que requieran de los servicios que actualmente presta”, “el legislador estableció la base gravable o base de liquidación de la Tasa” al determinar que “la base para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en este artículo”. 30. En esa medida, el interviniente concluyó que la norma acusada establece de manera clara y precisa que la base gravable de esta tasa son los costos asociados a los servicios gravados y, además, fija los criterios necesarios para establecer la metodología de cálculo que debe aplicar el Gobierno nacional con el fin de cuantificar los mencionados costos[18]. Dirección Nacional de Derecho de Autor 31. La Dirección Nacional de Derecho de Autor (en adelante DNDA) intervino en el presente proceso, se pronunció únicamente frente al artículo 169 de la Ley 2294 de 2023 y solicitó a la Corte “declarar EXEQUIBLE el artículo 169 de la norma acusada, sin condicionamiento alguno, por no vulnerar en forma alguna ninguna disposición constitucional”. 32. La interviniente se refirió a la constitucionalidad del artículo 169 de la Ley 2294 de 2023. Así, indicó que el precepto acusado cumple la relación “medio a fin”, considerados en el Documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, específicamente “el Eje de Transformación: 2. Seguridad Humana y Justicia Social. Catalizador: C. Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus proyectos de vida. Componente: 9. Democratización del Conocimiento: aprovechamiento de la propiedad intelectual (PI) y reconocimiento de los saberes tradicionales. c. Apoyo a Derechos de Autor y Conexos: Se desarrollarán estrategias de apoyo para la creación de contenidos y asesoría en la gestión de Derecho de Autor y Conexos, impulsando sectores estratégicos y procesos de afirmación identitaria”[19]. 33. Así, la DNDA afirmó que la conexidad existente –de medio a fin- entre las bases del Plan Nacional de Desarrollo y el artículo demandado, se debe dar por demostrada, pues la existencia y aplicación de la tasa de cobro es indispensable para (i) asegurar la eficiencia en la protección y promoción de los derechos de autor, (ii) cumplir las metas y objetivos que en materia de garantía de derechos de autor y conexos fueron incorporados a la ley del Plan, (iii) garantizar la calidad de los servicios de Derecho de Autor y conexos y (iv) favorecer las transformaciones incluidas en las Bases del PND. 34. En esa medida, la interviniente señaló que el artículo 169 demandado cumple con los principios de unidad de materia, y no invade competencias del legislador, pues guarda unidad de materia con las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026. 35. Adicionalmente, la DNDA manifestó que el precepto demandado es exequible frente al artículo 338 de la Constitución, pues establece los lineamientos para determinar los costos administrativos, financieros, directos e indirectos y de operación del servicio. A su vez, determina que la estimación de los mismos debe realizarse conforme al sistema y metodología definidos por el legislador en el parágrafo primero del mismo artículo 169 de la ley 2294 de 2023, los cuales resultan claros y precisos en cuanto a los elementos y procedimientos que se deben tener en cuenta para fijar la tarifa. Así, concluyó que “basta con que dicho sistema y método sea suficientemente claro y preciso para evitar que se desatienda el mandato del artículo 338 de la Constitución Política”[20]. Instituto Colombiano de Antropología e Historia – ICANH 36. Instituto Colombiano de Antropología e Historia (en adelante ICANH) intervino en el presente proceso y se pronunció únicamente frente al artículo 135 del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2022-2026 y solicitó a la Corte “declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 135 de la Ley 2294 de 2023”. 37. El interviniente manifestó que la inclusión del artículo 135 acusado responde a la obligación imperante del ICANH de garantizar la protección y el manejo adecuado de los bienes arqueológicos de la Nación, pues, actualmente, dicha institución no cuenta con ninguna tarifa o tasa que le permita solventar parte del gasto presupuestal, administrativo, contractual y de funcionamiento, que le implica abarcar todas las solicitudes de terceros relacionadas con el manejo de bienes arqueológicos. Por lo anterior, indicó que “se requiere con urgencia el establecimiento de la tasa que trata el artículo 135 con el propósito de recuperar los costos de los servicios y parte de la carga financiera de dichos trámites y poder abarcar integralmente las competencias del Instituto”. 38. Seguidamente, el ICANH argumentó que la tasa de que trata el precepto acusado es necesaria toda vez que constituye una herramienta indispensable que garantiza la protección del patrimonio arqueológico por medio de los programas de arqueología preventiva y la salvaguarda del inventario de la colección. 39. Para el interviniente, la tasa creada en el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 se articula con los objetivos y las bases del PND, pues son claras, concretas y específicas respecto de la necesidad que tiene el Estado de expandir las capacidades del ecosistema cultural, posicionar la cultura como eje del desarrollo integral, la justicia social y la paz, fortalecer los procesos de investigación, protección y divulgación del patrimonio arqueológico y museológico. En esa medida, afirmó que el artículo 135 por el cual se crea la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos no desconoce el principio de unidad de materia toda vez que se ubica dentro de la sección III del PND por encontrarse vinculado a la garantía del disfrute y ejercicio de los derechos culturales para la vida y la paz, siendo uno de los ejes centrales en el reconocimiento y posicionamiento del sector cultura dentro del articulado del PND. 40. Por lo anterior, el ICANH advirtió que la tasa se constituye como una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo en razón a la sostenibilidad fiscal requerida por la entidad para garantizar la debida protección de los bienes arqueológicos y se evidencia la relación que existe entre la tasa y los fines misionales del ICANH, y los objetivos y las bases del Plan Nacional de Desarrollo son coherentes y articulados, cumpliendo así con el principio de unidad de materia. 41. Finalmente, el interviniente aseguró que la norma cuestionada no vulnera el artículo 338 superior, pues (i) el legislador estableció la base gravable o base de liquidación de la tasa. En esa medida, es claro para la autoridad tributaria y el contribuyente que se aplicará la tarifa respecto del costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores y (ii) el Gobierno nacional establece la metodología para la cuantificación de la base gravable y pueda hacerse efectivo el cobro de la tasa. Instituto Colombiano de Derecho Tributario –ICDT 42. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario (en adelante ICDT) intervino en el presente proceso y manifestó que los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 en su totalidad “no se atemperan a lo dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, que desarrollan el principio de unidad de materia”[21]. 43. Para sustentar lo anterior, el ICDT indicó que las disposiciones censuradas regulan tasas con carácter permanente cuyo fin es financiar ordinaria y permanentemente a dos entidades estatales. Sin embargo, las mismas no tienen ninguna relación con los programas y proyectos dispuestos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo ni se rigen como normas instrumentales para cumplir con tales fines. Por lo anterior, concluyó que las mismas “carecen de una conexidad directa e inmediata con las bases de dicho Plan”. 44. Aunado a lo anterior, el ICDT se refirió al segundo cargo e indicó que “el aparte demandado del artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 se ajusta a lo dispuesto en el artículo 338 de Constitución Política, teniendo en cuenta que no existe una falta de certeza en la base gravable de este tributo. Al respecto, señaló que si bien la norma establece que la base gravable para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores y delega en cabeza del Gobierno Nacional el establecimiento de la metodología para su cálculo, esta delegación no corresponde a una función propiamente legislativa para que esta autoridad fije autónomamente la base gravable, sino más bien una “función técnica de certificación” que facilita el cálculo y la prueba de dichos costos”[22]. 45. Así las cosas, el interviniente expuso que el mismo artículo 135 en los literales a) y b) proporciona “los criterios o pautas que deben seguirse para calcular tales costos, detallando el método y el sistema que el Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH debe tener en cuenta para fijar y actualizar anualmente las tarifas de los servicios que presta por cada uno de los hechos generadores de la tasa, en función precisamente de los costos en que incurre al prestar los mismos, los cuales pueden ser observados igualmente por el Gobierno Nacional a efectos de establecer la metodología para el cálculo de los costos en función de la gravable de la tasa”[23]. En esa medida, el ICDT concluyó que “no se está ante una insuperable indeterminación de la norma que viole los principios de legalidad y certeza tributaria”[24]. Universidad del Norte 46. La Universidad del Norte solicitó a la Corte Constitucional “DECLARAR INEXEQUIBLE los artículos 135 y 169 de la ley 2294 de 2023”. Para sustentar su petición, indicó que las disposiciones demandadas, por una parte, violan el principio de unidad de materia, pues (i) “resulta difícil comprender cuál fue el propósito de establecer dos tributos adicionales con el objetivo de promover la seguridad humana y la justicia social”, (ii) no existe coherencia con las demás disposiciones contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo y (iii) no se logra identificar ninguna interpretación temática, causal, teleológica o sistemática que “justifique la inclusión de estos impuestos, ni entendemos la necesidad de estos”[25]. 47. Por otra parte, la interviniente manifestó que las normas demandadas vulneran el artículo 338 constitucional, pues “la ley [2294 de 2023] está transfiriendo al poder ejecutivo funciones que tienen una remisión directa en la Constitución al poder legislativo. En este sentido, el poder legislativo no puede delegar sus responsabilidades constitucionales”[26]. IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN 48. El 31 de octubre de 2023, la Procuraduría General de la Nación en su concepto solicitó a la Corte Constitucional que se declare la “INEXEQUIBILIDAD de los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 – Colombia Potencia Mundial de la Vida””. 49. En primer lugar, el Ministerio Público indicó que el artículo 135 “no desconoce el principio de legalidad y certeza tributaria”, pues en el referido precepto el Congreso de la República dispuso que: “(i) La base gravable de la tasa ordenada es un “precio”, pues indicó que el valor sobre el cual se aplica la tarifa del tributo es “el costo de los servicios” prestados por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia por los “procedimientos asociados a la protección y manejo de bienes arqueológicos, y (ii) El Gobierno Nacional está a cargo de fijar la metodología de concreción del referido precio, lo cual resulta razonable si se tiene en cuenta que los costos de los servicios prestados son variables, dado que dependen de los valores oscilantes de los insumos requeridos para adelantar los procedimientos, así como de los gastos asociados al talento humano especializado necesario para gestionar las distintas clases de trámites”[27]. 50. Así las cosas, la Procuraduría General de la Nación concluyó que, en el presente caso, el Congreso de la República no delegó en la administración la definición de la base gravable de la tasa, pues indicó que la misma será el costo del servicio. Por lo anterior, para el Ministerio Público el cargo por el presunto desconocimiento del principio de legalidad y certeza tributaria no está llamado a prosperar. 51. En segundo lugar, la Procuraduría General de la Nación manifestó que los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 desconocen el principio de unidad de materia, pues se trata de disposiciones tributarias que “no guardan una relación estrecha con la parte general ni con el plan de inversiones de la Ley 2294 de 2023, así como carecen de una motivación en el documento que contiene las bases del Plan Nacional de Desarrollo”. En concreto, consideró que no existe una conexidad directa e inmediata toda vez que: “(i) A partir de los textos positivos, es claro que la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (artículo 135), y la tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor (artículo 169), son disposiciones destinadas a financiar las actividades adelantadas de forma ordinaria y permanente por dichas entidades, dado que, en principio, no responden al desarrollo de nuevos programas o proyectos ni al costo de funciones adicionales, (ii) Los artículos 135 y 169 se encuentran incluidos en la Ley 2294 de 2023 en el acápite que contiene las medidas instrumentales para la ejecución del objetivo de “seguridad humana y justicia social” del Plan Nacional de Desarrollo, que, en términos generales, comprende las políticas de bienestar para la realización de los proyectos de vida de los ciudadanos en condiciones de dignidad, y (iii) No es claro que, a efectos de asegurar las políticas relacionadas con la seguridad humana y la justicia social, sea imperioso establecer tributos dirigidos a financiar la operación ordinaria del Instituto Colombiano de Antropología e Historia y de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, máxime cuando dichas entidades pueden recibir recursos por medio de otras vías presupuestales para cumplir con sus funciones legales”[28]. 52. Adicionalmente, el Ministerio Público indicó que en las fuentes de financiación para la ejecución de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo no se hace referencia a las tasas previstas en los artículos demandados, ni se menciona algún proyecto relacionado con las mismas. Tampoco se ofrece una motivación expresa dirigida a justificar la necesidad imperiosa de financiar el funcionamiento ordinario del Instituto Colombiano de Antropología e Historia y de la Dirección Nacional de Derecho de Autor. Por lo anterior, el Ministerio Público concluyó que “las normas acusadas vulneran el principio de unidad de materia, dado que tienen un (sic) “carácter permanente” e incumplen el “fin planificador y de impulso a los programas” que deben tener los preceptos instrumentales del Plan Nacional de Desarrollo, más aun cuando no están justificadas, ni tienen “una carga argumentativa en las bases del Plan””[29]. VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 53. La Corte es competente para conocer del presente asunto, por cuanto los preceptos acusados hacen parte de una ley de la Rep...