Sentencia C-071 de 2018

C-071-18 Sentencia C-071/18 INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Control automático de constitucionalidad al Decreto Ley 903 de 2017 por el cual se dictan disposiciones sobre la realización de un inventario de los bienes y activos de las FARC-EP/INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-La técnica de control le exige a la Corte Constitucional verificar el cumplimiento de los requisitos formales y de los distintos límites al ejercicio de las facultades legislativas para la paz, que demarcan la competencia legislativa extraordinaria que la Constitución le atribuyó, en este caso, al Presidente de la República/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE DICTAN DISPOSICIONES SOBRE LA REALIZACION DE UN INVENTARIO DE LOS BIENES Y ACTIVOS A DISPOSICION DE LAS FARC EP-Exequibilidad de los artículos 1, 3, 5 y 6; exequibilidad condicionada del artículo 2; y exequibilidad del artículo 4, salvo la expresión “y la implementación de los programas contemplados en el punto 3.2.2 del Acuerdo final” que se declara inexequible Respecto del Decreto Ley 903 de 2017, bajo control automático e integral de constitucionalidad, la Corte Constitucional debe resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿El Decreto Ley 903 de 2017 respeta los requisitos formales para el ejercicio de las facultades legislativas para la paz conferidas al Presidente de la República mediante el Acto Legislativo 01 de 2016? ¿Respetó el Decreto Ley 903 de 2017 los diferentes límites establecidos para el ejercicio de la competencia legislativa otorgada al Presidente de la República, mediante el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016? ¿El contenido del Decreto Ley 903 de 2017 contraría materialmente la Constitución Política? DECRETOS LEY EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos formales/DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites a la competencia FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Suscripción por el Presidente con un Ministro del ramo/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Motivación suficiente/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Título no exige requisito de unidad de materia/DECRETO LEY 903 DE 2017-Se expide en ejercicio de facultades conferidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 DECRETOS LEY EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites a la competencia atribuida al Presidente de la República por el Acto Legislativo 01 de 2016/ FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites por el factor temporal/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites por el factor teleológico/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites relativos a la conexidad con el Acuerdo Final/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites por el factor de razón suficiente/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites relativos a la estricta necesidad/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Factor material que excluyó ciertos asuntos de la competencia legislativa atribuida al Presidente de la República FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites temporales a la atribución legislativa La expedición dentro del término previsto se refiere a un componente de la competencia misma, en este caso modulada por el factor o criterio temporal. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Examen de conexidad del decreto ley [E]l control de la conexidad entre el Acuerdo Final y la ley expedida mediante el procedimiento legislativo especial o el decreto ley expedido por el Presidente de la República busca evitar que dichos procedimientos y facultades legislativas excepcionales, sean utilizadas para fines diferentes a facilitar y asegurar la implementación y desarrollo del Acuerdo Final y, de esta manera, se desconozca la competencia ordinaria del Congreso de la República para expedir las leyes (artículo 150 de la Constitución), de acuerdo con los trámites ordinarios. (…) Lo anterior, es precisamente lo que justifica que el juez constitucional exija que la conexidad con el Acuerdo sea objetiva, estricta y suficiente. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Examen de estricta necesidad Esto quiere decir que la necesidad se refiere, en esencia, a la justificación del ejercicio de las facultades legislativas para la paz, en lugar del trámite del procedimiento legislativo especial, en razón de la estabilización de corto plazo, esto es, la urgencia de la medida que impide agotar las etapas propias del procedimiento legislativo especial. Por consiguiente, no le corresponde a la Corte Constitucional verificar la conveniencia de la medida adoptada por el Presidente de la República, el cual no es propio de esta Corte, lo que contrariaría el principio de separación entre las ramas del poder público, al convertir a este tribunal en juez no de la constitucionalidad de la medida, sino de su oportunidad o mérito FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Asuntos excluidos [R]esulta necesario resaltar que la exclusión se refiere a las materias sometidas a un reserva estricta de ley, es decir, aquellas materias que la Constitución ha reservado de manera especial al Congreso de la República y no pueden ser ni delegadas, ni atribuidas constitucionalmente al Presidente, al tratarse de “(…) asuntos que, por su naturaleza, requieren la mayor discusión democrática posible” INVENTARIO DE BIENES Y ACTIVOS A DISPOSICION DE LAS FARC EP-Pretende garantizar el componente de reparación que le asiste a la víctimas/INVENTARIO DE BIENES Y ACTIVOS A DISPOSICION DE LAS FARC EP-Es un acto relevante para el fin del conflicto en razón de su valor simbólico, práctico y jurídico/INVENTARIO DE BIENES Y ACTIVOS A DISPOSICION DE LAS FARC EP-Hace parte de los requisitos para la conservación de los tratamientos especiales, beneficios, renuncias, derechos y garantías de la justicia transicional/INVENTARIO DE BIENES Y ACTIVOS A DISPOSICION DE LAS FARC EP-No puede ser modificado o adicionado con posterioridad a la fecha para la presentación PROCESO DE DEJACION DE LAS ARMAS-Conclusión [L]a contradicción [entre el Acto Legislativo 01 de 2017 y el Decreto Ley 903 de 2017] es meramente aparente, teniendo en cuenta que la entrega definitiva del inventario y la finalización de la extracción de las armas por parte de las Naciones Unidas son momentos coincidentes desde el punto de vista temporal, ya que ambas ocurrieron el 15 de agosto de 2017 FICCION JURIDICA-Carácter colectivo de los bienes a disposición de las FARC Se trata de entender que la ficción se funda en el hecho de que, a pesar de que las FARC no constituían una persona jurídica, la negociación no se realizó individualmente, sino como un grupo bajo una unidad de mando, y que como tal asumía en conjunto los compromisos derivados del Acuerdo Final. En este contexto, la ficción del carácter colectivo de dichos bienes buscaría, por una parte, que la reparación de las víctimas de las FARC se realice con todos los bienes, así no hayan jurídicamente pertenecido a su victimario concreto, individualmente considerado y, por otra parte, que en el cumplimiento de condicionalidades para acceder y conservar los beneficios propios de la justicia transicional, todos los ex miembros de las FARC, incluidos en los listados propios del Acuerdo Final, puedan contribuir a reparación y no únicamente aquellos miembros que dentro de sus funciones en el grupo eran encargados de labores relativas a los bienes ACCION PENAL RESPECTO DE BIENES DEL INVENTARIO DE LAS FARC EP-Competencia [T]anto el acto legislativo, como el decreto ley atribuyen competencia a la Jurisdicción Ordinaria para conocer de la acción penal por hechos punibles cometidos respecto de bienes no incluidos en el inventario, con actos de ejecución posteriores a la entrega definitiva del inventario (acto legislativo) o, lo que es lo mismo, excluyen la competencia de la Jurisdicción Ordinaria para conocer de la acción penal exclusivamente por los mismos hechos, con actos de ejecución anteriores a la entrega del inventario (decreto ley) INVENTARIO DE BIENES Y ACTIVOS A DISPOSICION DE LAS FARC EP-Entrega definitiva Así, considerando que la norma prevé dos entregas del inventario, una a la Misión de la ONU y al Mecanismo de Monitoreo y Verificación y otra al Gobierno Nacional, por parte de los anteriores y al tratarse de un elemento necesario para otorgar seguridad jurídica a un asunto de orden público tal como lo es la competencia jurisdiccional, debe concluirse que la entrega del inventario que resulta determinante para efectos de la distribución de competencias es la dirigida al Gobierno Nacional, interpretación constitucional de la norma, a la luz del Acto Legislativo 01 de 2017, ya que es en el momento en el que el Gobierno recibe formalmente los inventarios cuando existe certeza respecto los mismos, considerando que es posible que se realicen entregan diferidas a la Misión de la ONU y al Mecanismo de Monitoreo y Verificación, pero sólo otorga certeza jurídica la recepción por parte del Gobierno Nacional, por parte de la Misión o del Mecanismo, lo que ocurra primero CONFISCACION-Prohibición EXTINCION DE DOMINIO-Falta de reconocimiento estatal a la propiedad/EXTINCION DE DOMINIO-Propiedad aparente y real EXTINCION DE DOMINIO-Ilegitimidad del título La extinción del dominio por ilegitimidad del título es entonces un mecanismo de carácter patrimonial, no penal, que por lo tanto no genera un reproche al detentor del bien y que reviste una naturaleza real, es decir que persigue la cosa en cabeza de quien se encuentre, para declarar el no reconocimiento estatal de la propiedad por su origen espurio. Ya que el paso del tiempo no sanea el título, la extinción del dominio no está sujeta a términos de caducidad o prescripción. INVENTARIO DE BIENES Y ACTIVOS A DISPOSICION DE LAS FARC EP-Extinción de dominio sui generis/EXTINCION DE DOMINIO DE BIENES Y ACTIVOS A DISPOSICION DE LAS FARC EP-Mecanismo no judicial con respeto al debido proceso/EXTINCION DE DOMINIO DE BIENES Y ACTIVOS A DISPOSICION DE LAS FARC-Fin constitucional de la paz INVENTARIO DE BIENES Y ACTIVOS A DISPOSICION DE LAS FARC EP-Creación del Fondo de víctimas/FONDO DE VICTIMAS-Objeto/FONDO DE VICTIMAS-Régimen jurídico/FONDO DE VICTIMAS-No modifica la estructura de la administración pública/FONDO DE VICTIMAS-Patrimonio autónomo/FONDO DE VICTIMAS-Fiducia mercantil/FONDO DE VICTIMAS-No aplicable el principio presupuestal de unidad de caja/FONDO DE VICTIMAS-No significa una regresión en los derechos de las víctimas/FONDO DE VICTIMAS-Administración FONDO DE VICTIMAS-Finalidad/FONDO DE VICTIMAS-Reparación de víctimas [E]sta Corte hace hincapié en que la destinación para la reparación de las víctimas del inventario de bienes de las FARC, se ajusta a los parámetros fijados por la jurisprudencia constitucional en el sentido de que incluso en contextos de justicia transicional, el primer llamado a contribuir a la reparación de las víctimas es el propio victimario tanto el grupo al margen de la ley –de manera colectiva- como el victimario individual, con sus propios bienes, por ser quien ha causado el daño FONDO DE VICTIMAS-Reincorporación de los miembros de las FARC [N]o obstante la importancia de la reincorporación como componente de la justicia transicional, esta interpretación según la cual una parte de los recursos a disposición de las FARC debe destinarse para la financiación de los programas de reincorporación de sus excombatientes, previstos en el punto 3.2.2 del Acuerdo Final materializa, en realidad, una vulneración de los derechos de las víctimas, en cuanto que tiene por efecto disminuir injustificadamente los recursos destinados para su reparación material DERECHOS DE LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Reparación integral/DERECHOS DE LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-No regresión Expediente: RDL-035 Control automático del Decreto Ley 903 de 2017 “Por el cual se dictan disposiciones sobre la realización de un inventario de los bienes y activos a disposición de las FARC EP”. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil dieciocho (2018). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el inciso 3 del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991 y en el Decreto Ley 121 de 2017, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de las facultades constitucionales conferidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, el 29 de mayo de 2017, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley 903 de 2017, “Por el cual se dictan disposiciones sobre la realización de un inventario de los bienes y activos a disposición de las FARC EP”. Mediante oficio con fecha del 30 de mayo de 2017, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Presidencia la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Ley 903 de 2017. En sesión extraordinaria de la Sala Plena de la Corte Constitucional del 30 de mayo de 2017, se realizó el sorteo del asunto y le correspondió al Magistrado Alejandro Linares Cantillo, a quien se le remitió el expediente correspondiente el día 31 del mismo mes. Mediante el Auto del 5 de junio de 2017, el Magistrado sustanciador asumió el conocimiento del asunto. Al considerar necesaria la práctica de pruebas para determinar la necesidad y constitucionalidad material de las medidas adoptadas respecto del cumplimiento de dicho acuerdo, se ofició a la Presidencia de la República y al Fiscal General de la Nación, para que absolvieran una serie de preguntas. En el mismo auto se ordenó que, una vez recibidas y evaluadas dichas pruebas: (i) dar traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera concepto respecto de la constitucionalidad del decreto ley bajo examen; (ii) fijar en lista el asunto para permitir la intervención ciudadana; y (iii) ordenar la comunicación de la iniciación de este proceso a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran en el presente proceso. Finalmente, se ordenó invitar a participar en este proceso a algunas instituciones[1]. Antes del vencimiento del término probatorio, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República solicitó la extensión del mismo[2], razón por la cual el Magistrado Ponente decidió, mediante Auto del 13 de junio de 2017[3], ampliar por tres días adicionales la oportunidad para responder a los cuestionamientos tanto respecto de la Presidencia de la República, como de la Fiscalía General de la Nación. La Fiscalía General de la Nación no respondió a los requerimientos formulados, aunque transcribió la entrevista que el Fiscal General otorgó a un medio de comunicación respecto del decreto ley bajo examen[4]. Por su parte, la Presidencia de la República remitió un oficio de respuestas a los interrogantes formulados[5]. Mediante Auto del 14 de junio de 2017[6], el Magistrado Ponente decidió adicionar el Auto del 5 de junio de 2017, para invitar otras entidades a emitir su concepto en el asunto[7]. A. NORMA OBJETO DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD El siguiente es el texto del Decreto Ley 903 de 2017, tal como fue remitido a esta Corte y certificada su fidelidad: “PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DECRETO LEY NÚMERO 903 DE 2017 29 de Mayo de 2017 Por el cual se dictan disposiciones sobre la realización de un inventario de los bienes y activos a disposición de las FARC EP" EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, y CONSIDERANDO: 1. Consideraciones Generales: Que con el fin de cumplir el mandato constitucional previsto en el artículo 22 de la Constitución Política, el cual señala que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, el 24 de noviembre de 2016 el Gobierno Nacional suscribió con el grupo armado FARC-EP el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, en adelante el Acuerdo Final. Que la suscripción del Acuerdo Final dio apertura a un proceso amplio e inclusivo de justicia transicional en Colombia, enfocado principalmente en los derechos de las víctimas del conflicto armado, y que, como parte esencial de ese proceso, el Gobierno Nacional está en la obligación de implementar los puntos del Acuerdo Final, entre otras medidas, mediante la expedición de normas con fuerza de ley. Que el Constituyente, mediante el Acto Legislativo 01 de 2016, con el fin de facilitar y asegurar el cumplimiento del Acuerdo Final, confirió al Presidente de la República una habilitación legislativa extraordinaria y excepcional específicamente diseñada para este fin, en virtud de la cual se encuentra facultado para expedir decretos con fuerza material de ley. Que la Corte Constitucional, mediante las sentencias C-699 de 2016, y C-160 y C-174 de 2017 definió los criterios de validez constitucional que deben cumplir los decretos con fuerza de ley, por lo que el Gobierno nacional es consciente de la obligatoriedad y trascendencia de estos criterios y su importancia en un Estado Social de Derecho. Que el contenido del presente Decreto Ley tiene una naturaleza instrumental, pues su objeto es facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo de los puntos 2.1.2 y 3.4 del Acuerdo Final. En consecuencia este decreto ley cumple los requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final, así como el requisito de estricta necesidad de su expedición, tal como se expondrá en la presente parte motiva. 2. Requisitos formales de validez constitucional: Que el presente Decreto Ley se expidió dentro del término de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, que según el artículo 5 de ese mismo Acto Legislativo es a partir de la refrendación del 30 de noviembre de 2016. Que como parte de los requisitos formales trazados 'por la jurisprudencia constitucional, la presente normativa cuenta con una motivación adecuada y suficiente, en el siguiente sentido: 3. Requisitos de conexidad y necesidad estricta (urgencia manifiesta): Que en cumplimiento del requisito de conexidad objetiva el presente Decreto Ley (i) tiene un vínculo cierto y verificable entre su materia y articulado y el contenido del Acuerdo Final, (ii) sirve para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final y (iii) no regula aspectos diferentes, ni rebasa el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación del Acuerdo Final. Que el numeral 5.1.3.7. Adecuación y fortalecimiento participativo de la Política de atención y reparación integral a víctimas en el marco del fin del conflicto y contribución a la reparación material de las víctimas establece lo siguiente, con lo cual se demuestra la no solo que este decreto tiene conexidad directa con el Acuerdo Final y que es imperioso proferir este decreto ley antes de la finalización de las zonas veredales para que los bienes que entregue las FARC-EP pueden destinarse a la reparación de las víctimas: "Durante el tiempo que las FARC-EP permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización en el proceso de Dejación de Armas, representantes autorizados de esta organización acordarán con representantes del Gobierno Nacional los procedimientos y protocolos para inventariar todo tipo de bienes y activos incluidos en lo que se ha venido denominando recursos para la guerra e informar sobre los mismos, todo ello conforme a lo establecido en el subpunto 3.1.1.3 "Suministro de Información" del Acuerdo de Cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo y Dejación de Armas. Conforme a lo establecido en este Acuerdo, las FARC-EP procederán a la reparación material de las víctimas, con los bienes y activos antes mencionados, en el marco de las medidas de reparación integral, observando los criterios establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto a los recursos de guerra. Los bienes y activos que no hayan sido inventariados una vez concluido el proceso de dejación de armas, recibirán el tratamiento que establece la legislación ordinaria. Los términos y procedimientos para esa reparación material serán precisados en el marco de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final. En todo caso, la aprobación y puesta en marcha de las anteriores medidas no podrá suponer limitación, anulación o restricción de los derechos actualmente adquiridos de las víctimas," Que sin este decreto ley, que el Acuerdo Final no contaría con un vehículo jurídico que permita la recepción de los bienes y activos en un Fondo para la reparación de las víctimas y así contribuir a su reparación. Que por las razones antecedentes el presente Decreto Ley tiene un grado de estrecha proximidad entre la materia objeto de regulación y el punto 5.1.3.7 del Acuerdo Final, de manera que su articulado es un desarrollo propio del Acuerdo y existe una relación cercana y suficiente entre la medida que se adopta y el Acuerdo, que no es incidental ni indirecta. Que en cumplimiento del requisito de necesidad estricta, el presente decreto ley regula materias para las cuales ni el trámite legislativo ordinario ni el procedimiento legislativo especial para la paz son adecuados, por cuanto el mismo tiene un carácter urgente e imperioso en la medida en que no es objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales deliberativos ordinario o de Fast Track dada la duración normal de ambos procedimientos, máxime cuando el Acuerdo Final establece término para la entrega del inventario de los bienes del que trata el presente decreto ley. Que la presente regulación no versa sobre asuntos expresamente excluidos por el Acto Legislativo, es decir, actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que requieren mayoría calificada o absoluta para su aprobación, decretar impuestos, o temas de reserva legal. Que, por todo lo anteriormente expuesto, DECRETA Artículo 1. Inventario de bienes. Para los efectos de lo dispuesto en los subpuntos 5.1.3.7 y 3.1.1.3 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera suscrito entre el gobierno y las FARC-EP a los 12 días del mes de noviembre de 2016, y lo dispuesto en el artículo transitorio 5° del Acto Legislativo No 1 de 2017, las FARC-EP elaborarán un inventario definitivo de sus bienes y activos dentro del término o plazo que habrá de coincidir con la fecha de terminación de la existencia jurídica de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización, ZVTN, y Puntos Transitorios de Normalización, PTN. Artículo 2. Entrega de inventario. Elaborado el inventario de bienes y activos referido en el artículo anterior, este será entregado formalmente por los representantes de las FARC EP a la Misión de las Naciones Unidas y al Mecanismo de Monitoreo y Verificación, quienes deberán hacerlo llegar al Gobierno nacional para que éste lo incorpore al patrimonio autónomo al que se refiere el artículo 3 de este decreto. Con dicho acto se entenderá plenamente concluida la dejación de armas y la terminación de todas las actividades y conductas propias del conflicto interno. En consonancia con el artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, respecto de la tenencia, uso y usufructo colectivo o individual de los bienes, enseres y valores comprendidos en el inventario objeto de este decreto que sean transferidos al patrimonio autónomo, que se considera han sido bienes colectivos de los integrantes de las FARC-EP no cabe acción penal alguna de la jurisdicción ordinaria por conductas cuyos actos de ejecución hayan ocurrido antes de la entrega de referido inventario. Artículo 3. Fondo de Víctimas. Créese un patrimonio autónomo del Departamento Administrativo de la Presidencia que servirá de receptor de todos los bienes y recursos patrimoniales monetizados y no monetizados inventariados. En contrato fiduciario se indicará los términos de administración del mismo, el destino que habrá de dársele al patrimonio a su cargo, y los criterios que deberá tener en cuenta para monetizar los bienes y acciones que reciba. El Fondo referido será gobernado por un Consejo Fiduciario cuya administración será decidida y constituida por el Gobierno nacional, por recomendación de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI). La administración del fondo fiduciario la hará la entidad que defina el Gobierno nacional conforme a la normativa aplicable. Facúltese al Gobierno nacional para reglamentar el mecanismo y los términos para permitir la transferencia de los bienes al patrimonio autónomo. Artículo 4. Finalidad del Fondo. Con los bienes y activos incluidos en el mencionado inventario se procederá a la reparación material de las víctimas del conflicto, en el marco de las medidas de reparación integral y la implementación de los programas contemplados en el punto 3.2.2 del Acuerdo Final. Artículo 5. Derechos de las víctimas. La puesta en marcha de las medidas contempladas en esta norma no podrá suponer limitación, anulación o restricción de los derechos actualmente adquiridos de las víctimas. Artículo 6. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE y CÚMPLASE. , Dado en Bogotá, D. C., a los 29 de mayo de 2017 EL MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, Enrique Gil Botero EL DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Alfonso Prada Gil”. B. LAS PRUEBAS RECAUDADAS Mediante el Auto del 5 de junio de 2017, el Magistrado Ponente solicitó a la Presidencia de la República absolver los siguientes interrogantes: 1. RESPECTO DE LA NECESIDAD DE LA EXPEDICIÓN DEL DECRETO LEY: a. ¿Teniendo en cuenta que la elaboración de los inventarios de bienes de las FARC tienen como plazo, la terminación de la vigencia de las zonas veredales transitorias de normalización ZVTN, cuándo se cumplirá el término para la finalización de dichas zonas (día D+180)? b. De acuerdo con información de prensa de conocimiento público, según declaraciones del Alto Comisionado para la Paz[8], existiría la posibilidad de ampliar la vigencia de las ZVTN. A este respecto, ¿Se ampliará dicha vigencia y, en este caso, también se extenderá el plazo para la elaboración de los inventarios? c. En este caso, ¿Existiría aún urgencia en el uso de las facultades presidenciales para la paz que justificaría la exclusión de la presentación de un proyecto de ley ante el Congreso de la República, para ser tramitado mediante el procedimiento legislativo especial de vía rápida? d. ¿La urgencia en la expedición del decreto se refiere a la elaboración de los inventarios (artículo 2 del Decreto Ley) o en la implementación del fondo de víctimas y la asunción de la administración de los bienes en cuestión (artículo 3 del Decreto Ley)? 2. EN CUANTO A LOS BIENES QUE SE INCLUIRÁN EN LOS INVENTARIOS: a. ¿Cómo se verificará la titularidad y procedencia de los bienes que se incluirán en dichos inventarios? b. ¿Existen mecanismos para garantizar los derechos de las víctimas de despojo de bienes por parte de las FARC cuyos bienes sean incluidos en los inventarios? c. ¿Cómo resulta compatible el mecanismo previsto en el Decreto Ley 903 de 2017 respecto de la Ley 1448 de 2011 relativa a la restitución de tierras? 3. CON RELACIÓN A LA EXTINCIÓN DEL DOMINIO: a. ¿Cuál es el mecanismo jurídico mediante el cual los bienes incluidos en los inventarios serán aportados al fondo de víctimas? b. A la luz del mandato constitucional de extinción del dominio de bienes fruto de enriquecimiento ilícito ¿Resulta compatible el Decreto Ley 903 de 2017 respecto del artículo 34, inciso 2, en particular en cuanto a su naturaleza judicial y al deber de realizar la extinción del dominio? c. ¿La exclusión de la acción penal respecto de dichos bienes concierne también la extinción del dominio? d. ¿El hecho de que el artículo 3 del decreto ley bajo examen disponga que “El Fondo referido será gobernado por un Consejo Fiduciario cuya administración será decidida y constituida por el Gobierno nacional, por recomendación de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI)” y que en la CSIVI haya representantes de las FARC determinará que ese grupo tendrá incidencia en el manejo de los bienes que han sido fruto de actividades ilícitas? 4. REPECTO DE LA EXACTITUD Y COMPLETUD DE LOS INVENTARIOS: a. Teniendo en cuenta que el inciso 4 del artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 exige que el inventario de bienes sea “acordado” ¿Cómo se cumple dicho mandato constitucional mediante el Decreto Ley 903 de 2017? b. ¿Cuál es el trámite a seguir si las FARC no declaran la totalidad de sus bienes? 5. EN LO RELATIVO AL MANEJO DE LOS RECURSOS: a. Teniendo en cuenta que los bienes de las FARC entrarán a conformar un patrimonio autónomo ¿La medida resulta compatible respecto del principio constitucional de unidad de caja – artículo 359 de la Constitución -? b. En cuanto al destino de los bienes y recursos del fondo (artículo 4 del Decreto Ley 903 de 2017): ¿Cuál es el criterio jurídico para determinar el reparto y la priorización en el destino de los recursos, teniendo en cuenta que el decreto ley bajo control refiere indistintamente la reparación de las víctimas y la implementación de los programas contemplados en el punto 3.2.2 del Acuerdo Final? c. ¿De qué manera podrá invertir los recursos del fondo de víctimas la organización de economía social y solidaria, denominada Economías Sociales del Común – ECOMÚN? ¿Por ejemplo, sus afiliados podrán recibir créditos, subsidios, etc.? d. ¿Los recursos otorgados a la organización ECOMÚN tendrán naturaleza pública y, por lo tanto, serán objeto de control y responsabilidad fiscal? e. ¿Los recursos del fondo de víctimas también se destinarán a la financiación del Centro de Pensamiento y Formación Política, previsto en el punto 3.2.2.2 del Acuerdo Final, a pesar de que el mismo punto dispone que “Para el funcionamiento del Centro, el Gobierno Nacional destinará, con cargo al presupuesto general de la nación, un monto anual igual al asignado para la difusión y divulgación de la plataforma ideológica y programática arriba mencionada, hasta el 19 de julio de 2022? Adicionalmente, en el mismo auto, solicitó al Fiscal General de la Nación ampliar el concepto relativo a la constitucionalidad del Decreto Ley 903 de 2017, expuesto por él en una entrevista de público conocimiento, otorgada a un medio de comunicación el 4 de mayo de 2017. Fiscalía General de la Nación El 13 de junio de 2017, la Secretaría General remitió al Magistrado Ponente un oficio suscrito por el Fiscal General de la Nación[9] mediante el cual transcribe la entrevista referida. Presidencia de la República Mediante oficio recibido en la Corte Constitucional el 20 de junio de 2017, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República[10] respondió a los interrogantes formulados por el Magistrado Ponente al asumir el conocimiento del asunto. Aclaró, de manera preliminar, que algunos de los interrogantes serían brevemente respondidos, ya que las respuestas serían desarrolladas en la intervención de la Presidencia de la República, en la oportunidad prevista para la participación en el proceso. Audiencia Pública Al considerar que el asunto plantea importantes cuestiones jurídicas respecto de las cuales era necesario ampliar la información y recoger conceptos y posiciones diversas al respecto, el 21 de junio de 2017 la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió autorizar al Magistrado Ponente para convocar a una audiencia pública dentro de la etapa de instrucción del presente asunto[11], la que fue convocada mediante Auto del 19 de julio de 2017[12]. La audiencia pública se desarrolló en dos bloques. En el primero, los intervinientes expusieron sus argumentos generales respecto de la constitucionalidad de la norma bajo control[13]. En el segundo, diferentes expertos abordaron el estudio de aspectos puntuales que se suscitan del decreto ley controlado, respecto de los cuales se consideró que la Corte Constitucional requería ilustración concreta[14]. Los diferentes medios de prueba, incluidos los conceptos expuestos en la audiencia pública, serán referenciados en la parte considerativa de esta sentencia, en el acápite en el que resulten pertinentes. C. INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Dentro del término previsto para las intervenciones, emitieron concepto las siguientes entidades públicas: Presidencia de la República[15], la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas – UARIV -[16], la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. – SAE -[17] y la Superintendencia Financiera de Colombia[18]. También intervinieron las siguientes organizaciones e instituciones académicas y no gubernamentales: la Consultoría para los derechos humanos - CODHES. -[19], la Asociación de Fiduciarias[20], el Instituto para las Transiciones Integrales – IFIT -[21], la Universidad Libre[22], la Universidad Externado de Colombia[23], la Agrupación Política Voces de Paz y Reconciliación[24] y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario – ICDT -[25]. Igualmente, en la oportunidad prevista, el Procurador General de la Nación[26] emitió el concepto 006362, respecto de la constitucionalidad del decreto ley bajo control. Por razones metodológicas que se derivan del control integral que realizará la Corte Constitucional en el presente asunto, las distintas posiciones expuestas por los intervinientes, así como el concepto del Procurador General de la Nación, serán referenciados en el acápite pertinente, respecto de los distintos aspectos a examinar. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 2, inciso 3 del Acto Legislativo 01 de 2016, esta Corte es competente para realizar el control automático y posterior de los decretos con fuerza de ley expedidos por el Presidente de la República, en desarrollo de la competencia atribuida por el mismo acto legislativo, cuya vigencia fue reconocida por esta Corte mediante la sentencia C-160 de 2017. B. LA TÉCNICA DE CONTROL DE LOS DECRETOS LEYES DE LAS FACULTADES LEGISLATIVAS PARA LA PAZ, PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS, Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN 2. El control automático y posterior de constitucionalidad de los decretos leyes[27], tanto los que resultan de la delegación legislativa[28] otorgada al Presidente de la República mediante una ley de facultades extraordinarias (artículo 150 n. 10 de la CP), que desarrolla la colaboración entre las ramas del poder público (artículo 116 de la CP), como los derivados de la atribución legislativa al Presidente de la República, realizada directamente por la Constitución Política, tiene por objeto determinar si en el ejercicio de dicha competencia legislativa excepcional, el Presidente cumplió con los requisitos, excedió los límites del encargo y si, además, el contenido del decreto contraría materialmente la Constitución Política. Esto quiere decir que, en ambos casos, la norma que atribuye la competencia (la ley o el artículo de la Constitución), constituye parámetro para determinar la constitucionalidad del decreto ley expedido. 3. Ahora bien, a pesar de las similitudes en cuanto al control del ejercicio de las facultades legislativas del Presidente de la República otorgadas mediante una ley de facultades legislativas extraordinarias y las atribuidas por la Constitución Política, la técnica misma de control difiere en ambos casos, teniendo en cuenta la fuente de la competencia legislativa. Así, mientras para el caso del control de la constitucionalidad de los decretos leyes proferidos en desarrollo de una ley de facultades extraordinarias, la Corte Constitucional ha consolidado una jurisprudencia especial que determina la técnica y la extensión del control[29], ha recurrido a criterios distintos para el control de los decretos leyes expedidos en desarrollo de atribuciones legislativas realizadas directamente por la Constitución Política[30]. 4. Para el caso de las facultades legislativas para la paz, atribuidas al Presidente de la República mediante el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, a partir de la sentencia que declaró la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2016, este tribunal ha identificado la técnica de control específico que, en razón de las particularidades de dicha atribución legislativa, debe poner en práctica la Corte Constitucional para cumplir a cabalidad su rol de garante de la supremacía constitucional. 5. Así, la sentencia C-699 de 2016 precisó que: “el Acto Legislativo, contempla garantías suficientes para evitar que el Congreso se vea privado de su competencia legislativa (…) Por tanto, no puede invocarse la habilitación para expedir decretos con fuerza de ley si estos no tienen una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el acuerdo final. (…) Además, en la implementación del acuerdo final, la rama legislativa tiene competencia principal para legislar. Por tanto, se justifica ejercer las facultades previstas en el artículo 2 demandado solo en circunstancias extraordinarias, cuando resulte estrictamente necesario apelar a ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento legislativo correspondiente. El Presidente de la República, finalmente, solo puede ejercer estas funciones durante un tiempo limitado, vencido el cual el legislador puede reformar o derogar los decretos con fuerza de ley expedidos en virtud suya. Y, por último, fuera del campo del acuerdo final, es el Congreso el competente para legislar”. 6. Para concretar los elementos del control de constitucionalidad en cabeza de este tribunal constitucional, la misma sentencia reiteró que: “En desarrollo de este control, la Corte deberá verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y que respeten en general el ordenamiento constitucional”[31]. 7. Lo anterior significa que en el ejercicio de las funciones de control jurisdiccional que le fueron confiadas[32], le corresponde a la Corte Constitucional verificar el cumplimiento de los requisitos formales y de los distintos límites al ejercicio de las facultades legislativas para la paz, que demarcan la competencia legislativa extraordinaria que la Constitución le atribuyó, en este caso, al Presidente de la República. 8. Respecto del Decreto Ley 903 de 2017, bajo control automático e integral de constitucionalidad, la Corte Constitucional debe resolver los siguientes problemas jurídicos: · ¿El Decreto Ley 903 de 2017 respeta los requisitos formales para el ejercicio de las facultades legislativas para la paz conferidas al Presidente de la República mediante el Acto Legislativo 01 de 2016? · ¿Respetó el Decreto Ley 903 de 2017 los diferentes límites establecidos para el ejercicio de la competencia legislativa otorgada al Presidente de la República, mediante el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016? · ¿El contenido del Decreto Ley 903 de 2017 contraría materialmente la Constitución Política? 9. Para resolver estos problemas jurídicos, en primer lugar se deberá examinar el respeto de los (i) REQUISITOS FORMALES para el ejercicio de la atribución legislativa excepcional. En segundo lugar se verificará (ii) el respeto de los LÍMITES A LA COMPETENCIA legislativa del Presidente, por lo que se deberá verificar el factor temporal de la competencia, es decir, si (a) la expedición del decreto ley ocurrió dentro del término de vigencia de las facultades legislativas, previsto en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016; el factor teleológico de la competencia atribuida, en el entendido de que dichas facultades fueron atribuidas con la finalidad de permitir la implementación del Acuerdo Final, por lo que se juzgará (b) la conexidad del decreto ley bajo examen, con el Acuerdo Final; el factor causal de la competencia legislativa atribuida, considerando que el respeto de la competencia general del Congreso de la República exige una justificación especial del recurso a las facultades legislativas para la paz, la que se verifica en la causa que justifica que no se acuda al procedimiento legislativo especial, previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016. Por consiguiente, se examinará (c) la estricta necesidad de la expedición del decreto ley bajo control; y el factor material de la competencia, ya que el mismo artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 excluyó de la competencia legislativa del Presidente, ciertas materias que deben ser reguladas por el Congreso de la República. Así se verificará si el Presidente ejerció su competencia normativa respecto de alguno de (d) los asuntos excluidos de las facultades legislativas. Una vez juzgado el respeto de los límites formales y competenciales del Presidente de la República, pasará la Corte a verificar (iii) LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CONTENIDO del decreto ley bajo control. C. LOS REQUISITOS FORMALES PARA LA EXPEDICIÓN DEL DECRETO LEY 903 DE 2017 Intervenciones: La Presidencia de la República[33] explica que el decreto ley cumple con los requisitos formales exigidos para este tipo de normas. En este sentido, señala que el decreto cumple con el requisito relativo a la firma, teniendo en cuenta que el Ministerio de Justicia y del Derecho lo suscribió en su calidad de garante de la información mobiliaria y la debida inscripción de la propiedad en el país. Respecto del título del decreto, considera que corresponde de manera precisa con la materia que regula e invoca expresamente las facultades en virtud de las cuales es expedido. También sostiene que fue expedido dentro de la oportunidad para el ejercicio de las facultades legislativas. Finalmente, indica que el decreto cuenta con una amplia motivación de 13 considerandos. La CODHES[34] solicita la inexequibilidad del decreto ley al considerar que desconoce el principio constitucional de unidad de materia, ya que señaló que tanto el título, como sus consideraciones, se refieren a la realización de inventarios de bienes y activos, mientras que los artículos 3 y 4 del decreto determinan lo relativo al destino de los bienes y el mecanismo para administrarlo. Durante la audiencia pública agregó que el decreto debía contraerse a establecer las reglas de procedimiento para la realización del inventario de bienes de las FARC, pese a lo cual, considera que desbordó su objeto al subrogar los artículos 54 de la Ley 975 y el artículo 177 de la Ley 1448 de 2011 y modificar así el andamiaje institucional ya existente en materia de administración de los recursos entregados por los responsables de las violaciones de los derechos de las víctimas. También señala que la Corte debe verificar si se dio participación a las víctimas en la elaboración de la norma controlada. El ICDT[35] sostiene que se desconoce el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la CP, a partir del título del decreto, ya que si bien el propósito del decreto es el inventario, el decreto examinado no desarrolla lo relativo al mismo (protocolos y metodologías para su elaboración, verificaciones, naturaleza de los bienes y su origen, ubicación, estimación, titularidad) y todo esto lo confía a decretos reglamentarios, lo que considera inconstitucional. Por el contrario, considera que se ocupa de asuntos que no hacen parte de su objeto, tales como el patrimonio autónomo. Finalmente, el Procurador General de la Nación considera que el decreto cumple con todos los requisitos de forma. Señala que se encuentra debidamente suscrito, pues el Ministro de Justicia y del Derecho es el encargado por el Gobierno de la política de reparación integral de las víctimas, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 2897 de 2011. Asimismo, destaca la relación directa con el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017, en lo relativo a la competencia de la Jurisdicción Ordinaria en cuanto al delito de lavado de activos respecto de los bienes no inventariados. Explica que la intervención del Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República se justifica porque el fondo que se crea se adscribe a esta entidad pública. En lo relativo a los inventarios y su entrega al Gobierno, al tratarse de temas transversales, precisa que resulta lógico que esta responsabilidad se asigne a este departamento administrativo. Indica que en cuanto a la motivación del decreto, el título se refiere al inventario, en lo relativo en los artículos 1 y 2, aunque el decreto desarrolla otro tema interrelacionado (artículos 2 y 3). Así, solicita que en virtud del principio de conservación del derecho, se declare la exequibilidad del título, en el entendido de que cubre también la definición de la destinación de los recursos inventariados. Agrega que el decreto cumple el requisito de motivación conexa y señala la fuente de las facultades extraordinarias utilizadas y la consecuente jerarquía normativa del acto expedido. Consideraciones de la Corte: 10. A pesar de que el Acto Legislativo 01 de 2016 no incluyó expresamente exigencias de orden formal para el ejercicio de las competencias legislativas atribuidas al Presidente, esto no significa que, al tratarse del ejercicio de una competencia constitucional, integrada en el ordenamiento jurídico colombiano, la expedición de estos decretos leyes sea desprovista de requisitos de forma. Es por esta razón que la jurisprudencia constitucional ha establecido que para la validez de estas normas, es necesario que (i) sean suscritas por el Presidente, con la firma del ministro del ramo (artículo 115 CP); (ii) en desarrollo del principio de publicidad[36], incluya una motivación suficiente, relativa a la razón de la utilización de las facultades conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016, “que demuestre su condición de instrumento para la implementación del Acuerdo Final”[37], es decir, que exponga la conexidad con el Acuerdo Final[38]; (iii) el decreto ley cuente con un título que corresponda con su contenido (art 169 CP); y (iv) invoque las facultades constitucionales en ejercicio de las cuales se expide la norma, “ello con el fin de precisar la naturaleza jurídica del acto y la garantía del control constitucional por la autoridad competente”[39]. 11. En primer lugar, constata la Corte Constitucional que el Decreto Ley 903 de 2017 es expedido por el Presidente de la República quien lo firmó, y se encuentra suscrito, a la vez, por el Ministro de Justicia y del Derecho y por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, quienes para el caso del presente decreto, constituyen Gobierno, como pasará a explicarse. 12. La firma del Ministro de Justicia y del Derecho responde la exigencia constitucional de ser el Ministro del Ramo correspondiente, por tres razones: en primer lugar, porque el decreto ley bajo control se refiere al inventario y recepción de bienes a disposición de las FARC y de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 1427 de 2017, este ministerio tiene bajo su responsabilidad la participación en la formulación de las políticas relativas a la protección de la fe pública en materia de notariado y registro. En segundo lugar, el decreto examinado destina, en esencia los bienes recibidos, a la reparación material de las víctimas del conflicto armado y, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 2897 de 2011, este ministerio se encarga de la política pública en materia de reparación de las víctimas. En tercer lugar, porque el decreto controlado tiene consecuencias en lo relativo a la competencia para juzgar delitos relativos a los bienes inventariados y omitidos del inventario, por lo que dicha materia resulta plenamente congruente con las funciones del Ministerio de Justicia y del Derecho, en lo concerniente con la administración de justicia. La firma del Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por su parte, resulta también coherente con el contenido del decreto ley, en la medida en que éste dispone la creación de un patrimonio autónomo de esta entidad del orden nacional, como fondo de víctimas que servirá de receptor de todos los bienes y recursos. 13. En segundo lugar, la Corte considera que la motivación incluida en el Decreto Ley 903 de 2017 es suficiente para garantizar el principio de publicidad. En efecto, a través de trece considerandos, se expone con claridad los apartes del Acuerdo Final que pretende implementar y desarrollar, al precisar que tiene por objeto “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo de los puntos 2.1.2 y 3.4 del Acuerdo Final”. A la vez explica que busca implementar el punto 5.1.3.7 relativo a la atención y reparación de las víctimas, así como las obligaciones de suministro de información previstas en el punto 3.1.1.3. Tomando en consideración la jurisprudencia constitucional relativa al control de constitucionalidad de este tipo de normas, el decreto ley expone las razones por las que se considera que reúne los requisitos de validez formal, responde a las condiciones de conexidad (objetiva, estricta y suficiente) y de necesidad estricta (motivos relativos a la urgencia de inventariar los bienes antes de la terminación de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización y de los Puntos Transitorios de Normalización, en adelante ZVTN y PTN) y explica por qué, en su concepto, el decreto no sobrepasa los límites materiales al ejercicio de esta competencia, ni contraría algún contenido de la Constitución. De esta manera el decreto ley bajo control presenta una motivación clara y suficiente, desde el punto de vista formal. 14. En tercer lugar, esta Corte destaca que, tal como lo ponen de presente las intervenciones reseñadas, el título otorgado al Decreto Ley 903 de 2017 corresponde sólo parcialmente a su contenido. En efecto, el título: “Por el cual se dictan disposiciones sobre la realización de un inventario de los bienes y activos a disposición de las FARC” describe lo dispuesto en el artículo 1 del decreto ley, ya que en éste se precisa el deber de elaborar el inventario. Stricto sensu esto no ocurre respecto del artículo segundo, relativo a la entrega del inventario; tercero, relativo al fondo de víctimas creado; cuarto, relativo a la finalidad del fondo; y quinto, relativo a los derechos de las víctimas como consecuencia de las normas contenidas en este decreto ley. Este problema formal conduce a algunos intervinientes a denunciar una posible falta de unidad de materia y, por estas razones, solicitar la inexequibilidad del decreto ley. 15. Para resolver esta problemática, es necesario tener en cuenta que la exigencia constitucional de otorgar título adecuado a las leyes, así como la de unidad de materia, son naturalmente predicables de las leyes expedidas por el Congreso de la República[40], como garantías del adecuado ejercicio del principio democrático, en el procedimiento legislativo parlamentario. La unidad de materia busca la racionalización del trámite parlamentario de las leyes[41], con el fin de que los debates y votaciones se surtan de manera ordenada y coherente respecto de un determinado tema dominante o hilo conductor temático y se así imprima transparencia al debate público de las leyes, gracias a la no inclusión soterrada de normas inconexas con el tema discutido[42]. A pesar de que son exigencias distintas, se trata de requisitos interdependientes[43]: la unidad de materia, de acuerdo con el título de la ley, a tal punto que la jurisprudencia ha considerado que la exigencia relativa al título es una reiteración de las consecuencias del principio procedimental de unidad de materia[44] y uno de los criterios para determinar su cumplimiento[45]. 16. Ahora bien, de manera razonable la jurisprudencia constitucional extendió la exigencia relativa al título adecuado y congruente de las leyes, a los decretos leyes[46], al entender la importancia del título en la interpretación de las normas con fuerza y rango de ley[47], pero ello no significa de manera alguna que a este tipo de normas le sea también exigible el requisito de unidad de materia, al no tratarse de normas fruto de un debate público, propio del procedimiento legislativo. Esto implica, entonces, que el requisito relativo al título disminuye sus funciones en este contexto y, por lo tanto, debe ser examinado con menos rigor cuando se trata de decretos leyes, porque en estas normas el título adecuado, si bien materializa el principio de seguridad jurídica al contribuir a la identificación del contenido normativo, (i) se convierte en una exigencia indiferente respecto de la unidad de materia, inexigible en este contexto y (ii) respecto de su función interpretativa, se complementa con la parte motiva o de considerandos del decreto ley, que no se encuentran presentes en la ley parlamentaria. Lo anterior determina que resulta pertinente rechazar los argumentos relativos a la falta de unidad de materia del Decreto Ley 903 de 2017 y resolver el problema jurídico relativo al título, bajo la perspectiva de una exigencia formal, pero de menor rigor a que si se tratara de una ley expedida por el Congreso de la República, desprovista de motivación suficiente a través de considerandos. 17. En efecto, si bien es cierto que el título otorgado no se refiere de manera precisa o particular a cada uno de los artículos contenidos en el Decreto, la decisión que se impone en el presente caso no es la inexequibilidad del decreto ley, lo que constituiría una decisión desproporcionada, contraria el mandato de prevalencia de la sustancia sobre las formas (artículo 228 CP), así como el principio de conservación del derecho[48] y que desconocería el menor rigor en el examen de los títulos de los decretos ley, respecto del mismo análisis frente a una ley. Por esta razón, el Procurador General solicitó que el título fuera declarado exequible, de manera condicionada. 18. Para la Corte, una interpretación sistemática del título del Decreto Ley 903 de 2017 con los considerandos expuestos en la motivación del mismo y el articulado visto en su conjunto, permite determinar que la exigencia formal relativa al título adecuado se encuentra satisfecha, ya que las normas allí contenidas son complementarias las unas de las otras y una lectura integral del decreto, permite satisfacer la función interpretativa otorgada al título. En efecto, una lectura de los considerandos permite ver cómo el decreto ley se referirá no sólo a la realización del inventario, sino también a la entrega del mismo, a la creación de un fondo para las víctimas, al patrimonio autónomo, al destino de los bienes incorporados al patrimonio y a los derechos de las víctimas. En últimas, lo que se evidencia de una lectura del Decreto en su totalidad, es que los diferentes artículos allí contenidos conforman un conjunto de normas complementarias y conexas entre sí que permiten la realización del inventario y, con esto, la creación de un fondo que permita garantizar de manera adecuada los derechos de las víctimas. En consecuencia, no encuentra la Corte vicio alguno respecto a este requisito formal y, por consiguiente, se declarará cumplida la exigencia respecto de la asignación de un título. 19. Por último, constata la Corte que el decreto ley cumple adecuadamente con el requisito formal de invocar la norma que le otorga competencia al Presidente para su expedición, al señalar que su expedición se surte “En ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016”. D. LOS LÍMITES A LA COMPETENCIA ATRIBUIDA AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA POR EL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 20. La competencia legislativa atribuida al Presidente de la República mediante el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 se encuentra limitada[49] por un factor temporal; un factor teleológico, relativo a la conexidad con el Acuerdo Final; un factor de razón suficiente, relativo a la estricta necesidad; y un factor material que excluyó ciertos asuntos de la competencia legislativa atribuida al Presidente. En este mismo orden se examinará si el Decreto Ley 903 de 2017 respetó dichos límites. a) LA EXPEDICIÓN DEL DECRETO LEY 903 DE 2017 DENTRO DE LOS LÍMITES TEMPORALES DE LA ATRIBUCIÓN LEGISLATIVA Intervenciones: La Presidencia de la República[50], así como la UARIV[51] consideran que el decreto ley fue expedido dentro de la vigencia de las facultades legislativas conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016. Por su parte, en la intervención del Procurador General de la Nación, éste señala que es necesario tener en cuenta que el inicio de las facultades legislativas debe contarse a partir del 1 de diciembre de 2016, por lo que, a su juicio, estuvieron vigentes hasta el 29 de mayo de 2017. Por consiguiente, conceptuó que este decreto fue expedido oportunamente. Consideraciones de la Corte: 21. La expedición dentro del término previsto se refiere a un componente de la competencia misma, en este caso modulada por el factor o criterio temporal. La sentencia C-699 de 2016, al referirse a la competencia legislativa del Presidente o a su habilitación legislativa, expresiones sinónimas, precisó que: “(…) la habilitación legislativa es entonces temporal pues solo puede ejercerse dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016”. Por su parte, la sentencia C-174 de 2017 examinó el respeto del límite temporal dentro del capítulo relativo al “Control sobre la competencia del Presidente de la República para expedir el Decreto ley 121 de 2017”. 22. Debe señalarse que la sentencia C-331 de 2017 resolvió la cuestión de si el término de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 debía entenderse como días hábiles o calendario y, por esta vía, determinó cuándo expiraban las facultades legislativas del Presidente otorgadas por el Acto Legislativo 01 de 2016. Consideró la Corte que: “El proceso refrendatorio culminó el 30 de noviembre de 2016, luego de que el Senado de la República aprobara el día 29 de noviembre de 2016 una proposición mediante la cual declaró cumplida la refrendación popular del Acuer...