Sentencia C-063 de 2026

C-063-26 NOTA DE RELATORÍA En la versión publicada de la presente providencia se incorpora el numeral tercero de la parte resolutiva, el cual no fue incluido inicialmente debido a un error de carácter técnico. TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-063/26 PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-No se vulnera por obligación de las cajas de compensación de destinar un porcentaje de los recursos del subsidio familiar a la financiación del régimen subsidiado en salud (...) la Corte determinó que las disposiciones impugnadas no eran contrarias al ordenamiento constitucional. Tras revisar la evolución normativa del subsidio familiar hasta el momento en que se expidieron las disposiciones acusadas, evidenció que sí existió un cambio normativo a partir de la Ley 100 de 1993 en razón del cual, efectivamente, se gravaron los recursos del subsidio familiar con un porcentaje destinado a la financiación del régimen subsidiado de salud. Sin embargo, consideró que de ello no puede deducirse una reducción en los estándares de protección a la población trabajadora y sus familias y que, por el contrario, el Legislador ha venido implementando de manera sostenida medidas abiertamente encaminadas a consolidar el subsidio familiar, ampliar y robustecer los beneficios que lo integran, y asegurar los controles pertinentes para la adecuada administración de los recursos de esta contribución parafiscal por parte de las cajas de compensación. INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia CONTROL CONSTITUCIONAL-Requisitos para ampliar el objeto de control DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipología (...) el fenómeno de la cosa juzgada se concreta en diferentes tipologías o modalidades que este Tribunal ha identificado en consideración al objeto del control, a los cargos analizados y al alcance del pronunciamiento efectuado por la Corte con anterioridad. Así, se ha distinguido entre cosa juzgada absoluta y relativa -que podrá ser, a su vez, explícita o implícita-, y entre cosa juzgada formal y material. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL RELATIVA-Configuración COSA JUZGADA MATERIAL-Configuración LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Límites constitucionales (...) la libertad de configuración normativa en materia de seguridad social no es absoluta, en tanto el ejercicio de regulación debe enmarcarse en los linderos fijados por la propia Carta Política. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, dentro de los límites que el Legislador debe observar en este contexto, se hallan (i) el principio de sostenibilidad financiera, (ii) el contenido de los derechos fundamentales, (iii) el deber de evitar las regulaciones manifiestamente irrazonables y (iv) el principio de igualdad. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Contenido y alcance (...) la progresividad supone (i) un dispositivo de flexibilidad capaz de reflejar el mundo real en atención a las dificultades que afronta cada país y las limitaciones de recursos para el asegurar la plena efectividad de los DESC, (ii) una interpretación a la luz del objetivo general, en el sentido de que el Estado proceda de manera expedita y eficaz con respecto a la plena efectividad y el disfrute más amplio posible de los derechos, garantizando en todo caso un estándar mínimo de satisfacción de las obligaciones, o bien, acreditando que ha desplegado todos sus esfuerzos en esa dirección, y (iii) una restricción a medidas de carácter deliberadamente retroactivo, las cuales requieren ser cuidadosamente examinadas y plenamente justificadas en consideración a la totalidad de los derechos protegidos por el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos disponibles. Esto, claro está, sin perjuicio de la obligación mínima de asegurar la satisfacción de al menos niveles esenciales de cada uno de los derechos. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE REGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Se encuentran consagrados en las normas de derecho internacional que hacen parte del bloque de constitucionalidad PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD EN MATERIA DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Criterios a valorar en el control de constitucionalidad (...) para valorar una medida cuestionada por contravenir el principio de progresividad se debe partir de que existen obligaciones de hacer y de no hacer a cargo del Estado: de hacer, (i) la satisfacción inmediata de niveles mínimos de protección; (ii) el deber de observar el principio de no discriminación en todas las medidas o políticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho; (iii) la obligación de adoptar medidas positivas, deliberadas, y en un plazo razonable para lograr una mayor realización de las dimensiones positivas de cada derecho, razón por la cual la progresividad es incompatible, por definición, con la inacción estatal, y de no hacer, (iv) la prohibición de retroceder por el camino iniciado para asegurar la plena vigencia de todos los derechos. Al respecto, se ha precisado que únicamente la cuarta, es decir, la relativa a la prohibición de retroceso, implica una obligación de no hacer cuyo incumplimiento resulta identificable por parte de la Corte Constitucional, a través del juicio de no regresión. TEST DE NO REGRESIVIDAD-Elementos TEST DE NO REGRESIVIDAD-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance En el contexto de la seguridad social, ha dicho la Corte que el principio de solidaridad implica que todos los que participan en el sistema tienen el deber de contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus miembros deban, en general, cotizar, no sólo para poder recibir los distintos beneficios, sino para preservar el sistema en su conjunto. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Importancia PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Contribución para subsidios en salud REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Financiación CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Funciones CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Vinculación y parte de recursos a la seguridad social El sistema general de seguridad social en salud se apalanca así en el principio constitucional de solidaridad para materializar la universalidad de la cobertura y, en ese contexto, el porcentaje que las cajas de compensación destinan para el régimen subsidiado de salud contribuyen a la anotada finalidad. Así, este porcentaje representa un aporte valioso para la viabilidad y funcionalidad del sistema, pues, según se extrae del “Informe de Gestión - Rendición de Cuentas 2024-2025” de la ADRES, los aportes que realizan las cajas de compensación familiar en virtud del artículo 217 de la Ley 100 de 1993 constituyen una fuente relevante y estructural de financiación del régimen subsidiado en salud, en tanto permiten complementar los recursos de origen fiscal y territorial destinados al aseguramiento de la población sin capacidad de pago. CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Carácter parafiscal de contribución para régimen subsidiado de salud CONTRIBUCION PARAFISCAL-Características (...) la contribución se caracteriza porque el recurso recaudado retorna al mismo sector que la financia bajo una lógica de correspondencia cerrada entre aportante y beneficiario, este tipo de contribuciones no opera de manera estricta, ya que, aunque el gravamen se impone a un grupo específico -los empleadores-, los beneficios se proyectan solidariamente hacia un grupo socioeconómico más amplio -la clase trabajadora-, identificable a partir de la funcionalidad para la cual fue creada la contribución dentro del sistema en que está diseñada y en razón de los vínculos jurídicos, económicos o sociales que los ligan para con el respectivo grupo[, de tal manera que] pueden válidamente hacer uso y aprovechar los bienes y servicios suministrados por las entidades responsables de la administración y ejecución de tales contribuciones. SUBSIDIO FAMILIAR-Origen y evolución SUBSIDIO FAMILIAR-Marco normativo SUBSIDIO FAMILIAR ADMINISTRADO POR LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR-Recaudo destinado a financiar el régimen subsidiado en salud La destinación de un porcentaje del subsidio familiar administrado por las cajas de compensación al financiamiento del régimen subsidiado de salud se enmarca en el propósito de asegurar la viabilidad financiera del sistema de seguridad social en salud con el fin de garantizar la efectividad del derecho a la salud de los sectores más vulnerables de la población, superando esquemas excluyentes y avanzando hacia una cobertura real y suficiente, de acuerdo con los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y equidad. Asimismo, la anotada medida atiende a la necesidad urgente de conjurar la problemática del desempleo en el país, proporcionando una protección solidaria a las personas que no tienen un vínculo laboral formal. TEST DE NO REGRESIVIDAD-Aplicación REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-063 DE 2026 Referencia: Expediente D-16129 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 217 de la Ley 100 de 1993 y 16 (parcial) de la Ley 789 de 2002 Demandante: Mario Roberto Molano López Magistrado ponente: Vladimir Fernández Andrade Bogotá, D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiséis (2026). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia. Síntesis: La Sala Plena estudió una demanda de inconstitucionalidad en la que se solicitó declarar la inexequibilidad del artículo 217 de la Ley 100 de 1993 junto con el inciso 3° y los literales a y b contenidos en el numeral 2 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002. En virtud de estas disposiciones, las cajas de compensación familiar están obligadas a destinar el 5% o 10% del recaudo que hagan del subsidio familiar a la financiación del régimen subsidiado de salud y, previo dicho descuento, se procede a calcular el valor a distribuir entre los trabajadores y sus beneficiarios por concepto de subsidio monetario, así como la inversión de obras y programas sociales. En criterio del demandante, las normas acusadas permiten que los recursos del subsidio familiar administrados por las cajas de compensación sean utilizados para beneficiar a un sector distinto al de los trabajadores asalariados, que es el que causa dicha contribución y, por ende, el mismo sector que debe percibir los correlativos beneficios. En ese sentido, considera que se vulneran el “bloque de constitucionalidad sobre contribuciones parafiscales (artículo 29 Estatuto Orgánico del Presupuesto), en concordancia con el mandato constitucional de destinación sectorial o intrasectorialidad de los recursos del subsidio familiar como contribución parafiscal especial o atípica, reconocido por el precedente vinculante de constitucionalidad (Sentencia C-473 de 2019)”[1]; “el artículo 53 de la Constitución y del bloque de constitucionalidad derivado del Convenio OIT 102 de 1952 (artículos 39, 42, 43 y 71) en cuanto a la intangibilidad de los derechos mínimos de los trabajadores en materia de prestaciones familiares”[2]; así como el “artículo 48 de la Constitución, en concordancia con el bloque de constitucionalidad (artículo 2.1 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –PIDESC y artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos –CADH, concordante con el artículo 1 del Protocolo de San Salvador) sobre el principio de progresividad”[3]. Previo a emprender un estudio de mérito sobre las censuras planteadas, la Corte consideró necesario examinar algunas cuestiones preliminares, en atención a las diferentes manifestaciones realizadas en el marco del proceso por parte de los intervinientes y el Procurador General de la Nación. En atención a lo expresado por el demandante, la Sala Plena aludió, en primer lugar, a la integración de la unidad normativa, y encontró que, dado que el objeto sobre el que ha de recaer el estudio fue precisado por el demandante, no había lugar a activar la facultad excepcional en cabeza de la Corte de integrar la unidad normativa. En segundo lugar, examinó la aptitud sustantiva de la demanda, teniendo en cuenta que durante el término de fijación en lista algunos intervinientes alegaron que debe proferirse un fallo inhibitorio. Y, en tercer lugar, la Sala analizó la configuración del fenómeno de cosa juzgada, en atención a que esta Corporación ya se pronunció de fondo en la Sentencia C-183 de 1997 acerca de la constitucionalidad de los incisos 1° y 2° del artículo 217 de la Ley 100 de 1993, declarándolos exequibles. Tras verificar los elementos de la cosa juzgada y los supuestos que la enervan, y contrastar todo ello con la demanda bajo estudio, concluyó que, en efecto, se configuraba el fenómeno de cosa juzgada formal relativa respecto de los incisos 1° y 2° del artículo 217 de la Ley 100 de 1993, y cosa juzgada material respecto del parágrafo del mismo artículo, así como de los literales a y b del numeral 2 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002, en cuanto a los cargos por violación de la parafiscalidad y violación de los derechos de los trabajadores. Por lo tanto, decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-183 de 1997 que declaró exequibles los incisos 1° y 2° del artículo 217 de la Ley 100 de 1993, en relación con los citados cargos y, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, declarar exequible el parágrafo del mismo artículo, así como de los literales a y b del numeral 2 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002, debido a que en esta oportunidad no se ofrecieron argumentos convincentes para modificar el mencionado precedente. Sin embargo, en relación con la censura por violación de los principios de progresividad y no regresividad, la Sala encontró que no se configuraba la cosa juzgada. En vista de lo anterior, la Corte solamente se ocupó del escrutinio de fondo del cargo de inconstitucionalidad fundado en la presunta transgresión de los principios de progresividad y no regresividad. En tal sentido, se propuso establecer si el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, así como el inciso 3° y los literales a y b contenidos en el numeral 2 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 desconocen el mandato constitucional de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales que se deriva de los artículos 48 de la Constitución, 2.1 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –PIDESC–, 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos –CADH– y 1 del Protocolo de San Salvador. Para dar respuesta a esta cuestión, se abordó el estudio de los siguientes aspectos: (i) el contexto, contenido y alcance de las disposiciones demandadas, (ii) la libertad de configuración normativa del Legislador en materia de seguridad social y sus límites, (iii) los principios de progresividad y no regresividad en materia de derechos sociales, económicos y culturales, (iv) el principio de solidaridad como eje vertebrador del sistema de seguridad social: el caso de la contribución parafiscal administrada por las cajas de compensación familiar, y (v) la financiación del régimen subsidiado del sistema general de la seguridad social en salud y el aporte del recaudo de la contribución parafiscal que administran las cajas de compensación. A partir de los anteriores elementos de juicio, y de acuerdo con la metodología del test de no regresividad decantado por la jurisprudencia, la Corte determinó que las disposiciones impugnadas no eran contrarias al ordenamiento constitucional. Tras revisar la evolución normativa del subsidio familiar hasta el momento en que se expidieron las disposiciones acusadas, evidenció que sí existió un cambio normativo a partir de la Ley 100 de 1993 en razón del cual, efectivamente, se gravaron los recursos del subsidio familiar con un porcentaje destinado a la financiación del régimen subsidiado de salud. Sin embargo, consideró que de ello no puede deducirse una reducción en los estándares de protección a la población trabajadora y sus familias y que, por el contrario, el Legislador ha venido implementando de manera sostenida medidas abiertamente encaminadas a consolidar el subsidio familiar, ampliar y robustecer los beneficios que lo integran, y asegurar los controles pertinentes para la adecuada administración de los recursos de esta contribución parafiscal por parte de las cajas de compensación. Subrayó la Sala que, inclusive si se aceptara la premisa de que la medida incorporada en los artículos cuestionados resulta regresiva porque supone una disminución o desviación de los recursos del subsidio familiar hacia el régimen subsidiado de salud, no se presenta una infracción del orden superior, porque al indagar por la justificación que subyace a la medida, se constata que atiende a las exigencias de proporcionalidad y razonabilidad que ha decantado la jurisprudencia. Y ello se acredita con la argumentación presentada por el Congreso de la República al expedir la ley que creó la medida en el marco del sistema general de seguridad social de la Ley 100 de 1993 y, más tarde, al desarrollarla, reafirmando la apuesta por un sistema de protección social integral con la Ley 789 de 2002. Por consiguiente, este Tribunal concluyó que, en relación con el cargo por violación de los principios de progresividad y no regresividad, el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, así como los literales a y b del numeral 2 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002, son exequibles. Tabla de contenido: I. ANTECEDENTES A. Hechos B. Normas demandadas C. Pretensión y cargos de inconstitucionalidad D. Intervenciones E. Concepto del Procurador General de la Nación II. CONSIDERACIONES A. Competencia B. Cuestiones previas: integración de la unidad normativa, examen de aptitud de la demanda y cosa juzgada C. Problema jurídico y metodología de la decisión D. Contexto, contenido y alcance de las disposiciones demandadas E. La libertad de configuración normativa del Legislador en materia de seguridad social y sus límites F. Los principios de progresividad y no regresividad en materia de derechos sociales, económicos y culturales G. El principio de solidaridad como eje vertebrador del sistema de seguridad social: el caso de la contribución parafiscal administrada por las cajas de compensación familiar H. Financiación del régimen subsidiado del sistema general de la seguridad social en salud y el aporte del recaudo de la contribución parafiscal que administran las cajas de compensación I. Análisis de constitucionalidad de las normas demandadas III. DECISIÓN I. ANTECEDENTES A. Hechos 1. El 8 de agosto de 2024 el ciudadano Mario Roberto Molano López, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución, presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 217 de la Ley 100 de 1993 y 16 (parcial) de la Ley 789 de 2002. 2. Mediante autos del 6 y el 30 de septiembre de 2024 se admitió la demanda respecto de los cargos de violación del principio de parafiscalidad, intangibilidad de los derechos mínimos de los trabajadores en materia de prestaciones familiares y de los principios de progresividad y no regresividad. 3. En la misma providencia del 30 de septiembre de 2024 se dispuso (i) correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo (artículo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991); (ii) fijar en lista el proceso, en aras de permitir la intervención ciudadana (ibidem); (iii) comunicar el inicio de esta actuación al Presidente del Congreso, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y del Derecho, del Trabajo y de Salud y Protección Social, a la Superintendencia del Subsidio Familiar, a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES– (artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991), así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (esta última en virtud del Decreto 1069 de 2015), para que, si lo estimaban conveniente, señalaran las razones para justificar una eventual declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad de los preceptos legales acusados; y (iv) invitar a participar a varias entidades, asociaciones, autoridades y universidades[4], con el fin de que presentaran su opinión sobre la materia objeto de controversia (artículo 13 del Decreto Ley 2067 de 1991). Adicionalmente, se ordenó oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que remitieran a esta Corporación los antecedentes relacionados con el trámite de aprobación de la Ley 100 de 1993, “[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones” y de la Ley 789 de 2002 “[p]or la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”. 4. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. B. Normas demandadas 5. A continuación, se transcriben los textos de las disposiciones acusadas, destacando en subrayas y negrillas los apartes objeto de censura: «LEY 100 DE 1993 (Diciembre 23) Diario Oficial No. 41.148 de 23 de diciembre de 1993 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, DECRETA: […] ARTÍCULO 217. DE LA PARTICIPACIÓN DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR. Las Cajas de Compensación Familiar destinarán el 5% de los recaudos del subsidio familiar que administran, para financiar el régimen de subsidios en Salud, salvo aquellas Cajas que obtengan un cuociente (sic) superior al 100% del recaudo del subsidio familiar del respectivo año, las cuales tendrán que destinar un 10%. La aplicación de este cuociente (sic), para todos sus efectos, se hará de acuerdo con lo establecido en el artículo 67 de la Ley 49 de 1990, y a partir del 15 de febrero de cada año. Las Cajas de Compensación Familiar podrán administrar directamente, de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto, los recursos del régimen subsidiado de que trata el presente artículo. La Caja que administre directamente estos recursos constituirá una cuenta independiente del resto de sus rentas y bienes. Las Cajas de Compensación Familiar que no cumplan los requisitos definidos en la reglamentación, deberán girar los recursos del subsidio a la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía. PARÁGRAFO. A partir de la vigencia de la presente Ley, el 55% que las Cajas de Compensación deben destinar al subsidio en dinero, se calculará sobre el saldo que queda después de deducir el 10% de gastos de administración, instalación y funcionamiento, la transferencia respectiva del fondo de subsidio familiar de vivienda, la reserva legal y el aporte a la Superintendencia del Subsidio Familiar y la contribución a que hace referencia el presente artículo.» «LEY 789 DE 2002 (diciembre 27) Diario Oficial No 45.046 de 27 de diciembre de 2002 Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: […] ARTÍCULO 16. FUNCIONES DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN. El artículo 41 de la Ley 21 de 1982 se adiciona, con las siguientes funciones: 1. Ejecutar actividades relacionadas con sus servicios, la protección y la seguridad social directamente, o mediante alianzas estratégicas con otras Cajas de Compensación o a través de entidades especializadas públicas o privadas, conforme las disposiciones que regulen la materia. 2. Invertir en los regímenes de salud, riesgos profesionales y pensiones, conforme las reglas y términos del Estatuto Orgánico del Sector Financiero y demás disposiciones que regulen las materias. Las Cajas de Compensación que estén habilitadas para realizar aseguramiento y prestación de servicios de salud y, en general para desarrollar actividades relacionadas con este campo conforme las disposiciones legales vigentes, individual o conjuntamente, continuarán facultadas para el efecto, en forma individual y/o conjunta, de manera opcional para la Caja. Las Cajas de Compensación Familiar que no administren directamente los recursos del régimen subsidiado de que trata el artículo 217 de la Ley 100 de 1993 o a través de terceras entidades en que participen como asociados, deberán girarlos, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta las siguientes prioridades: a) Para las Cajas que dentro del mismo departamento administren recursos del Régimen Subsidiado en los términos de la Ley 100 de 1993; b) Al Fondo de Solidaridad y Garantías. Las Cajas de Compensación que realicen actividades de mercadeo social en forma directa, sin perjuicio de los convenios de concesiones, continuarán facultadas para el efecto, siempre que se encuentren desarrollando las correspondientes actividades a la fecha de vigencia de la presente ley, salvo lo previsto en el numeral décimo de este mismo artículo. […]» C. Pretensión y cargos de inconstitucionalidad 6. El demandante solicita a la Corte “[d]eclarar INEXEQUIBLE en su integridad el artículo 217 de la Ley 100 de 1993 y, por integración normativa e inescindibilidad con la disposición anterior en el presente control de constitucionalidad, declarar igualmente INEXEQUIBLES el inciso 3° y los literales a y b contenidos en el numeral 2o del artículo 16 de la Ley 789 de 2002”[5]. 7. Solicita, a su vez, “[c]omo consecuencia de la anterior declaración, modular los efectos de la inexequibilidad en el tiempo, pues dada la considerable disminución que el artículo 217 de la Ley 100 de 1993 causó en los recursos exclusivamente destinados a los beneficios de la prestación social del subsidio familiar, deberán restituirse a sus beneficiarios a través de las Cajas de Compensación Familiar. Además, con el fin de garantizar el mandato constitucional de destinación intrasectorial específica de dichos recursos, la Corte Constitucional podrá disponer que deban ser utilizados para los servicios y programas de salud que las Cajas de Compensación Familiar administran en beneficio de sus afiliados”[6]. 8. En sustento de su solicitud, el actor argumenta que las disposiciones acusadas vulneran el “bloque de constitucionalidad sobre contribuciones parafiscales (artículo 29 Estatuto Orgánico del Presupuesto), en concordancia con el mandato constitucional de destinación sectorial o intrasectorialidad de los recursos del subsidio familiar como contribución parafiscal especial o atípica, reconocido por el precedente vinculante de constitucionalidad (Sentencia C-473 de 2019)”[7]; “el artículo 53 de la Constitución y del bloque de constitucionalidad derivado del Convenio OIT 102 de 1952 (artículos 39, 42, 43 y 71) en cuanto a la intangibilidad de los derechos mínimos de los trabajadores en materia de prestaciones familiares”[8]; así como el “artículo 48 de la Constitución, en concordancia con el bloque de constitucionalidad (artículo 2.1 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –PIDESC y artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos –CADH, concordante con el artículo 1 del Protocolo de San Salvador) sobre el principio de progresividad”[9]. 9. El promotor de la acción edifica su censura a partir de tres cargos de inconstitucionalidad que, enseguida, se resumen. Cabe anotar, sin embargo, que previo a señalar cada uno de sus reproches, con fines de contextualización el actor expone (i) una caracterización de la naturaleza del subsidio familiar y de la protección constitucional reforzada de los recursos que lo integran, y (ii) se refiere al significado, contenido y alcance de las disposiciones impugnadas. Las notas más relevantes de esa exposición preliminar se retomarán a continuación en lo que resulte pertinente de cara a cada cargo. 10. Cargo primero: Violación del bloque de constitucionalidad sobre contribuciones parafiscales (artículo 29 Estatuto Orgánico del Presupuesto), en concordancia con el mandato constitucional de destinación sectorial o intrasectorialidad de los recursos del subsidio familiar, reconocido por el precedente vinculante de constitucionalidad (Sentencia C-473 de 2019). En primer lugar, el actor resalta que el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 “Estatuto Orgánico del Presupuesto”[10] (en adelante EOP) –que integra el bloque de constitucionalidad en sentido lato–, al definir la destinación específica de las contribuciones parafiscales, establece que los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales gravados sólo pueden reinvertirse en beneficio exclusivo del propio sector o sectores. 11. Añade que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[11], los recursos del subsidio familiar, en tanto prestación social de origen laboral[12], constituyen recursos parafiscales atípicos[13] y, por lo tanto, respecto de los mismos existe un mandato de destinación intrasectorial, lo que significa que el Legislador no puede destinar los recursos del subsidio familiar a otras finalidades diferentes de aquellas que sólo amparen al sector de trabajadores beneficiarios y sus familias. Esta destinación intrasectorial –aduce– “que ordinariamente configura un parámetro de constitucionalidad de los recursos parafiscales, para el caso de los recursos del Sistema de subsidio familiar, tiene un ámbito de protección constitucional reforzada y extraordinario, por su naturaleza, por las actividades que financian y por los sujetos beneficiarios cuya vulnerabilidad ampara”[14]. Tal mandato de destinación intrasectorial –afirma– es indeclinable, pues así lo ha determinado la Corte Constitucional en las Sentencias C-575 de 1992, C-1173 de 2001 y C-473 de 2019. De esta forma, sostiene que los recursos del subsidio familiar se conforman por los aportes realizados por los empleadores y se administran por las cajas de compensación familiar, pero pertenecen en colectivo al sector de los trabajadores de menores ingresos y a sus beneficiarios, y de ello se deriva, conforme a la Sentencia C-473 de 2019, una proscripción de desviar tales recursos para financiar otras políticas gubernamentales, objetivos generales del Estado o de grupos económicos y sociales ajenos a este sector. 12. Con base en lo anterior, el demandante alega que “las normas demandadas violan el mandato de la destinación sectorial o intrasectorialidad de los recursos y beneficiarios del subsidio familiar al desviarlos hacia las fuentes de financiamiento y beneficiarios del régimen subsidiado de salud, que no corresponden a prestaciones del subsidio familiar ni al grupo o sector de los trabajadores asalariados de menores ingresos y sus familias”[15]. Estima que, al ordenarse a las cajas de compensación que destinen ciertos porcentajes de los recursos del subsidio familiar al financiamiento del régimen subsidiado en salud, tales porcentajes se tornan indisponibles para las prestaciones del subsidio familiar. En adición a ello, resalta que el parágrafo del artículo 217 de la Ley 100 de 1993 genera un detrimento en los recursos del subsidio familiar, pues prevé que “para determinar el monto de recursos que las Cajas de Compensación deben destinar al subsidio familiar en dinero, que deben recibir los trabajadores beneficiarios en virtud de las personas a su cargo, debe previamente descontarse la ‘contribución’, o mejor, el gravamen que el primer inciso crea para el régimen subsidiado en salud. Este descuento previo reduce los valores recibidos por los trabajadores beneficiarios, al disminuir la base del monto de los recursos a distribuir”[16]. 13. Así –subraya–, en virtud de las disposiciones acusadas se violan tanto la regla de la destinación sectorial específica, expresamente reconocida en el artículo 29 del EOP, como el mandato constitucional específico de destinación sectorial o intrasectorial de los recursos del subsidio familiar, al ordenar la cofinanciación del régimen subsidiado en salud (incisos 1° y 2° de artículo 217 de la Ley 100 de 1993) y reducir la fuente de pago del subsidio familiar en dinero (parágrafo ejusdem), toda vez que, de conformidad con las normas superiores señaladas, “la totalidad de esos recursos deben destinarse de forma exclusiva para ser reinvertidos, como prestación social de origen laboral, con la finalidad de aliviar las cargas familiares de los trabajadores asalariados de menores ingresos”[17]. 14. De esa forma –indica– los recursos del subsidio familiar terminan desviándose en favor de toda la población colombiana “sin capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización”[18], con lo cual se desconoce que “los beneficiarios del subsidio familiar, como trabajadores vinculados por un contrato de trabajo, pertenecen al régimen contributivo en salud y en tal condición sufragan en concurrencia con sus empleadores, las cotizaciones a la seguridad social en salud”[19]. 15. La misma transgresión del orden superior se predica, según el demandante, del inciso 3° y los literales a y b, del numeral 2 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002, por cuanto “dan alcance y desarrollo al artículo 217 de la ley 100 de 1993 cuando disponen que en los casos en los cuales ‘las Cajas de Compensación Familiar que no administren directamente los recursos del régimen subsidiado de que trata el artículo 217 de la Ley 100 de 1993 o a través de terceras entidades en que participen como asociados, deberán girarlos, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional,’ atendiendo como prioridades (sic): a las cajas que dentro del mismo departamento administren recursos del Régimen Subsidiado en los términos de la Ley 100 de 1993; y al Fondo de Solidaridad (hoy la ADRES)”[20]. De tal modo –sostiene– estas previsiones “se estructuran sobre la premisa de la sustracción de un porcentaje de los recursos que integran la prestación social del subsidio familiar, para ser destinados a unas actividades diferentes de los beneficios para los cuales fueron instituidos y ajenas a la relación laboral que constituyen su razón de ser”[21]. 16. En ese sentido, el demandante afirma que las normas acusadas resultan inconstitucionales en la medida en que mediante ellas se “busca satisfacer necesidades generales del Estado, otras políticas y servicios públicos, mas no las propias del sector de los trabajadores titulares y beneficiarios junto con sus familias del subsidio familiar; lo que conduce a declarar su inexequibilidad”[22]. 17. Cargo segundo: violación del artículo 53 de la Constitución y del bloque de constitucionalidad derivado del Convenio OIT 102 de 1952 (artículos 39, 42, 43 y 71) en cuanto a la intangibilidad de los derechos mínimos de los trabajadores en materia de prestaciones familiares[23]. El actor comienza por precisar que, derivados del artículo 53 superior, son parámetros relevantes para el caso los principios de “irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales”, “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”, “garantía a la seguridad social” y la prohibición de que la ley pueda menoscabar los derechos mínimos de los trabajadores. Esta preceptiva –aduce– guarda concordancia con el Convenio OIT 102 de 1952, puntualmente en sus artículos 39, 42, 43 y 71, que fijan los parámetros para reconocer normas mínimas en materia de seguridad social y prevén dentro de esos mínimos lo relativo a las prestaciones familiares[24]. 18. Sostiene que las disposiciones acusadas violan la protección especial de los trabajadores de menores ingresos consistente en una prestación familiar que hace parte del mínimo fundamental intangible de que son titulares. Al respecto asegura que, conforme a los anotados mandatos de la Carta y el bloque de constitucionalidad, el subsidio familiar forma parte del núcleo intangible de los mínimos laborales reconocidos por el derecho interno e internacional de los derechos humanos. Se trata –destaca– de una protección reforzada en el marco de la relación laboral, encaminada al alivio de las cargas familiares de los trabajadores de menores ingresos, y que es un límite que no puede traspasar el Legislador. 19. En tal sentido, manifiesta que los recursos que integran el subsidio familiar gozan de una protección constitucional y convencional reforzada al tratarse de una prestación social que constituye un mínimo que se erige como un límite infranqueable que el Legislador no puede tocar para destinar esos recursos a otra población distinta al trabajador y su grupo familiar. En su opinión, se trata “de una regla rígida y no de un principio flexible el parámetro constitucional que aquí se infringe”[25]. 20. Sin embargo –resalta el promotor de la acción–, en virtud de las disposiciones censuradas se disminuyen las condiciones de protección que amparan a la población vulnerable conformada por los trabajadores de menores ingresos y sus familias. En su criterio, los derechos mínimos de los trabajadores resultan vulnerados “al mermar los recursos que integran el rubro denominado ‘obras y programas de beneficio social’. En efecto, cabe recordar para mayor claridad, precisión y especificidad, que una vez recaudado el 4% de las nóminas (los recursos del subsidio familiar), estos se imputan a cada uno de los porcentajes obligados por ley. Posteriormente, lo restante va al rubro de obras y programas de beneficio social, con el que las Cajas de Compensación Familiar desarrollan programas en educación, vivienda, crédito social, o recreación. Por consiguiente, ese 5% o 10% que se sustrae en virtud de las normas demandadas, reduce significativamente la posibilidad de ampliar obras y programas de beneficio social; pero sobre todo, afecta evidentemente un mínimo prestacional intangible a la luz del bloque de constitucionalidad”[26]. 21. Expresa que, en consecuencia, el objeto mismo de las normas demandadas contraría la intangibilidad de los derechos mínimos laborales al permitir la merma de la integridad de los recursos en cuestión, al mismo tiempo que con ello se disminuyen las condiciones de protección de la población vulnerable conformada por los trabajadores de menores ingresos y aquellos familiares beneficiarios del subsidio familiar conforme a los parágrafos 1º y 2º del artículo 3º de la Ley 789 de 2002[27], quienes son sujetos de especial protección constitucional por su edad o estado de salud y cuyo mínimo vital también resulta comprometido debido a la extracción de recursos de dicha prestación social con destino al régimen subsidiado en salud[28]. 22. A partir de lo anterior, concluye el actor que “los recursos del subsidio familiar, en su totalidad, son una prestación familiar intangible a posteriori, luego de reconocida, por parte del legislador. Ello obedece a su calificación convencional como derecho mínimo que no puede ser tocado para efectos de ser disminuido, pues no se puede ir en contra de una prestación mínima, como infortunadamente hace per se, por su objeto, la normativa demandada”[29]. Y agrega: “[p]untualmente, la inconstitucionalidad proviene tanto del objeto directo de las normas demandadas, que hace disposición de un mínimo prestacional familiar, calificado como irreductible o intangible, como por el efecto directo pretendido por las normas demandadas, esto es, la disminución del rubro conocido como ‘obras y programas de beneficio social’, sobrante de las asignaciones legales obligatorias sobre los recursos del subsidio familiar”[30]. 23. Cargo tercero: violación del artículo 48 de la Constitución, en concordancia con el bloque de constitucionalidad (artículo 2.1 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –PIDESC– y artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos –CADH–, concordante con el artículo 1 del Protocolo de San Salvador) en cuanto al principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de seguridad social y derechos sociales[31]. El demandante manifiesta que el principio de progresividad en la prestación y garantía de derechos cubre todos los derechos sociales y en virtud de tal mandato el Estado está obligado a adoptar medidas para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, incluyendo medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos sociales. El alcance de este principio –aduce– ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional[32], la que ha señalado que “un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero puede ser justificable, y por ello está sometido a un control judicial más severo. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social”[33]. Ello impone verificar “(i) que las medidas no fueron tomadas inopinadamente sino que se basaron en un estudio cuidadoso, y (ii) que el Congreso analizó otras alternativas, pero consideró que no existían otras igualmente eficaces que fueran menos lesivas, en términos de la protección del derecho al trabajo. Y (iii) finalmente debe el juez constitucional verificar que la medida no sea desproporcionada en estricto sentido, esto es, que el retroceso en la protección del derecho al trabajo no aparezca excesivo frente a los logros en términos de fomento del empleo”[34]. 24. Con el fin de desarrollar su planteamiento, el actor afirma que “debemos detenernos en las disposiciones del orden legal que determinan las destinaciones de los recursos que integran el subsidio familiar y de los beneficios que en concreto generan para los trabajadores de más bajos ingresos y sus familias. De esa manera será más preciso comprender por qué razón la utilización de estos recursos para los fines previstos en las normas demandadas, causan un detrimento injustificado en los alcances y percepción de estos beneficios, que no tienen que ser padecidos por sus beneficiarios”[35]. 25. Así pues, a partir de una exposición sobre la evolución de la legislación relativa al subsidio familiar, el ciudadano Molano López se propone explicar cómo la normatividad censurada supone lo que califica como una medida regresiva. Indica que el artículo 43 de la Ley 21 de 1982 estableció en un inicio la distribución de los aportes recaudados para garantizar la prestación social del subsidio familiar; regulación que fue objeto de diferentes modificaciones[36] conforme a las cuales, luego de los descuentos fijados en la ley, los remanentes de los recursos del subsidio familiar deben ser destinados a beneficiar a los trabajadores y sus familias con la fijación y pago del subsidio en dinero o cuota monetaria y con la determinación de los subsidios en especie (v.gr. alimentos, vestidos, becas de estudio, textos escolares, drogas y demás frutos o géneros diferentes al dinero) y en servicios en que se materializan las obras y programas sociales de las cajas de compensación familiar. 26. No obstante –argumenta–, el descuento con destino al régimen subsidiado de salud introducido en virtud de las disposiciones acusadas es ajeno a las actividades propias del subsidio familiar y “genera un detrimento significativo del subsidio familiar que se confiere en especie y en servicios en beneficio a los trabajadores de más bajos ingresos y sus familias, porque esa sustracción de recursos que sólo pueden ser destinados al bienestar de esta población, disminuye en un 5% o 10%, según el caso, el monto de los recursos que las Cajas de Compensación destinan al pago de la cuota monetaria por personas a cargo del trabajador, según parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 789 de 2002; y a proveerles alimentos, vestidos, becas de estudio, textos escolares, medicinas y demás frutos o géneros diferentes al dinero; y, de otra parte, salud, nutrición, educación básica y media, educación para el trabajo y el desarrollo humano, servicios de biblioteca, vivienda, crédito de fomento para industrias familiares, créditos sociales, recreación social y mercadeo”[37]. 27. Para el demandante, la regresividad de la medida legislativa cuestionada reside en el hecho de que “las normas demandadas, son un punto de inflexión que implican un antes y un después de su expedición. Un antes: las Cajas de Compensación Familiar, contaban con más recursos para proveer los beneficios en especie y en servicios que por obligación legal son parte de la prestación social del subsidio familiar; y un después: el descuento ab initio de la destinación de los recursos del 4% que lo integran, merman esas posibilidades de beneficio y percepción de una prestación social que es de origen laboral, sin ningún tipo de justificación y por tanto son normas generadoras de una regresión en la percepción de los derechos y situaciones que se ven favorecidas con una fuente de recursos que es connatural al bienestar de los trabajadores, específicamente, los de menores ingresos y sus familias”[38]. 28. En tal sentido, señala que “[d]e manera específica, la violación de la Constitución surge porque la normativa demandada introduce una medida regresiva pues, concretamente, una vez recaudado el 4% de las nóminas (los recursos del subsidio familiar), estos se imputan a cada uno de los porcentajes obligados de ley. Luego de esa operación, se determinan las bases para el pago del mismo en su modalidad monetaria; y los remanentes van a un rubro que se denomina obras y programas de beneficio social, con el que las Cajas de Compensación Familiar desarrollan programas de diversa índole, en educación, vivienda, crédito social, o recreación. Por consiguiente, ese 5% o 10% que se sustrae en virtud de las normas demandadas, merma significativamente, el monto del subsidio monetario y la posibilidad de ampliar obras y programas de beneficio social y el subsidio en especie. Se incurre así en una medida regresiva y se imposibilita al mismo tiempo la progresividad”[39]. 29. En esa línea de argumentación, el actor indica que la jurisprudencia ha desarrollado un test que resulta aplicable en esta ocasión para demostrar que la medida en cuestión no atiende a los principios de progresividad y no regresividad. Así, en cuanto al denominado test de justificación[40], propone el siguiente escrutinio: (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa “Frente a este criterio, según se dejó expuesto, la finalidad de la medida en el caso que nos ocupa no podía edificarse sobre el detrimento de las prestaciones derivadas del pago del subsidio monetario, por personas a cargo del trabajador, según lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 789 de 2002; del pago del subsidio en especie y del de servicios de los trabajadores de menores ingresos y sus familias quienes no tenían el deber de soportar la perdida de contar con beneficios adicionales o de mejor calidad”[41]. (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida “No se tiene evidencia, si dentro de los motivos para expedir el artículo 217 de la Ley 100, se hizo un análisis siquiera preliminar, sobre la naturaleza del subsidio familiar y la condición de vulnerabilidad de sus directos beneficiarios; sobre el impacto en el otorgamiento de las prestaciones que integran el subsidio familiar; y sobre el deber jurídico de los beneficiarios de tener que soportar la expedición de la misma, con la consecuencia de disminuir el monto de su financiación”[42]. (3) que, luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto “Se optó por afectar la fuente de beneficios de los trabajadores y sus familias; y de manera inexplicable utilizar como base de la alternativa que se adoptó, la de sustraer recursos de una prestación social de origen laboral sin justificación razonable, destinada a proveer subsidios en dinero, en especie y en servicios para aliviar las cargas familiares”[43]. (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido “[Dadas] las distribuciones de los recursos del subsidio familiar y la destinación de sus remanentes, es concluyente que entre las distintas alternativas, se optó por afectar el núcleo esencial de las garantías y principios derecho al trabajo, como el de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y el de garantía a la seguridad social, previstos en el artículo 53 Superior”[44]. (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja “No se puede poner en duda que, la merma de los recursos que integran una prestación social tanto en cuento disminuye los recursos que serán destinados al subsidio familiar en su manifestación de prestación social en especie y de prestación social en obras y programas de beneficio social, configura un detrimento significativo que evidencia el correlativo sacrificio del bienestar de los trabajadores y sus familias resulta excesivo frente al beneficio que se logra en el otro extremo –asociado a la financiación del sistema de salud en el régimen subsidiado–, sencillamente, porque con las disposiciones demandas, se coloca en esta población vulnerable una carga no deben soportar que disminuye sus posibilidades para el pago del subsidio en dinero, en especie y en servicios, esto es: la cuota monetaria, actividades en salud, nutrición, educación básica y media, educación para el trabajo y el desarrollo humano, servicios de biblioteca, vivienda, crédito de fomento para industrias familiares, créditos sociales, recreación social y mercadeo”[45]. Tabla 1. Test de justificación propuesto en la demanda D-16129. 32. Ahora bien, en referencia al test de proporcionalidad[46], el demandante expone que la regresividad se patenta en que (i) la norma demandada afecta injustificadamente los derechos de los trabajadores de menores ingresos y de sus familias, a la seguridad social, al trabajo y a la protección de su familia y, por vía de consecuencia, los de los menores, adultos mayores y personas discapacitadas; (ii) no es idóneo afectar población vulnerable beneficiaria del subsidio familiar para atender fines sociales a cargo del Estado que deben solventarse con sus recursos, así sea también de población vulnerable la beneficiaria del régimen subsidiado en salud; (iii) la medida censurada no puede ser considerada como la menos regresiva, pues el objetivo perseguido se puede lograr con la destinación de otros recursos estatales; y, (iv) no es proporcional en sentido estricto, pues reduce los beneficios de los trabajadores que reciben menores ingresos, para financiar una política pública que no los beneficia directa o indirectamente. 33. Corolario de lo expuesto, el promotor de la acción concluye que el descuento de los porcentajes del subsidio familiar con destino al régimen subsidiado de salud en los términos establecidos en las normas objeto de reproche implica que “las obras y programas de beneficio social, con el que las Cajas de Compensación Familiar desarrollan programas en educación, vivienda, crédito social, o recreación tienen una merma significativa en cuanto a la posibilidad de ampliarse, en razón de la sustracción de ese 5% o 10% en virtud de las normas demandadas”[47]. 34. Acerca del fenómeno de cosa juzgada constitucional. El actor argumenta que no se reúnen los requisitos para la configuración de la cosa juzgada a partir de lo resuelto en la Sentencia C-183 de 1997, oportunidad en la que la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de los incisos 1° y 2° del artículo 217 de la Ley 100 de 1993. 35. Afirma que los cargos de inconstitucionalidad ahora planteados se basan en la violación de normas constitucionales distintas a las invocadas como parámetros en la demanda anterior, salvo el artículo 53 superior. Frente a este último, en todo caso, advierte que en el pronunciamiento previo no se abordó la cuestión de la intangibilidad de las garantías mínimas laborales, como tampoco la protección reforzada que reviste al subsidio familiar en función de la población vulnerable que es su directa beneficiaria. 36. Añade que en esta nueva oportunidad se demandan dispositivos legales que no fueron examinados en la sentencia anterior, como son el parágrafo del artículo 217 de la Ley 100 de 1993 y el inciso 3º y literales a y b del numeral 2 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 –normatividad que, para entonces, no se había expedido aún–. 37. Resalta que los fundamentos de los cargos de inconstitucionalidad que ahora se formulan son sustancialmente distintos de los analizados en el pasado y que, además, las disposiciones acusadas deben ser analizadas a la luz de cambios en la comprensión integral del subsidio familiar visto en su finalidad e integralidad, teniendo en cuenta las transformaciones significativas en el ámbito social, político o económico que no fueron abordadas en la sentencia proferida en 1997. 38. Aunado a lo anterior, manifiesta que en esta ocasión es preciso realizar un examen respecto de las normas acusadas que tome en consideración lo sentado por la propia Corte en sentencias posteriores –como la C-298 de 1998 y la C-473 de 2019–, aplicando los criterios de control más estrictos que se han desarrollado a propósito de la especial protección constitucional que se les reconoce a los recursos del subsidio familiar. D. Intervenciones 39. Durante el trámite se recibieron oportunamente tres escritos de intervención[48]. Los argumentos que sustentan el sentido de las solicitudes allegadas se resumen a continuación. 40. Solicitudes de inhibición[49]. Para un sector de intervinientes, la Corte debería declararse inhibida debido a la configuración del fenómeno de cosa juzgada a partir de lo resuelto en la Sentencia C-183 de 1997[50]. Esto, habida cuenta de que “los cargos plantean los mismos elementos de discusión que ya fueron revisados en dicha oportunidad. En efecto, los cargos propuestos por el accionante encuadran en el análisis que hizo la Corte sobre el alcance de la competencia del legislador para establecer contribuciones parafiscales (artículos 150 numeral 12, y 338 de la Constitución), y en dicha oportunidad se revisó el alcance del principio de solidaridad establecido en el artículo 48 de la Constitución. En virtud de este análisis, la Corte Constitucional concluyó que el legislador puede cambiar la destinación de las contribuciones parafiscales, y que proyectar el recaudo de la contribución, hacia el financiamiento del régimen subsidiado, se sustenta en el mandato de solidaridad (artículos 48 y 1 de la Constitución)”[51]. 41. En tal sentido, en relación con el cargo relativo a la violación del principio de parafiscalidad, se afirmó que existía identidad de objeto de control en relación con el fallo mencionado, porque en ambas demandas se cuestionó la constitucionalidad del artículo 217 de la Ley 100 de 1993, en relación con la destinación de un porcentaje de los recursos del subsidio familiar a la financiación del régimen subsidiado en salud; al paso que, con respecto a los apartados demandados del artículo 16 de la Ley 789 de 2002, son una ejecución o aplicación directa del artículo 217 de la Ley 100 de 1993 y “en consecuencia, en el presente caso existe una cosa juzgada material no formal”[52]. 42. Asimismo, se señaló que existía identidad de causa petendi porque el motivo de la controversia es idéntico, al alegarse en ambas ocasiones la violación de la parafiscalidad por destinar un porcentaje del subsidio familiar a la financiación del régimen subsidiado. Al respecto –se advirtió–, en esta oportunidad no se plantea un marco constitucional nuevo o distinto, pues el principio de intrasectorialidad invocado ahora por el actor al amparo del artículo 29 del Estatuto Orgánico de Presupuesto y de la Sentencia C-473 de 2019 se fundamenta precisamente en los artículos 150 numeral 12, y 338 superiores, “disposiciones constitucionales que la Corte Constitucional analizó y aplicó en la sentencia C-183 de 1997”[53]. 43. Igualmente, se indicó que el parámetro de control constitucional subsiste, comoquiera que “los mandatos constitucionales que sustentan el principio de intra-sectorialidad (sic) de la destinación de los recursos parafiscales –artículos 150 (numeral 12) y 338 de la Constitución Política– se mantienen incólumes y no existe ‘(…) un cambio de contexto o nuevas razones significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión, lo que la jurisprudencia ha referido como un nuevo contexto de valoración’[54]”[55]. 44. En línea con esa orientación, se relievó que en la Sentencia C-183 de 1997 la Corte concluyó que no se constataba tal desconocimiento en tanto los recursos derivados de la contribución a cargo del sector económico de los trabajadores que administran las cajas de compensación se reinvertían en el mismo sector. Se resaltó que en la citada decisión se determinó que “no es una característica propia de la parafiscalidad, que los sujetos pasivos sean exactamente los mismos que reciban los beneficios derivados de la reinversión de los recursos captados”[56], es decir, que no sólo favorece a los trabajadores que cotizan a cajas de compensación familiar sino también se proyecta hacia los beneficiarios del régimen subsidiado en salud. En ese sentido, se subrayó que la Corte ya definió que la constitucionalidad de esta regulación se funda en el principio de solidaridad, “el cual es una de las piedras angulares del Estado social de Derecho y de la seguridad social”[57]. 45. Se anotó que también en el aludido pronunciamiento anterior se concluyó que las disposiciones acusadas no vulneran el derecho al mínimo vital de los trabajadores de menores ingresos, en la medida en que “el legislador puede modificar las reglas iniciales de destinación de las contribuciones parafiscales, y establecer variantes, sin que por ello se desvirtúe el propósito de la prestación social”[58], toda vez que la contribución se reinvierte también en favor de los trabajadores y sus familias. De tal modo, no se están alterando los elementos de la contribución, sino que sólo se está adicionando una destinación, aunado a que “el porcentaje que deben destinar las cajas de compensación para el subsidio familiar tiene una base completamente variable”[59], pues es un porcentaje del valor de la nómina mensual y, por consiguiente, no es una suma fija a cuyo incremento anual tengan derecho los trabajadores. Por lo demás –se señaló–...