Ley 188 de 1995

Las ventajas de la inversión en infraestructura han sido ampliamente estudiadas a nivel a nivel internacional1 y empíricamente verificadas para economías como la colombiana2. En efecto, los estudios demuestran que un aumento del capital en infraestructura de 15 incrementa la productivad multifactorial en 0,14%, elevando la rentabilidad privada y estimulando la invesión. Con respecto a la inversión social, la nueva teoría del crecimiento enseña que aumentos en los niveles de educación y salud de la población, además de mejorar la distribución del ingreso y reducir los niveles de pobreza, incrementan la productividad laboral y generan las condiciones para la innovación tecnológica. La evidencia empírica para Colombia apoya estas hipótesis3. En efecto, estimaciones recientes muestran que la productividad laboral tiene una elasticidad de 0,09 con respecto al gasto público en educación y del 0,06 con respecto al gasto público en salud4. Con base en estas premisas y al tratar de cuantificar los efectos del Plan de Desarrollo, se realizaron cuatro simulaciones: la primera supone que ni la inversión en infraestructura ni la inversión social se incrementan durante el próximo cuatrienio (como tampoco la productividad) con respecto al cuatrienio anterior; la segunda supone que la inversión social permanece constante y la inversión en infraestructura crece según lo previsto en el Plan; en la tercera la inversión en infraestructura es constante y la inversión social crece según lo previsto en el Plan; y en la última simulación se conjugan ambos tipos de inversiones. Los resultados de las simulaciones, que se resumen en el cuadro 4.6 indican lo siguiente:

1. En ausencia de inversión social y en infraestructura (escenario 1), el crecimiento promedio de la economía colombiana en el próximo cuatrienio sería cercano al 3,8% ó 3,2% si se excluye petróleo. Los sectores productores de bienes comercializables internacionalmente diferentes a café y petróleo tendrían un desempeño poco dinámico, 2,5%, por debajo de las tasas de crecimiento del período 1990-1994. Por tanto, disminuría el tamaño relativo de los sectores agropecuario e industrial. 2. Como se observa en el escenario 2, la inversión programada en infraestructura física tiene un efecto importante sobre la economía colombiana, al elevar el promedio de crecimiento al 4,6% anual, 0,8 puntos porcentuales por encima de los registros alcanzados en el escenario 1. A nivel sectorial, se aprecia una recuperación de las ramas productoras de bienes comercializables. Así, la agricultura no cafetera presenta un crecimiento promedio cercano al 1,6% anual y la industria al 4,8% anual, 0,6 y 1,1 puntos, respectivamente, por encima del escenario 1. La inversión en infraestructura permitirá, por lo tanto, elevar el ritmo de crecimiento, suavizar los efectos nocivos de la bonanza petrolera sobre los sectores internacionalmente comercializables y sentar las bases para un crecimiento más dinámico en el futuro. 3. El escenario 3 incorpora el efecto aislado de la inversión social sobre la economía colombiana en el próximo cuatrienio. En este escenario el crecimiento sería 4,8% anual en promedio, superior en un punto al que se presentaría en el escenario 1. Al igual que en el caso anterior, se aprecia una recuperación de la producción agropecuaria no cafetera e industrial, que crecen 1,8 y 0,3 puntos porcentuales por encima del escenario base. 4.

El escenario 4 incorpora el efecto conjunto de la inversión social y la inversión en infraestructura. En este escenario el crecimiento alcanzaría 5,7% anual en promedio durante los cuatro años, superior en 1,9 puntos al que se presentaría en el escenario 1. Se nota una fuerte recuperación de la producción de bienes internacionalmente comercializables: la agricultura no cafetera presenta un crecimiento promedio cercano al 3,7%, 2,7 puntos más alto que en el escenario 1, y la industria crece al 5,9%, 2,2 puntos por encima del escenario 1. Como se aprecia, el efecto conjunto de las políticas del Plan trae como resultado un mejor desempeño macroeconómico, lo cual es, por supuesto, coherente con la existencia de importantes relaciones de complementariedad entre los gastos en infraestructura física y social con la producción de bienes y servicios. La mejoría resultante en el incremento del capital humano y en la productividad permite ampliar las posibilidades de crecimiento de la economía en el mediano y largo plazo. B. Comportamiento de la balanza de pagos Las proyecciones macroeconómicas indican que el país presentará para el período 1995-98 una sólida balanza de pagos. Si bien se registrará un déficit en cuenta corriente de 4,5% del PIB en promedio, éste se financiará con movimientos autónomos de capital y endeudamiento externo que no comprometen la exposición financiera del país. Como se observa en el cuadro 4.6 el déficit en cuenta corriente neto de inversión extranjera es en promedio 1,2% del PIB, que es compatible con una reversión del proceso de revaluación del peso y con las necesidades de ahorro externo de una economía con altas tasas de crecimiento. Se observa, además, crecimiento dinámico de las exportaciones, que aumentan a una tasa real promedio de 10,3%, por encima del crecimiento del PIB.

Esta dinámica permitirá que las exportaciones no tradicionales incrementen su participación en el PIB de 6,6% a 7,9%, situación que refleja tanto los aumentos en la productividad del sector de exportaciones no tradicionales como la reversión gradual del proceso de revaluación del peso. Por su parte, la balanza de servicios mantendrá el déficit relativo histórico causado por el pago de intereses de la deuda externa y la remisión de utilidades. La cuenta de capital presentará un aumento significativo en los montos de inversión extranjera, que tendrá en 1995 su mayor relación con el PIB, 4,1%, y alcanzará en promedio 3,3%. Finalmente, la relación deuda externa total/PIB se mantendrá estable en 0,29 en el cuatrenio. C. Consistencia financiera El ejercicio de consistencia financiera radica básicamente en observar si las metas macroeconómicas no se ven afectadas por el tamaño del déficit o superávit fiscal y su financiamiento. En otras palabras, un déficit determinado debe ser financiado con una composición balanceada de recursos internos y externos, pues un exceso de endeudamiento externo pone en peligro las metas de inflación (a través del aumento de oferta de moneda doméstica) o de tasa de cambio real (a través del aumento de oferta de divisas); a su vez, un exceso de endeudamiento interno puede elevar las tasas de interés y/o dejar al sector privado sin recursos para financiar la inversión al deprimir el crecimiento. Dado un determinado comportamiento de la balanza de pagos, las variables claves que determinan el espacio fiscal son el ahorro financiero del sector privado (crecimiento del ahorro y de su portafolio financiero) y sus necesidades de crédito. Un mayor nivel de ahorro financiero amplía los recursos disponibles para financiar tanto la inversión privada como el endeudamiento neto del sector público; igual resultado tiene una reducción de las necesidades de crédito del sector privado.

El ahorro financiero del sector privado está compuesto en términos generales por dinero (M1), cuasidineros y otros papeles del sistema financiero sin incluir el Emisor; y papeles oficiales (bonos del Banco de la República y de la Tesorería). Este agregado, como proporción del PIB, mostró un crecimiento promedio (por encima de del crecimiento nominal del PIB) de 1,5% anual para el período 1981-1990, acelerándose en el cuatrienio pasado hasta alcanzar 9% por año, fenómeno explicado en buena parte por la afluencia de capitales externos. Dado que esta tasa de crecimiento se ha desacelerado en el último año, se ha proyectado, para el ejercicio de consistencia macroeconómica, un crecimiento anual promedio de dicha relación de 2,6% para el período 1995-1998, cerca de un punto porcentual por encima de su promedio histórico. Dada la evolución del portafolio descrita, se estimó un crecimiento anual promedio de la cartera de 35% en 1995, que equivale a un incremento de 6% de la relación cartera a PIB. Para 1998 el crecimiento de esta relación se situará en 6,2%. El crecimiento proyectado es similar al de los últimos cuatro años (6,6%) y muy por encima del promedio 1976-1994 que fue de 3,3%. La consistencia macrofinanciera del Plan prevé, pues, que habrá suficiente espacio para el crecimiento del crédito al sector privado. Durante el período 1991-94 se observó un superávit promedio de 0,5% del PIB frente a un déficit estimado promedio de 0,22% del PIB. Esto permitió disminuir el endeudamiento público externo (pasó de 30,5% a 21,9% del PIB) y aumentar moderadamente el endeudamiento interno (de 2,9% a 6,7% del PIB).

Lo anterior fue acompañado de un crecimiento muy pronunciado de la cartera privada (25% a 35% del PIB), fenómeno que fue facilitado por la gran afluencia de crédito externo al sector privado. Ante una acumulación de reservas internacionales mayor que la esperada, el superávit promedio observado no fue suficiente y se comprometieron las metas inflacionarias y cambiarias. El cuadro 4.6 presenta el déficit fiscal y el crecimiento de la cartera y del ahorro financiero consistente con aquel. Se observa claramente que el esfuerzo fiscal del gobierno permitirá un crecimiento importante de la cartera (8 puntos por encima del PIB nominal, lo que equivale a un crecimiento real anual cercano al 13%), que permitirá financiar la inversión privada, sin poner en peligro las metas inflacionarias, de tasa de cambio y la estabilidad macroeconómica. EL TIEMPO DE LA GENTE Colombia ha logrado durante las décadas pasadas importantes avances económicos y sociales, pero subsisten severas restricciones en el campo del desarrollo social. Además del rezago acumulado en algunas áreas, el progreso del país plantea nuevos retos y demandas en materia de bienestar y desarrollo humano. Por estas razones, el país debe construir nuevos acuerdos sociales y proponerse metas más ambiciosas en los campos específicos del desarrollo social. El desarrollo social y el crecimiento económico están interrelacionados. Los logros económicos hacen factible el mejoramiento del ingreso y el bienestar de los ciudadanos y, a su vez, el desarrollo humano es condición para aumentar la oferta productiva, la competitividad internacional y la productividad de la economía. No obstante, la interrelación entre el desarrollo social y el crecimiento económico no se logra de manera espontánea: debe ser concientemente construida. Colombia inició desde finales de la pasada década el proceso de internacionalización de su economía y creó así nuevas bases para avanzar en la búsqueda de la eficiencia económica. Este modelo ofrece ventajas innegables.

No obstante, este desarrollo, sin una política social definida y explícita, podría llegar a tener un alto costo social, ya que no asegura, en sí mismo, mejorías en la situación de los pobres. Por otra parte, las actividades económicas experimentan ya limitaciones debidas a la calidad de los recursos humanos nacionales disponibles, que impiden a la economía ser más productiva y más competitiva. Por las anteriores razones estratégicas, y por la convicción profunda de que el fin del desarrollo es la gente, el desarrollo social no puede seguir siendo residual en términos de prioridad política y de asignación de recursos. El interés gubernamental en el área social se concentró en años recientes en aspectos organizativos y en el desarrollo de los derechos constitucionales que, si bien recogen aspiraciones legítimas de mejoramiento y modernización, no se han traducido en el fortalecimiento de los servicios sociales ni en el incremento sistemático de su calidad y cobertura. Simultáneamente, se pretendió extender los instrumentos del mercado y la libre competencia para el acceso y la prestación de dichos servicios, pero no se prestó igual atención al mejoramiento de la calidad de la oferta pública, de la cual dependen casi invariablemente los sectores sociales más necesitados, ni se mejoró la ejecución presupuestal en las entidades responsables del sector. La debilidad tradicional de la política social se ha expresado también en la carencia de un consenso social básico sobre las prioridades de largo plazo en materia de desarrollo social. Por esta razón, hoy son igualmente legítimas ante la opinión pública todas las demandas de servicios sociales y de subsidios estatales, independientemente de la condición social del demandante y de la naturaleza de su exigencia. En la práctica, los mayores beneficios han sido obtenidos por quienes tienen mayor fuerza y capacidad para imponer sus reclamos, que no son necesariamente los más necesitados. El Gobierno se ha propuesto, entonces, un viraje sustancial en la política social, para lograr que el desarrollo económico sea de los colombianos y que los ciudadanos sean el principal capital de la sociedad.

El bienestar colectivo y la capacidad humana son el mayor activo de la sociedad y la base fundamental de nuestra ventaja competitiva. La política social se integrará con la política económica. Para el Gobierno, las decisiones de política económica y de política social son estrictamente inseparables y las decisiones de ambos frentes deben ser simultáneas e interrelacionadas. Las decisiones económicas deberán considerar siempre su impacto social y consultar a los voceros sectoriales. De esta manera, las decisiones de política serán, a la vez, de índole social y económica. La integración entre lo social y lo económico se deberá lograr por la vía privilegiada de los mayores y mejores empleos y de un aumento en los niveles de educación del conjunto de la población. En este marco, el eje fundamental de las decisiones de política económica y social será el crecimiento con equidad. El Gobierno reconoce su capacidad de influir en la distribución de los recursos y con ello lograr impactos significativos en la asignación, composición y uso de los activos de la sociedad, tanto físicos como humanos. En consecuencia, se compromete a garantizar que el crecimiento económico genere efectos redistributivos y a sostener las metas de desarrollo social, aún en el caso de eventuales medidas de ajuste económico y restricción del gasto público. Al reinvertir en el desarrollo humano la mayor parte de las ganancias producidas por el avance económico, el Gobierno asegura simultáneamente el bienestar ciudadano y el mejoramiento en la capacidad productiva de la Nación. El impulso a la equidad exige promover la disminución de las diferencias de riqueza y de ingresos, de capacidad creativa y productiva, de calidad de vida y de posibilidades de disfrute. También exige reducir la desigualdad entre las comunidades y los géneros. La política social del Gobierno reconoce las diferencias individuales y colectivas de la población y, al mismo tiempo, busca construir condiciones mínimas igualitarias en las condiciones de vida y de participación.

De allí la idea de construir un conjunto de bienes y servicios meritorios a los cuales tendrán acceso todos los colombianos, con el apoyo financiero público cuando sus recursos no garanticen el acceso a ellos. Así, el Gobierno, a través de su política social, asumirá su responsabilidad frente a los derechos sociales de todos los ciudadanos y no concentrará la atención de sus políticas en unos cuantos sectores sociales ni limitará su función a la compensación de las víctimas de la competencia. Los beneficiarios del desarrollo social serán, por lo tanto, todos los colombianos. Es obligación del Estado atender las necesidades de todos los asociados. Este principio de universalidad es básico para la construcción de una nueva sociedad, y de un nuevo ciudadano con mayores capacidades de dominio sobre su vida, sus recursos, su hábitat y sus relaciones con el Estado. Acorde con este principio, el Gobierno avanzará significativamente en la universalización de las coberturas de los servicios sociales básicos y de la seguridad social, y en el mejoramiento de la calidad de vida de todos los colombianos. No obstante, será necesario prestar atención especial a quienes tienen menos posibilidades de ejercer sus derechos; por este motivo, el mayor énfasis del gasto público se dirigirá a los más pobres, para proveer las condiciones mínimas de bienestar y participación. El compromiso gubernamental con el desarrollo social equitativo es enfático. Implica la modernización de los sistemas de prestación de servicios, la ampliación de sus coberturas y el mejoramiento de su calidad. Los servicios podrán ser prestados por entidades gubernamentales o privadas, pero el control y la regulación serán siempre públicos, al igual que la financiación, cuando sea indispensable para asegurar el acceso de los pobres a los activos productivos, a los servicios y a la protección social. El mejoramiento de la calidad de los servicios sociales será mecanismo indispensable para garantizar la equidad, de modo que no se reproduzca el esquema tradicional de instituciones y servicios pobres para la población pobre. Para este efecto, la competencia y la dinámica propiciada por el mercado son alicientes útiles.

Sin embargo, es preciso reconocer que las desigualdades económicas y sociales no permiten que el mercado sea un asignador eficiente y equitativo de los recursos. La eficiencia no puede ser antagónica con la equidad. Por tanto, en las determinaciones públicas primarán siempre consideraciones para que el juego de mercado no comprometa la equidad ni restrinja el acceso y la participación equitativa de los más pobres. Es indispensable aumentar la inversión social e incrementar su calidad y eficiencia. El Gobierno incrementará en tres puntos la participación del gasto social en el PIB, simultáneamente con la adopción de criterios, programas y mecanismos de evaluación y control para garantizar su óptimo aprovechamiento, mediante el mejoramiento de la capacidad de ejecución de las instituciones y la promoción de la participación ciudadana, elementos indispensables del buen Gobierno. El Gobierno no tiene dudas sobre la bondad de la descentralización de las responsabilidades de ejecución de las acciones de desarrollo social, pero es consciente también de los traumatismos inherentes al proceso de transición hacia la organización descentralizada de los servicios sociales. La descentralización ha encontrado restricciones en la capacidad institucional de los entes territoriales, en la renuencia de entidades nacionales para transferir algunas competencias y en la inercia de los sectores sociales. Se reconoce que los resultados de este proceso no son automáticos ni inmediatos. Por ello, el Gobierno nacional promoverá decididamente la descentralización de los sectores sociales, conjuntamente con el fortalecimiento y coordinación de los programas de asistencia técnica y apoyo al desarrollo institucional territorial y con la profundización de los instrumentos destinados a favorecer la equidad interterritorial. El Sistema Nacional de Cofinanciación, a través del cual se canalizarán la mayoría de los recursos nacionales de inversión social diferentes a las transferencias, será fortalecido mediante actividades de capacitación, la reorganización de sus procedimientos y la modernización institucional. El Gobierno está convencido de la necesidad de adelantar las acciones de desarrollo social bajo un enfoque de apoyo integral a las personas y a las comunidades.

La gestión dispersa de los diferentes sectores sociales reduce el impacto y fracciona la participación ciudadana. La integralidad de la acción gubernamental en el ámbito social estará asegurada mediante la coordinación entre los diferentes sectores en todos los niveles del Gobierno, desde el campo de las decisiones generales de política, la asignación de recursos y la definición de prioridades hasta la gestión local. En lo fundamental será, mediante un gran compromiso mutuo entre los niveles nacional, regional y local, donde la construcción del nuevo ciudadano encuentra su máxima expresión. Bajo estos principios, la gestión social deberá ser integral, en el marco de una sólida especialización sectorial, indispensable para maximizar la eficiencia y el impacto de las acciones. Bajo los principios antes expuestos, el propósito esencial del Gobierno en materia de desarrollo social es convocar al país a la construcción de un nuevo ciudadano y una nueva sociedad. Para lograrlo, estimulará y promoverá la participación activa de la comunidad en todos los ámbitos de la gestión social, desde la definición de la política de largo plazo hasta el control de los proyectos en el ámbito local. Con participación y control de la comunidad, el desarrollo social será más legítimo, racional, eficiente y eficaz, y producirá mayor beneficio a todos los ciudadanos. Esta es la base del buen Gobierno. Las políticas públicas en materia social se concentran en ocho estrategias, que se analizan en el resto de este capítulo: el desarrollo humano, que integra las acciones en educación, cultura y recreación; la seguridad social integral; el mejoramiento del hábitat; la política de equidad y participación de la mujer; el apoyo al desarrollo de la juventud; la atención a las minorías étnicas; el apoyo al desarrollo económico de los pequeños propietarios y a la economía solidaria; y el acceso a la justicia, los derechos humanos y la seguridad ciudadana.

A través de la Red de Solidaridad Social se logrará el propósito de apoyar en sus condiciones de vida a grupos de la población especialmente vulnerables y con altísimas restricciones para acceder a los programas sociales públicos; se generarán nuevos mecanismos de fortalecimiento de la generación y transferencia de ingresos. En la Red se articularán los programas de empleo, nutrición, atención materno-infantil, vivienda y entorno, apoyo a madres jefes de hogar y recreación dirigidos al 30% más pobre y vulnerable de la población. Dicha estrategia prevé mecanismos de fácil acceso y de acción integral para las comunidades urbanas y rurales más pobres, ejecutados por entidades nacionales y territoriales, bajo la coordinación de una gerencia adscrita a la Presidencia de la República. Los programas que integran la estrategia de la Red de Solidaridad Social utilizarán y reforzarán las estructuras institucionales y financieras existentes para la gestión de los programas sociales: la articulación con los planes de desarrollo municipales, el compromiso del apoyo departamental y el apoyo a las comunidades y municipios para la preparación y presentación de los proyectos, la promoción de la participación de la sociedad civil en la formulación, aprobación, ejecución y seguimiento de los proyectos. Los programas específicos de la Red se describen en las secciones correspondientes de este capítulo y, en materia de empleo, en el Capítulo 8 del Plan. I. EL SALTO EDUCATIVO Y CULTURAL A. La Educación: eje del desarrollo del país La educación debe ser el eje fundamental del desarrollo económico, político y social de la Colombia de hoy y del futuro. Además del valor intrínseco que tiene una sociedad más educada, por medio de la educación se apropia, crea y difunde el progreso científico y tecnológico, y se construye y transmite una ética de convivencia y equidad que es sustento del desarrollo integral de una nación.

El manejo adecuado del conocimiento, el desarrollo científico y tecnológico, y el aumento de la productividad constituyen la base del crecimiento moderno y de la competitividad. El desarrollo de las sociedades depende cada vez más del conocimiento que de los recursos naturales y de la disponibilidad de mano de obra. La educación, en tanto transmisión, creación y reproducción del conocimiento, es pieza fundamental del desarrollo humano sostenible. Los programas de ciencia, tecnología y educación deben evolucionar paralelamente a mediano y a largo plazo para que, debidamente orientados, se traduzcan en desarrollo y bienestar social. La educación debe contribuir al propósito nacional de formar un nuevo ciudadano, participativo y tolerante, capaz de interpretar los códigos de la modernidad. El concepto de educación debe extenderse más allá de las aulas, a oportunidades diversas para el desarrollo integral de las personas y la construcción de una ética civil que permita superar todas las inequidades, discriminaciones y autoritarismos en las relaciones sociales. Debe promover valores y actitudes que reconozcan la importancia del enfoque de género en la transmisión y producción del conocimiento, mediante prácticas curriculares y pedagógicas que eliminen los estereotipos de género, y vincularse intrínsecamente con el concepto de cultura, pues la educación es esencial en la conservación y la renovación cultural. La cultura y la recreación son factores que enriquecen las relaciones sociales y permiten la expresión y reafirmación de la identidad nacional. Para lograr lo anterior, se requiere de un cambio en la actitud de la sociedad ante el tema educativo, a través de una movilización nacional en torno a la importancia de la educación y su potencial como generadora de cambio. Esta movilización debe darse alrededor del derecho a la educación como bien público, derecho fundamental y factor esencial del desarrollo. Con el fin de lograr las metas, se invertirán en el cuatrienio $12.6 billones, lo que representará en 1998 una participación de 5,51% del gasto educativo y cultural en el PIB.

El 72% de este gasto se orientará a la educación preescolar, básica y media (cuadro 5.1). 1. La educación básica La Universalización de la Educación Básica y el mejoramiento de la calidad de la educación constituyen los retos principales del sector en los próximos años. Este propósito sólo se alcanzará mediante esfuerzos sostenidos encaminados a transformar las instituciones educativas, el modelo pedagógico y los procesos de planeación, administración y evaluación. Con las estrategias y programas del plan educativo se busca ampliar el promedio de escolaridad de los colombianos de 5,5 a 6,9 años, mediante esfuerzos encaminados a mejorar las condiciones de las instituciones para que todos los estudiantes que ingresen a la educación permanezcan en el sistema por lo menos hasta el noveno grado. Se mejorará significativamente la retención y la promoción de los estudiantes y se abrirá la frontera de la educación secundaria a miles de jóvenes. Durante los próximos cuatro años se crearán 300.000 nuevos cupos en preescolar y 600.00 en básica. Como resultado, se espera que en 1998 ingresen al noveno grado 483.000 estudiantes, esto es, 132.000 adicionales a los que habrían ingresado de mantenerse las tendencias actuales de retención y promoción. El mejoramiento de la calidad de la educación básica es condición indispensable para alcanzar esta meta. Para ello se ampliará gradualmente la jornada real escolar de 3.5 horas diarias, se mejorarán las condiciones laborales de los docentes y, con la participación de los municipios y del nivel central, se dotará con textos escolares a todos los estudiantes de establecimientos oficiales. Además, se pondrán en funcionamiento aproximadamente 2.100 bibliotecas y centros de recursos educativos. El acceso y permanencia de estudiantes de escasos recursos en la educación básica permitirán una mayor equidad del sistema educativo.

Con este fin se otorgarán subsidios a más de 500.000 estudiantes pobres por año y se apoyará, a través de la Red de Solidaridad Social a madres jefes de hogar en el pago de los costos educativos. Para el logro de estas metas se pondrán en marcha estrategias para promover un modelo pedagógico centrado en el aprendizaje, una organización educativa centrada en la institución escolar, un modelo de asignación de recursos de acuerdo con los resultados y una nueva manera de combatir la inequidad. La innovación de los modelos pedagógicos, el aprendizaje y la creación de un ambiente propicio para el desarrollo personal, ético y social de los educandos, serán metas prioritarias del Proyecto educativo institucional, (PEI) que elaborará cada establecimiento con la participación de la comunidad educativa, constituida por los educadores, los alumnos, los administradores, los padres de familia y representantes de la comunidad. Los PEI serán el principal instrumento para la planeación y la evaluación de cada institución y harán posible la participación y el control social de la educación. El Ministerio de Educación dará las orientaciones para la elaboración del PEI y apoyará a los departamentos en su responsabilidad de dar asistencia técnica a los municipios para que en 1997 todas las instituciones escolares cuenten con su PEI. El mejoramiento de la calidad de la educación implica la mejor formación inicial y continuada de los docentes. El Ministerio de Educación promoverá acciones orientadas a la adecuación de los programas de las facultades de educación a los requerimientos del sistema educativo. Por su parte, la capacitación a los docentes en servicio estará asociada a los requerimientos del PEI y se orientará, prioritariamente, al mejoramiento del desempeño del maestro en el aula. Con el fin de mejorar las condiciones de entrada de los niños al sistema educativo se pondrán en marcha acciones interinstitucionales que permitan mejorar la atención educativa de los niños beneficiarios de los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar y de otros programas de atención a los menores de cinco años.

De la misma manera, se ampliará la capacidad del sistema educativo para proporcionar a los niños un grado de educación preescolar. Además de aumentar el tiempo dedicado al aprendizaje, se pondrán a disposición de los planteles públicos las dotaciones básicas que apoyen el proceso educativo. Se dará especial prioridad al dominio, por parte de los estudiantes, de la lectura, la expresión escrita, el razonamiento lógico y la solución de problemas. La enseñanza de las ciencias se orientará a estimular en los niños el interés y la curiosidad científica y a la comprensión de la manera como la ciencia y la tecnología afectan la vida social. Colciencias y el Ministerio de Educación promoverán la creación de corporaciones mixtas orientadas a la investigación y desarrollo de procesos y productos pedagógicos que contribuyan al mejoramiento de la calidad de la educación. Con el fin de identificar los problemas e introducir oportunamente los correctivos necesarios, se realizarán evaluaciones periódicas del rendimiento de los estudiantes en las áreas básicas del currículo. Los contenidos curriculares tendrán en cuenta la diversidad cultural del país. Los programas de etnoeducación, los cuales rescatan valores y conocimientos ancestrales y fortalecen la identidad cultural de los pueblos indígenas, serán apoyados a través de la dotación de material bilingüe, la investigación y la profesionalización de sus docentes. De igual manera, se tendrán en cuenta las especificidades culturales de las comunidades afrocolombianas y raizales. Como complemento a las actividades escolares se prevé la utilización intensiva de los medios de comunicación, en particular del canal de televisión educativa y cultural del Estado, mediante el cual se apoyarán los procesos educativos escolares y extraescolares, la difusión de la cultura y la educación permanente. La descentralización y la autonomía escolar, contempladas en la Ley 60 de 1993 y en la Ley 115 de 1994, son el marco de una nueva organización que tendrá como centro y razón de ser la institución educativa.

Se fomentará la creación de instituciones escolares autónomas que ofrezcan, por sí mismas o mediante convenios, por lo menos un grado de preescolar y nueve de básica y se dará impulso al mejoramiento de los procesos de administración escolar. Para ello será necesario promover la transformación de la cultura organizacional de las instituciones escolares, que las convierta en organizaciones capaces de aprender, de buscar y de procesar la información requerida para lograr el máximo aprovechamiento de los recursos disponibles. El municipio apoyará a las instituciones en el diseño y dotación de los espacios físicos, el suministro de los equipos y la adquisición de textos y materiales. Así mismo, proveerá, directamente o a través de terceros, servicios comunes a planteles públicos o privados que no estén en capacidad de hacerlo. Por su parte, el departamento prestará asistencia técnica al municipio para el desarrollo pedagógico y de recursos humanos, el soporte administrativo para el manejo de los recursos financieros y evaluará la gestión municipal. Las entidades territoriales recibirán el apoyo necesario de la nación, responsable de la dirección, planificación, diseño, normatización, evaluación y seguimiento de los programas educativos. Se creará el Fondo Educativo de Compensación, que tendrá como objetivo ofrecer nuevos recursos a los departamentos, con el fin de lograr una mayor equidad en la distribución de las asignaciones regionales y compensar aumentos en los costos de la educación asociados a la profesionalización del personal docente. Se tendrá prioridad en la asignación a los departamentos y distritos que demuestren mejoras en la eficiencia, la calidad de la educación y la distribución territorial del personal. Los subsidios estatales se orientarán de acuerdo con un nuevo modelo de asignación de recursos, dirigido a premiar la eficiencia, así como los logros en cobertura y calidad. Se identificarán, fortalecerán y difundirán las experiencias administrativas y pedagógicas que hayan demostrado ser exitosas y cuyos costos estén al alcance de las instituciones escolares.

Estas innovaciones se divulgarán, preferentemente, entre las instituciones que hayan alcanzado menores logros, mediante mecanismos especiales de asistencia técnica, con prioridad en aquellas regiones de menor desarrollo relativo en el campo de la educación. Los subsidios estatales dedicados a promover la expansión de cobertura y la calidad se distribuirán entre las instituciones escolares de acuerdo con los resultados obtenidos, medidos a través de tres tipos de indicadores: la información suministrada por las pruebas de logro, la ampliación de la cobertura asociada a aumentos en eficiencia y el número de estudiantes promovidos. La Educación Básica, como servicio público de carácter universal, debe buscar equidad, tanto en las oportunidades de acceso como en la calidad. Dadas las diferencias que aún persisten en el acceso a la educación, se pondrán en marcha programas para mejorar la situación de los más pobres. Para ampliar las oportunidades de acceso a la educación básica, se mejorará la eficiencia de los planteles oficiales, ampliando la infraestructura donde sea necesario y se contratará según el número de estudiantes atendidos, con instituciones privadas, solidarias o mixtas, que estén constituidas como organizaciones sin ánimo de lucro. A través de la Red de Solidaridad Social se otorgarán subsidios a madres jefes de hogar cuyos hijos pequeños estén cursando primaria; la orientación de estos subsidios obedecerá a criterios que garanticen la transparencia en su asignación. El salto educativo apoyará también programas especiales dirigidos a los adultos, en particular los encaminados a disminuir la tasa de analfabetismo y facilitar su acceso a la educación básica de acuerdo con las características específicas de esta población. En este marco, se conformará una red de educadores populares voluntarios con la vinculación del sector público, los gremios, la iglesia, las ONG y la sociedad civil en general, con el fin de adelantar programas específicos contra el analfabetismo.

2. Educación Media La Educación Media estará orientada a consolidar los conocimientos, habilidades y aptitudes desarrollados en la educación básica, permitiendo al estudiante, al mismo tiempo, profundizar en un campo del conocimiento o en una actividad específica, de acuerdo con sus intereses y capacidades. El aumento de la eficiencia y la expansión de la educación básica durante los próximos años, se traducirán en un aumento de cobertura de la educación media a partir de 1998. Las instituciones educativas orientarán al egresado de la educación básica en lo relacionado con las oportunidades para continuación de estudios de Educación Media o en el sistema de educación laboral. El Ministerio de Educación establecerá y divulgará los criterios que sirvan como base para que los establecimientos educativos organicen las distintas modalidades de educación media, evitando la dispersión de recursos y la proliferación de áreas de diversificación. 3. Educación superior La Universidad juega un papel fundamental en las sociedades modernas como responsable de la formación del capital humano necesario para responder a los nuevos retos de los campos económico, político y social. En razón de sus características, el incremento del potencial científico y tecnológico del país es tarea que corresponde en buena parte a la Educación Superior. Para ello el país requiere de una Educación Superior con vocación investigativa y de comunidades docentes estables. Corresponde a la Universidad, como institución donde convergen y se difunden las distintas disciplinas, la producción y transmisión de conocimientos, así como la proyección de su trabajo y de sus saberes a la sociedad. La generación de mayores conocimientos sobre la realidad social del país, y las investigaciones dirigidas a dinamizar procesos de cambio en las estructuras sociales, son aportes que debe hacer la universidad colombiana. El fortalecimiento de la ciencia y la tecnología depende en gran parte de la capacidad de las instituciones de educación superior para apropiar y generar conocimiento en las distintas áreas del saber y para lograr su transferencia crítica a otros campos de la actividad social.

La relación entre el Sistema de Ciencia y Tecnología y la educación se concreta en la formación de recursos humanos, en la generación de conocimiento sobre la realidad social del país, en los proyectos de investigación realizados en conjunto con el sector productivo y en el desarrollo de respuestas científicas y tecnológicas acordes con los requerimientos del desarrollo sostenible. Al igual que los otros niveles educativos, la formación superior presenta serias deficiencias de calidad. Además, el acceso a la educación superior es aún insuficiente (la cobertura es de 11,5%) y la distribución de la matrícula es inequitativa, puesto que el 83% de ésta pertenece al 40% de la población de mayores ingresos. La política de educación superior se articulará alrededor del mejoramiento de la calidad de los programas, el acceso equitativo y el fortalecimiento de las instituciones, en el marco de la autonomía universitaria. La acreditación constituye el instrumento fundamental para mejorar la calidad de los programas de educación superior. El Gobierno Nacional conjuntamente con el Consejo Nacional de Educación Superior, (CESU), dará las pautas para que la acreditación responda a necesidades sociales y académicas propias de cada disciplina, siempre en la búsqueda de la excelencia. Los programas acreditados tendrán prioridad en la asignación de recursos estatales para investigación científica y tecnológica, así como de los provenientes del programa de crédito educativo. El ICFES se consolidará como la institución técnica de apoyo y fomento a la educación superior, conjuntamente con el CESU. Además de mantener actualizado el sistema de indicadores de la educación superior y divulgar la información sobre la calidad de los programas, promoverá las investigaciones que conduzcan al mejoramiento de la calidad y a la eficiencia de las instituciones en este nivel. Igualmente, apoyará la labor periódica de seguimiento y evaluación de los programas de las diferentes instituciones y facilitará, a instancias del CESU, el trabajo de los pares en la acreditación de los programas e instituciones.