Ley 188 de 1995

Por este motivo, los encajes sobre pasivos en moneda extranjera de las entidades financieras, así como los sobrecostos que se impusieron al endeudamiento externo a plazos menores a cinco años, entre ellas las medidas acordadas entre el gobierno nacional y el Banco de la República, buscan contrarrestar tanto la presión sobre el mercado de divisas como el debilitamiento del ahorro privado. El Conpes determinó complementariamente el pasado mes de agosto una separación estricta de los flujos de inversión extranjera directa de los de endeudamiento, dejando los primeros totalmente libres1 y los últimos sujetos a las regulaciones sobre flujos de corto plazo que expida la Junta Directiva del Banco de la República. Otra causa de la revaluación real ha sido el excesivo crecimiento de la demanda agregada interna en los últimos años, que ha presionado el mercado de los bienes y servicios que no se comercializan internacionalmente (construcción y servicios). Este fenómeno ha conducido a que, pese a la menor devaluación nominal, la inflación haya continuado relativamente alta. El establecimiento de metas fiscales consistentes, la restricción al endeudamiento externo de corto plazo del sector privado y al crecimiento excesivo de la cartera del sistema financiero doméstico son, por lo tanto, elementos esenciales e interrelacionados de la estrategia de reversión de la tendencia a la apreciación del tipo de cambio real observada en los últimos años. Estas determinaciones indican que en los próximos años será necesario mantener ciertas restricciones a la apertura financiera para que la apertura comercial tenga éxito. Así lo ha reconocido, por lo demás, una extensa literatura sobre la apertura en países en vías de desarrollo. El gobierno mantendrá, por lo tanto, este principio a lo largo de la administración.

Conjuntamente con el Banco de la República, acordará, además, metas macro-económicas en materia fiscal y de crecimiento de la cartera del sistema financiero doméstico que sean consistentes con un proceso gradual de devaluación de la tasa de cambio real en un marco de reducción persistente de la inflación. II. FORTALECIMIENTO DEL AHORRO DOMESTICO La política de ahorro juega un doble papel en la estrategia macroeconómica del gobierno. En primer término, como lo ha aprendido el país con el manejo de sus marcados ciclos cafeteros, el ahorro de los excedentes coyunturales de divisas del sector exportador es esencial para evitar los traumatismos que genera el exceso de divisas durante los períodos de buenos precios internacionales, traumatismos que se conocen internacionalmente con el nombre de "enfermedad holandesa" (aceleración de la inflación, revaluación real y debilitamiento de los sectores productores de bienes comercializables internacionalmente). Por otra parte, el ahorro doméstico es esencial para mantener y elevar los niveles de inversión, sin los cuales el país no podrá alcanzar mayores tasas de crecimiento económico. A. Manejo de las bonanzas cafetera y petrolera En su historia, Colombia ha acumulado una excelente experiencia en el manejo de sus bonanzas cafeteras. Esta experiencia indica que una parte importante de las bonanzas debe ahorrarse en el Fondo Nacional del Café. Este ahorro permite evitar los traumatismos macroeconómicos característicos de los períodos de bonanza, pero también acumular un importante patrimonio que permite mantener unos mejores precios internos y, por ende, unas mejores condiciones de vida en las zonas cafeteras durante los períodos posteriores, relativamente largos, de bajas cotizaciones internacionales.

La experiencia con el manejo de los ciclos cafeteros llevó, por lo tanto, a los gobiernos saliente y entrante a negociar con el gremio cafetero, el pasado mes de julio, un mecanismo que permite ahorrar una proporción importante de los ingresos adicionales generados por las altas cotizaciones internacionales del grano. El mecanismo diseñado contiene varias innovaciones importantes. Por primera vez en la historia del país, no se acordó ningún uso fiscal de los ingresos generados por la bonanza; más que nunca, por lo tanto, la bonanza en curso será de los cafeteros. Por otra parte, también por primera vez, se acordó que los mayores ingresos se ahorrarían directamente en el exterior; este mecanismo es congruente con el nuevo régimen y con los objetivos cambiarios. Por último, el acuerdo establece un mecanismo automático de ajuste de los precios internos en función de las cotizaciones internacionales. Un mecanismo de este tipo es esencial para regular un producto sujeto a fuertes inestabilidades en sus cotizaciones. La bonanza petrolera que experimentará el país una vez comiencen a explotarse a plena capacidad los campos de Cusiana y Cupiagua, llevó al gobierno a proponer al Congreso de la República la creación de un mecanismo similar de ahorro de los excedentes de divisas: un Fondo de estabilización petrolera". Como la fuente principal de presión sobre el mercado cambiario y la demanda doméstica proviene, en el caso del petróleo, de los ingresos fiscales asociados a dicha actividad2, el mecanismo propuesto busca ahorrar en el exterior una parte de los mayores ingresos fiscales que reciben la Nación (Ecopetrol), el Fondo Nacional de Regalías y los departamentos y municipios petróleos (incluidos los puertos petroleros). El ahorro se hará directamente en divisas y será manejado por el Banco de la República bajo las orientaciones que trace un Comité Directivo en el cual tendrán participación todas las entidades que contribuyen al Fondo.

La propiedad de los ahorros se mantendrá en todo momento en poder de las entidades públicas correspondientes. A través de esta iniciativa se busca, además, aumentar la eficiencia de la inversión pública. La experiencia colombiana e internacional indica que, cuando una entidad pública recibe ingresos extraordinarios que gasta rápidamente, una parte de ellos termina consumiéndose o invirtiéndose en proyectos de baja rentabilidad social, ya que éstos no son estudiados con el rigor deseable, ni se hacen las provisiones necesarias para minimizar sus costos. Al repartir recursos fiscales que se concentrarían en unos cinco años en un período tres veces mayor, se mejora la asignación de los recursos públicos y, por ende, se incrementan los efectos sobre el desarrollo regional y nacional de la bonanza petrolera. B. Ahorro y crecimiento económico Según vimos en el Capítulo 2, el ahorro privado ha experimentado un deterioro sustancial en los últimos años. Mientras el ahorro público se ha mantenido en niveles superiores al 8% del PIB, el ahorro privado disminuyó del 14,1 al 7,3% del PIB durante la década actual. Como resultado de ello, en 1994, el ahorro nacional, equivalente al 15,5% del PIB, es uno de los más bajos de la historia del país y muy reducido en relación con aquellos países que han mantenido altos ritmos de crecimiento económico. Gracias al complemento generado por el ahorro externo (equivalente en la actualidad al 5-6% del PIB, un nivel excepcional para los patrones del país3) y al abaratamiento que han experimentado los bienes de capital en los últimos años, la tasa de inversión real podrá mantenerse en niveles altos, superiores al 24% del PIB, con lo cual el país podrá crecer a los ritmos prevesibles en los próximos años (5,7% anual).

No obstante, la tasa de inversión puede ser insuficiente en vista de las necesidades excepcionales de modernización del aparato productivo y de la infraestructura del país y es, en cualquier caso, baja en relación con los países en desarrollo de mayor crecimiento. La excesiva dependencia del endeudamiento podría, además, aumentar la vulnerabilidad financiera de las empresas privadas. Las tasas de interés deberán ser también uno de los factores que estimulen la recuperación del ahorro privado sin que se conviertan en un obstáculo para el crecimiento de la inversión. El proceso de apertura de la economía colombiana junto con el desarrollo del sector financiero y el mercado de capitales permitirá que las tasas de interés domésticas converjan a los niveles internacionales, ya que los diferenciales de rentabilidades interna y externa no pueden mantenerse por plazos largos. La tasa de interés es un poderoso instrumento de estabilización de corto plazo, pero ésta no debe alcanzar niveles que la convierta en un factor de desestabilización e incertidumbre macroeconómicas, además de estímulo a la especulación financiera o en elemento de presión revaluacionista del tipo de cambio. El mantenimiento de altas tasas de ahorro del sector público y la recuperación del ahorro privado son, por lo tanto, esenciales para mantener un rápido crecimiento económico con estabilidad en los próximos años. A ello contribuirá la restricción al endeudamiento externo. Serán indispensables, además, desarrollos paralelos de grandes dimensiones en el sector financiero y los mercados de capitales domésticos. El fortalecimiento de la sociedad anónima abierta y del mercado accionario, el desarrollo de los fondos de pensiones privados y, en general, de los nuevos inversionistas institucionales, los avances de la banca de inversión y la extensión de nuevos instrumentos de intermediación y cobertura de riesgo, son esenciales para acrecentar y canalizar de manera más eficiente el ahorro doméstico.

En particular, es necesario fomentar el desarrollo de nuevos instrumentos que encaucen el ahorro privado hacia títulos de propiedad y de deuda de largo plazo, al aumentar la liquidez y al reducir el riesgo de dichas inversiones, y aminorar, así, el sesgo histórico hacia la inversión en títulos de deuda de corto plazo. Por otra parte, la apertura de posibilidades e incentivos para que los colombianos realicen inversiones de riesgo y de portafolio en el exterior contribuirá también a estimular el ahorro y el desarrollo de los mercados de capitales. En este contexto, el Gobierno Nacional creó una Misión para el desarrollo del mercado de capitales" que permitirá identificar las limitaciones, institucionales, regulatorias o de otro tipo, que dificultan el desarrollo del mercado doméstico de capitales; analizará la conveniencia de introducir esquemas desarrollados en otros países; propondrá estrategias para incrementar la oferta de valores por parte de los sectores público y privado, incluidos los nuevos mecanismos financieros que hacen posible la participación del sector privado en el desarrollo de la infraestructura; y formulará recomendaciones para desarrollar en Colombia instrumentos de cobertura de riesgo (futuros, opciones, etcétera.) e implantar la valoración de portafolios a precios de mercado. Por otra parte, vinculado al mismo propósito de desarrollo y aprovechamiento del mercado de capitales, el Gobierno, en desarrollo de la Ley de Servicios Públicos", convertirá las empresas de servicios públicos en sociedades por acciones, permitirá la participación de accionistas privados en el capital accionario de ellas y las hará partícipes de los nuevos mecanismos de ahorro y financiamiento que se desarrollan en el país. III. REDUCCION DE LA INFLACION: PACTO SOCIAL DE PRODUCTIVIDAD, PRECIOS Y SALARIOS El crecimiento generalizado de los precios constituye a todas luces un elemento de ineficiencia que reduce la capacidad de crecimiento económico y el bienestar de la población.

Por ello, el gobierno tiene entre sus principales prioridades la de reducción persistente de los ritmos de inflación. Con este propósito, trabajará conjuntamente con la junta directiva del Banco de la República para la definición de políticas macroeconómicas consistentes que permita simultáneamente bajar de manera paulatina el ritmo de crecimiento de los precios y defender la tasa de cambio real. La fuerte indización característica de la economía colombiana exige que los esfuerzos macroeconómicos para reducir la inflación estén complementados con iniciativas orientadas a desmontar la práctica de fijar los reajustes de precios y salarios en función de la inflación pasada. De lo contrario, los primeros pueden resultar muy costosos en términos de actividad productiva o de desarrollo exportador (si la política antiinflacionaria recae excesivamente sobre el manejo del tipo de cambio) o, de manera alternativa, las metas de inflación se incumplirán en forma reiterada, al generar una falta de credibilidad en los anuncios correspondientes del Banco de la República o del Gobierno. El Pacto social de productividad, precios y salarios ha sido concebido, así, como un mecanismo para desmontar gradual y concertadamente la indización de la economía, al complementar los esfuerzos que en el frente macroeconómico llevan a cabo el Gobierno y el Banco de la República para reducir la inflación. Sin embargo, avanza un paso más allá en relación con los esquemas tradicionales de negociación tripartita de ingresos y salarios, al incluir en las negociaciones un tercer elemento: la productividad. Con ello no sólo se reconoce que la productividad es la clave para el aumento de los ingresos reales del conjunto de la población, sino también el papel que juega esta variable en una economía abierta, como fuente fundamental de la competitividad global del país. El Pacto Social fomenta, además, los mecanismos de consenso y cohesión social que son esenciales para superar la cultura de conflicto y violencia que ha caracterizado a la sociedad colombiana en las últimas décadas.

La inflación permanente se caracteriza, en efecto, por un estéril conflicto distributivo, en el cual cada agente económico, al fijar su precio o demandar aumentos en su remuneración, cree poder ganar sobre el resto si logra colocarse unos puntos por encima del promedio, o se cree engañado por los otros agentes económicos que derrotan sus esfuerzos por aumentar su nivel de vida. El Pacto busca, por lo tanto, reemplazar este conflicto, cuyo resultado global consiste en que la inflación se mantiene sin que nadie gane o se beneficie de la pugna distributiva, por un consenso que permite reducir la inflación. Permite, además, enfocar el consenso hacia la única variable que en términos económicos posibilita el mejoramiento del nivel de vida de todos: la productividad. El Pacto tiene, así, tres aspectos fundamentales. En primer término, no reemplaza sino que complementa los esfuerzos de estabilización en el frente macroeconómico. En segundo lugar, se basa en el compromiso que asumen todos los agentes involucrados (Gobiernos Nacional y locales, empresarios y trabajadores) de fijar sus precios y remuneraciones en función de un objetivo común: reducir de manera gradual la indización de la economía. Finalmente, introduce el concepto de productividad en la fijación de ingresos y salarios y concentra, así, la atención de todos los agentes económicos sobre la única variable que permite elevar de manera simultánea el nivel de vida de toda la población. Como los agentes, el Gobierno Nacional asume un doble compromiso: fijar los precios de los bienes y servicios que produce (servicios públicos y gasolina) o controla (avalúos catastrales, arrendamientos, medicamentos) en función del objetivo de inflación y de aumentar la productividad de las empresas públicas.

Para reducir el efecto de fenómenos contrarios a los objetivos del Pacto Social que alteren el bienestar de la comunidad y menoscaben la capacidad adquisitiva de los consumidores, el gobierno garantizará el respeto de sus derechos a la protección, la representación, la información, la educación, la indemnización, la libre elección de los bienes y servicios que requieren para su subsistencia y a ser oídos por los poderes públicos. Para tales fines, la administración apoyará la creación y el fortalecimiento de las asociaciones y ligas de consumidores. IV. UNA POLITICA ACTIVA DE EMPLEO Los positivos ritmos de expansión de la actividad productiva que se esperan en los próximos años deben traducirse en una mejora de las condiciones de empleo. Sin embargo, como lo evidencia la experiencia de Colombia y de otros países, el crecimiento económico y el libre funcionamiento del mercado no solucionan automáticamente los desajustes en el mercado de trabajo. La apertura económica ha alterado, además, el patrón de desarrollo del país, al generar nuevas exigencias sobre el mercado de trabajo. Según lo indica el análisis del capítulo 2, el mercado laboral del país parece enfrentar recientemente fuertes presiones que reflejan la presencia de desequilibrios estructurales que, de no atacarse directamente, impedirían que la tasa de desempleo bajara de un nivel relativamente alto. El Gobierno pondrá en marcha. por lo tanto, una política activa de empleo", orientada a garantizar que el mayor crecimiento y la apertura de la economía se traduzcan efectivamente en una generación dinámica de puestos de trabajo, a los que puedan acceder en igualdad de condiciones tanto hombres como mujeres. Elementos esenciales de esta política serán el fomento al Sistema de formación profesional", a sistemas modernos de información sobre ofertas y demandas de mano de obra y la reestructuración del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para fortalecer su capacidad de diseñar y ejecutar las políticas de empleo.

También hacen parte de esta estrategia el diseño de programas de emergencia para grupos sociales y regiones vulnerables: un subsidio al desempleo asociado al reentrenamiento de mano de obra y una política orientada a corregir problemas críticos de desempleo en algunas zonas rurales y urbanas del país. El gobierno pondrá, finalmente, en marcha, en el marco de su política social, una agresiva política de fomento a la economía solidaria y a la pequeña propiedad, cuyas potencialidades en la generación de empleo son ampliamente conocidas. El contenido concreto de estos programas se detalla en los capítulos 5 y 8 del Plan. V. CONSOLIDACION DE LA APERTURA ECONOMICA La apertura económica ha insertado al país en el dinámico proceso de globalización que experimenta la economía mundial en las últimas décadas. La participación en este proceso es una gran oportunidad para aprovechar las ventajas de la especialización productiva, de la transferencia de tecnología y de los flujos de capital. El Gobierno no sólo mantendrá el proceso de apertura sino que lo consolidará a través de una más agresiva estrategia de internacionalización, que busque generar las bases de una competitividad estable a través de una política de ciencia y tecnología, de políticas sectoriales activas, y de inversiones en capital humano e infraestructura. La finalización, en 1993, de la Ronda Uruguay del GATT fue un paso importante en la historia de la economía mundial.

En esta negociación, la más ambiciosa de las distintas rondas del GATT, se creó la Organización Mundial de Comercio, OMC, se redujeron las barreras al comercio de bienes, se integró por primera vez (aunque tímidamente) la agricultura a las disciplinas multilaterales, se renegociaron los códigos de salvaguardias y competencia desleal, se rediseñaron varios códigos nuevos en materia de comercio (como el de medidas de comercio relacionadas con la inversión, el de uso de restricciones para la defensa de la balanza de pagos y otros) y se incorporaron al Acuerdo General nuevos instrumentos en materia de propiedad intelectual y comercio de servicios. Estos acuerdos fueron ratificados mediante la Ley 170 del 15 de diciembre de 1994. Con base en esta Ley el país debe avanzar hacia la adecuación de nuestras normas internas de comercio exterior al nuevo marco normativo internacional. El gobierno colombiano será un defensor de estos acuerdos contra las tendencias neoproteccionistas que tienden a hacerlos nugatorios y, hará, por lo tanto, uso activo de los mecanismos de solución de diferencias que se diseñaron en la Ronda. La administración ha puesto, igualmente, en marcha, los nuevos acuerdos de integración (G-3 y Caricom) y mantendrá la dinámica de negociaciones internacionales, especialmente con aquellas orientadas a consolidar los vínculos de integración con otros países latinoamericanos y del Caribe. Pondrá en marcha, además, un proceso de discusión nacional sobre la integración hemisférica acordada en la cumbre de las Américas, la adhesión al Tratado de Libre Comercio de América del Norte y estudiará mecanismos que permitan una mayor integración con la cuenca del Pacífico. Algunas de estas acciones se detallan en el capítulo 10 del Plan.

En materia de política arancelaria, el país propició el diseño de un arancel externo común del Grupo Andino, aprobado en diciembre de 1994, lo cual no excluye la posiblidad de que, en conjunto con los otros países signatarios del Acuerdo de Cartagena, se efectúen los ajustes requeridos para hacer más efectivo el sistema de aranceles escalonados, al corregir distorsiones puntuales que existen en los mecanismos de protección. El gobierno mantendrá, además, la libertad de la inversión extranjera en Colombia y de la inversión de empresas colombianas en el exterior. La libre movilidad de la inversión directa en ambas vías es, en efecto, un elemento esencial del proceso de internacionalización e incluso requisito básico del éxito de la apertura comercial. La administración reconoce que la inversión extranjera directa es un instrumento decisivo para apuntalar el crecimiento económico y para acelerar la transferencia de tecnología y la modernización del aparato productivo. Espera, además, contar con el concurso activo de empresas extranjeras en el desarrollo de los programas de infraestructura del Plan de Desarrollo. Para estos propósitos, el gobierno continuará las negociaciones internacionales de acuerdos sobre protección mutua a la inversión, para mantener en cualquier caso, el respeto por los principios constitucionales vigentes sobre expropiación. En el frente interno, el proceso de apertura requiere ajustes para evitar algunos efectos adversos que se han hecho evidentes en los últimos años. La reforma más importante es el fortalecimiento de la función aduanera, mediante el reforzamiento de las medidas policivas y la formalización del proceso aduanero; con este último propósito, el gobierno creó la figura de las sociedades de intermediación aduanera, establecerá un registro de importadores tradicionales y utilizará en forma selectiva las compañías certificadoras internacionales.

Por otra parte, rediseñará el estatuto de salvaguardias para adecuarlo a las normas de la OMC y lo utilizará como mecanismo de defensa de aquellos sectores que vienen siendo severamente afectados por importaciones masivas. Rediseñó, igualmente, y mejorará los procedimientos contra la competencia desleal para hacerlos más ágiles y operativos. ESTRATEGIA DE INVERSION PUBLICA Y EFECTOS MACROECONOMICOS DEL PLAN Las decisiones en materia de composición del gasto público son la expresión más concreta de la voluntad política del Plan de Desarrollo. Este capítulo resume la estrategia de gasto a partir de los principales programas de gobierno, sus efectos sobre las finanzas públicas consolidadas y sus fuentes de financiamiento. Se muestra, en particular, la decisión de hacer un gran esfuerzo para incrementar la inversión social en Colombia, al elevarla de un promedio de 8,0% del PIB durante la década de los ochenta y alrededor del 12,0% del PIB en 1994 a un 14,6% en 1998. El Plan contempla inversiones públicas adicionales importantes en infraestructura vial, ciencia y tecnología, desarrollo agropecuario y medio ambiente. Los fundamentos de las estrategias que subyacen detrás de estas propuestas de gasto se analizan en los siguientes capítulos del Plan. Para incrementar el gasto público en estas áreas estratégicas, el gobierno reducirá los gastos en otros sectores, hará uso de los recursos que contempla la política de concesiones y privatizaciones, contará con aumentos previstos en los recaudos tributarios y hará mejoras sustanciales en la administración tributaria. No obstante, para garantizar la estabilidad y cumplir las metas de reducción de la inflación y defensa de la tasa de cambio, es necesario mantener las tasas tributarias establecidas por la Ley 6a. de 1992 y hacer un esfuerzo de racionalización de los tributos existentes que genere mayores ingresos al gobierno nacional.

El gobierno presentará un proyecto de ley al Congreso que contempla estas reformas. Cabe anotar que a diferencia de los demás capítulos del Plan, las cifras analizadas en este capítulo se refieren en su mayoría a operaciones efectivas de caja y no a apropiaciones, con el fin de mantener la consistencia con los escenarios fiscal y macroeconómico que se presentan en las secciones II y III. I. LA RECOMPOSICION DEL GASTO PUBLICO El Plan de Desarrollo identifica tres áreas críticas para la inversión pública en el país en los próximos años. La primera es la inversión social. El Salto Social que propone la administración es esencial, no sólo como base para la construcción de una sociedad más solidaria, sino como un poderoso motor de desarrollo, ya que invierte en el recurso productivo más importante de una nación: el capital humano. La segunda es la estrategia de competitividad para la internacionalización. Esta estrategia exige incrementar el gasto público en tres áreas: desarrollo vial, desarrollo científico y tecnológico, e inversión rural. Por último, como punto de partida en el largo camino que debe recorrer el país para revertir el deterioro ambiental que ha acumulado en las últimas décadas, el gobierno nacional debe aumentar las inversiones en la recuperación y defensa del medio ambiente. A. La inversión social En las dos últimas décadas, la inversión social en Colombia ha fluctuado entre el 7% y el 9% del PIB. Durante este gobierno, los mayores aumentos del gasto público se destinarán al sector social (gráfico 4.1). Para el sector público en su conjunto, la inversión en capital fijo y transferencias regionales destinada al sector social se incrementará del 3,5% del PIB entre 1991-1994 al 6,3% del PIB en este cuatrienio y el total de la inversión social del 9,3% al 14,1% (Cuadros 4,1 y 4,2).

En el contexto del proceso de descentralización, gran parte del gasto adicional, en especial en educación, salud, y agua potable y saneamiento básico, será realizado por los departamentos y municipios, con transferencias de la nación y aquellas asignadas en el Plan de inversiones al Sistema de Cofinanciación. Los mayores recursos se destinarán a una variedad de programas. En términos cuantitativos, los más importantes serán aquellos asociados al desarrollo de la educación básica, al sistema de salud y a la Red de Solidaridad Social. Esta última incluye programas de vivienda social rural y urbana, empleo, nutrición y apoyo para mujeres jefes de hogar, entre otros. Aunque cuantitativamente menos importantes en términos de recursos fiscales, conviene resaltar los aumentos destinados a los programas de democratización de la propiedad, en especial los de desarrollo campesino (reforma agraria y desarrollo rural integrado) y microempresas. Igualmente, la inversión social incluye los programas creados por la Ley 100 de 1993 destinados al pago de pensiones de ancianos indigentes. El impulso a la política cultural, que tendrá como puntal el futuro Ministerio de la Cultura, también recibirá un aumento importante de recursos. B. La política de competitividad El significativo atraso que presentan el desarrollo científico y tecnológico y la infraestructura, constituyen obstáculos para el mejoramiento de la competitividad de la economía colombiana. Así mismo, la crisis del sector rural exige un esfuerzo dirigido a capitalizar el sector a través de un importante incremento en la inversión pública y privada. La política de ciencia y tecnología del gobierno ha establecido el objetivo de elevar del 0,5% al 1,0% del PIB la inversión total del país en desarrollo científico y tecnológico entre 1995 y 1998. Con ello se alcanzarán niveles aceptables en comparación con los patrones internacionales.

Para lograr este objetivo, el gobierno debe incrementar los recursos destinados a investigación y difusión de tecnología del 0,18% al 0,44% del PIB durante el cuatrienio, lo que significa que financiará cerca de la mitad de la inversión total prevista en ciencia y tecnología (cuadro 4.3). En cuanto a infraestructura, el doble efecto de la actualización del país en materia de transporte, energía y telecomunicaciones, y los nuevos desarrollos petroleros, exigirán recursos cuantiosos en los próximos cuatro años. Según lo indica el capítulo 6, el Plan de Desarrollo prevé que las inversiones en estos sectores se incrementarán en un 115% con relación a los cuatro años precedentes. Sin embargo, la mayor parte de este crecimiento recaerá sobre el sector privado, lo cual refleja la política de vincular mayores recursos de este sector como elemento esencial para reducir las deficiencias de la infraestructura del país, desarrollar esquemas de inversión y prestación de servicios más eficientes, y concentrar los recursos del Estado en aquellos campos con mayor impacto social o donde las fallas de mercado son más evidentes. No obstante el énfasis otorgado a las inversiones privadas en estos sectores, las urgentes necesidades en el frente vial y la participación del Estado en los desarrollos eléctricos y petroleros, exigirán que la inversión pública aumente del 3,4% del PIB en el período 1991-1994 a 4,4% en promedio durante la actual Administración (Cuadro 4.1). Por su parte, las mayores inversiones públicas en el sector agropecuario se elevarán del 0,7% al 1,1% del PIB entre 1994 y 1998 (cuadro 4.3).

Estas sumas representan los costos de los programas que ha diseñado la administración en materia de adecuación de tierras, incentivo a la capitalización rural, comercialización y sanidad agropecuaria, así como los mayores montos destinados a desarrollo rural campesino y desarrollo tecnológico agropecuario, que forman parte de los programas sociales y del plan nacional de ciencia y tecnología, en este orden. Adicionalmente, una parte significativa de los mayores recursos asignados a educación, salud, la Red de Solidaridad Social y otros programas sociales se destinarán al sector rural, donde los índices de pobreza y la baja cobertura de los servicios del Estado exigen una atención preferencial. C. Desarrollo sostenible Las inversiones en desarrollo sostenible, incluyendo los recursos que la Ley 99 de 1993 destinó al sector (fundamentalmente una participación o sobretasa al impuesto predial) y aquellos asignados por la Ley de Regalías, se elevarán del 0,4% en 1995 al 0,5% del PIB en 1998. Por su parte, los recursos destinados por el presupuesto nacional a este sector pasarán de representar en promedio 0,09% del PIB en 1994 al 0,27% en 1998. D. Cambios globales en la composición de la inversión pública Las prioridades establecidas en el Plan implican cambios importantes en la composición de la inversión pública. La participación sectorial en la inversión total en los promedios de este Plan frente al cuatrienio anterior, indica que el sector social aumentará su participación del 48,5% al 57,3%, al igual que la participación de las inversiones en desarrollo vial, medio ambiente, y ciencia y tecnología. En la perspectiva histórica, se puede apreciar que el mayor esfuerzo en justicia, defensa y seguridad ya ha culminado. El leve descenso en la participación de infraestructura energética y de telecomunicaciones en la inversión total es el resultado del aumento sustancial de la participación del sector privado en la financiación de dichos sectores. II.

RESULTADOS FISCALES GLOBALES Y FINANCIAMIENTO DEL PLAN Siguiendo las metodologías tradicionales, los escenarios fiscales globales que sirven de base para el Plan de inversiones se expresan en términos de operaciones efectivas del gobierno central y del sector público consolidado. Este análisis incluye, por lo tanto, los rezagos esperados en la ejecución de los presupuestos asignados, previendo una reducción gradual de dichos rezagos en relación con los patrones de los últimos años. Estos escenarios se han realizado con base en los siguientes supuestos: 1. Los gastos de funcionamiento del gobierno central, excluyendo transferencias, se proyectaron con base en el crecimiento de la inflación y en el comportamiento previsto de la planta, salarios reales y la compra de bienes y servicios de cada sector. De acuerdo con el resumen que se presenta en el Cuadro 4.4, dichos gastos se reducen gradualmente del 4,2% del PIB al 3,9% del PIB durante el cuatrienio. 2. Las transferencias a los departamentos y municipios se distribuyen de acuerdo con las leyes vigentes y evolucionan, por lo tanto, en función de los ingresos corrientes y de las participaciones previstas. 3. La inversión del gobierno central se eleva del 2,6% en 1994 al 4,8% del PIB durante el cuatrienio, teniendo en cuenta una mejora gradual en los índices de ejecución. 4. Los ingresos del sector descentralizado se proyectaron de acuerdo con los supuestos de bases volumétricas, precios de los escenarios macroeconómicos y los gastos de funcionamiento con base en los datos históricos. El cuadro 4.4 presenta el escenario de ingresos totales del gobierno central con base en los siguientes supuestos: a. Se mantienen las tasas impositivas de la Ley 6a. de 1992. Bajo esta premisa y las mejoras previstas en la gestión tributaria, los ingresos tributarios se elevan ligeramente a lo largo del período de ejecución del Plan.

b. Se mantiene durante los cuatro años una activa política de privatizaciones y se otorgan concesiones en telecomunicaciones que, en conjunto, generan ingresos adicionales para el gobierno central de un 0,7% del PIB en promedio durante el cuatrienio. c. Para garantizar, sin embargo, un balance fiscal global positivo durante todo el cuatrienio, objetivo que se considera esencial para cumplir con las metas macroeconómicas en materia de inflación y defensa del tipo de cambio real, es necesario realizar un esfuerzo tributario adicional. Cabe anotar, que cualquier reforma tributaria puede aumentar las tasas impositivas en forma general, o bien elevar los recaudos al racionalizar la estructura tributaria, reducir o eliminar exenciones o descuentos. Es esta última alternativa la que favorece la actual administración. La racionalización de la estructura tributaria propuesta representa recaudos que se elevan gradualmente hasta alcanzar el 1,4% del PIB en 1998 que, teniendo en cuenta las transferencias a las entidades territoriales, representa un ingreso neto para el gobierno central del 0,8% del PIB. Con los anteriores supuestos, el sector público consolidado alcanza un superávit promedio del 0,2% del PIB durante el cuatrenio y las finanzas públicas se encuentran equilibradas durante los cuatro años del gobierno (Cuadro 4.5). El balance público superavitario es el resultado de un sector central deficitario y un sector descentralizado con excedentes financieros. En efecto, el déficit del gobierno central alcanza en promedio 3,5% del PIB durante el cuatrienio, resultado que se explica en gran parte por el incremento sustancial de las transferencias a municipios y departamentos, sin las cuales el gobierno central presentaría un ahorro sustancial. Lo anterior exige, por lo tanto, una continua transferencia de recursos desde el sector descentralizado hacia el gobierno nacional a través de inversiones forzosas de las entidades estatales, incluido el ISS, en títulos de deuda del gobierno.

Adicionalmente, el gasto real del sector público consolidado, se incrementará a una tasa anual promedio del 8,8% durante la administración. Dicho gasto, neto de transferencias intragubernamentales, se elevará del 30,3 al 34% del PIB entre 1994 y 1998, manteniéndose dentro de patrones normales para países como el nuestro. Este incremento es compatible con los objetivos macroeconómicos señalados en el capítulo anterior y con un crecimiento del PIB del 5,7% real anual en promedio durante el cuatrienio, lo que representa una tasa de crecimiento por habitante superior a la que alcanzó el país durante la fase de mayor crecimiento económico en el último medio siglo, el período 1967-1974. En cuanto al financiamiento, el Plan prevé que el saldo de la deuda externa del gobierno central se mantendrá constante en términos del PIB, lo cual equivale a un endeudamiento nuevo de aproximadamente US$ 1.233 millones por año a partir de 1996. Estos recursos se obtendrán tanto de la banca multilateral como de la banca comercial y la emisión de bonos en el mercado internacional. El resto de las necesidades del gobierno central se obtendrán en el mercado nacional, como inversiones de los fondos de pensiones privados u otros agentes. En cualquier caso, la ausencia de un déficit público consolidado implica que las necesidades netas de financiamiento del gobierno nacional se verán contrarrestadas por disminuciones en dichas necesidades en el caso del resto de entidades públicas, con lo cual no se presenta una presión global sobre el mercado de capitales. III. IMPACTO MACROECONOMICO DEL PLAN DE DESARROLLO A. Crecimiento de la actividad productiva Para analizar los efectos potenciales del Plan de Desarrollo sobre el comportamiento sectorial y agregado de la economía colombiana se ha utilizado como herramienta el modelo de equilibrio general computable del DNP. Con este instrumento, se simulan, en particular, los efectos del plan de inversión en infraestructura y la inversión social.