Ley 188 de 1995

Las condiciones de las viviendas y el acceso a los servicios públicos son también inferiores en las familias pobres, lo cual deteriora la calidad de vida y eleva la carga de las labores domésticas. Por su parte, en las áreas rurales, las familias pobres tienden a vincularse más como productores agropecuarios que las no pobres. Sin embargo, las formas de tenencia y propiedad de la tierra llevan a que únicamente un 37% sean propietarios o tengan derechos de propiedad contra 50% en el caso de los hogares no pobres. Un reciente estudio del Banco Mundial5 ha analizado qué factores contribuyen a aumentar o a disminuir la probabilidad de ser pobres. Dicha probabilidad aumenta un 9,7% en el área urbana y 4,6% en la rural por cada hijo adicional, y en 10,5 y 4,0%, respectivamente, si la jefatura del hogar es femenina. Por el contrario, la probabilidad de ser pobres se reduce significativamente con la educación: decrece del 39,6% cuando el jefe de un hogar rural no tiene educación a 7,9% cuando ha cursado doce años de estudio, y del 21,2 a 3,9% en las áreas urbanas. Así mismo, disminuye, en el sector rural, del 35,9% cuando el cónyuge es analfabeta al 14,5% cuando ha cursado secundaria, y en las urbanas del 16,9 al 6,7%. Por regiones, la Costa Atlántica tiene una incidencia de la pobreza mayor a la esperada, debido en lo fundamental a un mayor número de hijos y una menor educación de los jefes de hogar y de sus cónyuges, en comparación con otras regiones del país. Este estudio y aquellos realizados por la Misión Social del DNP6 han mostrado la diferencia muy marcada que tienen distintos subsidios otorgados por el Estado sobre la distribución del ingreso.

Estos análisis indican que hay algunos programas estatales que llegan en una alta proporción a los pobres: los programas de desarrollo rural (los del Incora, PNR, DRI y Caja Agraria), de educación primaria y los del ICBF . En todos ellos, más del 60% del gasto público se destina al 40% de los hogares más pobres. En otros casos, entre el 40 y el 60% del gasto lo reciben estos hogares: es el caso de los programas de educación secundaria y salud pública, de los subsidios cruzados del sistema de seguridad social y de aquellos que se otorgan a través de las tarifas de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica. Por último, el gasto público en educación superior es regresivo: sólo un 14% del gasto llega al 40% de hogares pobres. Esta incidencia distributiva es decisiva para analizar la asignación de recursos públicos a los distintos programas. IV. VIOLENCIAS Y JUSTICIA Una de las grandes paradojas del país es la coexistencia de un desempeño económico satisfactorio, con altísimos niveles de violencia. En efecto, mientras Colombia ha alcanzado importantes transformaciones en el campo del desarrollo económico, aún no ha podido construir una sociedad moderna, basada en el fortalecimiento y la participación de la sociedad civil. Este contraste ha llevado a una profunda crisis social y política, que ha contribuido a la violencia y a la criminalidad que sufre hoy el país. Las manifestaciones de esta violencia y criminalidad son variadas en términos de actores y expresiones regionales, y se entrelazan entre sí de manera compleja, de tal forma que es difícil delimitarlas con precisión. En este proceso inciden, además, otras causas que la instigan: las fuertes desigualdades económicas y sociales, la presencia de grupos gestores de violencia, la proliferación del porte de armas y el abuso en el consumo de bebidas embriagantes, entre otros factores.

No es fácil establecer la identidad de los agentes promotores de la violencia y la criminalidad y menos aún si éstos se encuentran organizados o dispersos. De los 28.173 homicidios cometidos en el país en 1993, únicamente el 6% es atribuible a la guerrilla, al narcotráfico o a los grupos paramilitares, mientras el 94% es el resultado de la acción de agentes difusos7. Estos últimos corresponden a diversos tipos de violencias, enraizadas en la vida cotidiana, que se despliegan tanto en ámbitos privados como públicos. De otro lado, los grandes esfuerzos que han llevado a cabo las fuerzas armadas en los últimos años, han permitido desarticular en buena medida los aparatos armados del narcotráfico, de los grupos de justicia privada y de los paramilitares. En alguna medida, sin embargo, ello ha resultado en una atomización de estos actores en pequeños grupos que continúan siendo responsables de los altos niveles de criminalidad del país. La búsqueda de soluciones políticas al conflicto armado guerrillero que han llevado a cabo las últimas administraciones ha permitido la desmovilización de cinco organizaciones alzadas en armas y la reincorporación de casi 4.000 personas a la vida civil, así como acelerar el aislamiento político y social de la lucha armada en el país. No obstante, esto condujo a nuevos focos de violencia en algunas ciudades a partir de la conformación de milicias populares, en una intención de la guerrilla por encontrar arraigo en asentamientos subnormales de varias ciudades. El crecimiento de la criminalidad urbana ha significado un aumento en la sensación de inseguridad por parte del ciudadano común.

Esta incertidumbre se ha visto reforzada por la desconfianza producida ante la degradación de algunos miembros de las instituciones creadas para proteger la sociedad y por el distanciamiento del ciudadano frente a algunas instituciones y procedimientos destinados a dirimir los conflictos, lo que crea en la población un sentimiento de indefensión que inhibe la colaboración ciudadana con las autoridades. En las zonas rurales, la población civil sufre cotidianamente los efectos de los conflictos armados entre la guerrilla, el narcotráfico, los paramilitares y la fuerza pública. La débil presencia del Estado en estas regiones, ha hecho más difícil el eficiente tratamiento de las fuentes de la violencia. Paralelamente con el nuevo panorama que ofrecen las violencias en el país, muchas se asocian con una muy definida racionalidad económica, que ha encontrado en el delito una importante fuente de ingresos. El enorme poderío económico de sus actores les permite, además, corroer la justicia e incrementar la impunidad. También las organizaciones guerrilleras que hoy operan manejan una clara mentalidad empresarial, que las convierte en agentes económicos que han tendido a realizar acuerdos de convivencia con otros actores de violencia para proteger sus ganancias. Entre 1990 y 1993 en promedio se denunciaron al año en el país 208 mil delitos, 49% contra el patrimonio económico, 43% contra la vida y la integridad personal, 7% contra la seguridad pública y 1% contra la libertad individual y otras garantías. Estas cifras de criminalidad, a pesar de sólo tener en cuenta los delitos denunciados, muestran la alta inseguridad a la que se ve sometida la ciudadanía. Los delitos contra la vida y la integridad personal son la primera causa de la pérdida de los años de vida saludables de la población colombiana (26%), por encima del de las enfermedades transmisibles (22%).

Estas lesiones intencionales, en unión con las accidentales, son responsables del 39% de los años de vida saludables perdidos para toda la población y de un 85% para la comprendida entre los 15 y los 44 años8. Los homicidios (la mayoría cometidos con arma de fuego), han aumentado de manera preocupante: pasaron de representar el 12% de los delitos contra la integridad personal en 1958-1963 al 28% de los mismos entre 1988-1993, mientras las lesiones personales disminuyeron del 63% al 45%. La letalidad de las agresiones se ha intensificado. Hoy, de cada cien mil colombianos, 77,5 son asesinados al año, cifra de las más altas en el mundo y muy por encima de la observada para el promedio de doce países latinoamericanos, 19,89. En las acciones contra el patrimonio económico, el atraco y el hurto agravado (que requieren altos niveles de organización) han aumentado su participación entre 1958-1963 y 1988-1993, al pasar, respectivamente, del 3,7 al 14% y del 4,3% al 13% del total de delitos contra el patrimonio económico10. Estos altos niveles de violencia están acompañados, además, de una alta impunidad. Se estima que sólo una quinta parte de los delitos cometidos se denuncian. La administración de justicia presenta, por su parte, altos niveles de congestión, lo cual se evidencia en el número de procesos acumulados, que para 1993 era superior a los 4 millones en todas las jurisdicciones, siendo la justicia penal la que presenta la situación más grave. En el campo penal, sólo 20 de cada 100 delitos se denuncian y de estos catorce prescriben. De los seis restantes, sólo tres terminan en sentencia. La acumulación anual en este campo, es decir el número de procesos pendientes al finalizar el año frente a los que ingresan es del 41%.

Se observan, además, problemas de organización, coordinación, comunicación y aplicación de criterios y procedimientos por parte de los organismos que apoyan la labor de investigación criminal, lo cual afecta los niveles de eficiencia11. La jurisdicción contencioso-administrativa, inicialmente considerada como la de mayor rendimiento, sufre de congestión, en especial en los asuntos laborales y contractuales. La duración promedio de un proceso en esta jurisdicción es de tres años. La congestión y el atraso tienen más su origen en problemas de organización y gestión, y no necesariamente en el número de juzgados, materiales, equipos o recursos, si se tiene en cuenta que los resultados obtenidos no han mejorado, pese al aumento de recursos humanos y financieros. Las principales causas administrativas de la sobrecarga de procesos, podrían estar relacionadas con la existencia de zonas grises en materia de competencias, la debilidad en los mecanismos de planeación y gerencia sectoriales, la carencia de medios tecnológicos y la inadecuada distribución regional de los recursos. Además, las instancias no judiciales de resolución de conflictos no funcionan en forma adecuada por la carencia de una reglamentación específica y de un conocimiento del ciudadano común sobre el funcionamiento de dichas instancias. V. LA CRISIS AMBIENTAL Colombia tiene una gran riqueza de recursos naturales: 10% de la fauna y flora mundiales, 19% de las especies de aves del planeta, más de 56.000 especies de plantas fanerógamas y más de 1.000 ríos permanentes. Sin embargo, el uso irracional de estos recursos ha conducido a su creciente deterioro, al aniquilamiento de la biodiversidad, la deforestación, la degradación del suelo, el desecamiento de las fuentes de agua, la destrucción de manglares y la contaminación del agua y el aire. En fin, un deterioro ambiental que afecta el bienestar actual y futuro de la población.

Las causas de los procesos de deterioro ambiental en el país son numerosas, pero entre ellas vale la pena destacar: 1 las condiciones de libre acceso a buena parte de los recursos naturales, lo que ha llevado a tasas de extracción muy superiores a las que serían socialmente deseables; 2 la ausencia de mecanismos que permitan cobrar por el deterioro ambiental (es decir, por las externalidades negativas) que generan muchas actividades productivas; 3 la pobreza y los bajos niveles educativos de gran parte de la población colombiana, que la lleva a consumir intensamente los recursos naturales y no le permite acceder fácilmente a tecnologías con las que podrían mejorar su ingreso sin deteriorar el medio natural; a su vez, los grupos más pobres son los más vulnerables a la contaminación, la degradación del entorno y los desastres causados por el inadecuado manejo de los recursos naturales; 4 los patrones de consumo, particularmente de los grupos más ricos de la población, que se caracterizan por el uso ineficiente de los recursos naturales renovables; 5 múltiples factores de carácter internacional, tales como los términos inequitativos de intercambio de productos básicos, la demanda de recursos de la fauna y la flora silvestres, el consumo de drogas ilícitas, que contribuye a la deforestación de valiosos bosques, y los daños ocasionados a los recursos naturales comunes, como son el agotamiento de la capa de ozono o el sobrecalentamiento de la atmósfera; 6 la reducida investigación en recursos naturales renovables y en el manejo de la contaminación, que ha redundado en una base científica y en un sistema de información inadecuados para sustentar las propuestas de manejo de los recursos naturales; y 7 la ineficacia de la administración pública para afrontar y orientar soluciones concretas a los problemas ambientales. A la fecha, más del 30% de la cobertura forestal nativa ha sido destruida.

Este proceso continúa, ya que se deforestan entre 300.000 y 800.000 hectáreas por año, con un número probable de 600.000 has/año. A pesar de ello, en los últimos seis años sólo se plantaron 94.000 has y el total reforestado en las dos últimas décadas no supera las 300.000 has. De los 48 millones de hectáreas de bosques que aún quedan en pie, el 82% constituyen zona de reserva forestal. De éstas, un 60% son poco susceptibles de deforestación por estar localizado en el ecosistema amazónico, pero cerca de seis millones de hectáreas en la zona andina y las regiones costeras Pacífica y Atlántica son accesibles y se encuentran en un proceso de destrucción A pesar de los variados esfuerzos realizados por los gobiernos para promover la reforestación, la industria colombiana depende aún de los bosques naturales para el abastecimiento de materias primas: alrededor del 65% del consumo total de productos forestales proviene de bosques naturales en la Costa Pacífica. Con el fin de conservar su riqueza natural, el país ha desarrollado un sistema nacional de áreas protegidas. En la actualidad cuenta con 33 parques nacionales, dos reservas naturales, siete santuarios de flora y fauna, y una zona ecológica especial. Este sistema, que cubre una área de 9 millones de has, presenta restricciones para su manejo eficiente, en razón de problemas de tenencia de tierra, presiones colonizadoras, una administración centralizada de los mismos, la subvalorización de los servicios que prestan, la falta de recursos humanos calificados, la escasez de recursos financieros, la poca participación ciudadana en su conservación, la producción y transporte de narcóticos en los mismos, y los problemas de violencia y conflicto social. Colombia es un país rico en recursos hídricos, pero su uso es deficiente.

El rendimiento hídrico promedio es de 58 lts/s/km2, que presenta notables variaciones interregionales e intertemporales como resultado de los ciclos hidrológicos. Así, existen zonas donde estos rendimientos superan los 140 lts/s/km2 y 5 millones de hectáreas están sometidas a inundaciones periódicas, pero en el 14% del territorio nacional hay déficit de agua. Así mismo, el agua subterránea es una fuente potencial importante para el abastecimiento, ya que 31% del agua dulce del país está contenida en los acuíferos. Además, el territorio nacional cuenta con más de 2.5 millones de hectáreas de humedales con una alta productividad de biomasa, que contienen el 87% del volumen de los cuerpos de agua de corriente. Estas áreas inundables, asociadas con las ciénagas, están localizadas principalmente en la región Caribe y en las planicies aluviales y altillanuras de la Orinoquía. Por último, el país cuenta con los océanos Pacífico y Atlántico, ecosistemas vitales para el desarrollo sostenible. No obstante la riqueza en recursos hídricos, las alteraciones en los ecosistemas que regulan el agua han generado problemas de escasez. Las cuencas en los páramos, 2.6% del territorio colombiano, que retienen grandes cantidades de agua que al dosificarse garantizan un caudal continuo a las corrientes, son inadecuadamente utilizadas y afectan áreas estratégicas para la sostenibilidad de la red hídrica nacional. Además, se presenta una sobreexplotación y contaminación del agua y graves indicios de desertificación en diversas regiones del territorio nacional. A su vez, el 23% de la población no dispone del suministro de agua para uso doméstico y ciudades como Santa Marta, Pasto y Tunja han sufrido severos racionamientos del servicio de agua por agotamiento de sus fuentes abastecedoras.

De otro lado, el uso de aguas subterráneas se hace de manera poco eficiente, con sobreexplotación en algunos acuíferos de zonas como la Sabana de Bogotá, la Guajira y Córdova. Se desconoce también la importancia de los humedales, vitales para la regulación ecológica. Una parte importante de ellos han sido desecados y otros tantos sufren contaminación de origen industrial, agrícola, pecuario o doméstico. Igualmente se han degradado ecosistemas de alta productividad ictiológica como ciénagas, manglares y arrecifes de coral. En las zonas costeras se presentan altos niveles de contaminación en los puertos. Por sus características geológicas, topográficas y climáticas, Colombia es un país propenso a sufrir desastres naturales como terremotos, maremotos, erupciones volcánicas, inundaciones, deslizamientos, avalanchas y huracanes, entre otros. Los eventos que más afectaron el territorio nacional en 1993 fueron: inundaciones (76,5%), vendavales (14,1%), deslizamientos (4%), sismos (2,9%), erupciones volcánicas y otros (2,5%). A pesar de que los sismos se presentan en un porcentaje menor, su capacidad de destrucción es grande. La región Pacífica es de alta vulnerabilidad sísmica y tsumagénica (maremotos), situación que conlleva riesgos de inundación y destrucción. Por otra parte, unido a la deforestación y al mal uso de los recursos hídricos, se presenta una degradación permanente del suelo. El 49,5% de los suelos presenta algún grado de erosión, de la cual un 23,4% es catalogada como severa, particularmente en la zona andina. Se estima que anualmente entre 170.000 y 200.000 hectáreas de terreno quedan sujetos a erosión.

La diversidad de los recursos edáficos, hídricos y climáticos, determinada por las características de la cadena montañosa de los Andes, otorga ventajas comparativas para la producción agropecuaria. Ello exige un uso apropiado del suelo y la utilización de tecnologías y prácticas de cultivo adecuadas a las condiciones locales. No obstante, la deforestación, los conflictos por la propiedad de la tierra, un uso inconveniente del suelo y de tecnologías, perpetúan el desarrollo de sistemas de producción agrícola en zonas sin esa vocación y la utilización de tecnologías inadecuadas en áreas potencialmente útiles para la agricultura, lo cual ha conducido a procesos de erosión y pérdida de la capacidad productiva de los suelos. El deterioro ambiental, el inadecuado manejo de los recursos naturales y la deficiente prevención de riesgos, son responsables de múltiples desastres. Las poblaciones más pobres son las más vulnerables a ellos, ya que se localizan en zonas de alto riesgo de inundación o en sitios inestables en los límites de las ciudades. La calidad del medio ambiente de los principales centros urbanos del país se ha deteriorado significativamente en las últimas décadas. Los principales problemas de calidad de aguas originados por fuentes puntuales de contaminación pueden agruparse de la siguiente manera: 1 descargas de materia orgánica de fuentes residenciales e industriales, que reducen o eliminan completamente el oxígeno disuelto de las corrientes, al causar impactos sobre la vida acuática y su calidad estética; 2 presencia de organismos patógenos por descargas de origen residencial y de algunos tipos de industrias, que representan riesgos severos para la salud de consumidores de agua de las fuentes receptoras o de productos agrícolas regados con ellas; y 3 presencia de sustancias peligrosas descargadas por las industrias, las cuales pueden propiciar efectos acumulativos y/o persistentes de consecuencias aún más graves para la salud.

Menos del 5% de los 1044 municipios del país tratan sus aguas residuales antes de disponerlas y, entre las ciudades de mayor tamaño, tan sólo Bucaramanga cuenta con planta de tratamiento de aguas residuales. Además, los problemas de calidad de aguas originados por fuentes no puntuales han sido estudiados de manera inadecuada en el país. Estimativos preliminares sugieren que la aplicación de pesticidas en 1.2 millones de hectáreas, que se dedican a los ocho cultivos con mayores consumos, es del orden de 9 a 13 Kg/ha–año, en tanto que la aplicación de fertilizantes en las 4.5 millones de hectáreas de zona agrícola oscila entre 230 y 290 Kg/ha–año. Estas cifras sugieren que en algunas zonas del país pueden existir problemas importantes de contaminación por escorrentía y percolación agrícola. El manejo de aproximadamente 14.000 toneladas de residuos sólidos domésticos producidos diariamente en el país es aún muy deficiente. Algunas ciudades como Santafé de Bogotá, Medellín, Cartagena o Manizales cuentan con rellenos sanitarios, pero sus especificaciones y manejo son inapropiados. Las labores de almacenamiento, transporte, tratamiento y disposición de las aproximadamente 700 toneladas de residuos peligrosos producidas diariamente ocasionan problemas ambientales críticos. Los niveles de contaminación del aire en algunas de las principales ciudades como Barranquilla, Bogotá, Cali, Medellín y Sogamoso superan las normas existentes. Estas concentraciones se elevan en los períodos de inversión térmica, frecuentes particularmente en los primeros meses del año. A nivel nacional, las fuentes móviles contribuyen aproximadamente con el 61% del volumen total generado de monóxido de carbono, hidrocarburos, óxidos de nitrógeno, partículas en suspensión y óxidos de azufre, y las fuentes fijas aportan el 39% restante.

En el sector industrial, se han identificado cerca de 5.600 fuentes importantes de contaminación, de las cuales un 80% se concentra en los siete corredores industriales: Bogotá-Soacha, Cali-Yumbo, Medellín-Valle de Aburrá, Valle del Sogamoso, Barranquilla-Soledad, Barrancabermeja y Cartagena-Mamonal. En las últimas décadas se han identificado amenazas al medio ambiente cuya naturaleza es de carácter global y que para su solución requieren de acciones concertadas a nivel mundial. Dentro de estas amenazas, las principales son: 1 la creciente emisión de gases, tales como el metano y dióxido de carbono, que pueden tener como efecto el calentamiento de la superficie de la tierra y los cambios subsecuentes en el clima; 2 la producción de sustancias que destruyen la capa de ozono, tales como los fluorocarbonados, que tienen como efecto la penetración de rayos ultravioletas a la superficie de la tierra, con graves consecuencias para la vida en el planeta y en particular para la salud humana; 3 la destrucción masiva de los bosques, en particular de los tropicales, con el consecuente declive de la biodiversidad y posibles desequilibrios ecológicos; 4 la sobrepesca, las prácticas inadecuadas de aprovechamiento de los recursos del mar y costeros, y la contaminación de los océanos, que ponen en peligro la existencia de ecosistemas críticos para la vida marina. Adicionalmente, es necesario subrayar una amenaza que se cierne sobre los países en desarrollo en su camino hacia el desarrollo sostenible: la tendencia que se observa en el comercio internacional de utilizar lo ambiental como una barrera para impedir el acceso de los productos de los países en desarrollo a los mercados de los países industrializados. Así lo confirma la reciente experiencia de Colombia con atún y las diversas situaciones presentadas con la exportación de pieles de los zoocriaderos, las flores y el carbón, para mencionar los casos más significativos.

De otro lado, la carencia de una política explícita de población que oriente y articule acciones en la búsqueda de metas de crecimiento, estructura y distribución poblacional, así como de la relación entre pobreza y medio ambiente, se traduce en la inexistencia de instancias de articulación y coordinación de acciones entre población y medio ambiente. La Constitución de 1991 estableció la función ecológica de la propiedad, señaló los deberes y derechos ambientales a cargo del Estado y de los ciudadanos, ordenó la formulación de políticas ambientales como parte del Plan Nacional de Desarrollo e introdujo la noción de desarrollo sostenible como meta para la sociedad. Acorde con este mandato, se expidió la Ley 99 de 1993, se creó el Ministerio del Medio Ambiente y el E<5>Sistema Nacional Ambiental y el Sistema Nacional Ambiental. Se fijaron así los principios de una política ambiental coherente, con unas bases jurídicas, institucionales, técnicas y financieras para garantizar una gestión ambiental verdadera, efectiva y eficiente. Estas reformas ya iniciadas, deben continuar en este cuatrienio con la organización y puesta en marcha del Sistema Nacional Ambiental y la inclusión de lo ambiental como un factor de desarrollo en las políticas y programas que adelante el Estado. VI. ESTRUCTURA Y TAMAÑO DEL ESTADO COLOMBIANO La Constitución de 1991 incorporó y amplió el principio de intervención estatal que las reformas de 1936 y 1968 le habían incluido a la vieja Constitución de 1886. Así, se establecen como parte de los objetivos de la intervención estatal, "conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes"; "distribuir en forma equitativa las oportunidades y los beneficios del desarrollo", y "la preservación de un ambiente sano". Crea, además, un complejo sistema de planeación nacional y regional, articulado en torno a un sistema nacional de planificación, donde están representados las entidades territoriales y los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales.

Así mismo, la nueva Carta Política incluyó la noción de "democracia participativa", instrumento que permitió la creación de nuevos espacios de interacción entre el Estado y la Sociedad Civil. Fortaleció, además, el proceso de descentralización, amplió los espacios de concertación económica y abrió nuevas posibilidades de participación del sector privado en la prestación de servicios públicos y sociales. Si bien en la década de los noventa el gasto público se incrementó en forma notable, en parte como respuesta a los cambios institucionales y a las nuevas responsabilidades consagradas en la Constitución de 1991, el Estado colombiano es pequeño en comparación con países de similar nivel de desarrollo. Medido por el tamaño del gasto público, el Estado colombiano ha mostrado un ritmo de crecimiento escalonado a lo largo de las últimas décadas: de representar 12,6% en la primera mitad de los años sesenta, 20,0% en igual período de los setenta y 25,5% durante el primer lustro de los ochenta, alcanzó un nivel de 30,2% en promedio entre 1990 y 1994. Tanto en los años setenta como en la década actual, el principal impulsor del gasto fue la administración pública, mientras que en los años ochenta este papel correspondió a las empresas industriales y comerciales del Estado (Cuadro 2.6) No obstante lo anterior, el Estado colombiano medido a través del gasto del gobierno central, aún tiene un tamaño normal o es incluso relativamente pequeño. En efecto, en 1992 los gastos del gobierno central colombiano como proporción del PNB eran muy inferiores a los de los países desarrollados. Eran, igualmente más bajos que los de los países asiáticos de rápido crecimiento (NICs), y se encontraba entre los más bajos de América Latina. Aún, si se tienen en cuenta los aumentos más recientes, estas afirmaciones son aún válidas. En términos estructurales, el Estado colombiano ha experimentado dos cambios importantes en los últimos años.

El primero es la apertura a la actividad privada de sectores tradicionalmente reservados al sector público, tanto en infraestructura, como en servicios sociales (seguridad social). Este proceso ha estado acompañado, en forma todavía incipiente, por el desarrollo de marcos regulatorios apropiados, que garanticen la competencia en la prestación de los servicios hasta donde sea posible, y la defensa de los consumidores. No obstante, algunos de los ensayos iniciados de apertura de la infraestructura a agentes privados, ha implicado riesgos elevados para el Estado en forma de garantías de rentabilidad de diferente tipo, que en algunas ocasiones pueden resultar onerosas. El avance de este proceso requiere, por lo tanto, de la consolidación y desarrollo de regulaciones apropiadas y de mecanismos de participación en los cuales el sector privado asuma efectivamente los riesgos que implica toda actividad de inversión. El segundo cambio importante que experimenta el Estado es la transferencia de responsabilidades políticas, fiscales y de gasto público a los niveles sub-nacionales de gobierno. Las transferencias de recursos y responsabilidades fueron consagradas en los artículos 356 y 357 de la Constitución Nacional y en sus desarrollos posteriores, fundamentalmente en la Ley 60 de 1993 de competencias y recursos. Este proceso no ha estado acompañado, sin embargo, de un fortalecimiento institucional de la débil estructura fiscal de las entidades territoriales, sobre todo de los departamentos. Como resultado de ello, las finanzas de las entidades territoriales han mostrado una dependencia cada vez mayor de transferencias del nivel central. El cuadro 2.7 presenta la evolución de los ingresos y gastos del sector público por niveles de gobierno. Allí se observa que mientras en 1981 los ingresos propios de los departamentos constituían el 19,5% de los ingresos totales del sector público y 3,2% del PIB, en 1994 representaban tan sólo 8,8% de los ingresos totales del sector público y 2,9% del PIB.

En el mismo período, el gasto total de los departamentos como proporción del PIB se incrementó de 4,3% a 5,1%. Como consecuencia de estas tendencias, el grado de dependencia fiscal de los departamentos aumentó en forma considerable. Así, mientras en 1981 la relación de ingresos propios a gastos era del 0,74%, para 1994 había disminuido a 0,56%. La estructura fiscal de los municipios ha sido más dinámica. Sus ingresos propios crecieron en términos reales entre 1981 y 1994 a una tasa de 9,3% anual, superior al crecimiento del PIB, aunque inferior al crecimiento de los ingresos del nivel central (11% anual). Por este motivo, aunque los ingresos propios de los municipios aumentaron como proporción del PIB, del 2,1% a 4,2%, su participación en los ingresos totales del sector público disminuyó del 12,9% al 12,7%. Por su parte, los gastos de los municipios se incrementaron en forma más dinámica, del 3,7% a 6,8% del PIB; por este motivo, el grado de dependencia fiscal cayó, a diferencia de lo sucedido con los departamentos: del 0,57 a 0,62 entre 1981 y 1994. Esta excesiva y creciente dependencia fiscal, así como la lentitud del proceso efectivo de transferencia de responsabilidades y competencias podrían convertirse, si no se corrigen a tiempo, en una seria amenaza para las finanzas públicas consolidadas. Al tiempo que se consolide en los próximos años la transferencia de competencias y recursos, es necesario fortalecer institucional y fiscalmente a las entidades territoriales, para evitar que el proceso de descentralización reduzca la eficacia de la acción pública o termine por perjudicar la estabilidad macroeconómica.

LA ESTRATEGIA MACROECONOMICA La estrategia macroeconómica del gobierno garantizará el mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos básicos, el manejo adecuado de las bonanzas cafetera y petrolera y la apertura de la economía, al fomentar activamente la creación de empleo y corregir al mismo tiempo las tendencias adversas que han experimentado en los últimos años las tasas de cambio real y de ahorro privado. Dada la arraigada indización de la economía, asociada a dos décadas de inflación relativamente estable, el mantenimiento de equilibrios macroeconómicos básicos, aunque indispensable, no es una condición suficiente para garantizar el descenso de las tasas de inflación. Por este motivo, el gobierno ha propuesto la realización de un Pacto de productividad, Precios y Salarios que complemente los esfuerzos que en materia macroeconómica acuerdan el gobierno y el Banco de la República. Por otra parte, frente a los efectos nocivos que ha generado el contrabando e importaciones masivas realizadas en condiciones distorsionadas de precios, el proceso de apertura exige algunos ajustes orientados a fortalecer la función aduanera y los mecanismos de salvaguardia y defensa frente a la competencia desleal. Esta política macroeconómica, unida a las estrategias social y de competitividad, permitirán mantener un ritmo de crecimiento promedio del producto interno bruto del 5,7% anual entre 1994 y 1998 (Capítulo 4). El crecimiento del PIB per cápita, del 3,8% anual, será uno de los más altos de la historia económica del país; de hecho, sólo es comparable con aquellos que alcanzó el país durante el segundo lustro de los años veinte y entre 1967 y 1974. Este patrón de crecimiento, complementado por una política activa de generación de empleo, permitirá crear más de 1,5 millones de nuevos puestos de trabajo durante el período de ejecución del Plan. La dinámica de generación de empleo se detalla en el capítulo 8 del Plan.

I. DEFENSA DE LA TASA DE CAMBIO La justificación básica de la apertura económica descansa sobre las ventajas de una mayor especialización de la economía, que permite explotar las economías de escala y orientar los recursos productivos hacia aquellos sectores en los cuales el país tiene ventajas competitivas. Las virtudes de la especialización son obviamente mayores en economías pequeñas, como la nuestra, cuyas posibilidades de profundización productiva a través de la sustitución de importaciones están virtualmente agotadas. De lograrse este propósito, el dinamismo del sector exportador tiende a generar un "círculo virtuoso" de mayor inversión e incrementos en productividad que se traduce en mayores ritmos de crecimiento económico. La experiencia de los últimos años indica, sin embargo, que este proceso dinámico de crecimiento exportador no es un producto automático de la liberación comercial. Requiere como contrapartida esfuerzos por garantizar el capital humano y la infraestructura necesaria para un mayor crecimiento económico y políticas sectoriales activas orientadas a mejorar las condiciones de competitividad. Igualmente importante, esta experiencia indica que el objetivo de acelerar el desarrollo exportador no se alcanzará si no se logra quebrar la tendencia adversa que ha experimentado la tasa de cambio real en los últimos años. En efecto, la revaluación real del peso ha frenado a partir de 1991 el crecimiento del sector exportador y ha hecho que la expansión global de la economía recaiga excesivamente sobre los sectores productores de bienes no comercializables internacionalmente. La defensa de la tasa de cambio real y la reversión gradual del proceso de apreciación del peso observado entre 1991 y 1994 son, por lo tanto, uno de los requisitos esenciales para que tenga éxito el proceso de internacionalización de la economía. En los dos últimos años, la fuente fundamental de presión sobre el mercado cambiario, que se reflejó en la tendencia a la revaluación del tipo de cambio, ha provenido de los flujos de capital del sector privado.

En efecto, pese a la bonanza cafetera, en 1994 el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos se acercó a los US$ 3.000 millones. Esto indica que, salvo por condiciones coyunturales en el mercado cafetero, que han sido manejadas mediante un mecanismo específico de estabilización, las operaciones corrientes no son las que genera presiones sobre el mercado cambiario. Las proyecciones de la balanza de pagos corroboran esta apreciación, ya que indican que, con los niveles actuales del tipo de cambio real, la economía arrojaría déficit corrientes significativos aún cuando se inicie la bonanza petrolera en 1997 y 1998. Como, además, el endeudamiento externo del sector público ha tenido una tendencia a la baja en los últimos años, el exceso de oferta de divisas ha provenido en lo fundamental de los flujos privados de capital, particularmente aquellos que han llegado al país en forma de crédito. El comportamiento de estos flujos ha introducido elementos desestabilizadores en el mercado de divisas. En efecto, las expectativas de abundancia de divisas y, por ende, de apreciación del tipo de cambio, han generado incentivos a contratar mayores montos de endeudamiento externo. Sin embargo, según hemos visto, estos últimos son la fuente fundamental de la abundancia de divisas que actualmente experimenta el país. Así las cosas, el endeudamiento privado, la abundancia de divisas y la revaluación se retroalimentan, generando un "círculo vicioso" que contribuye a acentuar las tendencias adversas que experimenta el mercado cambiario. Las entradas de capitales tienen como contrapartida el fuerte debilitamiento que ha tenido el ahorro privado. Ambos procesos están interrelacionados: el déficit privado genera unas necesidades globales de financiamiento que sólo se pueden satisfacer mediante flujos provenientes del resto del mundo, pero el fácil acceso al financiamiento externo permite que los agentes privados reduzcan sus esfuerzos de ahorro interno.