Ley 188 de 1995

3. En un mundo en el cual las ventajas competitivas son esencialmente creadas, el mayor dinamismo económico no es un resultado automático del libre funcionamiento de las fuerzas del mercado. El mantenimiento de un sano manejo macroeconómico y de un contexto regulatorio que facilite y no entrabe la actividad privada son esenciales para generar un buen crecimiento económico en una economía abierta, pero no es suficiente. En efecto, como lo reconoce ampliamente la literatura económica contemporánea, en el mundo moderno las ventajas competitivas no surgen meramente de la disponibilidad de recursos naturales o de mano de obra no calificada, sino de factores que son producto del proceso de desarrollo: la capacidad para acumular y generar conocimiento, la cantidad y calidad de la infraestructura disponible y la integración de los agentes económicos en cadenas productivas y comerciales o en "redes de innovación," entre otros factores. El buen manejo macroeconómico y la apertura crean condiciones favorables para acelerar el crecimiento económico; sin embargo, para explotar plenamente sus beneficios, es deseable complementarlos con acciones concertadas entre los sectores público y privado orientadas a mejorar las condiciones de desarrollo del sector productivo. Es necesario, por lo tanto, conjugar el tradicional manejo macroeconómico con una verdadera política de internacionalización, que conjugue la apertura con políticas sectoriales activas orientadas a mejorar las condiciones de competitividad.

4. El logro de los objetivos mencionados requiere de una movilización del conjunto de la sociedad. Los esquemas institucionales creados por la Constitución de 1991 (una estructura estatal descentralizada, la participación ciudadana, la concertación económica y social, y la competencia y participación privada en la provisión de los bienes y servicios públicos) son elementos de un mejor gobierno. Sin embargo, requieren de un gran esfuerzo de desarrollo y consolidación para garantizar la eficacia del proceso de descentralización, la extensión de las prácticas modernas de gerencia a la prestación de los servicios sociales, el fomento de los mecanismos de participación ciudadana, la consolidación de una cultura de concertación que reemplace la cultura del conflicto y la regulación de las formas de participación privada en la provisión de bienes y servicios públicos. En particular, la inversión en la formación de capital cívico institucional debe ser promovida sistemáticamente para acrecentar una cultura más igualitaria, con un tejido social más horizontal y denso, más articulado y organizado, y con mayor capacidad de asumir nuevas y más complejas responsabilidades. 5. El desarrollo requiere del reconocimiento y el respeto de la diversidad étnica, cultural y regional en la formación de la identidad colombiana. La diversidad étnica, cultural y regional es uno de los mayores activos con que cuenta la sociedad colombiana y, en particular, es una fuente de dinamismos que deben ser aprovechados en función de las transformaciones que se aspiran llevar a cabo bajo el modelo alternativo de desarrollo. Por este motivo, el Plan valora e impulsa un reconocimiento positivo a dicha diversidad y la promueve en los programas propuestos. III. EL EMPLEO Y LA EDUCACION: PUNTOS FOCALES DEL PLAN DE DESARROLLO El empleo productivo y la educación son los puntos vitales de encuentro entre el desarrollo económico y el desarrollo social.

El desempleo, el subempleo y el empleo precario privan al país de la contribución plena del potencial productivo de su fuerza de trabajo; la subutilización de la mano de obra es, por lo tanto, la mayor manifestación de desequilibrio económico en un país. El desempleo y la mala calidad del empleo privan, además, a la población de niveles adecuados de ingreso y bienestar e incluso de sentido de pertenencia a la sociedad. Es, así, una de las mayores fuentes de frustración social. La desocupación y la ocupación precaria generan, además, serios problemas de equidad: recaen excesivamente sobre unos grupos vulnerables, en particular los jóvenes, las mujeres y la población de menores ingresos. Por todo ello, son un obstáculo fundamental al desarrollo de una sociedad más próspera, más equitativa y más solidaria. La estrategia económica para la generación de empleo se basa en tres elementos. El primero es una política macroeconómica sana. El segundo es una estrategia de competitividad, que busca crear las condiciones internas para consolidar una exitosa internacionalización de la economía, para aprovechar las oportunidades que genera la apertura para acelerar el crecimiento y crear más y mejores empleos. El tercero es una política activa de empleo, para garantizar que el desarrollo económico se traduzca efectivamente en un crecimiento dinámico de la demanda de mano de obra, a través del mejoramiento del sistema de formación profesional, de la modernización y ampliación de los servicios de intermediación laboral, de la creación de un subsidio al desempleo asociado a la capacitación y de programas de emergencia de empleo para grupos sociales vulnerables y regiones en crisis. La estrategia de crecimiento económico debe generar, por lo tanto, más y mejores oportunidades de empleo. A su vez, la estrategia social debe acrecentar el capital humano, para permitir que los hombres y mujeres aprovechen íntegramente las oportunidades que genera el desarrollo económico. Sin embargo, la inversión en capital humano dista mucho de ser una estrategia pasiva frente al desarrollo económico.

Por el contrario, es una de las fuentes básicas de acumulación de "capital social" y, por lo tanto, de crecimiento económico. Así las cosas, estas dos estrategias se retroalimentan, al permitir un mayor ritmo de crecimiento económico y una mejor distribución de sus frutos. La estrategia social incluye, además, dos tipos de acciones que inciden decisivamente en la generación de empleo. En primer término, una estrategia para elevar el nivel educativo de toda la población, condición esencial para mejorar la calidad del empleo y para garantizar el acceso de los colombianos, en especial de los más pobres, a las oportunidades que genera el proceso de desarrollo. En segundo lugar, incorpora una agresiva política de fomento a la economía solidaria y a la pequeña propiedad, que permita que una y otra se conviertan en una poderosa palanca de generación de empleo productivo y de democratización de la propiedad. Más allá de ello, la estrategia social es un programa integral orientado a mejorar las condiciones de vida de la población, que incluye las condiciones de educación, salud, cultura, deporte, vivienda, justicia, derechos humanos y seguridad ciudadana. Esta estrategia debe contribuir, en su conjunto, a crear una fuerza de trabajo más productiva. Pero sus objetivos van más allá que su contribución al crecimiento económico. Por el contrario, las metas de desarrollo económico están subordinadas, en última instancia, al objetivo esencial de construir un nuevo ciudadano como base de la nueva sociedad a la cual aspiramos todos los colombianos. La educación, el segundo elemento articulador del Plan, establece también estrechas relaciones entre lo económico y lo social, y entre estas dimensiones y la ambiental. Gracias a la educación, la cultura se vuelve parte de la vida cotidiana, se desarrollan las capacidades creativas, se aprenden los patrones de comportamiento necesarios para una mejor vida en sociedad y se difunden los valores de respeto a la naturaleza.

La educación transmite y produce conocimiento que, a su vez, genera ventajas especiales a los pueblos y posibilidades permanentes de desarrollos sólidos y versátiles. Por ello, las diferentes propuestas de "El Salto Social" contemplan la educación como componente fundamental, no sólo en su dimensión escolar, sino en los logros planteados en temas como el ambiente, el empleo, el desarrollo productivo, científico y tecnológico, la participación ciudadana, la equidad entre hombres y mujeres, la protección y desarrollo infantil, la paz. Estos principios permean la elaboración del Plan de Desarrollo. El capítulo 2 presenta un breve diagnóstico sobre las condiciones de nuestro desarrollo económico, social y ambiental, que sirven de punto de partida al diseño de las estrategias que se elaboran en capítulos posteriores. Los capítulos 3 y 4 desarrollan respectivamente la estrategia macroeconómica y de gasto público, y la coherencia entre una y otra. Los capítulos 5, 6 y 7 detallan las políticas orientadas a mejorar la calidad de vida de la población, la competitividad del aparato productivo doméstico y el desarrollo sostenible, los tres pilares del Plan de Desarrollo. El capítulo 8 presenta la política de empleo y los efectos esperados del Plan sobre generación de empleo. Por último, los capítulos 9 y 10 resumen la estrategia de fortalecimiento institucional interno y la agenda internacional del Gobierno. UN BREVE DIAGNOSTICO DE LAS CONDICIONES DE NUESTRO DESARROLLO ECONOMICO, SOCIAL Y AMBIENTAL I. LA EVOLUCION ECONOMICA La apertura económica transformó profundamente la orientación del desarrollo del país y la articuló a las transformaciones que experimenta la economía mundial en décadas recientes. La nueva fase del desarrollo económico se ha beneficiado de un legado histórico favorable. Este hecho explica, sin duda, la forma poco traumática con la cual la economía nacional asimiló la rápida reorientación del modelo de desarrollo.

Dicho legado incluye, en primer término, una tradición de manejo ordenado de nuestra moneda y de nuestras finanzas públicas. En segundo lugar, comprende una estructura productiva relativamente sólida, una fuerza de trabajo capaz y un empresariado dinámico construidos durante las fases anteriores del proceso de desarrollo. Incluye, además, una estructura exportadora que ya había alcanzado una gran diversificación antes de las medidas de apertura, gracias a la aplicación de un modelo mixto de desarrollo (que combinaba la protección a la producción nacional con el fomento de nuevas exportaciones) entre 1967 y 1974 y, posteriormente, entre 1985 y 1990, y al vuelco que experimentó la política minera a mediados de la década de los setenta. Por último, comprende una estructura regional diversificada, que ha impedido que el proceso de desarrollo se concentre en unos pocos núcleos y, más aún, que tenga sesgos sectoriales muy pronunciados. Los resultados de la primera fase de la apertura son favorables en varios frentes. El resultado más positivo ha sido el fuerte incremento que ha experimentado la inversión privada a partir de 1992. Como resultado de ello, la tasa real de inversión del sector privado y del conjunto de la economía que se alcanzarán en 1994 (17,7 y 24,3% del PIB, medidos a precios de 1975) son las más altas del último cuarto de siglo (cuadro 2.1). El abaratamiento de los bienes de capital generado por la reducción de los aranceles y la revaluación real del peso, sumado a las buenas expectativas de los empresarios, son las causas fundamentales de este comportamiento de la inversión privada. Por otra parte, la apertura, la revaluación y las medidas monetarias restrictivas adoptadas en 1991 quebraron la tendencia ascendente que experimentaba la inflación hasta fines de 1990.

Sin embargo, la indización arraigada e incluso creciente que caracteriza a la economía colombiana ha generado una fuerte inercia que se refleja en la renuencia de la inflación a bajar a ritmos acordes con las metas periódicamente fijadas por las autoridades monetarias. La presión sobre los precios de los bienes y servicios que no se comercializan internacionalmente, asociada al rápido crecimiento de la demanda en los últimos años, ha contribuido igualmente a este resultado. Como consecuencia de ello, las metas de inflación se han incumplido, generando una falta de credibilidad en los anuncios correspondientes por parte del Banco de la República y el gobierno. En los últimos años se ha hecho, además, un gran esfuerzo por modernizar diversas entidades públicas para adecuarlas a la nueva fase de desarrollo del país. Se han desarrollado igualmente nuevos mecanismos de participación del sector privado en la inversión en infraestructura y se diseñaron nuevos esquemas que permiten que agentes estatales, privados y mixtos coexistan y compitan en el suministro de servicios tradicionalmente monopolizados por el Estado. El rápido crecimiento del sistema financiero en un ambiente más competitivo, pero sujeto a regulaciones prudenciales adecuadas, la creación y despegue de los inversionistas institucionales (sociedades fiduciarias y fondos de pensiones y cesantías), el establecimiento de mecanismos para canalizar inversión extranjera de portafolio, el rediseño de la banca de inversión y la introducción de innovaciones financieras se han reflejado en una importante profundización financiera. Adecuadamente utilizados, estos desarrollos pueden convertirse en mecanismos para apalancar un mayor esfuerzo de ahorro privado y aumentar la eficiencia con la cual dicho ahorro se transfiere a la inversión productiva. El empleo urbano ha mostrado también una tendencia favorable. Hasta 1993 se mantuvieron las tendencias ascendente de la tasa de ocupación y descendente de la tasa de desempleo que se habían iniciado en el segundo lustro de los años ochenta.

La economía pudo absorber, por lo tanto, un crecimiento rápido de fuerza laboral urbana, generado por el aumento simultáneo de la población en edad de trabajar y en la participación laboral, reduciendo al mismo tiempo los niveles de desempleo. Este proceso coincidió con una disminución en los niveles de informalidad en las grandes ciudades y con una ligera mejoría en la estabilidad laboral entre 1988 y 1992. En efecto, entre 1988 y 1992 perdieron importancia relativa el empleo público (que se redujo del 9,8 al 8,8% del empleo total en las cuatro grandes ciudades) y el informal (que disminuyó del 49,9 al 47,7%); el empleo asalariado en empresas privadas medianas y grandes (más de diez trabajadores) creció, por el contrario, de manera dinámica al aumentar su participación en la generación de empleo total del 31,8 al 35,5%. No obstante, algunas tendencias en materia de empleo no son favorables. Según el DANE, la crisis agropecuaria se manifestó en una pérdida de cerca de 230.000 puestos de trabajo en las zonas rurales del país entre 1991 y 1993. Este proceso coincidió, además, con una caída de los ingresos reales, un aumento en los niveles de pobreza y una proporción dramática de población rural en condiciones de indigencia, 37% en 1992. En 1994, aunque la tasa de desempleo se mantuvo en niveles bajos para los patronos del país, se frenó la tendencia al aumento en la tasa de ocupación, en medio de una fuerte elevación de los ingresos reales de los trabajadores más calificados. La coincidencia de estas dos últimas tendencias parecen indicar que el mercado laboral ha comenzado a enfrentar desequilibrios estructurales.

Mientras el desempleo sigue siendo alto en algunos sectores específicos (principalmente mujeres y jóvenes con algún grado de educación secundaria, pertenecientes a los estratos más pobres), la oferta de trabajadores con mayores grados de calificación escasea y amenaza con convertirse en una restricción al crecimiento de la economía. De hecho, la resistencia de la tasa de desempleo en Colombia a bajar por debajo de un nivel relativamente alto fue identificada hace algunos años por la Misión Chenery como el reflejo de un importante componente de "desempleo estructural", que explica en parte por qué, pese a su buen desempeño económico, Colombia ha tenido tradicionalmente uno de los niveles más altos de desempleo de América Latina. Aunque el ritmo de crecimiento económico ha sido muy satisfactorio en los dos últimos años, la tasa de crecimiento del período 1991 - 1994 fue inferior, en medio punto porcentual, a la del período 1986 - 1990, pese al crecimiento mucho más rápido de la demanda agregada, tanto pública como privada (ver, al respecto, cuadro 2.1). Una característica particular de este crecimiento ha sido su dependencia de la producción de bienes no comercializables internacionalmente (construcción y servicios). Por el contrario, el ritmo de expansión de la producción de bienes comercializables internacionalmente (agricultura, minería e industria) se desaceleró en forma marcada. La fuerte crisis que han experimentado el sector agropecuario y varios sectores de la industria tradicional colombiana son los reflejos más claros de este desempeño insatisfactorio de los sectores comercializables. Las exportaciones menores o no tradicionales han sido uno de los renglones más golpeados en los últimos años. En 1991 terminó la gran expansión de dichas exportaciones que se había iniciado en 1985. Durante este período las exportaciones menores se triplicaron, al crecer a un ritmo anual del 20,3%.

Por el contrario, pese a la apertura de mercados, en especial del venezolano y ecuatoriano en el marco de la integración andina, y a las preferencias otorgadas por los Estados Unidos y la Unión Europea, dicho ritmo se redujo al 5,4% entre 1991 y 1993 (1,9% si se excluyen las piedras preciosas). En los diez primeros meses de 1994, dicho crecimiento se aceleró ligeramente, pese a los efectos adversos de la crisis venezolana: en efecto, las exportaciones menores crecieron 8,6% en relación con los mismos meses de 1993 (10,5% si se excluyen las piedras preciosas). Este giro es atribuible, ante todo, a la evolución de la tasa de cambio. Indica, por lo tanto, que dicha variable ha incidido en forma mucho más marcada sobre la evolución de la estructura productiva del país que los giros de la política comercial. Medida a través del indicador empleado por el Banco de la República, la tasa de cambio real se ha revaluado un 13% entre 1990 y 1994 y se encontraba en este último año un 3% por debajo del nivel alcanzado en 1986 - 1990. El deterioro de la competitividad de los productos exportados o sustitutos de importaciones ha sido, sin embargo, mucho mayor, ya que esta medida no tiene en cuenta la disminución que experimentaron en los últimos años los incentivos a las exportaciones menores y la protección arancelaria y paraarancelaria. La evolución de las tasas de cambio reales efectivas, que incluyen dichos incentivos, indican que la tasa de cambio para las exportaciones menores se encontraba en 1994 un 12% por debajo de aquella alcanzada en 1986 - 1990 y que la protección conjunta que ofrecen frente a las importaciones, la tasa de cambio y el régimen arancelario y paraarancelario se había reducido un 24% en relación con dicho período (cuadro 2.1).

La productividad total de los factores ha mostrado un crecimiento lento en las últimas décadas: sólo 0,8% anual entre 1966 y 1994. Sin embargo, entre 1966 y 1974, su crecimiento fue alto y sostenido, destacándose principalmente el período 1971-1974, durante el cual tuvo un aumento anual del 2,3%. De 1974 a 1989, la productividad experimentó una desaceleración y fuertes altibajos: una caída fuerte a mediados de los setenta y de nuevo durante el primer lustro de los ochenta y una recuperación durante el segundo lustro de esta misma década. En lo corrido de los noventa, el ritmo de crecimiento de la productividad total de los factores ha sido inferior al observado en 1986-1990 y obviamente a los registros de los países en desarrollo más exitosos. Sin embargo, a partir de 1992 se ha recuperado, al alcanzar registros cercanos al 2% en los dos últimos años. Factores básicos que inciden sobre la productividad muestran atrasos considerables. La meta de una educación básica universal, establecida en la Constitución de 1991, está todavía muy distante, al tiempo que la calidad del sistema educativo se ha deteriorado. La inversión en desarrollo científico y tecnológico ha estado estancada en niveles relativamente bajos. Por otra parte, según se verá en la sección siguiente, el inadecuado estado de la infraestructura, en especial vial, genera fuertes sobrecostos al sistema productivo. La tendencia que ha experimentado el ahorro privado ha sido insatisfactoria. Al tiempo que el ahorro público se ha mantenido en niveles altos e incluso crecientes, la tasa de ahorro privado se ha reducido en forma marcada durante el proceso de apertura. En 1994, la tasa de ahorro del sector privado alcanzó sólo un 7,3% del PIB, que se compara muy desfavorablemente con los promedios de las dos últimas décadas (entre 13 y 14%).

Esta evolución, mucho más que la recuperación de la tasa de inversión, es responsable del fuerte déficit que ha experimentado el sector privado en los últimos años, equivalente al 5,2% del PIB en 1994. El reflejo de ello ha sido el fuerte crecimiento en el endeudamiento externo del sector privado: así, mientras la deuda pública externa ha tenido una ligera tendencia a la baja, la deuda externa del sector privado ha aumentado rápidamente: de 3.261 millones de dólares a fines de 1992 a más de US$ 8.300 millones en la actualidad. Esta situación no es sostenible. Aunque flujos significativos y estables de ahorro externo contribuyen de manera decisiva al desarrollo del país, el ahorro privado doméstico debe tener una participación sustancial. La participación privada en el desarrollo de la infraestructura que prevé el Plan de Desarrollo requerirá una contribución adicional de la inversión privada, doméstica e internacional, equivalente a cerca del 3% del PIB. Si dicha inversión descansa excesivamente sobre el crédito, la vulnerabilidad financiera del sector privado tenderá a aumentar. Para acelerar el crecimiento económico y conjurar a tiempo las tendencias adversas de la estructura financiera de las empresas, es necesario, por lo tanto, recuperar el ahorro privado doméstico. II. EL ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA La infraestructura y sus servicios relacionados contribuyen al desarrollo de un país al incrementar la productividad de los factores económicos, permitir la diversificación de la producción y la comercialización, aumentar la calidad de vida de los habitantes y responder a las necesidades de una población en crecimiento. En las dos últimas décadas el país ha experimentado grandes avances en el desarrollo y cubrimiento de su infraestructura.

Se han construido alrededor de 5.800 km de nuevas carreteras, al duplicarse la longitud de la red troncal nacional; se ha cuadruplicado la capacidad instalada de energía eléctrica y se han instalado 2,2 millones de nuevas líneas, multiplicando por cinco la oferta telefónica. De esta forma, entre 1970 y 1994, se incrementó la cobertura de los servicios de electricidad del 47 al 87% y se triplicó la densidad telefónica, que alcanzó en 1994 doce líneas por cada 1000 habitantes. Sin embargo, ni el acervo ni la calidad de la infraestructura existente están acordes con la demanda generada por el crecimiento de la economía, ni son los adecuados para que el país pueda enfrentar los retos de la apertura y de la competencia mundial, en un contexto de internacionalización. Existen, en efecto, ineficiencias en la prestación de los servicios, que han ocasionado sobrecostos importantes al sector productivo y a la nación. En el sector transporte, los principales sobrecostos han sido generados por el mal estado de las vías, las bajas especificaciones de diseño, que aumentan los costos operativos y causan problemas de accidentalidad, y la ineficiencia del Estado para ejecutar obras a costos y plazos mínimos. Según estimativos del Departamento Nacional de Planeación, los sobrecostos anuales del sector vial ascienden a $1,4 billones de pesos. Adicionalmente, existen sobrecostos por un inadecuado uso del transporte multimodal, equivalente a $200.000 millones de pesos, ya que el uso de los modos fluvial y férreo es muy reducido. De otro lado, en todos los medios de transporte (incluido aéreo, fluvial y férreo), la falta de una política de mantenimiento ha generado tal grado de deterioro y atraso, que se requieren más de $400.000 millones de pesos para su rehabilitación y modernización.

Los sobrecostos generados por el sector eléctrico se deben principalmente a distorsiones de la estructura tarifaria, a racionamientos severos durante algunos períodos y a una gestión ineficiente que se refleja en altos niveles de pérdidas y en ausencia de programas de ahorro de energía. Estos sobrecostos ascienden al año a $550.000 millones. En el sector comunicaciones, los principales sobrecostos corresponden a problemas de disponibilidad del servicio, su calidad y distorsiones en tarifas. Anualmente ascienden a $189.000 millones. De otro lado, los indicadores del acervo de la infraestructura colombiana son bajos si se comparan con los de países latinoamericanos de similar grado de desarrollo. Así, por ejemplo, la capacidad de generación eléctrica era en 1990 de 273 Megavatios por cada millón de habitantes, por debajo del promedio latinoamericano de 3461. Los indicadores de disponibilidad de vías, sitúan también a Colombia en un lugar poco destacado: 9 kms. Pavimentación por cada mil kilometros cuadrados y 96 de vías totales por igual superficie, por debajo de los promedios latinoamericanos de 19 y 118 kms, respectivamente2. La disponibilidad de líneas férreas es también baja: sólo 100 kilómetros por cada millón de habitantes, comparado con 250 kilómetros para el promedio de América Latina. Por el contrario, la densidad telefónica es relativamente alta en relación con otros países latinoamericanos. En 1990 Colombia tenía una densidad de 8,8 líneas por cada 100 habitantes, mientras que Venezuela presentaba una densidad de 7,7 y México y Chile de 6,5 (Cuadro 2.2). En lo que respecta a la calidad del servicio, Colombia debe realizar importantes mejoras para lograr niveles similares a los de otros países latinoamericanos. En el campo energético, las pérdidas en 1990 eran del 22%, casi el doble del promedio latinoamericano de 14%.

En el área vial, la red pavimentada de Colombia es sólo el 9% de su red total, frente a un promedio de 16%. Del total de la red pavimentada colombiana, el 42% se encontraba en buen estado, frente a 38% para el promedio de América Latina. En telefonía, el desempeño colombiano es bastante mejor que el del resto de América Latina: sólo 6 fallas por cada 100 líneas, frente a un promedio latinoamericano de 36. En el reporte de competitividad mundial de 1994, tras la evaluación de ocho factores de competitividad que determinan la viabilidad de las empresas en un determinado país3, Colombia fue incluida por primera vez dentro del grupo de 44 naciones, seis de las cuales son latinoamericanas. El país ocupó el puesto 30, cuarto lugar en latinoamérica, por encima de países como Venezuela, Brasil, Italia, Hungría, Indonesia y Polonia. Sin embargo, en la clasificación del factor infraestructura, el país ocupó el puesto 36, ubicándose de último entre los países latinoamericanos. Si bien Colombia se situó entre los primeros quince países en producción de carbón y crudo, generación eléctrica, importaciones netas de crudo y derivados e inversiones públicas en telecomunicaciones, obtuvo los lugares más bajos en encuestas a los empresarios en indicadores de gestión tales como reinversión en infraestructura, estado de las vías, transporte aéreo, servicio férreo, accesibilidad a los puertos, servicio de telecomunicaciones, costo del servicio de larga distancia internacional y distribución de energía eléctrica. El país debe asignar, por lo tanto, una buena parte de su inversión pública y privada tanto en ampliar su infraestructura, como en mejorar la calidad de prestación de servicios en la existente. Solo así podrá enfrentar en forma exitosa los retos de la apertura económica y la internacionalización de la economía, en un mercado mundial cada vez más integrado y competitivo. III.

LA SITUACION SOCIAL4 La información suministrada por los censos de población de 1973 y 1985 y la encuesta de caracterización socio-económica de 1993 indican que, a lo largo de las dos últimas décadas, el país ha experimentado una disminución sustancial de la pobreza, medida a través del indicador de necesidades básicas insatisfechas. Aunque tanto las áreas urbanas como rurales se han beneficiado de esta tendencia, ella ha sido mucho más notoria en las primeras, con lo cual se ha ampliado la brecha rural-urbana. Así la proporción de familias con alguna necesidad básica insatisfecha se redujo del 58,9 al 20,6% entre 1973 y 1993 en las cabeceras municipales, en tanto que en las rurales cayó del 87,9 al 58,9% entre estos dos años. La diferencia es más notoria cuando se consideran los hogares en miseria (más de una necesidad básica insatisfechas): en las zonas urbanas la proporción de dichos hogares disminuyó del 13 al 6% entre 1985 y 1993, en tanto que en las zonas rurales sólo se redujo del 44 al 31% (Cuadro 2.3). Ello evidencia no sólo la dificultad para dotar de infraestructura y de servicios, áreas extensas con bajas densidades de población, sino también una mayor orientación del gasto público y de los servicios del Estado hacia las zonas urbanas del país. La disminución persistente y marcada de la pobreza medida a través de las necesidades básicas insatisfechas contrasta con la escasa mejoría e incluso el deterioro que presenta el país si la pobreza se mide con base en los ingresos y las posibilidades de gasto de las familias. En efecto, la proporción de la población urbana con ingresos inferiores a la línea de pobreza se redujo del 48,6 al 44,0% entre 1978 y 1988, pero se incrementó al 46,4% en 1992.

En el sector rural, la pobreza, así medida, se redujo del 70,0 al 68,2% entre los primeros dos años señalados, pero aumentó nuevamente al 69,5% en 1992, La brecha entre áreas urbanas y rurales es nuevamente mayor cuando se analizan los índices de indigencia o extrema pobreza. En 1992, mientras 3,7 de cada diez habitantes rurales eran indigentes, en las áreas urbanas esta relación era de 1,3 a 10. El incremento en los niveles de pobreza, medidos a través de este indicador, está asociado con tres hechos. En primer término, con la fuerte crisis que experimentó el sector rural a comienzos de la década de los noventa, que se reflejó en una disminución del empleo y de los ingresos reales de los hogares. En segundo lugar, está relacionado con una caída de los ingresos reales de los hogares urbanos, del 6,8% entre 1984 y 1992, pese al aumento de la participación laboral. Finalmente, está asociada con la interrupción, en el segundo lustro de la década del ochenta, de la tendencia a la mejoría que había experimentado la distribución del ingreso durante la década de los setenta, sin que exista consenso sobre la existencia de tendencias claras de dicha variable desde entonces. La mejoría de los indicadores de necesidades básicas insatisfechas es consistente con la evidencia disponible sobre la evolución de otros indicadores sociales, la cual indica que desde los años cincuenta el país ha experimentado una mejora continua en las condiciones promedio de educación, salud y vivienda. Este proceso no ha sido, sin embargo, homogéneo a lo largo del tiempo, del territorio nacional o de los diferentes grupos socieconómicos (Cuadro 2.4). En el caso de la educación, el número promedio de años de estudio de la población con 24 años o más aumentó de 3,5 a 5,9 entre 1973 y 1993.

Sin embargo, en el caso de la población pobre, dicho indicador sólo alcanzó, en 1993, 3,2 años: 4,3 en las áreas urbanas y 2,3 en las rurales. Este factor es una de las restricciones más severas para el ascenso social de amplios sectores de la población colombiana. Por otra parte, aunque la cobertura del sistema escolar ha aumentado, los excesivos niveles de repitencia y deserción son síntomas de la incapacidad de retención del sistema escolar y la baja calidad de la educación que reciben la mayoría de los niños y jóvenes colombianos. además, si bien el gasto público en educación ha tenido en Colombia una tendencia levemente ascendente, ha estado sujeto a fluctuaciones cíclicas y a una asignación que en algunos casos no beneficia a los sectores más pobres, en particular aquella destinada a la educación superior. Su nivel (3,07% en 1993) es inferior al de muchos países latinoamericanos con niveles similares de desarrollo. En el caso de la salud, los indicadores tradicionales (esperanza de vida al nacer y mortalidad infantil) muestran igualmente una mejoría sistemática desde los años cincuenta. Los cambios en el perfil epidemiológico evidencian igualmente la pérdida de la importancia relativa de las enfermedades típicas del subdesarrollo. Más aún, tanto los indicadores tradicionales como los más modernos de carga global de enfermedad se encuentran por encima del promedio latinoamericano, pero acusan grandes diferencias por regiones y grupos socieconómicos y un preocupante aumento de la carga de enfermedad por traumas y violencia. No obstante, el acceso a los servicios de salud sigue siendo limitado e inequitativo: en 1993, el 19% de la población con necesidades de atención médica no tuvo acceso a servicios de salud; en las áreas rurales, la proporción correspondiente alcanzó un 29% y en el quintil más pobre de la población un 32%.

La cobertura de los sistemas de seguridad social es aún baja para un país como el nuestro -20% de la población - e irrisoria en las áreas rurales y en los estratos más pobres de la población. Si bien el gasto público en salud se ha incrementado desde 1990, los bajos niveles históricos de ejecución, indican una inadecuada gestión de muchas de las instituciones del sector. Por otra parte, durante las últimas décadas han mejorado las condiciones de las viviendas de los colombianos, según se refleja en la ampliación de la cobertura de los servicios de energía, acueducto y alcantarillado, y en la disminución simultánea de la proporción de las viviendas con piso de tierra o paredes de material precario. No obstante, en términos absolutos, los hogares con problemas habitacionales han aumentado de 1,7 a más de 1,9 millones entre 1985 y 1993. La falta de conexión a los servicios públicos sigue siendo la mayor deficiencia, seguida por el hacinamiento. A su vez, las diferencias en la calidad y servicios de la vivienda entre el sector urbano y rural, si bien han disminuido, aún son considerables. Una fotografía del perfil de la pobreza en 1993 indicó la diferencia marcada que existe en algunos atributos importantes entre los hogares pobres y no pobres (Cuadro 2.5). Los hogares pobres tienen un mayor número de niños menores de once años y de miembros por familia. La incidencia de la jefatura femenina es también mayor en ellos. Las desigualdades en los niveles de escolaridad son considerables. Mientras en las familias pobres, la escolaridad del jefe y la de su cónyuge no supera los tres años, en los no pobres es mayor de siete años.

Ello tiene una incidencia decisiva sobre la capacidad para generar ingresos, dados los diferenciales significativos de remuneraciones asociados a mayor educación: el ingreso laboral promedio de los trabajadores con primaria incompleta equivale al 69% de aquel de las personas con primaria completa, y al 42 y 18% del ingreso promedio de las que terminaron la educación secundaria y universitaria, respectivamente. Los programas de capacitación también discriminan en contra de los hogares pobres. Esta situación tiende a perpetuarse, en la medida en que los niños de las familias pobres reciben menos educación que en el resto de los hogares. Las diferencias en las características laborales son igualmente marcadas. El número de personas del hogar por trabajador es mayor en las familias pobres, lo mismo que el porcentaje de jefes y, especialmente, de cónyuges inactivos; lo que está asociado, sin duda, a la elevada carga de crianza característica de estos hogares. A su vez, los jefes y cónyuges ocupados son en mayor proporción trabajadores por cuenta propia, ayudantes familiares y servicio doméstico, mientras que los no pobres tienden a ser empleados particulares o del gobierno. El tamaño de las empresas donde trabajan es también diferente: el 84% de los jefes de los hogares pobres trabajan solos o en empresas de hasta cinco trabajadores. Las condiciones descritas generan diferencias importantes en las fuentes de ingresos, monto de los mismos y afiliación a la seguridad social. Así, mientras la fuente de ingresos más importante de los hogares no pobres son los salarios, en las pobres son los ingresos independientes. El ingreso familiar promedio de las familias no pobres en las áreas urbanas es tres veces el de las pobres y en el área rural dos veces. Así mismo, mientras el 39% de los jefes de hogar no pobres están afiliados a la seguridad social, en los hogares pobres esta proporción es apenas del 4%.