Sentencia T-172 de 2024

T-172-24 Proyecto tutela T-9078318 ACUERDOS COLECTIVOS PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Pacto plurilateral vinculante (...) la Agencia de Renovación del Territorio (ART) desconoció la buena fe en torno al carácter vinculante de los acuerdos colectivos pues, al igual que en la Sentencia SU-545 de 2023, las autoridades accionadas negaron su carácter vinculante y esta negativa tiene implicaciones como la imposibilidad de inscribir núcleos familiares que participaron en el acuerdo colectivo, mientras se profundiza el retraso en la implementación de los componentes colectivos del programa. DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Aplicación en Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) (La entidad accionada) asumió las suspensiones y retiros como un asunto rutinario, sin estándares adecuados para la protección del debido proceso y, por esa vía, ha afectado los demás derechos de los afiliados. La suspensión, definida por las autoridades como un acto de trámite, opera sin garantía alguna. Más aún, según la posición de la ART, las personas se enteran porque dejan de recibir la atención estatal, lo que ocurre en escenarios de vulneración económica... la suspensión, con absoluta carencia de garantías, no es una actuación conforme al debido proceso. La suspensión implica, en el ámbito territorial, una seria amenaza a los derechos de las familias campesinas y las comunidades étnicas inscritas en el PNIS, pues tiene como consecuencia la privación de recursos imprescindibles para la sustitución, concebida como el tránsito a otros cultivos o alternativas de generación de ingresos. PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Enfoque étnico PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Deber de protección del Estado con relación a la vida y a la seguridad personal de líderes sociales PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Jerarquía entre los medios de erradicación en el Acuerdo Final de Paz (...) la regla de jerarquía de los medios de sustitución es el resultado de una concepción de la política respetuosa de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Desconocerla intensifica las tensiones entre las políticas de erradicación, la seguridad e integridad de personas y comunidades relacionadas con los cultivos, el respeto por los territorios de pueblos étnicos y por la cultura de quienes sostienen un vínculo ancestral con la hoja de coca, y el ambiente sano. La trasgresión constante de la regla frustra la implementación del Programa y mina la confianza de las comunidades que se vincularon de manera voluntaria. Los operativos mencionados ponen en riesgo además el mínimo vital de las comunidades y comprometen su seguridad alimentaria PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Evaluación del componente Plan de Atención Inmediata LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Comunidades negras PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ FRENTE A SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Juez debe ser más flexible, en desarrollo del principio de igualdad, aplicando un tratamiento diferencial positivo PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Alcance y contenido ACUERDOS COLECTIVOS PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Naturaleza jurídica/ACUERDOS COLECTIVOS PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Alcance PRINCIPIO DE LA BUENA FE, PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA Y PRINCIPIO DE RESPETO AL ACTO PROPIO-Reiteración de jurisprudencia HOJA DE COCA-Uso ancestral en las comunidades indígenas ESTRATEGIA DE ERRADICACIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Exige respeto de los derechos fundamentales y protección del medio ambiente ESTRATEGIA DE ERRADICACIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO-Acuerdos voluntarios de sustitución con la población campesina y comunidades étnicas PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Beneficiarios PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Participación de las entidades del orden nacional PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Instancias territoriales de coordinación y gestión ERRADICACION DE CULTIVOS ILICITOS-Métodos EXHORTO-Agencia de Renovación del Territorio, Gobierno nacional y Congreso de la República REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala Tercera de Revisión- SENTENCIA T-172 DE 2024 Referencia: expedientes T-9.078.318 y T-9.363.089 (Acumulados) Asunto: acciones de tutela de Évulo Baltazar Molano Castillo, en calidad de representante legal del Consejo Comunitario del Río Mejicano; y Ricaurte Ocampo, en condición de representante legal del Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera, contra la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la Presidencia de la República - Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos y la Agencia de Renovación del Territorio (Acumuladas). Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside, y los magistrados Vladimir Fernández Andrade y Jorge Enrique Ibáñez Najar, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de las sentencias dictadas (i) en el expediente T-9.078.318: el 24 de agosto de 2022 por el Juzgado Primero Civil del Circuito de San Andrés de Tumaco, y el 6 de octubre de 2022 por la Sala Unitaria Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto; y (ii) en el expediente T-9.363.089: el 27 de octubre de 2022 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y el 3 de febrero de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Síntesis de la decisión y jurisprudencia relevante §1. En el caso objeto de estudio la Corte Constitucional revisó decisiones adoptadas a raíz de la acción de tutela presentada por dos consejos comunitarios ubicados en Nariño (Alto Mira y Frontera y Ancestros del Río Mejicano). §2. Estos denunciaron el desconocimiento del principio de buena fe y la confianza legítima, debido a que el Gobierno nacional niega el carácter vinculante de los acuerdos colectivos firmados en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS). Además, explicaron que la ausencia de orientación y el cambio del lugar de suscripción de los formularios individuales impidieron la vinculación de un amplio número de núcleos familiares. Plantearon que, en desarrollo del programa, la Agencia de Renovación del Territorio (ART) y la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI) han irrespetado el debido proceso en la suspensión y retiro del programa de un amplio número de familias beneficiarias, por la falta de causales claras para dichas medidas, la comunicación inadecuada de las decisiones y la ausencia de garantías para el derecho de defensa y contradicción. Sostuvieron que estas actuaciones desconocen el derecho a la igualdad, pues la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI) ha tratado de manera distinta a núcleos familiares en la misma situación de hecho. También plantearon que el incumplimiento notorio y crónico del Estado ha puesto a los líderes y representantes legales de los consejos en situación de grave riesgo en los territorios. §3. La Sala Tercera de Revisión recordó los aspectos centrales de la Sentencia SU-545 de 2023, donde la Sala Plena concluyó que, en efecto, el Gobierno nacional ha desconocido la buena fe, su deber de cumplir los acuerdos y las normas implementadas a raíz del Acuerdo Final de Paz; y que ha violado el debido proceso de un amplio número de familias, poniendo en riesgo, no solo su integridad personal, sino también su mínimo vital y seguridad alimentaria. §4. Al abordar el estudio del caso concreto, la Sala Tercera presentó un contexto de la historia de la relación de los pueblos andinos con la hoja de coca, la síntesis de la cocaína y el enfoque prohibicionista que condujo a una política represiva centenaria a nivel nacional e internacional frente a los cultivos de uso ilícito. Dicho panorama ha suscitado, de manera reciente, fuertes críticas a la política bélica desde voces autorizadas en distintos niveles, desde las comunidades hasta los órganos y relatores de Naciones Unidas, y desde instancias gubernamentales hasta la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad. En ese contexto, ubicó el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS): una política estatal derivada del Acuerdo Final de Paz para promover la superación de las condiciones de vida de las poblaciones que han ingresado en los cultivos por hallarse en situación de vulnerabilidad o marginación, y que debe integrarse con la reforma rural integral para lograr sus fines de transformación y desarrollo alternativo. Luego, habló sobre la manera en que las personas, familias y comunidades ingresaron al PNIS, los enfoques diferenciales que lo atraviesan y su dimensión colectiva, ambiental, territorial, étnica y de género. §5. Finalmente, la Sala abordó el estudio de los dos casos concretos y concluyó que la Agencia de Renovación del Territorio (ART) violó los derechos invocados por los accionantes al debido proceso, la seguridad y la vida, al tiempo que desconoció el enfoque étnico y territorial del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS). Por lo tanto, declaró el carácter vinculante de los acuerdos colectivos, dejó sin efecto las decisiones de retiro y avanzó en la implementación de la ruta étnica. Además de reiterar las órdenes de la Sentencia SU-545 de 2023 acerca de la satisfacción del componente familiar del Plan de Atención Inmediata (PAI), insistió en la relevancia del PAI comunitario. Así mismo, por el contexto en el que se encuentran las comunidades de los consejos comunitarios accionantes, se refirió a la jerarquía en los medios de erradicación forzosa, según la jurisprudencia constitucional, los impactos de su desconocimiento, y la importancia que revisten para atender las situaciones denunciadas. §6. La Sala Tercera de Revisión encontró acreditada también la transgresión al debido proceso en el marco de las actuaciones de suspensión y retiro de beneficiarios, y ordenó replantear este enfoque, a favor de uno de ajustes graduales, que tome en cuenta el contexto territorial. La Sala ordenó finalmente a la Unidad Nacional de Protección (UNP) la adopción de medidas de protección y prevención en materia de seguridad, incluyendo las de naturaleza individual y colectiva. Base jurisprudencial relevante[1] §7. La base jurisprudencial más importante de esta providencia es la Sentencia SU-545 de 2023[2], pues en ella la Sala Plena acumuló distintos casos relacionados con problemas de implementación del PNIS. La decisión resulta fundamental en torno a los dos problemas jurídicos centrales, el carácter vinculante de los acuerdos colectivos y el debido proceso. La decisión también se refirió a otros puntos relevantes, como la implementación de la ruta étnica, las garantías de participación, los problemas de seguridad que amenazan la integridad y la vida de líderes y comunidades, y las consecuencias del incumplimiento estatal para el mínimo vital. En todo caso, esta providencia explica en qué puntos ha decidido profundizar frente a lo decidido en dicha sentencia. §8. Sobre la hoja de coca, la Sala utilizó, en especial, la Sentencia C-176 de 1994[3], y, como apoyo, las sentencias T-080 de 2017[4], T- 236 de 2017[5] y T-300 de 2017[6]. En estas se ha desarrollado, además de la relación de la hoja con pueblos étnicos y el impacto de la erradicación en sus territorios, aspectos como la consulta previa y el principio de precaución ambiental, en torno a la fumigación con glifosato. §9. En relación con la regla de estricta jerarquía en los medios de erradicación, además de las fuentes legales y reglamentarias, se tomaron como base el Auto 387 de 2019[7] y la Sentencia SU-545 de 2023 (citada). El primero, adoptado en el marco del seguimiento al estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, declarado por la Sentencia T-025 de 2004[8]. La segunda, en relación con el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos. §10. Sobre los problemas de seguridad para ciertas poblaciones, se hizo referencia a autos de la Sala de Seguimiento de la situación de Desplazamiento Forzado y a las sentencias SU-020 de 2022[9] y SU-546 de 2023[10] que declararon, respectivamente, el estado de cosas inconstitucional en la seguridad de los firmantes del Acuerdo Final de Paz y el estado de cosas inconstitucional en la seguridad de líderes, lideresas y personas defensoras de derechos humanos. Ambas sentencias resultan relevantes en torno al concepto de seguridad humana y la no estigmatización de comunidades cocaleras y otros actores que participaron o se vieron especialmente afectados en el conflicto armado interno. La Sentencia T-469 de 2020[11] fue utilizada como fuente de apoyo, al igual que la Sentencia T-030 de 2016, en lo que tiene que ver con la seguridad colectiva. §11. En relación con la consulta previa como derecho de los pueblos y, en especial, sobre su procedencia previa la fumigación aérea de cultivos, la Sala recordó las sentencias SU-383 de 2003[12], T-080 de 2017[13], T-236 de 2017[14], T-300 de 2017[15] y T-413 de 2021[16]. I. Antecedentes Primero. Fundamentos fácticos y jurídicos de las demandas acumuladas[17] §12. Los consejos comunitarios de las comunidades negras de (i) Alto Mira y Frontera y (ii) Ancestros del Río Mejicano (ubicados en Nariño) presentaron sendas acciones de tutela en contra de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la Presidencia de la República, la Dirección para la Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI) y la Agencia de Renovación del Territorio (ART). Los Consejos mencionados solicitan la protección a sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad y a la vida. Los hechos de ambas acciones, así como la estructura de los escritos, son semejantes, razón por la cual se narrarán de manera conjunta[18]. §13. El 24 de noviembre de 2016 se firmó el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante, el Acuerdo Final de Paz) entre el Gobierno nacional y la entonces guerrilla de las FARC-EP[19]. El Punto 4 del Acuerdo Final de Paz habla sobre el problema de las drogas ilícitas, el cual –según el escrito de tutela– intensificó un conflicto armado ya existente. §14. La estrategia central para enfrentar el problema de las drogas ilícitas es el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS). Este surge de la consideración según la cual los cultivos utilizados para la producción de drogas o sustancias psicoactivas prohibidas se insertan en un contexto de necesidad de las comunidades, ausencia del Estado en determinadas regiones y existencia de un mercado que demanda la producción de sustancias psicoactivas. En el marco de la implementación del Acuerdo Final de Paz, el 29 de mayo de 2017 fue expedido el Decreto Ley 896 de 2017[20], el cual desarrolló, en términos normativos, el PNIS como la política pública de sustitución que debe adelantar el Gobierno nacional. §15. Este Programa se edifica en los pilares de voluntariedad y participación de las comunidades; y se materializa mediante la firma de acuerdos colectivos e individuales en los que se prevén obligaciones para la población destinataria y el Gobierno nacional. A la suscripción de los acuerdos sigue la entrega de apoyos económicos por parte del Gobierno nacional, la participación en acciones de erradicación manual y el compromiso de no sembrar de nuevo, por parte de los cultivadores. Para ingresar al PNIS, el Decreto 896 de 2017 exige que los interesados (i) tengan la condición de familia[21] campesina; (ii) estén en situación de pobreza; (iii) obtengan ingresos de sustancias de cultivos ilícitos; (iv) no hayan realizado siembras después del 10 de julio de 2016; y (v) cumplan lo pactado en los referidos compromisos. §16. En el marco del Acuerdo Final de Paz y las normas de implementación se prevén medidas para promover la prestación de servicios sociales, como guarderías y planes de atención a la tercera edad, hasta llegar a una estrategia de desarrollo alternativo y transformación territorial, a través de los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativa (PISDA). §17. El Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) supone una articulación con los Planes de Desarrollo Territorial (PDET) y, en buena medida, los territorios priorizados para el primer programa coinciden con los municipios priorizados en el marco de los segundos. §18. En esencia, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) persigue la eliminación de los cultivos utilizados para la producción de estupefacientes a través de incentivos que incluyen apoyo económico y generación de alternativas productivas lícitas para la población campesina, así como la provisión de servicios sociales para que las comunidades puedan transitar hacia otro tipo de cultivos y proyectos, sin ver afectada su subsistencia[22]. En relación con los pueblos étnicos, el Capítulo 6 del Acuerdo Final de Paz estableció que las comunidades y sus organizaciones representativas deben ser consultadas para el diseño y la ejecución del PNIS, que se respetará y protegerá el uso y consumo cultural de plantas tradicionales, y que no se impondrán políticas unilaterales sobre el uso del territorio y sus recursos naturales[23]. §19. El Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) incluye cuatro estrategias: primero, el Plan de Atención Inmediata (PAI) individual o familiar, con asistencia alimentaria de doce millones de pesos durante un año –dos millones cada dos meses–, bajo la condición de que, tras el primer desembolso, las personas inscritas arrancarían la totalidad de sus cultivos; segundo, el Plan de Atención Inmediata Comunitario o PAI-Comunitario para comunidades que están haciendo el tránsito a economías lícitas, y que incluye la provisión de servicios sociales; tercero, los Planes de Sustitución con Desarrollo Alternativo (PISDA), con componentes de acceso a tierras, educación, salud, vías y vivienda, con participación de las comunidades y en articulación con los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), en el marco de la Reforma Rural Integral (Punto 1 del Acuerdo Final); y cuarto, el Tratamiento Penal Diferencial, según el cual corresponde al Gobierno nacional promover una legislación que excluya a pequeños cultivadores y a eslabones débiles de la cadena de comercio de drogas de los delitos de producción y tráfico de cultivos de uso ilícito. §20. La Hoja de Ruta del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos (PNIS), diseñada por la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI), prevé los siguientes pasos: (i) la socialización, (ii) firma de acuerdos colectivos, que incluyen compromisos del Gobierno, las FARC y las comunidades; (iii) suscripción de acuerdos individuales o por familia, a través de la suscripción de formularios; (iv) creación de un mecanismo para el desembolso de dos millones de pesos para la asistencia alimentaria del PAI individual y la eliminación voluntaria de cultivos dentro de los siguientes 60 días; (v) verificación a cargo de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) al proceso de eliminación de las plantas; (vi) segundo pago a las familias y pagos bimensuales sucesivos; y (vii) entrega de componentes de seguridad alimentaria y proyectos productivos de ciclo corto[24] y ciclo largo[25]. §21. Los representantes de los consejos Comunitarios accionantes sostienen que ni los compromisos asumidos por el Gobierno se han cumplido, ni la ruta se ha seguido, pues (i) no todas las familias interesadas pudieron hacer parte del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) porque la inscripción se realizó únicamente en el casco urbano de Tumaco; (ii) el Gobierno ha incumplido sus obligaciones en torno a los apoyos económicos, la generación de ingresos y los proyectos productivos; (iv) este incumplimiento desconoce los principios de buena fe, confianza legítima y respeto por el acto propio y (v) ha generado riesgos y amenazas en la integridad y la vida de los líderes que suscribieron los acuerdos y promovieron el Programa (PNIS) dentro de sus territorios, convirtiéndolos en objetivo de actores armados. Situación de los consejos comunitarios accionantes §22. El Consejo Comunitario del Río Mejicano informa a la Corte Constitucional que (i) el 14 de febrero de 2017 fue firmada una carta de intención entre delegados del Gobierno nacional, de las FARC y representantes de consejos comunitarios reunidos en la Corporación Red de Consejos Comunitarios de Comunidades Negras del Pacífico Sur, Recompas, con el fin de asumir los compromisos de sustitución voluntaria; (ii) el 4 de marzo de 2017 se suscribió un acuerdo colectivo entre representantes del Gobierno nacional, delegados de las FARC y líderes sociales para implementar el programa en Nariño; y (iii) el 29 de mayo de 2017 se firmó un acuerdo colectivo en Tumaco, “por el Bienestar y Desarrollo, un Tumaco sin coca”. Ruta del Programa en el Consejo Comunitario del Río Mejicano §23. Los acuerdos[26]. El 7 de marzo de 2018 se firmó acuerdo colectivo entre el representante del Consejo Comunitario del Río Mejicano, los funcionarios del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) y distintas autoridades locales, el cual incluía a 1.651 personas (1.071 cultivadores, 527 no cultivadores y 53 recolectores). La inscripción de familias a través de formatos individuales ocurrió en el segundo semestre de 2018; fueron inscritas 1.273 familias, de modo que quedaron por fuera 400 de las cobijadas por el acuerdo colectivo. Esto sucedió –según los accionantes– porque la inscripción no se realizó en territorio colectivo, sino en el casco urbano de Tumaco (Nariño), a una hora de distancia en lancha del territorio colectivo, cambio que no fue anunciado con suficiente antelación y muchas familias no pudieron acudir por falta de recursos. §24. Incumplimientos denunciados por el Consejo Comunitario Del Río Mejicano. (i) Solo 674 familias han recibido la totalidad de los pagos bimensuales de asistencia alimentaria, mientras que 348 familias no han recibido ningún pago. A las restantes, el Gobierno les debe entre uno y cinco pagos. (ii) No hay avances en contratación de asistencia técnica y desarrollo del proyecto de seguridad alimentaria. (iii) No existe desarrollo alguno en los proyectos productivos de ciclo corto y ciclo largo. §25. Retiros y suspensiones en el Consejo Comunitario de Río Mejicano. Según la información contenida en el escrito de demanda, para 2021, de 1.273 familias inscritas, solo 868 están activas, mientras que 365 fueron retiradas del programa y 35 restaban suspendidas (para el 2021), según cifras envidas por la Agencia de Renovación del Territorio (ART), en respuesta a peticiones de las comunidades. Ruta dentro Programa en el Consejo de Alto Mira y Frontera §26. Los acuerdos. El 12 de septiembre de 2017 se suscribió Acuerdo Colectivo para sustitución voluntaria entre el Gobierno nacional y el Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera, para la atención de 4.810 familias, que tenían cerca de 5.156 hectáreas de coca; del 20 al 24 de noviembre de 2017, se realizó la vinculación individual de las familias, mediante el Formulario para núcleos familiares. Se inscribieron 4.919 núcleos familiares con los perfiles de cultivador, no cultivador y recolector. §27. Incumplimientos denunciados por el Consejo Comunitario del Río Alto Mira y Frontera. Solo 3.389 familias han recibido la totalidad de los pagos de asistencia alimentaria a 2021. Los recursos de seguridad alimentaria fueron recibidos por 4.719 personas, lo que excluye a 114 cobijadas por los acuerdos colectivos. Los proyectos de ciclo corto y ciclo largo no se han ejecutado y, según los datos del programa, solo 165 personas recibieron recursos del proyecto de ciclo corto. §28. Retiros y suspensiones en el Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera. Solo 3.719 familias se encuentran en el programa; 1.052 han sido retiradas y 819 se encontraba suspendidas a 2022. Los retiros y suspensiones han sido arbitrarios y se han basado en motivaciones que no coinciden con los compromisos adquiridos por el Consejo Comunitario en el Acuerdo colectivo ni en los formularios individuales. Las jornadas de inscripción estuvieron marcadas por dificultades en la entrega de información y orientación por parte de los funcionarios, problemas reconocidos por la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación. Debido a estos errores y otros en la inscripción se afiliaron las familias con un perfil inadecuado. En lugar de hacerlo como no cultivadores aparecieron como cultivadores y las familias fueron suspendidas por este error. También hubo suspensiones porque el titular del núcleo familiar cotiza al régimen de seguridad social en salud y pensiones, una causal no prevista en las normas e instrumentos de política pública del PNIS, de acuerdo con los accionantes. §29. Los Consejos Comunitarios demandantes consideran que (i) el Estado no actúa de buena fe al negar el carácter vinculante de los acuerdos colectivos y los formularios individuales; (ii) viola el principio de legalidad, al no cumplir sus funciones legales derivadas del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS); (iii) desconoce el mandato y derecho a la igualdad entre las distintas comunidades, en relación con la inscripción de los destinatarios y en especial en los motivos que conducen a la suspensión o retiro de beneficiarios; (iv) transgrede el debido proceso administrativo por dilaciones injustificadas y violación de los derechos de defensa, contradicción y a aportar pruebas. §30. Los incumplimientos denunciados (v) afectan la calidad de vida de las personas de la comunidad, su mínimo vital, al no recibir el apoyo alimentario, ni avanzar en los proyectos económicos y productivos de ciclo corto y ciclo largo; y (vi) genera riesgos de seguridad, en especial, en la integridad y vida de los líderes que apoyaron la suscripción de los acuerdos. Pretensiones de amparo constitucional §31. Los Consejos Comunitarios demandantes presentaron las mismas pretensiones en sus acciones de tutela. Solicitaron que se ampararan sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y los intereses prevalentes de los miembros de comunidades campesinas, que consideran vulnerados por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos DSCI), la Agencia de Renovación del Territorio (ART) y la Presidencia de la República. En consecuencia, pidieron que se le ordene a dichas entidades que (i) cumplan con urgencia con los procedimientos de asistencia técnica y el proyecto de seguridad alimentaria del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito para sus comunidades, con el propósito de evitar un perjuicio irremediable; (ii) realicen los pagos bimensuales de seguridad alimentaria del referido programa para las familias beneficiarias de aquellas comunidades; (iii) reintegren a las personas suspendidas y retiradas del programa, o que reinicien los procedimientos de retiro, con especial respeto al debido proceso; (iv) desarrollen los proyectos de ciclo corto y largo del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito para las familias inscritas de sus comunidades; (v) inscriban a las personas y familias de sus comunidades que no firmaron los formularios por las distintas barreras administrativas denunciadas, pero que hacen parte de los acuerdos colectivos firmados por los Consejos Comunitarios accionantes con el Gobierno nacional; y (vi) cumplan la totalidad de lo pactado en los acuerdos individuales y colectivos del programa, al ser vinculantes. Segundo. Respuesta de las accionadas e intervenciones recibidas durante el trámite de instancia[27] Respuesta de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos §32. A grandes rasgos para ambos expedientes, la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI) pone de presente que diversas instituciones han tenido a cargo la implementación del PNIS, lo que ha generado confusión en torno a competencias y funciones estatales. Plantea que los acuerdos colectivos asociados al Programa son un instrumento de socialización, e indica que los accionantes presentan una interpretación inadecuada de los hechos y las normas invocadas, pues pasa por alto que la situación de cada familia es distinta, y por esa razón no son válidas las generalizaciones asumidas por los accionantes. Indica que la suspensión ha sido conocida, pues las familias dejan de recibir la atención por no cumplir sus compromisos y que, desde 2020, antes de la suspensión se envía una conminación escrita para que cumplan, de manera que no existe violación al debido proceso. A continuación se desarrollan las respuestas recibidas en cada expediente. Expediente T-9.363.089 - Caso Alto Mira y Frontera Respuesta del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE) §33. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[28] alegó su falta de legitimación y la de todas las Consejerías Presidenciales para ser parte del proceso. Señaló que la implementación del PNIS le correspondió a la Consejería Presidencial para la Consolidación y la Estabilización hasta diciembre de 2019, y que desde el 1 de diciembre de 2020 la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI) asumió dichas labores, en virtud del parágrafo 4 del art. 281 de la Ley 1955 de 2019. Alegó que no existe ningún hecho u omisión que les sea atribuible frente a los derechos fundamentales invocados. Pronunciamiento del accionante sobre la respuesta del DAPRE §34. El accionante[29] alegó que los incumplimientos de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación durante el tiempo en el que estuvo a cargo del PNIS la convierten en un sujeto pasivo de la acción, y que la afectación de los derechos de las comunidades son una consecuencia de eso. Por lo tanto, no debe ser desvinculada. Señaló que entre 2017 y 2019 hubo incumplimientos en las jornadas de inscripción, porque de los 19 municipios de Nariño que contaban con acuerdos colectivos solo hubo vinculación individual en 2, y del compromiso de inscribir 61.651 familias solo se permitió el ingreso de 17.235. Además, en dicho período se dictó la línea de interpretación sobre la vinculatoriedad de los acuerdos colectivos e individuales. El Concepto MEM19-00021615 / IDM 1207001 del 27 de diciembre de 2019 de dicha Consejería los trata como “convenios instrumentales de derecho administrativo” que no generan obligaciones, ni originan derechos individuales, ni son exigibles judicialmente. Por último, resaltó que la Consejería también realizó varias suspensiones y exclusiones injustificadas del programa que vulneraron la igualdad y el debido proceso. A 2019 había aproximadamente 10 mil familias suspendidas y 6 mil que ya habían sido retiradas completamente. Respuesta de la Agencia de Renovación del Territorio §35. El jefe de la oficina Jurídica de la Agencia[30] pidió que se declare improcedente la acción de tutela o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la demanda. Consideró que la acción es improcedente pues los representantes del Consejo Comunitario pretenden actuar como agentes oficiosos de los beneficiarios del PNIS sin demostrar su imposibilidad física para actuar directamente. En su criterio, tampoco se satisface el requisito de subsidiariedad pues para ello existe el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o la acción popular para garantizar el derecho colectivo a la paz. Además, indicó que no se satisfizo el requisito de inmediatez pues la acción involucra hechos ocurridos desde 2017, cuando se llevó a cabo la inscripción en el programa. §36. Sobre el fondo, señaló que la hoja de ruta contempló una etapa previa o de alistamiento, y que fue allí donde se suscribieron los acuerdos colectivos como instrumentos de socialización del Programa. Después se adelantó la suscripción individual o por familias mediante formularios específicos. El diseño del programa garantiza su sostenibilidad fiscal gracias a la priorización de territorios y el financiamiento mediante el marco de gasto de mediano plazo, lo que exige que las familias vinculadas no presenten cultivos después del 10 de julio de 2016. En Alto Mira y Frontera se inscribieron 4.851 familias; 3.322 se encuentran activas y, por incumplimiento permanente y continuo de los requisitos del programa 452 núcleos se encontraban suspendidos y 1.077 habían sido retirados. §37. En relación con el procedimiento para las suspensiones y exclusiones señaló que desde el 1º de enero de 2020 se dispuso la aplicación del procedimiento administrativo general, pues el Decreto Ley 896 de 2017, por el cual se creó el PNIS, no contempló uno especial y autorizó a la entidad para hacerlo. La actuación inicia con la suspensión previa y temporal para no arriesgar los recursos públicos. Esta no se notifica porque no es de carácter definitivo, pero el beneficiario la conoce al ser sustraído de la ruta de atención y por la comunicación con los equipos de terrenos. En la Resolución No. 24 de 2020 se incorporó un trámite conminatorio, que a través de comunicaciones en los territorios pretende persuadir a los beneficiarios para que cumplan los compromisos, de modo que las familias suspendidas que subsanen las novedades puedan reingresar. En caso de no hacerlo aplica el procedimiento administrativo general. Se expide un acto administrativo de contenido particular y concreto, debidamente motivado, el cual se notifica de conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). §38. Después, se refirió a cada una de las estrategias del programa y al nivel específico de cumplimiento y sostuvo que “la implementación del PNIS no implica una ejecución inmediata de los diferentes componentes del Programa ya que esto depende de los trámites que se vayan surtiendo, los cuales son propios de la ejecución de un programa de Gobierno que desarrolla una política pública”, en ese marco, todas las estrategias se encuentran conectadas a la Reforma Rural Integral que previó el punto 1 del Acuerdo Final. §39. Explicó las actividades de verificación realizadas por la entidad, al igual que las visitas efectuadas por la Organización de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) y sostuvo que la administración ha permanecido activa en la Ejecución del PNIS y que las irregularidades que conducen a la suspensión y posterior exclusión pueden ser subsanadas por los beneficiarios. §40. En el marco de lo expuesto, aseveró que la Administración ha permanecido activa en la ejecución del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), y que en las irregularidades que originan las exclusiones y suspensiones del programa pueden ser subsanadas por los beneficiarios, a lo que agregó que los procedimientos administrativos que se adelantan en esa materia responden a la noción de plazo razonable, y pidió tener en cuenta que en el caso del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera “no pudo evidenciar el cumplimiento del compromiso de sustitución de cultivos ilícitos por parte de los beneficiarios inscritos como cultivadores y a su vez se presentó una alternativa de subsanación del incumplimiento con la certificación complementaria expedida por el Consejo Comunitario, y sin embargo a la fecha no la han allegado”. §41. También resaltó la falta de actividad procesal del interesado, pues a pesar de las continuas comunicaciones enviadas a los miembros de la comunidad no se ha logrado la subsanación de las circunstancias que deviene en incumplimiento de los compromisos del programa, por ejemplo 365 personas a quienes se les permitió validar el compromiso de erradicación a través del certificado expedido por el Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, no lo han enviado. Afirmó que la Agencia de Renovación del Territorio (ART) recibió la ejecución del programa en el año 2020 ha efectuado actuaciones tendientes a disminuir el número de suspendidos, maximizar los recursos en relación con la atención a los núcleos familiares atendidos por el programa, y comunicarse efectivamente con los consejos comunitarios en aras de lograr la subsanación de la situación de los núcleos familiares frente al PNIS, sin que se pueda evidenciar inactividad por parte del programa. Explicó que para disminuir el número de suspendidos y excluidos ha publicado oficios conminatorios para que los beneficiarios suspendidos subsanen los yerros o inconsistencias en la información y requisitos del programa. §42. A manera de conclusión, señaló que no se ha vulnerado el derecho fundamental al debido proceso de los beneficiarios del programa por haber impedido supuestamente el ejercicio del derecho de contradicción y defensa, en tanto una vez se adopta la decisión sobre la permanencia en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), se le comunica al afectado y contra esa decisión procede el recurso de reposición. Precisó, que no se tiene previsto un procedimiento administrativo especial ni sancionatorio para la suspensión o exclusión. Indicó que se aplica el procedimiento administrativo general, sin que se tenga prevista una etapa de descargos previa, que consiste en la verificación del cumplimiento de los compromisos aceptados por los beneficiarios del programa desde la vinculación, y frente la inobservancia se procede a la suspensión permitiendo subsanar la irregularidad y en caso de que ello no ocurra se procede a la exclusión. §43. Sobre los demás puntos de la acción de tutela, sostuvo que no existe información suficiente para conceder el amparo a la igualdad y el mínimo vital. Amicus curiae de la Universidad del Rosario §44. La Sección Cuarta del Consejo de Estado solicitó la intervención de la Universidad del Rosario como amicus curiae en el trámite de instancia. El director del Observatorio de Tierras, la directora y miembros de la Clínica Jurídica de Propiedad Agraria, Restitución de Tierras y Víctimas de dicha universidad solicitaron que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital e integridad física del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, y que se ordene cumplir los compromisos establecidos en los acuerdos colectivos y los formularios de vinculación individual al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS). §45. Aseguraron que la evidencia sobre el incumplimiento de los compromisos del Gobierno nacional con el programa la han obtenido en el desarrollo del proyecto de investigación "Drugs and (dis)order: Building sustainable peacetime economies in the aftermath of war", financiado por el instituto “UK Research and Innovation”, sobre el incumplimiento sistemático y masivo del Gobierno nacional del punto cuatro del Acuerdo Final. Particularmente, se refirieron al caso de Tumaco a partir de estudios realizados en los años 2019 y 2021. §46. Manifestaron que el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), se ha constituido en la estrategia de erradicación total de cultivos de uso ilícito y presentaron una descripción general de las etapas en las que debía desarrollarse y sus componentes principales. Frente a los acuerdos colectivos, en los que participaron representantes de instituciones nacionales y locales, representantes de diferentes organizaciones y líderes comunitarios, así como también a los formularios de vinculación individual, señalaron que el Gobierno Nacional les ha dado un alcance que no tienen, esto es, como “convenios instrumentales de derecho administrativo” que no son vinculantes para el Estado, lo que en su criterio, desconoce los principios de buena fe y legalidad. §47. Indicaron que en el departamento de Nariño la población inscrita en el programa ha demostrado la voluntad de cumplir los compromisos adquiridos en torno a la erradicación de los cultivos de uso ilícito y ha renunciado a esa actividad. Según el Informe n.º 23 de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) que da cuenta de un porcentaje de cumplimiento del 99%, en Tumaco de 99% y el porcentaje de resiembra es del 1%. No obstante, a pesar de que las personas que basaban su sustento económico en esos cultivos renunciaron a esa actividad, el Gobierno no les ha cumplido con los pagos de los beneficios económicos acordados. §48. La Universidad del Rosario resaltó distintos escenarios de incumplimiento por parte del Gobierno nacional en el departamento de Nariño, que habrían vulnerado los derechos de las comunidades, tales como: (i) en las inscripciones de formularios de vinculación individual solo se firmaron en los municipios de Tumaco e Ipiales, dejando 17 municipios por fuera los cuales habían sido incluidos en los acuerdos colectivos, (ii) no se vinculó a todas las familias, pues de 61.651 núcleos identificados en ese departamento, solo 17.235 hacen parte del programa; (iii) no se respetan las instancias de participación de las comunidades; (iv) no se cumplió el PAI, al haberse realizado pocos pagos parciales y no haberse proporcionado el componente de asistencia técnica; (v) no se ha expedido una norma que permita un tratamiento penal diferenciado para pequeños agricultores; (vi) no se ha respetado el escalonamiento en las medidas de erradicación de cultivos, porque el Gobierno Nacional ha privilegiado las de carácter forzado sin el fracaso de las voluntarias; (vii) se ha desprotegido a los líderes sociales que han apoyado el programa en distintas etapas[31]; (viii) se han presentado exclusiones injustificadas del programa y por razones que no fueron acordadas previamente, como la falta de actualización de la información en el Sisbén; y (ix) el procedimiento de exclusión y suspensión no ha respetado los parámetros fijados por la Alta Consejería para la Estabilización y Consolidación en cumplimiento a una orden judicial dada en 2020 por la Sala de Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá. Expediente T-9.078.318 - Consejo Comunitario Ancestros del Río Mejicano Respuesta del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE) §49. Al igual que en el expediente T-9.363.089 (ver §33), el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[32] alegó su falta de legitimación por pasiva y la de la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación, al considerar que no hay ningún hecho relacionado con la vulneración de los derechos alegados que les sea atribuible. Respuesta de la Agencia de Renovación del Territorio (ART) §50. La Agencia de Renovación del Territorio (ART)[33] pidió que se declare improcedente la acción de tutela o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la demanda. Indicó que 1.273 familias del Consejo del río Mejicano fueron vinculadas por medio de acuerdos individuales de sustitución, y que 870 están activas al haber dado cumplimiento permanente a los requisitos y compromisos del PNIS. Señaló que 3 están suspendidas y 400 fueron retiradas por el incumplimiento de dichos requisitos y compromisos. Por lo tanto, no cuentan con la atención y beneficios brindados por el Programa a través de la Dirección. §51. La Agencia de Renovación del Territorio (ART) considera que el Consejo accionante presentó afirmaciones descontextualizadas y sin fundamento, dado que las entidades que han estado a cargo del PNIS han adelantado sus funciones respectivas en el marco de sus competencias y la buena fe. En su criterio no es posible generalizar, como se pretende en la demanda, porque cada núcleo familiar debe cumplir sus propios compromisos de forma progresiva para mantenerse en el programa y obtener los beneficios, y que algunos de ellos han sido negligentes y no han mostrado voluntad en cumplir con este componente esencial del PNIS. Respuestas de las Alcaldías de Linares, de Cumbitara y de Los Andes, Nariño §52. La Alcaldía de Linares[34] manifestó que las pretensiones de la acción debían prosperar, debido a que las autoridades accionadas debían garantizar los derechos fundamentales a todos los municipios que formaron parte del acuerdo colectivo. La Alcaldía de Cumbitara[35] presentó los mismos argumentos. §53. La Alcaldía de los Andes[36] solicitó su desvinculación, por falta de legitimación por pasiva: (i) la acción no fue dirigida en su contra, (ii) en ninguno de los hechos que allí se narran se hace referencia a alguna conducta del municipio de los Andes, y (iii) dicha entidad territorial no ha tenido participación en el cumplimiento del PNIS con el consejo comunitario accionante. Respuesta de la Gobernación de Nariño §54. La Gobernación de Nariño[37] solicitó su desvinculación por falta de legitimación por pasiva. Alegó que no le es atribuible ningún incumplimiento del acuerdo colectivo para la sustitución voluntaria de cultivos suscrito por el consejo comunitario accionante, y que no puede interferir en las competencias propias de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI), que es la encargada de la gestión y la puesta en marcha del PNIS. La Gobernación solo realiza gestiones de apoyo, y no ha tenido omisiones en tales actividades. Resaltó que a la fecha hay 16.552 familias vinculadas al programa en Tumaco, que el Gobierno Nacional destinó $228.684 millones para el PAI, y que está trabajando de manera articulada con la Alcaldía Distrital de Tumaco y la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI) para formular “hechos a la medida” para implementar líneas productivas de cacao, coco y vainilla preliminarmente con 1.500 familias. La Gobernación manifiesta que ha participado en varias mesas de trabajo y está gestionando la consecución de recursos para proyectos de construcción de muelles y mejoramiento de procesos de transporte para la cosecha de cacao. También ha trabajado con las alcaldías de Barbacoas, El Charco, La Tola y la Cordillera Nariñense en distintas acciones. §55. La Gobernación señaló que también ha dado acompañamiento a delegaciones campesinas en las instancias de gestión y coordinación del PNIS, como el Consejo Asesor Territorial y las Comisiones Municipales de Planeación Participativa, donde se ha hecho seguimiento y evaluación de dicho programa y de los PISDA. También han buscado una articulación interinstitucional con los PDET para garantizar la continuidad y secuencialidad de las inversiones en las 16 regiones priorizadas. Indicó que no se han presentado solicitudes de subsidiariedad por los municipios en materia de seguridad de líderes y lideresas en riesgo, pero que ha diseñado rutas de prevención y protección para garantizar su vida, seguridad y libertad. En cuanto a la erradicación de cultivos ilícitos, indicó que es una política de Estado que se direcciona desde la Presidencia de la República, que tiene la discrecionalidad para el proceso de erradicación forzosa. Señaló que le ha solicitado al Gobierno Nacional que respete la decisión de las comunidades de erradicar de manera voluntaria sus cultivos de uso ilícito. §56. La Gobernación también resaltó que incluyó un programa de seguridad y soberanía alimentaria y nutricional para el departamento en su plan de desarrollo, y destinó $480.000.000 del presupuesto 2020-2023 para el apoyo financiero a proyectos productivos. Expuso sus planes de contingencia para la prevención y atención de violaciones de derechos humanaos relacionadas con la erradicación forzosa. Finalmente, argumentó que no se cumplía el requisito de subsidiariedad, porque se puede acudir a la acción de cumplimiento para la ejecución de lo pactado en el Acuerdo Final de Paz. Respuesta del Consorcio Fondo Colombia en Paz 2019 §57. El Consorcio[38], como vocero y administrador del Patrimonio Autónomo Fondo Colombia en Paz[39], manifestó que los hechos narrados en la tutela se escapan de su resorte y son de competencia exclusiva de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI)[40]. Precisó que realiza contratos y pagos relacionados con el PNIS de acuerdo con las indicaciones de su comité fiduciario. La Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI) supervisa y controla la ejecución de las relaciones contractuales, y no ha reportado al Fondo ningún incumplimiento. El Consorcio considera que la acción es improcedente, porque el accionante puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para la protección de sus derechos, dado que no se demostró la inminencia de un perjuicio irremediable. Solicitó su desvinculación por falta de legitimación, dado que no se le puede atribuir ningún hecho u omisión de los alegados en la acción de tutela, y porque no es el llamado a responder por las pretensiones allí formuladas. Respuesta del Ministerio de Hacienda §58. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público[41] contestó que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante respecto del PNIS, al no ser la entidad obligada al reconocimiento y pago de sus componentes. Solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa. Argumentó que, en virtud del principio de legalidad, no se le pueden exigir acciones que estén por fuera de las competencias que expresamente señalen las normas. Indicó que tiene funciones específicas para la asignación de recursos a las entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nación, que no es discrecional, sino que depende de los mandatos constitucionales y del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Además, la incorporación de los gastos se supedita a la disponibilidad de recursos, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y la Regla Fiscal. Las entidades estatales tienen autonomía presupuestal, en la que no puede interferir. §59. El Ministerio de Hacienda autoriza la ejecución de las apropiaciones presupuestales financiadas con el impuesto nacional al carbono para el DAPRE y el Fondo Nacional Ambiental. El DAPRE es el responsable de tramitar la solicitud de recursos por el impuesto al carbono, según los requerimientos que realice el Fondo Colombia en Paz, que es el principal instrumento para la administración, coordinación, articulación, focalización y ejecución de las diferentes fuentes de recursos para realizar las acciones necesarias para la implementación del Acuerdo Final de Paz. Cada subcuenta del fondo Colombia en Paz tiene una entidad ejecutora líder, la cual, junto con el administrador fiduciario, se encarga de efectuar los trámites para celebrar contratos, convenios o solicitudes que comprometan los recursos asignados. El Ministerio también se refirió a los antecedentes normativos del impuesto nacional al carbono, su recaudo y distribución de recursos[42]. Tercero. Decisiones de instancia Caso Alto Mira y Frontera (Expediente T-9.363.089) Sentencia de Primera Instancia. Sección Cuarta del Consejo de Estado §60. La Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia el 27 de octubre de 2022[43], en la que tuteló los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital, a la vida digna de las familias que integran el consejo comunitario accionante. Concluyó que la Agencia de Renovación del Territorio (ART) no demostró que hubiera individualizado en cada caso concreto a los núcleos familiares que incumplieron los compromisos de los acuerdos colectivos, ni que hubiera respetado las garantías mínimas del debido proceso, ni desvirtuó lo alegado por el consejo comunitario sobre la omisión en la entrega de los componentes del plan de atención inmediata[44]. §61. La Sección Cuarta evidenció graves carencias en el debido proceso administrativo, debido a que los canales de comunicación utilizados para dar a conocer las decisiones de suspensión y retiro no eran adecuados, porque (i) no permiten comprobar que la información hubiera llegado a su destinatario; y (ii) no son idóneos para el contexto de la comunidad, dado que no tienen en cuenta las barreras geográficas, las condiciones de movilidad y traslado a Tumaco –donde se publican los edictos–, el acceso real y material a tecnologías, el grado de alfabetización de sus miembros, y el impacto que este tipo de decisiones tienen en su subsistencia. Destacó que la comunicación efectiva entre la administración y los beneficiarios es un pilar fundamental para definir la permanencia de un núcleo familiar en el programa, por lo que la Agencia de Renovación del Territorio (ART) debió (i) notificar personalmente a los afectados, y (ii) realizar un ejercicio doble de conminación previo a la suspensión y la exclusión[45]. Esto implica que (i) no se garantizaron las etapas del proceso conminatorio establecidos por dicha entidad en su Resolución 24 de 2020; (ii) no se permitió conocer el alcance de las decisiones ni las razones de los retiros; y (iii) tampoco se dio una oportunidad real para que los afectados presentaran subsanaciones y aclaraciones, en un trámite que trae la consecuencia de su exclusión del programa. §62. En consecuencia, le ordenó a la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI) que (i) determinara cuáles familias tenían derecho al Plan de Atención Inmediata (PAI) y realizara los pagos correspondientes; (ii) estableciera cuáles familias no tenían derecho a la atención y expidiera actos administrativos motivados donde explicara las razones de la negativa, con respeto por el debido proceso[46]; (iii) continuara las actividades para garantizar la ejecución de proyectos productivos de corto y largo plazo y; y (iv) tomara las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento del acuerdo colectivo respecto de recolectores vinculados de manera individual al PNIS. Le ordenó al Consejo accionante remitir un listado de los núcleos familiares que no accedieron al PAI a la ART. Sin embargo, no concedió el reintegro de todos los suspendidos y excluidos del programa, ni la apertura de una nueva etapa de inscripción, al considerar que no existen pruebas suficientes para tal efecto. A su juicio, esto implicaría el otorgamiento de un amparo general que desconocería la acción de tutela, y podría implicar rehacer actuaciones que se ajustan a lo dispuesto en el CPACA. Por lo tanto, indicó que cada núcleo familiar afectado debía acudir de forma individual al sistema judicial para exponer las particularidades de su caso, y que se determine si las decisiones de exclusión, suspensión o negativa de ingreso fueron válidas. Impugnación §63. La Presidencia de la República[47] solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa y porque, a pesar de no ser destinataria de ninguna orden, continuó vinculada al trámite constitucional. Manifestó que no tiene competencia para actuar en el trámite del asunto, la cual le corresponde a la Agencia de Renovación del Territorio (ART). §64. La Agencia de Renovación del Territorio (ART[48]) impugnó la decisión y pidió que se declarara la improcedencia del amparo porque lo considera un mecanismo inadecuado para solicitar la protección de derechos de manera abstracta, y formuló diversas objeciones acerca de los efectos de la acción de tutela, y, como según la entidad los destinatarios del amparo no fueron individualizados, el consejo comunitario no está legitimado por la causa. Indicó que los accionantes no cumplieron la carga procesal de delimitar de manera específica a quiénes se les vulnera el derecho. Insistió en que la inscripción y cumplimiento de compromisos del PNIS es de carácter individual por núcleo familiar y que los oficios conminatorios han sido anunciados en lugares de acceso público y por medio radial, de modo que se otorgó la oportunidad a los interesados para subsanar “sus asuntos”, y así lo han hecho muchas familias. La orden de tutela de reiniciar trámites administrativos propicia un trato desigual frente a quienes sí se han ajustado a los lineamientos del programa. §65. Planteó, una vez más, que no se cumplió el requisito de subsidiariedad y desconoció que los formularios individuales tienen siete compromisos y requisitos adicionales y contiene la declaración de los firmantes de aceptarlo. Los retiros se materializan por actos individuales que fueron notificados conforme a las normas del CPACA, de modo que podrían ser controvertidos por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta decisión, en su criterio, lesionó el principio de separación de poderes dentro de la estructura del Estado al ordenar que se realicen pagos y se implementen proyectos en un plazo perentorio, sin la identificación e individualización de las familias, así como sin tener en cuenta la disponibilidad presupuestal y que los recursos deben ser gestionados previamente ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Más aún, al tener en cuenta que la Agencia de Renovación del Territorio (ART) ha obrado con atención a los principios de sostenibilidad fiscal y de progresividad. En particular, en 503 casos, la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos realizó el respectivo giro por concepto de asistencia alimentaria a núcleos de familias, sin embargo, estas no comparecieron para recibirlo, lo que evidencia la ausencia de diligencia y voluntariedad de permanecer en el programa. Respecto de los proyectos de corto plazo, fueron suscritos 4 contratos con terceros, operadores a través de los cuales se da cumplimiento a este componente conforme a las pruebas aportadas al trámite constitucional y que no fueron valoradas por el juez de tutela. §66. Considera que se debió tener en cuenta que, dado los problemas de orden público que se han presentado en la zona, la verificación de cumplimiento de compromisos ha sido compleja, lo que llevó a la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI) de la Agencia de Renovación del Territorio (ART) a adoptar las siguientes medidas: i) con visitas por parte de la Dirección de Tumaco; ii) visitas de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC); iii) certificaciones emitidas por el Consejo Comunitario; y, iv) con imágenes satelitales de alta resolución. Pese a lo anterior, los usuarios no han acudido a subsanar o probar el cumplimiento de sus compromisos, lo que impone la suspensión o exclusión una vez agotado el procedimiento administrativo. §67. Finalmente, la Agencia de Renovación del Territorio (ART) expuso que otro problema que ha tenido que afrontar la Dirección de Sustitu...