Sentencia SU-277 de 2025

SU277-25 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia SU-277/25 TUTELA CONTRA INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Vulneración del debido proceso por defecto sustantivo al desconocer el precedente constitucional La Superintendencia Nacional de Salud vulneró el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes y de la EPS ..., pues omitió considerar un asunto determinante y de carácter constitucional para fundamentar el acto de toma de posesión y adoptar las medidas administrativas correspondientes. ACCION DE TUTELA INTERPUESTA POR PERSONA JURIDICA-Actuación por medio de su representante legal, a través de apoderado judicial y extraordinariamente, en virtud de una agencia oficiosa LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA EN TUTELA DE PERSONA JURIDICA-Reglas jurisprudenciales LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA Y AGENCIA OFICIOSA EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos/LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA-Improcedencia de la agencia oficiosa en tutela a favor de personas indeterminadas PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reglas jurisprudenciales (...), la acción de tutela será procedente para conjurar la vulneración de derechos fundamentales a partir de la expedición de un acto administrativo cuando (i) se utilice como medio transitorio de protección, para lo cual se tendrá que demostrar la configuración de un perjuicio irremediable. También resulta procedente cuando se (ii) acredite la ausencia de idoneidad y de eficacia de los mecanismos ordinarios para la protección oportuna e inmediata de los derechos fundamentales transgredidos. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Facultades/SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Competencia/INTERVENTOR-Funciones y competencias INTERVENTOR DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Conflicto de intereses para interponer o coadyuvar la acción de tutela FALTA DE LEGITIMACION POR ACTIVA-Imposibilidad de individualizar a personas concretas (...) en casos como este no se exige que cada afiliado de una EPS presente una acción de tutela, ya que ello congestionaría de manera desproporcionada la administración de justicia, con lo que se afectaría el acceso a esta y, por ende, los principios de eficacia y celeridad procesal. Lo que se requiere es el cumplimiento de unos mínimos de legitimación, como lo podría ser, entre otras opciones, la coadyuvancia de algunos usuarios u organizaciones a la acción de tutela si se quisiese plantear el debate constitucional desde la perspectiva de la población afiliada a la EPS. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Ineficacia de los medios de control de la jurisdicción contenciosa administrativa (...) la toma de posesión implica la remoción de los miembros de la junta directiva y, en consecuencia, una pérdida del control decisorio de la EPS por parte de los accionistas. (...), la resolución cuestionada no tuvo en cuenta, ni refirió ni argumentó que el problema financiero de la EPS se debe al incumplimiento de la obligación de reajuste de la UPC, de acuerdo con las órdenes impartidas en los autos 996, 2881 y 2882 de 2023 por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Finalidad/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías mínimas/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Representa un límite al ejercicio del poder de la administración pública DEFECTO SUSTANTIVO-Configuración (...), aquel ocurre cuando se desatiende la normativa aplicable o el alcance que sobre esta defina la Corte Constitucional en ejercicio del control abstracto, es imperativo reconocer que también cabe su ocurrencia cuando una decisión administrativa se adopta sin atender los parámetros, obligaciones o requerimientos que el Tribunal Constitucional establece al adoptar una decisión de tutela o al realizar el seguimiento sobre el cumplimiento de esta. DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES Y ACTOS ADMINISTRATIVOS DEFECTO SUSTANTIVO-Reiteración de jurisprudencia (...), si la Administración ejerce sus funciones legales con desconocimiento o incumpliendo mandatos del juez constitucional, que se han dictado en desarrollo del control concreto de constitucionalidad para la defensa y garantía de los derechos fundamentales o en seguimiento a decisiones previas, incurre en una actuación arbitraria susceptible de amparo, pues con ella se afecta el derecho al debido proceso de los administrados. PROCESO DE INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA-Finalidad de liquidación o administración PROCESO DE INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Marco normativo (...) toda intervención administrativa para la administración y toma de posesión de una entidad promotora de salud se debe sujetar a las disposiciones de la Constitución, de la Ley 100 de 1993, del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, de la Ley 715 de 2001, de la Ley 1753 de 2015, del Decreto 1080 de 2021 y de las demás normas concordantes, así como respetar las garantías propias del debido proceso administrativo. UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION-Concepto/UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION-Contenido y alcance PLAN DE BENEFICIOS EN SALUD-Cobertura UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION-Constituye el eje del andamiaje financiero del Sistema General de Seguridad Social en salud UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION-Papel dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud PRESUPUESTOS MÁXIMOS-Concepto (...), los Presupuestos Máximos (PM) pueden ser entendidos como un medio de financiación de las tecnologías en salud y de los servicios no cubiertos con cargo a la UPC pero que, en todo caso, forman parte del Plan de Beneficios en Salud (PBS). PRESUPUESTOS MÁXIMOS-Cobertura (...), se financian a través de ellos (Presupuestos Máximos) algunos medicamentos para enfermedades huérfanas, los servicios sociales complementarios, la mayoría de los medicamentos nuevos, Alimentos Nutricionales Para Propósito Médico Especial (APME), algunos procedimientos, entre otros conceptos. SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA-Suficiencia de los presupuestos máximos para garantizar la financiación del Plan de Beneficios en Salud, que no se cubren con recursos de la UPC SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y VIDA-Competencia para verificar el cumplimiento de las órdenes estructurales de la Sentencia T-760 de 2008 SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA-Nivel de cumplimiento bajo PROCESO DE INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA-Impacto en el desempeño de la Entidad Promotora de Salud, por la actuación de la Superintendencia Nacional de Salud SALA ESPECIAL DE SEGUIMIENTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Actuaciones tienen carácter procesal y obligatorio (...), los autos de seguimiento son de obligatorio cumplimiento por lo que, en el caso concreto, se comprueba una vulneración del debido proceso por no haber sido tenidos en cuenta por la entidad accionada al dictar la medida de intervención que ahora se cuestiona mediante acción de tutela. PROCESO DE INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Obligación de la Superintendencia Nacional de Salud de acatar las órdenes de la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA SU-277 DE 2025 Referencia: expediente T-10.477.327 Asunto: acción de tutela instaurada por Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez contra la Superintendencia Nacional de Salud Temas: garantía del derecho al debido proceso administrativo en los procedimientos de intervención y toma de posesión de EPS adelantados por la Superintendencia Nacional de Salud Magistrado ponente: Juan Carlos Cortés González Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio dos mil veinticinco (2025) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la presente SENTENCIA En el trámite de revisión de los fallos de tutela proferidos, en primera instancia, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. –Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras, el 30 de mayo de 2024, y por la Corte Suprema de Justicia –Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, en segunda instancia, dentro de la acción de tutela promovida por la Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez, contra la Superintendencia Nacional de Salud. Síntesis de la decisión ¿Qué estudió la Corte? La Sala Plena estudió una acción de tutela promovida por Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez (en nombre propio y de EPS Sanitas) contra la Superintendencia Nacional de Salud. Los accionantes solicitaron el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, libre asociación e igualdad. Por lo anterior, pidieron la suspensión de la Resolución No. 2024160000003002-6, por medio de la cual la accionada ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de EPS Sanitas por el término de un año, así como la intervención forzosa para ejercer la administración de dicha EPS. La parte actora afirmó que el acto contiene múltiples irregularidades graves que hacen viable el amparo transitorio. Los jueces de instancia declararon la improcedencia de la acción de tutela, bajo el argumento de que los tutelantes no acreditaron el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, por la existencia de medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. ¿Qué consideró la Corte? La Corte estudió lo relacionado con la presentación de la acción de tutela por personas jurídicas; por agencia oficiosa; así como lo concerniente a la agencia de derechos fundamentales de personas indeterminadas. Luego, la Sala abordó lo atinente a la idoneidad de los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Finalmente, realizó un análisis sobre el derecho al debido proceso y el trámite de intervención y toma de posesión de las EPS; sobre lo concerniente a la UPC y los Presupuestos Máximos; así como sobre los autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 que fueron relacionados en la acción de tutela. ¿Qué decidió la Corte? La Sala indicó que los accionantes están legitimados en la causa por activa para obrar en nombre de EPS Sanitas, así como para solicitar la protección de sus derechos como accionistas y como exrepresentante legal de la EPS. En cuanto a la legitimación para obrar en nombre de personas indeterminadas, la Sala encontró que no se satisfacía este presupuesto, en tanto no se acreditaron las condiciones para obrar en representación de terceras personas. Por otro lado, la Sala encontró que la acción de tutela superaba el requisito de inmediatez, en tanto la solicitud de amparo fue presentada en un término razonable. De igual modo, se acreditó el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que los medios ordinarios ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si bien son idóneos, no resultaban eficaces. Lo anterior se sustenta en que debido a las particularidades de este caso, resulta desproporcionado exigir a los accionantes y al anterior representante legal acudir al proceso ante el Consejo de Estado y esperar hasta su culminación. En cuanto al fondo, la Sala Plena concluyó que la entidad accionada vulneró el derecho al debido proceso de los accionantes y de EPS Sanitas al expedir la resolución acusada, pues interpretó el artículo 114 del EOSF sin valorar ni aplicar las órdenes impartidas por la Sala Especial de Seguimiento. En concreto, la Sala sostuvo que la insuficiencia de la UPC y la falta de reconocimiento oportuno y transferencia de los Presupuestos Máximos tiene impacto transversal en los componentes financieros de la EPS intervenida. Asimismo, precisó que en este caso se evidenció una omisión absoluta y determinante por parte de la autoridad accionada de cara a considerar, valorar y aplicar los autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008, cuyas órdenes a la Superintendencia Nacional de Salud guardan íntima relación con las causas en que se soportó la toma de posesión y, en concreto, en lo que respecta con el capital necesario para operar. A la misma conclusión se llegó respecto de la Resolución 2024100000003060-6 del 10 de abril de 2024 que corrigió la anterior; y de la Resolución 2025320030001947-6 del 1 de abril de 2025, toda vez que este acto se limitó a prorrogar la medida dispuesta en la resolución que inicialmente dispuso la toma de posesión de la EPS Sanitas. ¿Qué ordenó la Corte? La Corte Constitucional revocó las sentencias de primera y segunda instancia y, en su lugar, amparó el derecho fundamental al debido proceso de la parte accionante. En consecuencia, dejó sin efectos la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024, la Resolución 2024100000003060-6 del 10 de abril de 2024, que corrigió la anterior y la Resolución 2025320030001947-6 del 1 de abril de 2025, que la prorrogó. Por último, se remitió el expediente a la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional, para lo de su competencia. I. ANTECEDENTES 1. Hechos 1. Contenido general de la resolución objeto de la acción de tutela. El 2 de abril de 2024, la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución No. 2024160000003002-6, por medio de la cual ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A.S. (EPS Sanitas o la EPS) por el término de un año, así como la intervención forzosa para ejercer la administración de dicha EPS. 2. La Resolución No. 2024160000003002-6[1] se fundamentó en los siguientes hechos y argumentos: Tabla1. Contenido del acto acusado Contenido El 2 de abril de 2024, la Delegada para las Entidades de Aseguramiento en Salud presentó ante el Comité de Medidas Especiales, un concepto técnico sobre EPS Sanitas que arrojó los siguientes resultados: · Respecto de los tres indicadores de condiciones financieras y de solvencia (Capital Mínimo, Patrimonio Adecuado y Régimen de Inversiones de la Reserva Técnica), la EPS incumplió, para la vigencia de 2023, el correspondiente a Patrimonio Adecuado. En cuanto al Capital Mínimo, la EPS cumple con ese indicador en todas las vigencias. Ahora, respecto del Régimen de Inversiones de Reserva Técnica señaló un incumplimiento desde el cierre de la vigencia 2020 a 2023. · Sobre el indicador de siniestralidad señaló lo siguiente: “[l]os resultados del indicador de siniestralidad PBS financiada con la UPC del Régimen Contributivo y la Movilidad del Régimen Subsidiado entre el cierre de la vigencia 2019 a 2023 aumentó en 11%, pasando del 92,9% al 103,9%”. · Con corte a enero de 2024, EPS Sanitas presentó una tasa de reclamaciones en salud de “26.07” y “15.070”. Asimismo, destacó que “[e]n el marco de la auditoría realizada para verificación de la Resolución 497 de 2021[2] -sobre criterios de habilitación para entidades de aseguramiento en salud- EPS SANITAS cumplió con el 57.6% de los estándares de habilitación y permanencia y registró 17 hallazgos”. De acuerdo con los anteriores hallazgos, la superintendente Delegada para las Entidades de Aseguramiento en Salud, en sesión del Comité de Medidas Especiales del 1 de abril de 2024, recomendó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de EPS Sanitas por un año, así como la intervención forzosa para ejercer su administración. En ese orden, estimó que todo lo anterior ponía en riesgo la prestación del servicio de salud y a los afiliados, en cuanto a oportunidad y calidad, por lo que su recomendación propendía por garantizar dicho servicio y desarrollar el objeto social de la EPS. Causales del artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero La Superintendencia Nacional de Salud destacó que la situación expuesta implicaba una vulneración de los derechos de los usuarios, así como el incumplimiento de las funciones indelegables de aseguramiento, lo que la facultaba para ordenar la toma de posesión de sus entidades vigiladas, de acuerdo con lo dispuesto en el régimen del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF). Por otro lado, la resolución citó un pronunciamiento del Consejo de Estado[3] en el que se señaló que la toma de posesión procede cuando se presentan situaciones que afectan gravemente el interés público tutelado por la Superintendencia Nacional de Salud, específicamente, la correcta prestación del servicio de salud y la confianza en el sistema. De este modo, ante la configuración de alguna de las causales previstas en el artículo 114 del EOSF, aquella superintendencia tiene la obligación de verificar, de manera detallada y exhaustiva, los hechos que motivaron la medida. Asimismo, indicó que la adopción de las medidas de salvamento, establecidas en el artículo 113 del EOSF, es una decisión discrecional de la superintendencia, es decir, que dichas medidas no operan como requisito previo para la toma de posesión. La resolución expuso los siguientes incumplimientos por parte de la EPS: · Acatamiento del 28.6% de los estándares de cumplimiento. Lo anterior refleja un déficit en cuanto al cumplimiento de los estatutos y los parámetros de organización de la EPS. · Cumplimiento del 25% de la prestación efectiva de servicios y tecnologías en salud. Por su parte, la red de prestadores de servicios en salud muestran un 0% de cumplimiento. · Un indicador de 40% de cumplimiento en la política de contratación y pagos. Asimismo expuso las siguientes falencias de la EPS: · Las deudas con las IPS, para diciembre de 2023, ascendían a la suma de $ 2.043.289.989.569, lo que pone en riesgo la prestación del servicio a sus afiliados y de todos los usuarios de las redes acreedoras. · Incremento progresivo de la tasa de siniestralidad, desde 2019 hasta 2023, por encima del 100%, lo que implica un aumento en los costos de salud respecto de los ingresos operacionales. · En 2023 se reportaron 185.634 reclamos, con una tasa de incidencia de 321.25 por cada 10.000 afiliados, lo que supera el promedio nacional. · Vulneración sistemática de los principios de continuidad, disponibilidad, accesibilidad y oportunidad en la prestación del servicio de salud (artículo 6 de la Ley 1751 de 2015). · Aumento alarmante de los reclamos, con un total de 185.634 para 2023, cuya tasa de reincidencia fue de 321.25 por cada 100.000 afiliados, lo que supera, de manera significativa, el promedio nacional. · Para 2023, se produjo un reporte de 15.088 acciones de tutela (sin precisar si a favor o en contra) interpuestas por los usuarios. · A enero de 2024, la tendencia referida continuó con 15.070 reclamaciones nuevas. Las principales razones de dichos reclamos obedecen a las deficiencias en la asignación oportuna de citas y consultas médicas; la entrega de tecnologías en salud; así como en la autorización y atención de otros servicios de salud. · Configuración de la causal consagrada en el literal i) del artículo 114 del EOSF[4], sobre requerimientos mínimos de capital de funcionamiento, de acuerdo con el estudio técnico realizado por la Delegada para las Entidades de Aseguramiento en Salud con corte a diciembre de 2023. Dicha causal corresponde al incumplimiento del Capital Mínimo. Para lo anterior, se expuso la siguiente gráfica: La aludida resolución señaló que la configuración de la causal debe interpretarse de acuerdo con los estándares normativos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y del Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social 780 de 2016 (artículo 2.5.2.2.1.5[5]). Asimismo, resaltó que lo anterior reflejaba el deterioro de la EPS en los componentes financiero, técnico científico y jurídico, por lo que se configuraban las causales “previstas en los literales d), i) del artículo 114 del EOSF”. Sobre la causal d) no se presentó argumentación. Asimismo, la mencionada resolución fundamentó su decisión en el incumplimiento del literal e) del artículo 114 del EOSF. Sobre la configuración de esta causal, el acto consignó que los problemas financieros de la EPS afectaron, directamente, la garantía del derecho fundamental a la salud de los afiliados. Así, el Comité de Medidas Especiales de la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con el concepto presentado por la superintendente Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud, en el marco de la mencionada sesión, recomendó al superintendente Nacional de Salud efectuar la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, así como la intervención administrativa forzosa a efectos de administrar a EPS Sanitas. Por otro lado, el acto administrativo en cuestión indicó que, en sesión del 1 de abril de 2024, el Comité de Medidas Especiales acogió la recomendación presentada por la superintendente Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud consistente en seleccionar al agente interventor mediante el mecanismo RILCO. Luego, en sesión del 2 de abril de 2024, presentó terna de hojas de vida de agentes especiales para el cumplimiento de la decisión de toma de posesión. De conformidad con lo anterior, en la resolución se decidió lo siguiente: · Dispuso la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, así como la intervención administrativa forzosa a efectos de administrar a EPS Sanitas por el término de un año (desde el 2 de abril de 2024 hasta el 2 de abril de 2025). · Ordenar al interventor de EPS Sanitas presentar un plan de trabajo (que deberá ser discutido y aprobado por la Dirección de Medidas Especiales para EPS y Entidades Adaptadas). Dicho plan de trabajo incluirá estrategias para impactar en el estado de salud de los afiliados; también para mejorar los indicadores de siniestralidad; así como las gestiones tendientes a pagar las obligaciones pendientes, entre otros aspectos. · No remover al revisor fiscal de EPS Sanitas. · Se ordenó el cumplimiento de medidas preventivas, de acuerdo con el artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010, así como las medidas de salvamento consagradas en el artículo 9.1.1.1.2 del mismo decreto y constituir la junta asesora, de conformidad con lo estipulado en el artículo 9.1.1.3.1 de la mencionada norma. · Se ordenó la separación del gerente o representante legal, de la Junta Directiva y de la asamblea de accionistas de EPS Sanitas, de conformidad con el artículo 116 del EOSF. · Se designó como interventor de EPS Sanitas a Duver Dicson Vargas Rojas. · Se ordenó al interventor presentar, ante la Superintendencia Nacional de Salud, una serie de informes periódicos sobre la situación de la EPS. · Se indicó que contra la resolución procedía el recurso de reposición en el efecto devolutivo. 3. El 1 de abril de 2025[6], la Superintendencia Nacional de Salud profirió la Resolución 2025320030001947-6[7] por medio de la cual efectuó una prórroga, por el término de un año, de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, así como de la intervención forzosa para ejercer la administración de EPS Sanitas. 2. Fundamentos de la acción de tutela 4. Acción de tutela. El 16 de mayo de 2024[8], la Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez (quien afirmó actuar como representante legal removido de EPS Sanitas), mediante apoderado judicial, interpusieron una acción de tutela en contra de la Superintendencia Nacional de Salud. Invocaron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa e igualdad de EPS Sanitas, así como del debido proceso y de la libre asociación de sus accionistas. Por lo anterior, la parte accionante solicitó dejar sin efectos la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024 y, subsidiariamente, pidió la suspensión del referido acto administrativo hasta que el Consejo de Estado resuelva de fondo las demandas en ejercicio del medio de control de nulidad que se interpusieron contra el mencionado acto administrativo[9]. 5. Igualmente, solicitó que se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud la cesación inmediata de todas las medidas administrativas adoptadas en virtud de la resolución, con el fin de garantizar los derechos invocados. Asimismo, pidió que se ordene a la entidad accionada abstenerse de continuar con la transgresión de derechos de la EPS y de sus accionistas. Por último, solicitó, como medida provisional, la suspensión de los efectos de la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024 mientras se surtía el proceso de tutela. 6. La acción de tutela se divide, esencialmente, en tres partes: (i) relato contextual sobre las circunstancias del presente caso; (ii) argumentación para acreditar la procedencia de la solicitud de amparo y el acaecimiento de un perjuicio irremediable; y (iii) sustentación de fondo para evaluar la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa (como componente del debido proceso), igualdad y libre asociación de los accionantes. 3. Descripción sobre el contexto del caso 7. La parte accionante alegó que, el 2 de abril de 2024 y un día después de que se citara a debate en el Senado de la República para discutir el archivo de la reforma a la salud propuesta por el Gobierno nacional, la Superintendencia Nacional de Salud profirió la resolución objeto de la acción de tutela. Adujo que “el supuesto procedimiento administrativo”, que derivó en la mencionada resolución, inició el mismo día en que la Comisión VII del Senado de la República citó a debate para la discusión de la ponencia de archivo de la reforma a la salud que presentó el Gobierno nacional y que finalizara en la mañana siguiente. Por lo anterior, advirtió que el procedimiento administrativo previo a la expedición de la resolución, duró menos de un día hábil. 8. Por otro lado, aportó pronunciamientos del presidente de la República, como el extracto de una entrevista, para concluir que el Gobierno nacional tiene interés en desaparecer las EPS, por lo que emprendió una serie de acciones con el fin de debilitarlas financieramente, lo que se ha reflejado en una crisis del sistema de salud que ha afectado la calidad de la prestación del servicio. Como soporte de lo anterior, adjuntaron una serie de boletines de prensa[10]. 9. La parte accionante señaló que, históricamente, este tipo de procesos culminan en la liquidación de la sociedad intervenida, dado que ninguna EPS intervenida se ha librado de ser liquidada[11] y que los agentes encargados, por lo general, resultan responsables disciplinaria y fiscalmente por irregularidades durante los trámites. 10. Luego, el apoderado de los accionantes indicó que, el 4 de abril de 2024, los ciudadanos Gloria Elena Quiceno Acevedo y Álvaro Enrique Molina Quiñonez radicaron, individualmente, recusación contra el entonces superintendente Nacional de Salud. Asimismo, adujo que, el 16 de abril de 2024, los accionistas de la EPS presentaron recurso de reposición contra la resolución referida, el cual, a la fecha de presentación de la acción de tutela, no había sido resuelto. También indicó que, el 9 de mayo de 2024, el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la Resolución No. 00000788, por medio de la cual resolvió, de manera desfavorable, las recusaciones presentadas. 4. Argumentos sobre la procedencia de la acción de tutela 11. Como sustento de la procedencia de la acción de tutela, los actores afirmaron que (i) el acto cuestionado se fundamentó en datos falsos. Al respecto, mencionaron que según la accionada, la EPS tenía una deuda con sus proveedores y prestadores por más de 2 billones de pesos para diciembre de 2023. No obstante, alegaron que dicha cifra no correspondía a la realidad, pues, aunque se refería a las cuentas por pagar, era necesario desagregarla, en sus diferentes componentes, para entender su verdadero origen y significado. 12. En ese sentido, relataron que la deuda se reparte en componentes, como el correspondiente a “servicios No PBS financiados por Presupuestos Máximos y en menor proporción por el mecanismo remanente de recobros a la ADRES, donde debe entenderse que la responsabilidad de su financiamiento es del [E]stado, como lo ha ratificado la Corte Constitucional”. De manera que “las cuentas por pagar PBS a más de 90 días apenas superan los 42 mil millones de pesos, cifra que corresponde aproximadamente al 2% del total de la cuenta por pagar a proveedores y prestadores a que hace referencia la Resolución”. 13. En cuanto al número de acciones de tutela, los actores afirmaron que el número real fue de 11.241, en el segundo semestre de 2023, y no 15.088 como erróneamente lo mencionó el acto administrativo. 14. (ii) Otro fundamento de la solicitud de amparo, de cara a sustentar su procedencia, se refirió a que el acto se basó en datos desactualizados, toda vez que el concepto técnico rendido por la superintendente Delegada para Entidades de Aseguramiento se sustentó en información con corte a marzo de 2023. 15. (iii) Los accionantes también manifestaron que la resolución no realizó un análisis detallado sobre los datos expuestos, como el índice de siniestralidad de 2019 a 2023, que sugería que la EPS no conseguía equilibrar su operación corriente, lo que significaba una afectación en la prestación del servicio de salud. 16. (iv) En la solicitud de amparo se relató que el acto no hizo un análisis de la idoneidad, necesidad ni proporcionalidad de la decisión adoptada. 17. (v) Por último, se adujo que la Superintendencia Nacional de Salud no cumplió con las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en los autos 996 de 2023, 2881 de 2023 y 2882 de 2023. Los accionantes alegaron que el déficit presupuestario experimentado por la EPS se debe a la insuficiencia de la UPC y a la falta de equiparación de los presupuestos máximos. Esto refleja un incumplimiento de la Superintendencia Nacional de Salud de los autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional. 18. Perjuicio irremediable. Los accionantes alegaron que la vulneración de los derechos reclamados se configuró con la expedición irregular de la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024 y que, al tratarse de un acto administrativo “inconstitucional e ilegal”, puede ser objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. No obstante, en procura de evitar un perjuicio irremediable, “al punto de que la EPS desaparezca del mundo jurídico”, la intervención del juez de tutela se torna necesaria. 19. Además, afirmaron que no podían acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque no se había resuelto un recurso de reposición contra el acto administrativo. 20. En ese orden, los accionantes expusieron sus argumentos para acreditar el perjuicio irremediable, así: (i) “el medio de control contencioso administrativo disponible” no es idóneo ni eficaz por sus tiempos prolongados, lo que conllevaría a la consumación de un daño (liquidación de la EPS). (ii) Incapacidad de la accionada para administrar la EPS Sanitas debido a la cantidad de entidades intervenidas. En ese sentido, el perjuicio irremediable, a su juicio, se podría configurar por las medidas que adoptaría la Superintendencia Nacional de Salud, como disponer de los activos y derechos de EPS Sanitas, de sus relaciones contractuales y, probablemente, de su liquidación. (iii) Con la medida adoptada, los accionistas se encuentran imposibilitados para ejercer sus derechos como socios. 21. Asimismo, los tutelantes alegaron, como fundamento de la configuración del perjuicio irremediable, que (iv) el entonces superintendente Nacional de Salud ha expresado su animadversión contra la EPS, lo que demuestra su enemistad grave, por lo que estaba impedido para ordenar la intervención contra EPS Sanitas. Asimismo, refirieron que (v) la junta directiva quedó conformada por acreedores de EPS Sanitas, quienes presentan conflicto de interés para ejercer esa función. Otro de los argumentos expuestos fue que con la intervención (vi) se ponía en riesgo la prestación del servicio de salud de más de 5,6 millones de usuarios. Por último, afirmaron que (vii) en otros casos a los interventores los han encontrado responsables disciplinaria y fiscalmente por actuaciones irregulares. 5. Argumentos de fondo en que se basa la tutela 22. La parte accionante mencionó que se vulneró su derecho al debido proceso, de acuerdo con los siguientes argumentos: 23. El 29 de septiembre de 2023, EPS Sanitas presentó un Plan de Reorganización Institucional (PRI) ante la Superintendencia Nacional de Salud, con la finalidad de “manejar la grave crisis financiera que enfrentaba”. Al respecto, adujo que, el 5 de diciembre de 2023, la Superintendencia Nacional de Salud le informó que sólo debía remitir aquellos documentos sobre los cuales se realizaran modificaciones producto de la reorganización y le concedió un término de 10 días hábiles para ello. 24. Asimismo, sostuvo que, el 20 de diciembre de 2023, remitió la totalidad de la documentación requerida y, en la misma fecha, presentó su PRI de acuerdo con las indicaciones de la Superintendencia Nacional de Salud. No obstante, afirmó que la entidad no respondió su solicitud, como tampoco presentó el estudio que la Corte Constitucional le había ordenado por medio de los autos referidos. Dicho estudio consistía en identificar si los incumplimientos en los pagos por parte del Gobierno nacional imposibilitaban el cumplimiento de los indicadores financieros aplicables por parte de las EPS en el país, lo que incluye a EPS Sanitas. 25. Más adelante, señaló que, mediante el Auto 996 de 2023, la Corte Constitucional señaló que el Gobierno nacional no ha demostrado la suficiencia de la Unidad de Pago por Capitación (UPC), pues no acreditó que la información sobre la cual se calculó el monto fuese técnicamente adecuada y confiable. En ese sentido, destacó las órdenes dirigidas en dicha providencia a la Superintendencia Nacional de Salud consistentes en verificar: (i) “[S]i existe una incidencia negativa en la prestación de los servicios de salud la liquidación de las EPS que salieron del sistema en los últimos tres años, y las consecuencias que ello eventualmente generaría en la definición de la Unidad de Pago por Capitación. (ii) Si se presenta un nexo causal entre el detrimento patrimonial de las EPS y el valor de la prima asignada a cada una de esas entidades, con el fin de determinar si el primero es consecuencia de la insuficiencia de la UPC. Esto deberá hacerse respecto de cada una de las EPS de ambos regímenes; (iii) reportar cada 6 meses a partir de la notificación de este auto, sobre los avances obtenidos en los numerales anteriores”. 26. Adujo que en la referida providencia se declaró un nivel de cumplimiento medio por parte del Ministerio de Salud y Protección Social a las órdenes de la Sentencia T-760 de 2008 respecto de “si las fuentes de financiación de todos los servicios y tecnologías en salud PBS alcanzan la suficiencia requerida para la prestación de los mismos”. 27. Luego, sostuvo que, mediante el Auto 2881 de 2023, la Corte Constitucional declaró un nivel de cumplimiento bajo por parte del Ministerio de Salud y Protección Social en lo relacionado con el pago de los Presupuestos Máximos (PM). Explicó que el mencionado auto advirtió sobre el deterioro de la financiación del sistema de salud. Asimismo, resaltó que el auto indicó que la Superintendencia alegó que varias EPS no satisfacían los estándares financieros, debido a los bajos niveles de cumplimiento del Gobierno nacional respecto de los pagos a estas entidades. De acuerdo con ello, refirió que esta Corte reiteró la orden a la Superintendencia Nacional de Salud de analizar los efectos que tienen los incumplimientos del Gobierno nacional en los indicadores financieros de las EPS. 28. Hizo alusión al Auto 2882 de 2023 para señalar que esta Corporación declaró un nivel de cumplimiento bajo por parte del Ministerio de Salud y Protección Social respecto de la orden vigesimocuarta de la Sentencia T-760 de 2008[12]. De acuerdo con ello, destacó que el auto advirtió que la insuficiencia de recursos para cubrir la reserva técnica legal se debe, entre otras razones, a la cantidad de sumas glosadas (6 billones de pesos). 29. Con base en lo reseñado, los accionantes alegaron que se incurrió en un defecto sustantivo porque la Superintendencia omitió el cumplimiento de los autos citados. A juicio de los accionantes, el déficit presupuestario endilgado a EPS Sanitas se debe a la insuficiencia de la UPC y a la falta de equiparación de los Presupuestos Máximos. 30. De igual modo, adujeron que, el 5 de abril de 2024, en sesión técnica ante la Corte Constitucional, la Superintendencia Nacional de Salud reconoció “que la UPC y, su cálculo, es insuficiente para cubrir los costos asociados a las tecnologías y servicios que debe financiar”. 31. Por otro lado, expusieron que, en el marco de una visita administrativa llevada a cabo por la Procuraduría General de la Nación, se constató que no existía expediente administrativo que diera cuenta de los antecedentes, estudios y análisis del acto objeto de la acción. Adujo que, quizás por ello, la resolución se expidió sin la autorización de los funcionarios que debían hacerlo antes de la toma de posesión, de acuerdo con el artículo 114 del EOSF, que es aplicable según lo dispuesto en el Decreto 780 de 2016. 32. Asimismo, señalaron que sólo se expidió un acta del 1° de abril de 2024 elaborada por la Superintendencia Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud que, hasta el momento de la presentación de la acción de tutela, se desconocía. 33. Respecto de lo referido, los actores afirmaron que la resolución tuvo como sustento un informe del 1° de abril de 2024 por parte de la superintendente Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud por medio del cual, supuestamente, sugirió la toma de posesión, lo cual es falso. 34. Igualmente, los accionantes expresaron los siguientes reparos contra la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024: (i) la ausencia de firma y, por ende, de validez de la resolución; (ii) la separación del representante legal y de la asamblea de accionistas; (iii) la ausencia de soporte normativo para la expedición de la resolución; (iv) la vulneración del derecho de defensa porque la decisión no se fundamentó en un procedimiento administrativo, sino en un informe del día anterior con serias irregularidades; (v) así como el impedimento del entonces superintendente Nacional de Salud para expedir el acto administrativo por su grave enemistad con las EPS y su activismo para acabarlas[13]. 35. Además, afirmaron que al adoptar la decisión enjuiciada, la entidad demandada no tuvo en cuenta los principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, y que con ello desconoció los derechos fundamentales alegados. 36. También expresaron los actores que el acto administrativo reprochado incurrió en los defectos sustantivo, orgánico y procedimental absoluto, sobre lo cual expusieron lo siguiente: 37. Defecto sustantivo de la resolución. Sobre el particular, los demandantes adujeron que este defecto se concreta en la falta de normativa legal que justifique la toma de posesión, pues la medida se fundamentó en un acto administrativo inexistente ante la falta de firma, lo que implica una irregularidad grave. Señalaron, además, que la accionada no demostró la configuración de las causales del artículo 114 del EOSF. Asimismo, sostuvieron que la Superintendencia Nacional de Salud omitió el cumplimiento de las órdenes de la Corte Constitucional contenidas en los autos ya referidos. También agregaron que no se les permitió el ejercicio del derecho de defensa y de contradicción en la toma de posesión. 38. Defecto orgánico. Con relación a este defecto, expresaron que la resolución reprochada fue proferida por un funcionario impedido por su animadversión contra las EPS, por lo que carecía de imparcialidad para adoptar la respectiva decisión y, aun así, no se declaró impedido. Reiteraron que el entonces superintendente Nacional de Salud, Luis Carlos Leal Angarita, se encontraba dentro de las causales de impedimento dispuestas por el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, debido a sus declaraciones públicas y a su hostilidad contra las EPS en general y, específicamente, contra EPS Sanitas. Por último, refirió que ninguno de los artículos en los que se basó la medida cuestionada (artículos 114, 115 y 116 del EOSF) autorizan la separación de la asamblea general de accionistas de la entidad intervenida. 39. Precisaron que la falta de firma del acto administrativo objeto de controversia implica la ausencia de la expresión de la voluntad de la Administración. En ese sentido, acotó que el acto administrativo no existe y, por ende, no genera efectos jurídicos. Asimismo, agregó, de acuerdo con el Decreto 1074 de 2015 y la Ley 527 de 1999, que la firma electrónica contiene una serie de requisitos (datos biométricos o claves criptográficas privadas, entre otros aspectos), que la resolución reprochada no cumple. Lo anterior fue encuadrado dentro del defecto orgánico así como del sustantivo. 40. Defecto procedimental absoluto. La resolución censurada se expidió sin un procedimiento administrativo que la sustentara, tal como se demostró durante la visita realizada por parte de la Procuraduría General de la Nación a la sede de la Superintendencia Nacional de Salud. Así, se expuso que no hubo concepto técnico y tampoco hubo expediente que reflejara los antecedentes de la medida adoptada, de acuerdo con los artículos 36 y 53 de la Ley 1437 de 2011. Por otro lado, afirmó que el fundamento del acto fue un concepto técnico presentado el 2 de abril de 2024, por la superintendente Delegada para el Aseguramiento en Salud de la Superintendencia Nacional de Salud, mientras que la recomendación de la toma de posesión tuvo lugar el 1 de abril del mismo año. En criterio de los accionantes, lo anterior significa que no hubo un procedimiento administrativo para la toma de posesión, como tampoco se aplicaron criterios técnicos suficientes. 41. Además de lo anterior, los accionantes reclamaron la protección del derecho de (i) defensa, (ii) igualdad y (iii) libre asociación. 42. (i) En cuanto a la eventual vulneración del derecho de defensa, como componente del debido proceso, los tutelantes alegaron que no se les permitió defenderse adecuadamente ni participar en un proceso transparente y equitativo. 43. Respecto del (ii) derecho a la igualdad, el escrito de tutela se fundamentó en que funcionarios del Gobierno nacional han realizado manifestaciones discriminatorias en contra de los accionistas extranjeros de las sociedades que tienen el control de EPS Sanitas. Otro argumento consistió en señalar que la mencionada intervención se realizó contra una de las EPS (Sanitas) con mejores índices de calidad y sin tener en cuenta que existen otras empresas promotoras de salud en condiciones alarmantes que sí pudiesen ser objeto de este tipo de medidas. De acuerdo con ello, alegó que la decisión era desproporcionada e irrazonable. 44. Por último, frente al (iii) derecho a la libre asociación, el escrito de tutela esgrimió que con la medida adoptada no solo se vulneró el derecho que tienen los accionistas de reunirse para llevar a cabo una actividad lícita, como lo es la prestación del servicio de salud, sino la garantía de no ser obligados a separarse de su asociación. 6. Trámite de la acción de tutela 45. Trámite de primera instancia. El 21 de mayo de 2024[14], el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. –-Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras–- admitió la acción de tutela y negó la medida provisional. Sostuvo que dicha solicitud hacía parte de las pretensiones de los accionantes, por lo que se trata de un asunto propio del fondo de la cuestión y se debe proteger el derecho de defensa y contradicción de la accionada. Asimismo, el despacho requirió a la Superintendencia Nacional de Salud para que explicara y acreditara si la entidad cuenta con “manual de procesos y procedimientos para la intervención forzosa administrativa para administrar”. 46. Contestación de la entidad accionada[15]. La accionada indicó que la intervención forzosa administrativa para administrar se encuentra reglada y, por ende, no cuenta con un manual de procesos y procedimientos para la intervención. Al respecto, alegó que el artículo 7.7 del Decreto 1080 de 2021 dispuso que una de las funciones del superintendente Nacional de Salud es ordenar la toma de posesión, así como iniciar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar, entre otras medidas especiales aplicadas a las EPS. Del mismo modo, hizo referencia al artículo 154 de la Ley 100 de 1993 para sostener que el Estado intervendrá en el sistema de seguridad social en salud con la finalidad de asegurar el cumplimiento de los principios constitucionales y legales. Luego, expuso que el artículo 233 de la mencionada ley, así como los artículos 2.5.5.1.1. y 2.5.5.1.9 del Decreto 780 de 2016 disponen que la toma de posesión que adopte la Superintendencia Nacional de Salud se regirá por lo establecido en el EOSF. 47. En ese orden, la accionada señaló que el artículo 114 del EOSF establece las causales de la toma de posesión, mientras que el artículo 115 del EOSF define la procedencia de dicha medida, sus efectos y principios. Asimismo, explicó que, de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 715 de 2001 y 68 de la Ley 1753 de 2015, a la Superintendencia Nacional de Salud le corresponde ordenar la toma de posesión de bienes, haberes y negocios, así como la intervención forzosa para administrar o liquidar entidades bajo su inspección, control y vigilancia, como las EPS. De igual forma, refirió que el Decreto 780 de 2016 (artículos 2.5.2.2.1.1 y 2.5.2.2.1.15) determina las condiciones financieras sobre las cuales deben operar las EPS para el aseguramiento en salud y, del mismo modo, define las hipótesis que dan lugar a las medidas correspondientes que debe adoptar la Superintendencia Nacional de Salud. 48. La Superintendencia Nacional de Salud adujo que las causales, procedencia, características y naturaleza de la intervención forzosa administrativa para administrar se encuentran consagradas en el sistema normativo y, específicamente, en los decretos 663 de 1993 y 2555 de 2010 y en las demás normas que los modifiquen, adicionen o complementen. 49. Dicha entidad afirmó, asimismo, que la referencia a los autos proferidos por la Corte Constitucional no tiene que ver con la finalidad de la tutela y, por el contrario, desdibujan su objeto. 50. Para finalizar este punto, la accionada informó que, mediante la Resolución 20215100013052-6 de 2021, creó el Comité de Medidas Especiales como instancia consultiva y asesora del superintendente respecto de medidas como la intervención forzosa para administrar. Asimismo, indicó que, a través de la Resolución 2599 de 2016, se profirieron disposiciones relacionadas con los agentes interventores, contralores y liquidadores de las entidades objeto de la medida, que se refieren a sus funciones y obligaciones, entre otros aspectos. A continuación se resumen los principales argumentos expuestos por la autoridad accionada. 51. (i) Procedencia de la acción de tutela. En cuanto a la procedencia del amparo, la Superintendencia Nacional de Salud alegó que no se acreditó el posible perjuicio causado con la expedición de la resolución, la cual adquiere firmeza una vez se resuelvan los recursos. En ese orden, indicó que aún se encontraba dentro del término procesal para resolver el recurso de reposición. 52. Por otro lado, expresó que el medio judicial idóneo y eficaz para resolver el caso es la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Asimismo, destacó que se presentaron tres demandas de nulidad contra el acto cuestionado y que se negaron las medidas cautelares solicitadas, en las que se debaten “diferentes argumentos que los tutelantes quieren traer erróneamente ante el [j]uez [c]onstitucional”. 53. (ii) Falta de legitimación por activa. Otro de los argumentos expuestos por la accionada fue la falta de legitimación por activa. Sobre el particular destacó que la legitimación por activa de una persona jurídica se encuentra en cabeza de su representante legal. En ese sentido, sostuvo que el accionante no se encuentra legitimado para interponer la solicitud de amparo, pues la persona que ejerce la representación legal de EPS Sanitas, como agente interventor, es Duver Dicson Vargas Rojas. 54. En ese orden, trajo a colación la Sentencia T- 381 de 2022 para sostener que la persona jurídica es distinta de sus asociados y que, en el caso particular, los accionantes no son sujetos de la resolución cuestionada, pues se trata de un acto administrativo particular que no afectó sus derechos. 55. (iii) Inmediatez. Más adelante, la entidad señaló que la parte accionante no cumplió el criterio de inmediatez porque la Resolución fue expedida y notificada el 2 de abril de 2024. La Superintendencia Nacional de Salud no ahondó en este argumento. 56. (iv) Antecedentes del acto administrativo reprochado. En el desarrollo de este punto, la entidad solicitó que se ponderen los derechos fundamentales a la vida y a la salud de más de cinco millones de usuarios de la EPS intervenida, frente a los intereses particulares de los accionantes, cuyo escenario natural es distinto a la acción de tutela. De igual modo, consideró que el resultado de dicha ponderación debería ser en favor de los derechos de los usuarios. Asimismo, afirmó que el acto se basó en las conclusiones del Comité de Medidas Especiales llevado a cabo el 2 de abril de 2024, sobre los indicadores financieros de la EPS, su tasa de siniestralidad, entre otros aspectos ya referidos (§ 2). 57. (v) Ausencia de vulneración de derechos. La entidad sostuvo que no vulneró derechos fundamentales. Sobre el debido proceso señaló que los accionantes no han presentado reposición contra la medida y que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el escenario idóneo y eficaz para resolver un asunto de toma de posesión, como en el presente caso, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En cuanto al derecho a la igualdad, la entidad alegó que la parte actora acudió a una falacia argumentativa de conclusión irrelevante y de pista falsa, al pretender apelar a su trayectoria como un criterio objetivo por considerar y que en realidad no lo es para el objeto de la discusión. Respecto del derecho a la libre asociación, la accionada indicó que la resolución se dirige contra la EPS y no contra sus accionistas, a quienes no se les ha impedido el goce de este derecho. 58. (vi) Ausencia de perjuicio irremediable. La entidad planteó que la tutela se basa en hechos futuros para intentar acreditar el perjuicio irremediable, sin tener en cuenta que dicha figura sólo se concreta con hechos ciertos y actuales. Reiteró que el objetivo del acto es la protección de los derechos a la vida y a la salud de los usuarios de EPS Sanitas. 59. Otro de los argumentos de la accionada para rebatir lo planteado por los tutelantes frente al perjuicio irremediable, es que la toma de posesión se llevó a cabo para superar las condiciones que amenazan la estabilidad, continuidad y permanencia de la EPS. 60. Luego, sobre el argumento de que la resolución fue expedida por un funcionario impedido, la entidad alegó que el Ministerio de Salud y Protección Social resolvió las recusaciones contra el entonces superintendente, por lo que dicho argumento partió de apreciaciones subjetivas. 61. Sobre el argumento según el cual el interventor depende jerárquicamente de la Superintendencia Nacional de Salud, dicha entidad señaló que: “los agentes especiales desarrollarán las actividades que les sean confiadas bajo su inmediata responsabilidad”, de acuerdo con el artículo 291.6 del EOSF:. Asimismo, destacó que: “los numerales 1, 2, y 6 del artículo 295 y el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, el agente especial es un particular que cumple funciones públicas transitorias, es auxiliar de la justicia, tiene autonomía en la adopción de decisiones relacionadas con el ejercicio de sus funciones y NO puede reputarse como trabajador o empleado de la Superintendencia Nacional de Salud; por ende, esta entidad ni el Superintendente Nacional de Salud, NO funge como su superior jerárquico” (énfasis y mayúsculas del texto de la accionada). 62. (vii) Existencia del expediente administrativo. La Superintendencia Nacional de Salud afirmó que la existencia del expediente administrativo es real, como ha quedado demostrado en los procesos ante el Consejo de Estado, por lo que este argumento de los accionantes incurre en una falacia argumentativa de causa. También alegó que los tutelantes incurren en otra falacia argumentativa como la apelación a la autoridad, al replicar lo que, erróneamente, manifestó un procurador delegado ante los medios de comunicación, en el sentido de sostener que no existía acta. 63. Réplica de la contestación. La parte accionante reiteró que no existía expediente administrativo[16]. Expuso que, de acuerdo con la metadata del archivo, el expediente fue creado el 23 de mayo de 2024, es decir, mucho tiempo después de haberse proferido la resolución que ordenó la toma de posesión en contra de EPS Sanitas. Así, adujo que lo anterior se agrava con la inexistencia de un manual de procesos y procedimientos para adelantar trámites de intervenciones y tomas de posesión, ya que desconoce lo dispuesto por el artículo 4.40 del Decreto 1080 de 2021[17]. 64. Por otro lado, sostuvo que, contrario a lo manifestado por la Superintendencia Nacional de Salud, en este caso no se discuten derechos económicos, sino los derechos al debido proceso, igualdad y libre asociación, tanto de la EPS como de sus accionistas. La acción de tutela fue presentada como mecanismo transitorio para prevenir que se ejecuten medidas que vayan en contra de la existencia de EPS Sanitas, cuestión con relevancia constitucional. Asimismo, reiteró algunos argumentos presentados en la acción de tutela, como la animadversión del entonces superintendente contra las EPS, el carácter desproporcional de la medida, así como la ausencia de soporte normativo para la resolución. Todo lo anterior implica la configuración del defecto orgánico respecto del acto administrativo objeto de controversia. 7. Decisiones objeto de revisión 65. Decisión de primera instancia[18]. El 30 de mayo de 2024, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. –Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras declaró improcedente la acción. Como sustento de su decisión señaló que las sociedades que acudieron a la acción de tutela no tienen la capacidad para agenciar los derechos de la persona jurídica afectada, por lo que no están legitimadas en la causa por activa. 66. Asimismo, consideró que Juan Pablo Rueda Sánchez no ostentaba la calidad de representante legal y, en consecuencia, no tenía la facultad de actuar en nombre de la EPS Sanitas. Por otro lado, adujo que, contra la Resolución No. 2024160000003002-6 se interpuso recurso de reposición, el que se encuentra en trámite. Además, hizo referencia a que contra el acto administrativo se presentó el medio de control de nulidad y que, en dicho proceso, se solicitaron medidas cautelares, sin que se haya proferido decisión de fondo. De este modo, expresó que el medio de control de nulidad es idóneo para dirimir la controversia planteada. Por otro lado, estimó que la parte accionante no demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable, toda vez que sus argumentos corresponden a hipótesis. Luego, expuso que las causales de impedimento por enemistad se predican de personas naturales y no jurídicas, como ocurrió en el presente caso. Finalmente, refirió que la resolución cuestionada corresponde a un acto administrativo sobre el cual se presume su legalidad y que su respectivo control está a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 67. Impugnación[19]. La parte accionante, en el escrito de impugnación, incluyó expresiones del entonces superintendente Nacional de Salud, Luis Carlos Leal Angarita, en redes sociales, para justificar que dicho funcionario tiene una animadversión contra las EPS. Por otro lado, sostuvo que la sentencia reprochada afirmó, erróneamente, que EPS Sanitas no estaba legitimada para interponer la acción de tutela, cuando dicho mecanismo es el único medio para proteger sus derechos fundamentales, por cuenta de la representación del 100% de su capital accionario y de su exrepresentante legal. 68. Asimismo, expuso que el juez de primera instancia exigió requisitos adicionales a los contemplados en la normativa aplicable para acreditar la legitimación por activa. En concreto, sostuvo que la tesis según la cual el interventor es el facultado para presentar la tutela, no tiene en cuenta que dicho funcionario se encuentra inhabilitado para activar esta vía constitucional, debido a su conflicto de interés. Más adelante, señaló que la sentencia de primer grado no se pronunció sobre los derechos de los accionistas de EPS Sanitas ni de “Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez”, cuando aquellos son demandantes independientes que velan por sus propios derechos. 69. Por su parte, la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social[20] coadyuvó la referida impugnación[21]. Adujo que la medida cuestionada carece de fundamento y que ello impacta la prestación eficiente del servicio de salud de más de cinco millones de usuarios, así como la operación del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Asimism...