Sentencia SU-109 de 2022

SU109-22 Sentencia SU109/22 DERECHO A LA IGUALDAD, LIBERTAD DE LOCOMOCIÓN Y LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Medidas sanitarias de aislamiento preventivo en pandemia COVID-19, para adultos mayores de 70 años (…) el criterio de la edad, en concreto el de tener 70 años o más (…), fue el único factor que se tuvo en cuenta para establecer las condiciones en que estas personas debían inicialmente vivir durante la pandemia de COVID-19. La Sala Plena concluye que no era necesario someter a los accionantes a un aislamiento preventivo obligatorio en condiciones diferentes al resto de la población adulta colombiana. Por ello, para la Sala el tratamiento diferenciado del que fue objeto los accionantes no se encuentra constitucionalmente justificado, supuso un trato discriminatorio a la luz de la Constitución Política colombiana que, además, afectó a sujetos que gozan de especial protección constitucional y significó una vulneración a los derechos fundamentales a la igualdad, libre desarrollo de la personalidad y libertad de locomoción de los accionantes y al derecho al trabajo (…) en su faceta de no discriminación. ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTO-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno que se configura en los siguientes eventos: hecho superado, daño consumado o situación sobreviniente CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Medidas sanitarias de aislamiento preventivo perdieron vigencia DERECHOS FUNDAMENTALES-Protección de la dimensión objetiva DERECHO A LA IGUALDAD-Alcance y contenido/DERECHO Y PRINCIPIO A LA IGUALDAD-Concepto relacional/TEST DE IGUALDAD-Edad como criterio de diferenciación (…), cuando el Legislador o la administración acudan a la edad para establecer un parámetro mínimo, al no tratarse en ese evento de un criterio sospechoso o semisospechoso, se debe dar aplicación a un test de igualdad de intensidad débil o leve. Por su parte, cuando estos apelen al citado criterio para establecer un tope máximo, al sí considerarse como criterio semisospechoso, lo apropiado es aplicar un test de igualdad de intensidad intermedia. PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Sujeto de especial protección constitucional RESTRICIONES AL DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Jurisprudencia constitucional/MEDIDAS DE TIPO PERFECCIONISTA Y MEDIDAS DE TIPO PROTECCIONISTA-Jurisprudencia constitucional DERECHO A LA LIBERTAD DE LOCOMOCION-Contenido/LIBERTAD DE LOCOMOCION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Límites DERECHO AL TRABAJO-Protección reforzada/DERECHO AL TRABAJO-Triple dimensión/PRINCIPIO DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN EL ENTORNO LABORAL-Prohibición de discriminación EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto y alcance/EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación Aplicar la excepción de inconstitucionalidad es un deber del juez, incluido el de tutela, cuando se advierte que en un caso concreto una norma contraría la Constitución Política. Referencia: Expedientes acumulados T-7.953.574, T-8.023.514 y T-8.062.133 Expediente T-7.953.574. Acción de tutela interpuesta por Ricardo Hernández León en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá y el Ministerio de Salud y Protección Social. Expediente T-8.023.514. Acción de tutela interpuesta por Rudolf Hommes y otros en contra de la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior y el Ministerio de Salud y Protección Social. Expediente T-8.062.133. Acción de tutela interpuesta por Dolcey Casas Rodríguez en contra de la Nación, la Presidencia de la Republica, los ministerios del Interior, Hacienda y Crédito Público, Salud y Protección Social, Justicia y del Derecho, Trabajo, Transporte y Defensa, la Gobernación del Valle del Cauca, la Alcaldía de Santiago de Cali y el Consejo Superior de la Judicatura. Magistrada sustanciadora: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241.9 de la Constitución Política y los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión de (i) la sentencia del 30 de abril de 2020 del Juzgado 30 de Familia de Bogotá (T-7.953.574)[1]; (ii) la sentencia del 10 de agosto de 2020 de la Subsección “E” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que modificó, adicionó y revocó parcialmente el fallo proferido el 2 de julio de 2020 por el Juzgado 61 Administrativo del Circuito de Bogotá (T-8.023.514)[2], y (iii) la sentencia del 21 de mayo de 2020 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó el fallo del 21 de abril de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (T-8.062.133)[3], las cuales se encuentran acumuladas en una misma actuación[4]. I. ANTECEDENTES 1. Expediente T-7.953.574 1.1. Hechos 1. El 16 de abril de 2020[5], Ricardo Hernández León interpuso acción de tutela en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá y el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la cual pretende la protección del adulto mayor y la libertad de locomoción[6], frente a las medidas de confinamiento adoptadas por las entidades accionadas en razón a la pandemia generada por el COVID-19. Para el momento en que presentó la acción de tutela, el accionante tenía 80 años de edad[7]. Indica que es administrador de empresas, escritor, personero comunitario y graduado en derechos humanos[8]. Además, señala que normalmente hace gestiones ante distintas oficinas, escribe libros y, entre sus actividades, se reúne con sus amigos para departir y discutir de temas sociales, economía y política[9]. También señala que no fuma, no bebe licor y hace caminatas todos los días mínimo una hora, como se lo ordena el médico[10]. Explica que de tener una vida activa como la descrita pasó “a una cárcel”[11] y, como tal, se le están violando sus derechos, lo cual le ocasiona depresión[12]. 1.2. Pretensiones y fundamentos 2. El accionante solicitó “un salvoconducto para hacer [su] vida normal”[13], comprometiéndose a “cumplir con las normas de las autoridades”[14]. 1.3. Respuestas de las entidades accionadas[15] 3. La Alcaldía Mayor de Bogotá explicó que el Gobierno expidió el Decreto 457 de 2020, a través del cual ordenó el aislamiento preventivo obligatorio. El citado decreto exceptuó de esta medida algunas actividades, dentro de las cuales no se incluyen las que pretende desarrollar el accionante. Además, indicó que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 470 de 2020, por medio de la cual se dispuso el aislamiento preventivo de adultos mayores en centros de larga instancia y el cierre parcial de actividades de centros vida y centros día. Esto, “teniendo en cuenta que las personas adultas mayores que hacen uso de estos servicios se constituyen en población vulnerable frente al coronavirus COVID 19”[16]. Según la entidad accionada, esta “medida es obligatoria para las personas adultas mayores que viven con en [sic] su propio hogar dentro del territorio nacional”[17]. 4. Teniendo en cuenta que la precitada medida se adoptó por una entidad del orden nacional, la accionada argumentó que le asiste “falta de competencia para expedir el salvo conducto solicitado por el accionante”[18]. Asimismo, indicó que se trata de “una petición improcedente e inoportuna”, dadas las circunstancias y “que el accionante hace parte de la población más vulnerable ante la pandemia por la edad que tiene”[19]. Por último, alegó que hay una falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no “se evidencia vulneración alguna por parte de alguna entidad distrital sobre los derechos invocados por el accionante”[20]. Por lo tanto, solicitó su desvinculación del trámite de tutela y que se declarara “exenta de responsabilidad sobre los hechos narrados por el accionante”[21]. 1.4. Sentencia de tutela de primera instancia[22] 5. La juez de primera instancia negó el amparo solicitado por el señor Hernández León, al considerar que no se le estaba vulnerando derecho alguno. Como fundamento, refirió que el derecho a la libre locomoción no es un derecho absoluto[23]. Asimismo, con base en los artículos 49 y 95 de la Constitución Política y los artículos 5 y 10 de la Ley 1751 de 2015, indicó que “corresponde al estado y a la comunidad en general realizar todas las acciones dispuestas por las entidades competentes para mitigar el contagio de la enfermedad denominada Covid-19 y velar por el cuidado integral de la salud propia”[24]. 6. De esta manera, consideró que la acción constitucional en comento era improcedente por cuanto, al realizar una ponderación de derechos, no era posible “dar prevalencia al derecho a la libre circulación”[25], cuando están en riesgo los derechos fundamentales a la vida y a la salud del accionante y demás integrantes de la comunidad. Además, señaló que la Resolución 464 de 2020 no tuvo la intención de restringir el derecho a la circulación o la autonomía de las personas, sino que “responde al deber de solidaridad de la sociedad”[26] frente a la población mayor de 70 años. En ese sentido, la primera instancia consideró que “el aislamiento preventivo obligatorio garantiza el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia”[27] y, por ello, es necesario dar cumplimiento a las medidas adoptadas. 2. Expediente T-8.023.514 2.1. Hechos 7. El 16 de junio de 2020[28], Rudolf Manuel Hommes Rodríguez y veinticuatro personas más[29] presentaron acción de tutela en contra de la Presidencia de la República y los ministerios del Interior y de Salud y Protección Social. Argumentaron que con las medidas sanitarias dirigidas exclusivamente a los adultos mayores de 70 años, adoptadas a través de las resoluciones 464 y 844 de 2020[30] y los decretos 749 y 847 de 2020[31], se vulneraron sus derechos a la igualdad, la libertad de locomoción y el libre desarrollo de la personalidad. 8. Los accionantes indican que si bien la acción de tutela “no fue prevista en el ordenamiento jurídico para impugnar actos de carácter general y abstracto”[32], acuden a esta por las siguientes razones. Primero, “como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio de carácter irremediable”[33]. Lo anterior, por cuanto las medidas cuestionadas son discriminatorias y violatorias de los derechos invocados. Segundo, porque “el medio ordinario de defensa judicial”[34], que también activarían, “puede tomar varios meses (o incluso años) en resolverse y podría resultar siendo ineficaz”[35] para proteger sus derechos[36]. 9. Señalan que las medidas son discriminatorias habida cuenta de que apelan “a la edad como un criterio de diferenciación”[37]. Por esta razón, para explicar por qué en su criterio estas vulneran sus derechos consideran que lo correcto es acudir a un test intermedio de razonabilidad[38]. En ese sentido, indican que el fin perseguido con la medida de aislamiento obligatorio de personas mayores de 70 años, adoptada mediante las resoluciones 464 y 844 de 2020, “es altamente paternalista”[39] y, como tal, inconstitucional e ilegítimo. A su juicio, esta medida impone una restricción severa de derechos “que no es impuesta al resto de la población, al tiempo que se [les] infantiliza, humilla y se [les] trata como personas no autónomas”[40]. Argumentan que, mientras a las demás personas se les aplica el denominado asilamiento inteligente, a los mayores de 70 años se les extiende el aislamiento obligatorio “y nada garantiza que este período bajo la lógica gubernamental no termine por extenderse”[41]. Por lo tanto, alegan que como grupo de especial protección constitucional se les obliga a soportar una carga desproporcionada que no deben resistir los otros grupos con alto riesgo de afectación por el COVID-19. 10. En criterio de los accionantes, el trato discriminatorio fue avalado y acentuado por el Gobierno con los decretos 749 y 847 de 2020. A través de estos, se establecieron condiciones más severas a los mayores de 70 años para realizar actividad física, en comparación con el resto de los adultos. Para los tutelantes, en estos decretos no se expresó “razón alguna que justifi[cara] las razones del aislamiento ni tampoco justifica el trato diferenciado”[42]. En todo caso, controvierten algunas finalidades que hipotéticamente consideran podrían perseguirse con la medida de aislamiento de los mayores de 70 años. Aducen que si la medida tuviese como propósito mitigar el número de contagios, ello “no tiene sustento científico, dado que no hay diferencias en el contagio con base en la edad”[43], o si la finalidad fuese evitar que las Unidades de Cuidados Intensivos y otros servicios médicos fuesen ocupados por adultos mayores de 70 años, esta no sería idónea[44], necesaria[45], ni proporcional[46]. 2.1. Pretensiones y fundamentos 11. Los accionantes solicitan el amparo de los derechos a la igualdad en conexidad con la libertad de locomoción y el derecho al libre desarrollo de la personalidad. En concreto, piden que se ordene (i) “inaplicar las resoluciones 464 y 844 de 2020 […] en lo relativo a las medidas sanitarias de aislamiento y cuarentena preventivo para las personas mayores de 70 años”[47]; (ii) inaplicar “los decretos 749 y 847 de 2020 en cuanto imponen una restricción más severa para realizar ejercicio y que a ellos se aplique la norma prevista para los adultos menores de 70 años, a saber, que pueden salir para realizar ejercicio hasta por dos horas todos los días”[48], y (iii) “extender los efectos de este fallo no solo a los peticionarios sino a todos los ciudadanos que ven vulnerados sus derechos fundamentales con estas resoluciones sin necesidad de acudir a la acción de tutela para ello”[49]. 2.2. Respuestas de las entidades accionadas y vinculadas al trámite de tutela[50] 12. La Secretaría de Salud del Distrito de Bogotá, por una parte, indicó que la evolución del COVID-19 ha llevado a que los gobiernos a nivel mundial actualicen de forma constante las políticas para afrontar la difícil situación causada por el virus. Es así como, “con el objetivo de prevenir y controlar la propagación del covid-19 en población vulnerable”[51], el Gobierno ha expedido, entre otras medidas sanitarias, la de aislamiento preventivo de personas mayores de 70 años. Estas medidas, en todo caso, establecen, de un lado, la posibilidad de que estas personas puedan salir en determinadas circunstancias y, de otro, unas condiciones especiales para su atención médica, entre otros aspectos. De esta manera, señaló que a esta población “se le está[n] garantizando […] las condiciones para que permanezcan en su hogar, destacando que son medidas de carácter preventivo, obligatorio y transitorio”[52]. Por otra parte, esta secretaría argumentó que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que las pretensiones de los accionantes versan sobre actos dictados por órganos del orden nacional y, como tal, no ha vulnerado derecho fundamental alguno. 13. El Ministerio del Interior planteó dos argumentos en su defensa: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva y (ii) improcedencia de la acción de tutela por existir otros medios de defensa. Respecto de lo primero, señaló que “no existe nexo de causalidad”[53] entre la presunta vulneración de derechos y una “acción u omisión por parte de este Ministerio”[54], habida cuenta de que dentro de sus funciones no está la de “expedir normas referentes a la salud pública”[55]. En ese sentido, alegó no tener responsabilidad respecto de los hechos que presuntamente vulneran los derechos de los accionantes. Frente a lo segundo, argumentó que la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que “los accionantes cuentan con otros medios administrativos y judiciales que […] les permite hacer valer sus derechos”[56]. 14. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República –DAPRE– solicitó que la acción de tutela se declarara improcedente por falta de legitimación en la causa por activa o, en su defecto, que se negara, por no haber una vulneración a los derechos a la igualdad, la libertad de locomoción y el libre desarrollo de la personalidad de los accionantes. En primer lugar, se refirió a los hechos expuestos en la acción de tutela. Entre otras cosas, señaló que, contrario a lo indicado por los accionantes, las medidas sanitarias cuestionadas están debidamente fundamentadas. Asimismo, indicó que algunos supuestos fácticos son apreciaciones subjetivas de los actores. En segundo lugar, explicó en qué consisten el SARS-CoV2 (virus) y el COVID-19 (enfermedad)[57]. Precisó que aquel tiene una alta tasa de contagio y que las personas mayores de 70 años son más vulnerables ante el contagio del virus[58]. Adicionalmente, indicó que en Colombia, a junio de 2020, el número de personas mayores de 70 contagiadas es bajo, debido al aislamiento preventivo obligatorio. Sin embargo, la tasa de mortalidad en este grupo etario es más alta en comparación con otros grupos poblacionales. 15. En tercer lugar, señaló que la restricción “al derecho a la libertad de locomoción de los ciudadanos está plenamente justificada en la protección del derecho a la salud y a la vida de la comunidad”[59]. Pues, ante la ausencia de otras medidas igualmente idóneas para prevenir el contagio o tratar la enfermedad, las de aislamiento, que son transitorias, resultan necesarias e imprescindibles para salvaguardar los derechos descritos. Agregó que a través de las excepciones a las medidas se garantiza el goce del núcleo esencial de los derechos en cuestión. Esto, también respecto de los adultos mayores de 70 años, quienes tienen condiciones mínimamente diferentes en comparación con otros grupos poblacionales, “en razón a las diversas condiciones de vulnerabilidad frente al contagio y los efectos del mismo en la salud”[60]. En ese sentido, argumentó que la medida de asilamiento de personas mayores de 70 años “no es ‘severísima’ ni anula su derecho a la libertad de locomoción, en el contexto de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”[61], dado que no dista mucho de las medidas aplicables al resto de la población[62]. 16. En cuarto lugar, adujo que las medidas en cuestión tienen “fundamento constitucional en el principio de solidaridad”[63], el cual, “aplica para la protección de los derechos a la vida y a la salud -en forma individual y colectiva- dentro del marco del Sistema de Seguridad Social en salud”[64]. De esta manera, en criterio del DAPRE, las medidas, al estar amparadas en el citado principio, persiguen un fin constitucionalmente legítimo y son razonables y proporcionales. En quinto lugar, señaló que las medidas dirigidas a los adultos en referencia no son discriminatorias, habida cuenta de que este grupo poblacional no se encuentra en las mismas condiciones que otros grupos para afrontar la pandemia. En ese sentido, “un tratamiento diferencial no solo está justificado, sino que además es necesario para atender adecuadamente sus necesidades y las de la población en general”[65]. Lo anterior lo respalda en lo señalado por organismos internacionales y nacionales especializados en la materia[66]. Por lo tanto, afirmó que “el Gobierno nacional no vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, libertad de locomoción y libre desarrollo de la personalidad de las personas demandantes”[67]. En sexto y último lugar, el DAPRE alegó una falta de legitimación en la causa por activa dado que los accionantes no allegaron los documentos que acreditaran que son mayores de 70 años y, por ende, destinatarios de las medidas cuestionadas. 17. La respuesta del Ministerio de Salud y Protección Social es similar a la del DAPRE, razón por la cual, la Sala se remite al resumen previamente realizado. 2.3. Pruebas practicadas en primera instancia[68] 18. A los accionantes se les requirió para que informaran su estado de salud. Indicaron que coinciden en ser personas mayores de 70 años que se sienten irrespetadas y discriminadas con las medidas del Gobierno. No obstante, su estado de salud es muy diverso, dado que algunos están “en una muy buena situación de salud”[69] y no tienen comorbilidades, mientras que otros tienen una situación de salud mas compleja. Adicionalmente, algunos proporcionaron información individual acerca de su estado de salud[70]. 19. El Instituto de Envejecimiento de la Facultad de Medicina de la Pontificia Universidad Javeriana dio respuesta a unos interrogantes formulados por la juez de primera instancia. Frente al impacto del aislamiento prolongado en la salud de los mayores de 70 años, señaló que “como toda medida de esta índole de alto impacto en beneficio de esta población, no deja de tener efectos indeseables, que, en algunos casos, incide notoriamente en su estado de salud o en su calidad de vida”[71]. Se refirió a un comunicado de la Sociedad Británica de Geriatría (SBG)[72] en el que se afirma que las medidas “han llevado a niveles peligrosamente bajos de actividad física”[73], lo cual tiene consecuencias para la salud física[74] y mental y la calidad de vida. Señaló que en esto coinciden otros artículos en la materia, cuyo fundamento son “recomendaciones de expertos y no en ensayos controlados”[75], pero tienen un “grado de recomendación válido y aceptable”[76]. 20. Sobre los efectos mentales que produce el asilamiento preventivo obligatorio, indicó que los más frecuentes “son ansiedad, depresión, trastorno del sueño e irritabilidad”[77]. Asimismo, trajo a colación un documento de la Sociedad Española de Geriatría (SEG)[78], en el que se hace referencia al estrés postaislamiento y al estrés sostenido en personas con enfermedades mentales. Al respecto, indicó que, en especial, los adultos mayores con demencia y que salían de su casa, “pueden ver con mayor frecuencia estos problemas mentales”[79]. Respecto de las recomendaciones durante el aislamiento de personas mayores de 70 años, refirió varias actividades que estarían “ajustadas a nuestro contexto y aplicables por regiones en diferentes fases”[80]. Entre otras, “[s]alir a caminar, iniciando por las personas de menor riesgo y luego con las de mayor riesgo, acompañadas estas últimas de un solo cuidador”[81]. Por último, aclaró que “[l]a posibilidad de contraer la enfermedad es igual para todo el mundo”[82], aunque la tasa de mortalidad depende de la edad, siendo esta menor a edad más baja. 2.4. Intervención de entidades e instituciones invitadas por la juez de primera instancia para opinar sobre la acción de tutela 21. El Instituto Nacional de Salud –INS–[83] sugiere que no se acceda “a las pretensiones de los accionantes”[84]. Esto, por cuanto las medidas adoptadas por el Gobierno respecto de los mayores de 70 años “son acordes con las obligaciones del Estado de proteger y garantizar el derecho a la salud […] en cumplimiento de la especial protección constitucional y legalmente”[85] reconocida a las personas mayores[86]. Además, tienen sustento en información científica y técnica, que da cuenta de que “[e]l grupo de edad de mayores de 70 años se ha identificado como uno de los de mayor riesgo de complicaciones y muerte por COVID-19”[87]. En ese sentido, estas medidas “buscan reducir el riesgo de contagio a la población”[88] y, en consecuencia, la tasa de letalidad. De igual manera, se trata de medidas “transitorias y ajustables”[89] según el comportamiento de la enfermedad en el país y contemplan algunas excepciones[90], con el fin de que haya “equilibrio entre [la] vida [de los mayores de 70 años], la satisfacción de sus necesidades básicas, el trabajo, la recreación y la salud mental”[91]. Con base en lo anterior, el INS argumenta que no advierte la vulneración de los derechos invocados, ya que las medidas no son “caprichosas o injustificadas”, sino que, están basadas en estudios y recomendaciones “y en ellas se desarrolla el deber del Estado de velar por el bienestar, la salud y la vida de esta población, así como prevenir y mitigar el impacto que el COVID-19 puede acarrear en ellos”[92]. 22. El Departamento de Salud Pública de la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional de Colombia, entre otras cosas, hizo una explicación del principio de proporcionalidad, el derecho fundamental a la libre circulación, la biopolítica y el comunitarismo. Asimismo, indicó que el distanciamiento social se justifica para evitar el contagio del virus, cuya tasa de reproducción “es de las más altas en comparación con otras enfermedades de su tipo”[93]. Por último, señaló que “[a]proximadamente uno de cada cinco individuos en todo el mundo podría tener un mayor riesgo de COVID-19 grave, en caso de infectarse, debido a condiciones de salud subyacentes, pero este riesgo varía considerablemente según la edad”[94]. 2.5. Concepto de entidades requeridas por la juez de primera instancia para opinar sobre la acción de tutela 23. La Procuraduría 187 Judicial I para Asuntos Administrativos de Bogotá, de un lado, argumentó que no es posible atender la petición de extender los efectos del fallo a todos los ciudadanos que se vean afectados con los actos cuestionados. Esto, por cuanto la declaratoria del efecto inter comunis de un fallo de tutela es una competencia excepcional y exclusiva de la Corte Constitucional. De otro lado, señaló que la acción de tutela es improcedente porque no cumple el requisito de subsidiariedad. Esto, habida cuenta de que el medio de control de nulidad es un mecanismo eficaz para que los accionantes aleguen sus reparos frente a las medidas y, en el marco de trámite es posible solicitar medidas cautelares de urgencia[95]. Aunado a lo anterior, indicó que “dentro del plenario no fue allegado por los accionante pruebas que demuestren un perjuicio irremediable en concreto”[96], que hiciera procedente de forma transitoria la acción de tutela. Por ende, solicitó que el amparo fuese negado por ser improcedente, en los términos del numeral 5 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. 2.6. Sentencia de tutela de primera instancia[97] 24. La juez de primera instancia amparó los derechos fundamentales a la igualdad, el libre desarrollo de la personalidad y la libertad de locomoción de los accionantes y de los adultos mayores de 70 años residentes y domiciliados en Colombia. En primer lugar, consideró que la tutela es procedente, toda vez que no existe un mecanismo judicial idóneo y eficaz a través del cual se puedan proteger los derechos fundamentales invocados en el caso concreto. Por una parte, descartó “que el medio de control idóneo sea el control automático de nulidad por inconstitucionalidad”[98], dado que las medidas en cuestión no se relacionan con la declaratoria del estado de excepción. Por otra, señaló que el medio de control de nulidad[99] no sería eficaz, en razón al tiempo que los adultos mayores habrían estado aislados para el momento en que se profiera una decisión[100], “siendo inminente el perjuicio”[101]. Este perjuicio, en criterio de la primera instancia, se configura mientras las medidas cuestionadas estén vigentes, dado que hay conceptos científicos que dan cuenta de las consecuencias físicas y mentales del aislamiento preventivo obligatorio en personas mayores de 70 años. Además, una medida cautelar, como por ejemplo la suspensión de las medidas cautelares, “no daría solución de fondo al asunto”[102]. 25. En segundo lugar, superado el análisis de procedencia, la juez de primera instancia realizó un juicio intermedio de igualdad[103], a efectos de valorar si el trato diferenciado[104] persigue un fin constitucionalmente importante, acude a un mecanismo efectivamente conducente y si este “cobija una medida proporcionada”[105]. Argumentó que encuentra “fines constitucionales en la aplicación de las normas en comento como sustento de la medida de confinamiento con distinción en un grupo etario”[106]. Además, aunque la extensión de la cuarentena no es conducente “para proteger la salud de este grupo etario […] [cuando] exist[e] desincentivación del ejercicio”[107], lo es en cuanto a la protección de la salud del resto de la población, dada la “ausencia […] de un mínimo básico para atender la emergencia sanitaria”[108], por departamento[109]. No obstante, consideró que “[l]a medida adoptada es desproporcionada porque para alcanzar el mismo nivel de protección de los fines constitucionales referidos se puede acudir a una medida menos restrictiva”[110]. De esta manera, argumentó que la población mayor de 70 años “se ve en condición de desigualdad frente a los demás ciudadanos mayores edad”[111] y se ve sometida a medidas paternalistas[112] y a un trato discriminatorio en razón a la edad[113]. 26. Con base en lo anterior, dispuso[114]: (i) inaplicar provisionalmente el inciso 5º del numeral 35 del artículo 3 del Decreto 749 del 28 de mayo de 2020[115] y el numeral 2.2 del artículo 2 de la Resolución 844 del 26 de mayo de 2020[116], “hasta que no sea decidida en sede judicial la nulidad por inconstitucionalidad o la nulidad simple”[117], la cual debería ser tramitada por los accionantes[118]; (ii) ordenar al presidente y a la ministra del Interior que, previo consenso[119], expidan el acto administrativo que disponga las condiciones para que las personas mayores de 70 años realicen ejercicio al aire libre; (iii) ordenar al ministro de Salud y Protección Social que, previo consenso[120], expida el acto administrativo que regule las medidas de aislamiento, y (iv) mientras el presidente expide el citado acto administrativo, se entenderá que para efectos de realizar actividad física, a los adultos mayores de 70 años les serán aplicables “las disposiciones contenidas en el inciso segundo del numeral 35 del artículo 3 del Decreto 749”[121]. 2.7. Informes de cumplimiento de la sentencia de tutela de primera instancia 27. Por un lado, se llevó a cabo una reunión[122] entre el Ministerio de Salud y Protección Social, el señor Rudolf Hommes Rodríguez y las instituciones científicas señaladas por la juez de tutela, con el fin de acordar las condiciones para que las personas del grupo etario en cuestión hicieran ejercicio en el marco de la pandemia, así como para evaluar las medidas de aislamiento para estas personas. Después de esta reunión hubo un intercambio de correos[123], en los que, por una parte, el Ministerio propuso dos alternativas para el desarrollo de actividad física y, por otra, el señor Hommes Rodríguez expresó que “no [era] claro que el gobierno [tuviera] voluntad de acatar el fallo”[124]. Por otro lado, el señor Hommes Rodríguez informó que se había presentado “el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado”[125], contra “el numeral 35 del artículo 3 del Decreto 749 de 2020 […]; el artículo 1 del Decreto 847 de 2020 […]; la Resolución 464 de 2020 […]; y el numeral 2.2. del artículo 2 de la Resolución 844 de 2020[,] por medio del cual se modificó el artículo 2 de la Resolución 385 del 17 de marzo de 2020”[126]. 2.8. Impugnación contra la sentencia de primera instancia[127] 28. El fallo de primera instancia fue impugnado por la Procuraduría General de la Nación, el DAPRE, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio del Interior. Por su parte, los accionantes presentaron un escrito controvirtiendo los argumentos de los recurrentes[128]. 29. La Procuradora 187 Judicial I para Asuntos Administrativos alegó que el fallo de instancia incurrió en dos defectos: un defecto orgánico, puesto que la juez “carecía de competencia para ordenar la inaplicación y […] expedición de actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto”[129], y un defecto fáctico, toda vez que en el expediente “no existe prueba que racionalmente permita inferir que alguno de los veinticinco accionante enfrentaba un perjuicio irremediable”[130]. 30. El Ministerio de Salud y Protección Social y el DAPRE, primero, reiteraron que los mayores de 70 años enfrentan la pandemia en condiciones especiales, “en tanto presentan mayores tasas de mortalidad”[131] y, de contraer el virus, tienen mayores probabilidades de requerir atención en unidades de cuidados intermedios e intensivos. Segundo, precisaron que las medidas dirigidas a ese grupo etario son iguales a las del resto de los ciudadanos, salvo en lo concerniente a su extensión y a las condiciones para desarrollar actividad física[132]. Tercero, indicaron que el trato diferenciado se justifica en razón a que las medidas (i) están encaminadas “a proteger la salud en conexidad con la vida”[133] de esta población y la comunidad; (ii) “desarrolla[n] el principio de solidaridad que sustenta la prestación de servicios de salud”[134], y (iii) “no [son] discriminatoria[s] y encuentra[n] plena justificación en la jurisprudencia autorizada reciente del Consejo de Estado”[135]. Cuarto, alegaron que el fallo “desbordó los efectos inter partes que son propios de la naturaleza de la acción de tutela”[136]. Quinto, recalcaron, entre otros aspectos, que “[a]nte la ausencia de soluciones farmacológicas para el tratamiento y la cura del nuevo Coronavirus […], las medidas de aislamiento y distanciamiento social para toda la población se erigen como las herramientas principales para atender la crisis sanitaria”[137]. Por último, allegaron un concepto relacionado con el aislamiento de personas mayores[138]. 31. El Ministerio del Interior, además de coadyuvar la impugnación del Ministerio de Salud y Protección Social y el DAPRE, transcribió parte de un documento suscrito por la directora del INS, relacionado con la “tasa de contagio y letalidad en población mayor de 70 años en Colombia”[139]. En este último se exponen, entre otros datos, la tasa de contagios y muertes por COVID-19 de adultos mayores de 70 años, a 7 de julio de 2020[140], cuyo índice de letalidad es más alto en comparación con los demás grupos etarios. 32. Los accionantes se pronunciaron sobre los argumentos de los recurrentes. (i) Reiteraron que la acción de tutela es procedente[141]. (ii) Afirmaron que el juez de tutela tiene la facultad de ordenar la inaplicación provisional de un acto administrativo de carácter general, “mientras la jurisdicción contencioso-administrativa decide sobre su constitucionalidad o legalidad”[142]. (iii) Agregaron que la inaplicación de los actos debería tener efectos para toda “la población sometida a […] dichos actos administrativos”[143], so pena de vulnerar el derecho a la igualdad. (iv) Indicaron que se presenta un perjuicio irremediable para ellos, dado que a) para la fecha de vencimiento de la medida de aislamiento obligatorio de mayores de 70 años (31 de agosto de 2020), la jurisdicción contencioso administrativa aún no se habría pronunciado acerca de la constitucionalidad de dicha medida, y b) se ha constatado que las decisiones del Gobierno están encaminadas a “tratarnos como personas vulnerables, frágiles e incapaces de tomar nuestras propias decisiones”[144], lo cual ha repercutido “en el trato que recibimos de parte de otros ciudadanos e incluso de empresas”[145]. (v) Reiteraron las razones por las cuales, a su juicio, las medidas dirigidas a los mayores de 70 años son violatorias de los derechos a la igualdad y la libertad de locomoción[146]. Y, por último, (vi) adujeron que el Gobierno no tiene ánimo conciliatorio para establecer las respectivas medidas sanitarias, de conformidad con lo dispuesto en el fallo de tutela. 2.9. Otras actuaciones relevantes 33. El 10 de julio de 2020, la Secretaria Jurídica del DAPRE remitió copia del Decreto 990 del 9 de julio de 2020[147]. A través de este Decreto, el Gobierno, entre otras cosas, derogó el Decreto 749 de 2020, que establecía las condiciones, según el rango de edad, para el desarrollo de actividad física y ejercicio al aire libre en el marco de la emergencia sanitaria. Asimismo, permitió a los adultos mayores de 70 años la realización de estas actividades en las mismas condiciones que los adultos menores de esa edad[148]. Lo anterior, tras considerar que no había sido posible llegar al consenso dispuesto en el fallo de tutela. 2.10. Sentencia de tutela de segunda instancia[149] 34. La Subsección “E” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró, por una parte, que la acción de tutela sub examine es procedente y, de otra, que, en efecto, se “vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, no discriminación y dignidad humana de los accionantes”[150]. No obstante, dispuso revocar gran parte de las órdenes, modificar otra, así como, adicionar una. Respecto de la procedencia, argumentó que “nuestro ordenamiento contempla unos mecanismos judiciales cuyo propósito está encaminado a definir la constitucionalidad o legalidad de los actos administrativos generales o impersonales proferidos por el Gobierno nacional [;] actos que en este caso los accionantes cuestionan por ser violatorios de derechos fundamentales, por lo cual se erige como judicialmente idóneo”[151]. Sin embargo, encontró que se está ante un perjuicio irremediable[152] de una población de especial protección constitucional y, por ende, “la acción de tutela se constituye en el medio idóneo de protección para los derechos de este grupo poblacional”[153]. 35. Frente a la vulneración de derechos, primero, aclaró que la medida diferenciada de aislamiento preventivo no sigue vigente, toda vez que el Gobierno la extendió a “todas las personas habitantes en el país”[154]. No obstante, el tribunal consideró apropiado exhortar al Ministerio de Salud y Protección Social para que “se abstenga de implementar a futuro medidas que vulneren los derechos fundamentales a la igualdad, no discriminación y dignidad humana de las personas adultas mayores de 70 años”[155]. Segundo, aplicó un test estricto de igualdad para valorar las medidas relacionadas con el desarrollo de actividad física. Indicó que “tanto en el plano fáctico como jurídico […] existe un trato desigual entre iguales, en tanto los adultos mayores de 70 años gozan de los mismos derechos que las personas que están entre los 18 y 69 años”[156]. En su criterio, dicho trato diferenciado “no era necesari[o], y además, podía ser remplazad[o] por otras medidas menos lesivas”, que de manera significativa no generaran”[157] una discriminación en contra de este grupo poblacional. Además, consideró que la medida “antes que una protección deviene en discriminación”[158] y “afecta el principio de independencia y autorrealización”[159]. Aunado a lo anterior, sostuvo que en el caso sub examine procede un fallo con efectos inter comunis, al constarse la existencia de un grupo en condiciones objetivas similares. 36. En consecuencia, dispuso: (i) la suspensión transitoria de los efectos del artículo 3, numeral 35, inciso 5º del Decreto 749 de 2020[160]; (ii) otorgar efectos inter comunis a la decisión, y (iii) negar las demás pretensiones. 3. Expediente T-8.062.133 3.1. Hechos 37. El 13 de abril de 2020[161], Dolcey Casas Rodríguez presentó acción de tutela en contra de la Nación, la Presidencia de República, los ministerios del Interior, Hacienda y Crédito Público, Salud y Protección Social, Justicia y del Derecho, Trabajo, Transporte y Defensa, la Gobernación del Valle del Cauca, la Alcaldía de Santiago de Cali y el Consejo Superior de la Judicatura. Indica que tiene 77 años de edad[162], es ingeniero electricista de profesión y deriva su sustento de la actividad como perito auxiliar de la justicia, ya que no tiene pensión de vejez[163]. Relata que ha tenido padecimientos de salud[164] y que tiene deudas que ascienden a los trescientos millones de pesos. Alega que las medidas de confinamiento decretadas en la Resolución 464 de 2020 y el Decreto 457 de 2020, en lo que respecta a las restricciones exclusivas de las personas mayores de 70 años, vulneran sus derechos. 38. Alega que se vulnera su derecho a la libertad de locomoción (art. 24 C.P.) porque su oficio implica el desplazamiento a distintas zonas rurales y urbanas del país, pero las medidas descritas le impiden circular libremente[165]. El derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), toda vez que no encuentra una justificación para el trato diferente entre él y un adulto mayor de “62, 65, 68, 69 años, por ejemplo”[166]. El derecho al trabajo, habida cuenta que, al no poder movilizarse “a los sitios donde ocurren los accidentes eléctricos, no pued[e] ejecutar las actividades relacionadas”[167] con su oficio y pierde su trabajo, el cual es la única fuente de ingreso de su familia. 39. Considera que las medidas coartan su derecho a la libertad (art. 28 C.P.) y lo han dejado a él y a su familia sin protección (art. 46 C.P.), ya que previo a tales medidas estaba “integrado a la vida activa y percibía ingresos, así fueran ocasionales”[168]. También alega que lo han condenado a muerte (art. 11 C.P.), ya que se le ha quitado la única fuente de ingreso para su supervivencia y la de su familia. Por último, argumenta que por las razones descritas, las medidas también violan el derecho a la dignidad humana (art. 1 C.P.). 3.1. Pretensiones y fundamentos de la acción de tutela 40. El accionante solicita el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, libre circulación, igualdad, trabajo digno libertad y a la protección de las personas de la tercera edad. En concreto, solicita que (i) “se decrete la nulidad de la Resolución 464 y del Decreto 457 de 2020 en lo concerniente al aislamiento preventivo de los adultos mayores de 70 años hasta el 30 de mayo de 2020”[169] y, en consecuencia, (ii) “se restablezca [su] derecho constitucional a circular libremente por el territorio nacional, para poder realizar libremente [su] trabajo como Perito Auxiliar de la Justicia, Ingeniero Electricista, registrado en el Consejo Superior de la Judicatura”[170]. 3.2. Respuesta de las entidades accionadas. 41. El Ministerio de Defensa alegó que (i) la acción de tutela es improcedente porque el mecanismo ordinario para atender la pretensión del accionante es el control automático de los actos cuestionados, proferidos en el marco del estado de excepción, y (ii) hay falta de legitimación por pasiva para dar “cumplimiento a las pretensiones”[171] del accionante. El Ministerio de Hacienda argumentó que (i) la acción de tutela se fundamenta “en un supuesto de vulneración que no ha ocurrido”[172]; (ii) no cumple el requisito de subsidiariedad, ya que la revisión de los decretos legislativos “debe ser efectuada por la Corte Constitucional”[173], y (iii) no se acredita un perjuicio irremediable que “justifique la procedencia transitoria” [174] de la tutela. 42. El Ministerio del Interior pidió que se declare la falta de legitimación por pasiva de esa cartera, por cuanto dentro de sus funciones[175] no se encuentra “determinar programas de atención a trabajadores informales que desarrollen actividades de peritos como auxiliares de la justicia”[176]. Asimismo, argumentó que la acción de tutela es improcedente, toda vez que el accionante puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para “solicitar la nulidad del acto administrativo que ordena el aislamiento obligatorio y la eventual afectación de derechos invocados”[177]. Además, no se evidencia un perjuicio irremediable que permita su procedencia como mecanismo transitorio. 43. El Ministerio de Salud y Protección Social, entre otras cosas, refirió las medidas adoptadas para prevenir, detectar, controlar y atender los casos de contagio por COVID-19[178], las cuales son de público conocimiento. Enfatizó que “adopt[ó] todas las medidas de precaución y prevención relacionadas con la gestión del riesgo y emergencias […] en aras de evitar una posible propagación del Coronavirus (COVID – 19) como consecuencia del ingreso de la población nacional y extranjera”[179], las cuales se encuentra renovando. Solicitó que se le exonerara de cualquier responsabilidad por no ser la entidad llamada a atender las solicitudes deprecadas. El Ministerio de Trabajo alegó una falta de legitimación por pasiva, debido a que “no ha expedido la resolución 464 de 2020 a través de la cual se restringe la movilidad de las personas mayores de 70 años”[180]. Agregó que, por regla general, la acción de tutela no procede contra actos administrativos de carácter general ya que existen mecanismos judiciales idóneos para controvertir la legalidad de dichos actos, salvo cuando se cause un perjuicio irremediable al accionante[181]. El Consejo Superior de la Judicatura, entre otras cosas, alegó falta de legitimación por pasiva, ya que no ha vulnerado derecho fundamental alguno. 44. El DAPRE y el presidente de la República[182] solicitaron declarar la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, desvincularlos del trámite. Esto, por cuanto el presidente no ha vulnerado ningún derecho del accionante. Por el contrario, “dentro de sus competencias ha tomado todas las medidas necesarias y suficientes para afrontar la emergencia sanitaria mundial por la propagación del Covid-19”[183]. Además, porque el DAPRE y el presidente no tienen legitimación en la causa por pasiva “por cuanto dentro de sus competencias no existe [alguna] que se relacione con la materia que aquí es objeto de debate ni tampoco […] es posible identificar alguna que pudiera tener algún nexo […] con la presunta afectación narrada por el actor”[184]. 45. El Ministerio de Transporte sostuvo que no ha vulnerado los derechos del accionante, sino que tanto esa cartera como el Gobierno han “implementado diversas estrategias en aras de reducir la propagación de la Pandemia COVID 19”[185]. Además, que “las decisiones tomadas por el Consejo superior de la Judicatura en cuanto a la suspensión de términos se encuentran exclusivamente a cargo de dicha Corporación”[186] y, por ende, hay una falta de legitimación por pasiva por parte del ministerio. También argumenta que “las disposiciones tanto del gobierno nacional como del Consejo Superior de la Judicatura se encuentran ajustadas a derecho, en salvaguarda de los derechos fundamentales de todos aquellos que desarrollan esta actividad”[187]. Por último, aduce que para la declaratoria de nulidad de los actos cuestionados “se cuenta con un mecanismo alternativo el cual no corresponde a la acción de tutela por ser este un mecanismo subsidiario”[188]. 46. La Alcaldía de Santiago de Cali, por una parte, alegó que carece de legitimación en la causa por pasiva, “como quiera que no obra en el proceso prueba de que sea el Municipio de Santiago de Cali, quien haya vulnerado derecho fundamental alguno al accionante”[189]. Por otra, señaló que es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la facultada para “adelantar los procesos de LEGALIDAD de los actos administrativos que reprocha el actor”[190]. Por último, indica que el Decreto 553 de 2020[191], en el que se estableció una ayuda económica para los adultos mayores, puede eventualmente favorecer al actor e informó acerca de las ayudas humanitarias proveídas por el ente territorial, así como el trámite para acceder a estas [192]. 3.3. Sentencia de tutela de primera instancia[193] 47. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca consideró que, en principio, la acción de tutela es improcedente por cuanto con esta se pretende la declaratoria de nulidad de actos administrativos, para lo “cual se han establecido los medios de control ordinarios pertinentes”[194]. No obstante, argumentó que, “en aquellos casos de restricción de derechos como la circulación, igualdad y trabajo”[195], inclusive, durante los estados de excepción, la acción de tutela sí es procedente. De este modo, al pasar al estudio de fondo de la controversia, realizó un test estricto de igualdad, a efectos de valorar si los derechos del accionante habían sido vulnerados[196]. En ese sentido, señaló que (i) la medida persigue un fin constitucionalmente legítimo, importante e imperioso, como es “proteger la vida de la población con mayor posibilidad de riesgo de perder la vida”[197] en esta pandemia; (ii) el medio escogido es legítimo, adecuado y necesario según se desprende de la información que se conoce frente al manejo de la pandemia, que “recomienda este tipo de medios, para la población adulta mayor”[198], por último (iii) las medidas son proporcionales, habida cuenta de que “no se está impidiendo la labor económica del actor”[199] sino que esta está restringida temporalmente, es una medida temporal y con esta se pretende proteger su derecho a la vida. 48. Con base en lo anterior, el Tribunal concluyó que no hubo vulneración a los derechos fundamentales del accionante y, por lo tanto, negó sus pretensiones. No obstante, consideró pertinente ordenar al municipio de Santiago de Cali que realizara una evaluación de las condiciones de vulnerabilidad del accionante y su núcleo familiar, a efectos de determinar la posibilidad de acceder a las distintas ayudas ofrecidas en el marco de la pandemia. 3.4. Impugnación contra la sentencia de primera instancia 49. El accionante impugnó el fallo de primera instancia. Alegó que el Tribunal no aplicó el test estricto de igualdad exigido para estudiar el caso concreto. Insistió en que los actos cuestionados validan prejuicios y estereotipos frente a los mayores de 70 años. Con base en estadísticas sobre el índice de contagio por grupo etario[200], señaló que las medidas son desproporcionadas e incurrieron en un “trato discriminatorio y vulneraron su derecho a la igualdad”[201]; lo cual, en su criterio, fue avalado por el juez de primera instancia. Reiteró las circunstancias particulares en las que se encuentra[202] y que las medidas cuestionadas lo “han dejado sin trabajo, [le] conculcaron la libertad y [lo] dejaron sin protección, a [él] y a [su] familia”[203]. 3.5. Sentencia de tutela de segunda instancia[204] 50. La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó el fallo de primera instancia[205]. Señaló que el accionante “cuenta con el medio de control de simple nulidad para efecto de cuestionar la legalidad o constitucionalidad de la Resolución 464 de 2020”[206], el cual incluso contempla como medida cautelar la suspensión provisional del acto. No obstante, dado que el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales a partir del 15 de marzo de 2020 y que, para el momento en que se interpuso la tutela, dicha suspensión se había prorrogado a través de varios acuerdos[207], a su juicio, “no era posible que el señor Casas Rodríguez presentara la demanda de simple de nulidad ni mucho menos que se siguiera el trámite correspondiente a ese tipo de procesos”[208]. Por esta razón, consideró que “el medio de control de simple nulidad no resulta[ba] idóneo ni eficaz”[209] en el caso concreto. Además, argumentó que la tutela no pretende la “declaratoria de inconstitucionalidad o de ilegalidad del acto general, sino prevenir que [este] sea aplicado en el caso concreto, siempre que se compruebe la vulneración de derechos fundamentales”[210]. 51. Al pronunciarse de fondo, el Consejo de Estado realizó un juicio de proporcionalidad, y concluyó que: (i) la medida “tiene un objetivo constitucionalmente legítimo o deseable”[211] como es “la protección de las personas de la tercera edad y el cuidado de la salud de la comunidad en general”[212]; (ii) es idónea para “evitar el contacto social, controlar la propagación del virus y proteger la vida”[213] del accionante, como parte de un grupo poblacional especialmente vulnerable al Covid-19; (iii) es necesaria según la experiencia de otros países y las recomendaciones de la Organización Mundial para la Salud (OMS), que dan cuenta de que el aislamiento es la medida más común para proteger de forma efectiva a la población mayor de 70 años[214], y, por último, (iv) es proporcional en sentido estricto, por cuanto prevalece “la protección del derecho a la salud y vida del [accionante] respecto del derecho a la libre locomoción”[215]. 52. Por último, adujo que el Gobierno Nacional y el Municipal no han sido indiferentes frente a la situación de las personas mayores y, por ello, han adoptado una serie de medidas encaminadas a atenderlos de forma especial[216]. Dada la existencia de estas medidas, consideró apropiado mantener la orden de evaluar si el accionante “requiere las ayudas implementadas para población en situación de vulnerabilidad”[217]. 4. Actuaciones en sede de revisión 53. El Ministerio de Salud y Protección Social presentó una intervención[218] a través de la cual solicitó la revocatoria de la sentencia de segunda instancia proferida en el expediente T-8.023.514 y que, en su lugar, se declarara la improcedencia de la acción de tutela. Primero, señaló que “el derecho a la salud tiene una dimensión individual relacionada con la asistencia sanitaria de cada individuo y una dimensión colectiva que contiene elementos de carácter asistencial […], de promoción y prevención y las demás intervenciones en relación con la salud pública lo cual le exige a los Estados considerar las situaciones de una manera global”[219]. En ese entendido, para el Ministerio, en el contexto de la pandemia de COVID-19, “con escasez de servicios, insumos, vacunas y otros medicamentos, la mirada colectiva adquiere una relevancia aún más preponderante”[220], porque, de no ser así “no será posible garantizar tampoco la faceta individual de la salud”[221]. Por ello, las medidas se adoptan tomando en consideración varios aspectos, entre los cuales está la mayor vulnerabilidad de grupo poblacionales específicos, la capacidad de los servicios de salud y “la interacción entre orientaciones y medidas ya establecidas y vigentes en la actualidad”[222], entre otras. 54. Segundo, manifestó que “las medidas temporales de aislamiento preventivo con enfoque diferencial frente a la población adulta mayor de 70 años obedecieron, única y exclusivamente, a conceptos técnicos y científicos disponibles”[223] que daban cuenta de que el virus es más letal en personas mayores. Por ende, ante esta evidencia, no podía pretenderse que el Gobierno hubiese permanecido “impasible sin proteger a ese sector de la población de manera específica y especial”[224]. De esta manera, alegó que las medidas dirigidas a ese grupo poblacional tenían como propósito “lograr una igualdad real y efectiva, en consideración al derecho a la salud y la vida”[225]. 55. Tercero, indicó que el derecho fundamental a la libertad de locomoción no es absoluto y, como tal, puede ser objeto de limitación por causas constitucionalmente legítimas como “proteger la vida, la salud, la integridad y otros derechos”[226] de sujetos de especial protección constitucional, tal como ocurrió con las medidas en cuestión, respecto de las personas mayores de 70 años[227]. Cuarto, estableció que el derecho al libre desarrollo a la personalidad tampoco es absoluto, y tiene como límite la afectación de “derechos de terceros o valores constitucionalmente protegidos”[228]. De esta manera, este derecho “está estructurado sobre la base de una visión colectiva de prevención y protección”[229]. Explicó que por ello, ante la pandemia, las dimensiones resaltadas “se amplían y llegan a espacios en los que, en principio, no tendrían justificación”[230]. En consecuencia, estas, pese a ser medidas proteccionistas, “son compatibles con el derecho al libre desarrollo de la personalidad”[231]. 56. Quinto, argumentó que las medidas adoptadas por esa cartera encuentran fundamento en la Constitución Política y la ley[232]. Sexto, consideró que en el caso sub examine al juez de tutela le corresponde “realizar una ponderación entre los distintos niveles razonables de satisfacción de los derechos”[233]. Al respecto, señaló que se debe partir del hecho de que las medidas “restringen pero no prohíben el ejercicio de los derechos alegados por la parte actora”[234]; no se les anula la posibilidad de salir de sus casas para hacer ejercicio, y que las restricciones para realizar actividad física atiende las recomendaciones de la OMS, y de estas no se desprende que “la actividad física que se requiere es solamente realizable en espacios exteriores o al aire libre”[235]. En ese sentido, tras reiterar las finalidades perseguidas con las medidas, concluyó que estas son “adecuadas para garantizar el nivel razonable de satisfacción del derecho pretendido”[236]. 57. Séptimo, reiteró que “la letalidad por COVID-19 en adultos de más de 60 años es mayor que en los demás grupos de edad”[237]. Además, indicó que “el comportamiento de las muertes por COVID-19 está altamente relacionado con la tasa de contagio”[238]. Octavo, señaló que “la acción de tutela es improcedente para controvertir las directrices del Gobierno Nacional”[239], toda vez que ese no es el escenario para decidir asuntos de política pública. Noveno, alegó que en el presente caso no se dan las condiciones para proferir un fallo con efectos inter comunis[240]. Décimo, consagró que la acción de tutela en comento es improcedente, dado que, entre otros, los accionantes cuentan con mecanismos ordinarios para controvertir la constitucionalidad y la legalidad de las medidas y no acreditaron la vulneración concreta, subjetiva e individual de un derecho fundamental, como tampoco la existencia de un perjuicio irremediable. 4.1. Auto de pruebas del 8 de marzo de 2021 58. Inicialmente, la magistrada sustanciadora decretó pruebas con el fin de contar con los elementos para adoptar una decisión en los procesos de tutela T-7.953.574 y T-8.023.514[241],[242]. Por parte del Distrito de Bogotá, se recibieron respuestas de las secretarías (i) del Hábitat, (ii) de Integración Social, (iii) Jurídica y (iv) de Salud, las cuales expusieron las medidas, programas y ayudas que implementaron para afrontar la pandemia y, en concreto, aquellas dirigidas a los adultos mayores[243]. En particular, la Secretaría Jurídica Distrital, informó acerca de las medidas transitorias adoptadas por la alcaldesa, “entre las cuales se encontraba la limitación a la libre circulación (aislamiento preventivo obligatorio) para la totalidad de las personas en el territorio de Bogotá”[244] y señaló que, a medida que el Gobierno autorizó de forma paulatina la reanudación de algunas actividades, la Alcaldía permitió “el desarrollo de actividades físicas al aire libre, entre las cuales se establecieron a nivel distrital medidas para los mayores de 70 años”[245]. 59. El DAPRE indicó que después de los decretos 749 y 847 de 2020, se profirieron, entre otros[246], los siguientes decretos: 990 de 2020, por medio del cual se equipararon las condiciones para realizar actividad física para todos los adultos[247]; 1076 de 2020, que derogó el Decreto 990, pero mantuvo las mismas condiciones que este último establecía para realizar actividad física; 1168 de 2020, que derogó el Decreto 1076 de 2020, y el 109 de 2021, por el cual se adoptó el Plan Nacional de Vacunación contra el COVID-19. 60. El Ministerio de...