Sentencia C-489 de 2024

C-489-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-489/24 PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración por inexistencia de conexidad directa del tema nuevo con los asuntos discutidos previamente (...) la creación del INDTOT es una modificación que se refiere a una materia autónoma e independiente frente a lo discutido en sesiones conjunta, al punto que podría plasmarse en un proyecto separado. Por todo lo anterior, es claro que las discusiones que se presentaron en las comisiones económicas conjuntas del Senado y la Cámara no tienen una conexidad clara, específica, estrecha, necesaria y evidente con el artículo 162 de la Ley 2294 de 2023. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inclusión de nuevos artículos durante segundo debate PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración produce inexequibilidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa (...) tomando también en consideración el momento del trámite legislativo en el cual apareció la norma cuestionada, y tras verificar que no existe una conexión estrecha, directa y estrecha entre esta y la parte general del plan, sino una eventual, hipotética y a lo sumo indirecta, debido a que no existe ninguna justificación acerca de cómo la creación de un instituto que asuma las funciones que ahora tiene la Red Nacional de Trasplantes de Órganos y Tejidos del Instituto Nacional de Salud favorece la modernización y la gobernanza del sector salud, la Sala concluye que la norma analizada viola el principio de unidad de materia. LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza y contenido LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Elaboración y trámite PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios para determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo Para determinar la novedad de las modificaciones introducidas a la luz de la identidad flexible, la Corte ha precisado que (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un tema nuevo, puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) las adiciones que desarrollen o precisen aspectos de la materia central tratada en el proyecto no son temas nuevos, siempre que estén comprendidas dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un tema se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; y (iv) un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las cámaras en algún punto tampoco constituye un tema nuevo. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática, teleológica, causal, sistemática o consecuencial UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vicio material y no formal PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexión entre objetivos o metas de la parte general e instrumentos creados por legislador para alcanzarlos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Criterio de temporalidad REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-489 DE 2024 Referencia: expediente D-15.709 Asunto: demanda contra el artículo 162 de la Ley 2294 de 2023, por la cual “se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”. Demandantes: Percy Olaya Paloma, Miguel Ángel Montaño Matamoros y Jhon Fredy Vargas Lozano. Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera. Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN La Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 162 de la Ley 2294 de 2023, a través del cual se creó el Instituto Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos (INDTOT). Consideró que el Congreso de la República desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible, que dotan de racionalidad y coherencia al trámite legislativo, al incluir la creación del Instituto Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos mediante una proposición para los debates de las plenarias de Senado y Cámara, sin que se haya comprobado su conexidad con los temas discutidos en las sesiones conjuntas de las comisiones correspondientes y la relación estrecha, inmediata y directa de estos temas con los objetivos generales del plan nacional de desarrollo. Asimismo, la Sala verificó que se desconoció el principio de unidad de materia al incluir una norma que no resulta de carácter instrumental para conseguir las metas, planes, programas o estrategias previstos en la parte general del plan nacional de desarrollo, sino que conduce a una transformación institucional, que además por su carácter permanente, debería ser decidida en el marco de la competencia general del Congreso de la República de dictar las leyes. II. ANTECEDENTES 1. Los ciudadanos Percy Olaya Paloma, Miguel Ángel Montaño Matamoros y Jhon Fredy Vargas Lozano presentaron acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 162 de la Ley 2294 de 2023, por la cual “se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”, en la que formularon dos cargos: (i) violación del principio de unidad de materia, previsto en los artículos 158 y 169 de la Constitución, y (ii) desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, consagrados en los artículos 157.2 de la Constitución y 157 de la Ley 5 de 1992. 2. La demanda fue admitida mediante el Auto del 15 de marzo de 2024[1], en el que la magistrada sustanciadora también (i) requirió a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que enviaran el expediente del trámite legislativo de la Ley 2294 de 2023; (ii) le corrió traslado a la Procuraduría General de la Nación[2]; (iii) invitó a distintas instituciones y organizaciones para que intervinieran[3]; (iv) fijó en lista la disposición demandada[4]; y (v) comunicó la iniciación del proceso al presidente de la República y al presidente del Congreso[5]. 3. La información allegada por los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes fue incorporada al expediente mediante el Auto del 10 de abril de 2024[6]. La Procuraduría General de la Nación allegó su concepto el 12 de agosto de 2024[7] y, el mismo día, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente digital al despacho de la magistrada sustanciadora e informó sobre los términos para la elaboración y estudio del proyecto de fallo en el presente proceso de constitucionalidad[8]. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Sala Plena procede a resolver sobre la demanda de la referencia. III. NORMA DEMANDADA 4. La norma demandada se transcribe a continuación: “LEY 2294 DE 2023 (mayo 19) Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. El Congreso de Colombia, DECRETA: (…) ARTÍCULO 162. Créase el Instituto Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos (INDTOT), como una entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con autonomía administrativa, personería jurídica y autonomía presupuestal, su domicilio será la ciudad de Bogotá y contará con la estructura interna y la planta de personal que el Gobierno nacional establezca en desarrollo de sus facultades; tendrá como objeto coordinar y operar el Sistema Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos de Colombia, el cual tendrá como propósito la dirección e integración de los diferentes actores que participan en los procesos de donación y trasplante, tales como Ministerio de Salud y Protección Social, Instituto Nacional de Salud, INVIMA, bancos de tejidos, IPS generadoras y trasplantadoras, direcciones departamentales y distritales de salud, Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y los demás actores que resulten necesarios para el cumplimiento de su objeto. Sus objetivos específicos son la coordinación de actividades relacionadas con la promoción, donación, extracción, recuperación, transporte, conservación, trasplante e implante de órganos y tejidos con el objeto de hacerlos accesibles en condiciones de calidad, en forma oportuna y suficiente a la población colombiana, siguiendo los principios de cooperación, eficiencia, equidad y solidaridad. Para su implementación se realizarán los ajustes institucionales y administrativos que integren en el INDTOT las funciones correspondientes, así como los presupuestos asociados. Su implementación estará sujeta al Marco de Gasto de Mediano Plazo y al Marco Fiscal de Mediano Plazo. PARÁGRAFO. El Ministerio de Salud y Protección Social expedirá la reglamentación del INDTOT y el Sistema Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos en Colombia en los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley". IV. LA DEMANDA[9] 5. Los accionantes solicitan que se declare la inexequibilidad del artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 porque, en su criterio, desconoce los artículos 157 y 158 de la Constitución Política. Formularon los dos cargos que, a continuación, se sintetizan. 1. Primer cargo: violación de los principios de consecutividad e identidad flexible[10] 6. Los accionantes manifiestan que el artículo demandado no está incluido en el texto inicial para el primer debate del proyecto de ley, que tuvo lugar en la sesión conjunta de las comisiones Tercera y Cuarta de Senado y Cámara. Fue aprobado sin que se previera, discutiera o mencionara la creación de una entidad pública relacionada con la donación y el trasplante de órganos y tejidos en las mencionadas comisiones. Resaltan que su creación fue incluida de forma repentina en la ponencia para el debate en las plenarias como un artículo nuevo, como consecuencia de una proposición que fue presentada después de la terminación del primer debate. No se analizó su impacto fiscal ni se justificó su necesidad. El artículo fue votado en bloque en las plenarias, y aprobado sin haber sido discutido. 2. Segundo cargo: violación de la unidad de materia[11] 7. Para los accionantes, la norma demandada no tiene relación causal, teleológica, temática y sistemática con los programas y proyectos incluidos en el plan nacional de desarrollo. Consideran que no se acopla con sus ejes transversales[12], y que no tiene un carácter instrumental. A su juicio, la creación del Instituto Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos (INDTOT) no tiene conexión con ninguno de los objetivos del plan nacional de desarrollo. En la hipótesis de que la tuviera, argumentan que sería una medida innecesaria, porque ya existe una entidad estatal que tiene las mismas funciones y que las cumple a cabalidad: el Instituto Nacional de Salud[13]. 8. Los accionantes señalan que el artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 no tiene un carácter planificador, porque no modifica ninguna norma, y porque no innova, ni produce, ni origina un proyecto nuevo. También desconoce la potestad del legislador, porque pasa por alto y de forma intempestiva las normas que regulan las funciones del Instituto Nacional de Salud como coordinador de la Red Nacional de Donación de Órganos y Tejidos. En su criterio se trata de una modificación abrupta de dicho régimen, que transgrede la competencia legislativa para la creación de entidades públicas del nivel nacional[14]. 3. Intervenciones 9. Durante el trámite de constitucionalidad se recibieron 9 intervenciones, 5 de ellas antes de iniciar el término de fijación en lista, 3 durante aquel período[15] y 1 más tras su vencimiento. En el siguiente cuadro se sintetiza lo solicitado en cada una de ellas: Solicitud Intervinientes Exequibilidad · Departamento Nacional de Planeación Inhibición y, en subsidio, exequibilidad · Ministerio de Salud y Protección Social Inexequibilidad · Asociación Colombiana de Deportistas Trasplantados · Trabajadores del Instituto Nacional de Salud · Los ciudadanos Nicolás Lemus Silva, Norma Patricia Celis Cruz y Jeadran Malagón Rojas · Fundación Retorno Vital Concepto, sin una solicitud · Instituto Nacional de Salud 10. A continuación, se presenta un resumen de sus principales argumentos. El texto completo de estas intervenciones se puede consultar en el portal de Internet de la Corte Constitucional[16]. 3.1. Solicitud de un pronunciamiento inhibitorio 11. Como pretensión principal, el Ministerio de Salud y Protección Social[17] solicitó que se declarara la ineptitud de la demanda, al considerar que los argumentos de los demandantes no cumplen los criterios de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. A su juicio, en ningún aparte se incluyen las razones que justifiquen la inconstitucionalidad del artículo 162 de la Ley 2249 de 2023. 3.2. Intervenciones que solicitan una decisión de exequibilidad de la norma demandada 12. El Departamento Nacional de Planeación (DNP)[18] argumenta que la norma demandada no viola la unidad de materia porque responde a las necesidades de fortalecer la gobernanza en el Sector Salud, y de modernizar las funciones del Instituto Nacional de Salud (INS) en materia de donación y trasplante de órganos y tejidos. En su criterio, tiene una conexidad directa e inmediata con los contenidos generales del PND. Resalta que es un desarrollo del eje de “seguridad humana y justicia social”, que incluye un componente denominado “hacia un sistema de salud garantista, universal, basado en un modelo de salud preventivo y predictivo”, en el cual se define el objetivo “[m]ás gobernanza y gobernabilidad [y] mejores sistemas de información de salud”, y se prevé la modernización y fortalecimiento del Instituto Nacional de Salud. Según el DNP, la norma también se relaciona con el objetivo denominado “[f]ortalecimiento de la Política de Ciencia, Tecnología e Innovación Social”. 13. Además, el DNP considera que no se desconoce la consecutividad ni la identidad flexible, puesto que, aunque la creación del Instituto Nacional de Trasplantes de Órganos y Tejidos -INDTOT- no estaba prevista en la redacción inicial del plan nacional de desarrollo, es válida la inclusión de disposiciones nuevas en el trámite legislativo, siempre que tengan una relación temática estrecha con los asuntos discutidos y el contenido del proyecto. A su juicio, esto se evidencia en los objetivos, metas y estrategias de las bases del plan nacional de desarrollo, y en especial, en el propósito de modernizar la institucionalidad del INS. 14. En subsidio de sus consideraciones sobre la ineptitud de la demanda, el Ministerio de Salud y Protección Social[19] argumenta que la creación del INDTOT no viola la unidad de materia porque (i) hace parte de los programas, proyectos y apropiaciones del eje transformador “seguridad humana y justicia social” del PND; (ii) es una disposición instrumental, al ser el medio para alcanzar los objetivos gubernamentales del PND; (iii) tiene una conexidad estrecha, directa e inmediata con la parte general del PND, dado que busca articular la institucionalidad existente y resolver la problemática de acceso efectivo al servicio de salud para las poblaciones más desiguales; y (iv) la Constitución Política no limita la proyección del PND al período del gobierno. Resalta que hay antecedentes en la creación de entidades del Sistema de Seguridad Social en leyes del plan nacional de desarrollo, como Colpensiones. 3.3. Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada 15. La Asociación Colombiana de Deportistas Trasplantados[20] coadyuva la posición de la demanda. Argumenta que el Decreto 76 de 2024 le dio al Instituto Nacional de Trasplantes de Órganos y Tejidos -INDTOT- las mismas facultades que al Instituto Nacional de Salud en su rol de coordinación de la Red Nacional de Donación y Trasplante de Órganos. El proceso de construcción de la Red comenzó en 2004 y el Instituto Nacional de Salud ha cumplido su labor con eficiencia. Con la creación del INDTOT hay incertidumbre sobre el futuro de la experiencia construida a lo largo de los años, y sobre si se perderán los elementos y recursos invertidos para tal propósito. 16. Para la Asociación, los problemas del modelo de donación y trasplantes no corresponden a la entidad que se encarga de coordinarlo, sino a cuestiones de fondo, como la necesidad de transformarlo, la desactualización de las normas aplicables, y la existencia de problemas de acceso y barreras para la prestación de los servicios de salud. No hay claridad sobre las facultades que tendría el INDTOT, ni sobre lo que aportaría para enfrentar el problema de eficiencia del modelo en las regiones, el déficit de profesionales que se encarguen de la coordinación operativa de los trasplantes, y el manejo de recursos del sistema de salud. La Asociación considera que se debería fortalecer la Red Nacional de Donación y Trasplante, en vez de crear una nueva entidad. 17. La Fundación Retorno Vital[21] considera que la creación del Instituto Nacional de Trasplantes de Órganos y Tejidos -INDTOT- duplica las funciones administrativas del Instituto Nacional de Salud -INS-, al igual que sus costos, y generaría incertidumbre jurídica durante el proceso de transición. En virtud del principio de especialidad, el INS es quien debe encargarse de los asuntos relacionados con donaciones y trasplantes de órganos, en atención a su experiencia, especialización, capacidad técnica de supervisar las actividades relacionadas con los trasplantes, infraestructura y recursos, rol en la coordinación nacional e internacional, confianza y transparencia y labores de investigación y desarrollo. 18. La Fundación también argumenta que el artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 no cumplió con los requisitos propios del trámite de aprobación en el Congreso de la República y añade que no se presentó ninguna evaluación del impacto fiscal de la creación del Instituto Nacional de Trasplantes de Órganos y Tejidos -INDTOT-, que permitiera una deliberación minuciosa sobre su conveniencia. Tampoco se determinó la estructura de la entidad ni su naturaleza jurídica. 19. Trabajadores del Instituto Nacional de Salud[22]. Los intervinientes se refirieron a los logros del Instituto Nacional de Salud -INS- en la coordinación de la Red de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos desde 2004. Manifestaron su preocupación por el riesgo de que los esfuerzos realizados durante años en esta materia puedan perderse. 20. Resaltaron que el Instituto Nacional de Salud -INS- ha expuesto en múltiples escenarios las principales barreras que enfrentan los procesos de donación y trasplantes en el país, y que no se solucionan con la creación de una nueva entidad pública: (i) hay limitaciones para las valoraciones y el acceso a las listas de espera, y para el seguimiento posterior al trasplante y el suministro de inmunosupresores, frente a las que las aseguradoras del sistema de salud son responsables; (ii) el proceso de donación y trasplante depende de las facultades regulatorias del Ministerio de Salud y su organización le corresponde a los entes territoriales; (iii) las normas aplicables están desactualizadas; (iv) hay dificultades en la coordinación regional, por problemas en la atribución de competencias departamentales, por lo que se necesita replantear su estructura; y (v) los recursos humanos y el presupuesto son insuficientes. 21. De acuerdo con los intervinientes, las funciones que el Decreto 76 de 2024 le atribuye al Instituto Nacional de Donación y Trasplantes de Órganos y Tejidos -INDTOT- duplican las que tiene el Instituto Nacional de Salud -INS- como coordinador de la Red Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos. Además, no soluciona ninguna de las barreras que han encontrado, porque el INDTOT (i) sigue con funciones nacionales, (ii) no tiene facultades regulatorias, ni de inspección, vigilancia ni control; (iii) no suministra medicamentos; y (iv) queda con una planta de personal similar a la del INS que se dedica mayoritariamente a temas administrativos, con un número reducido destinado para tareas técnicas. 22. Los ciudadanos Nicolás Lemus Silva[23], Norma Patricia Celis Cruz[24] y Jeadran Malagón Rojas[25]. Los intervinientes resaltaron la labor del Instituto Nacional de Salud -INS- en materia de trasplante y donación de órganos, y los problemas que trae la creación del Instituto Nacional de Donaciones y Trasplantes de Órganos y Tejidos -INDTOT-, por la duplicación de funciones y la elevación innecesaria de costos. Consideran que crear una entidad desde cero en un ámbito tan delicado trae riesgos serios de ineficacia, improvisación y errores, y puede concebirse como un aumento injustificado de la burocracia. Estos recursos pudieron haberse destinado al fortalecimiento del sistema ya existente. También consideran que la creación del INDTOT es inconstitucional porque (i) no se relaciona con los ejes del PND y (ii) se incorporó apresuradamente en el trámite legislativo, sin un debate y análisis adecuado. 3.4. Otras intervenciones 23. El Instituto Nacional de Salud[26] presentó un concepto en el que describió el funcionamiento de la Red Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos[27]. Sin embargo, no se pronunció sobre el artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 ni la creación del INDTOT, ni presentó argumentos a favor o en contra de la solicitud de declararla inexequible. V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN[28] 24. La procuradora general de la Nación solicitó que se declarara la inexequibilidad del artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 porque viola la unidad de materia. Argumentó que la parte general del PND no contempla una meta o programa específico que exija modificar la institucionalidad estatal en materia de donación de órganos. Por lo tanto, no hay una conexidad directa e inmediata con los objetivos para el período gubernamental. Resaltó que las bases del PND contienen referencias genéricas sobre la modernización y el fortalecimiento de la institucionalidad del modelo de salud. Aunque permitirían presumir una conexidad, el artículo demandado crea una entidad con carácter permanente, sin que exista justificación sobre la necesidad, pertinencia o conveniencia del INDTOT. 25. La procuradora también considera que se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible, porque la creación del INDTOT es inconexa al cuerpo normativo que la contiene, y por no haberse incluido en el articulado original del proyecto de ley. No hay referencia alguna a esta materia en los documentos anexos y justificativos del PND. Alega que el artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 no fue discutido ni aprobado en la sesión conjunta de las comisiones económicas del Congreso, sino que fue incorporado sin fundamento en las ponencias para los debates en las plenarias, que tampoco lo analizaron. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia de la Corte 26. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral, 4 de la Constitución Política, este Tribunal es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues el parágrafo demandado hace parte de un cuerpo normativo con fuerza de ley. 2. Inexistencia de caducidad frente al cargo por violación a los principios de consecutividad e identidad flexible 27. Para empezar, el principio de unidad de materia, aunque debe garantizarse en el marco del trámite legislativo, se considera sustancial, pues atañe al contenido de la ley, de manera que la acción pública de inconstitucionalidad no tiene término de caducidad. En cambio, los vicios de consecutividad e identidad flexible se consideran vicios en el trámite de formación de la ley, sometidos al término de caducidad de un año, contado a partir de la publicación de la ley en el Diario Oficial (art. 242.3, C.P.)[29]. 28. La demanda objeto de estudio plantea un cargo por vicios en el trámite legislativo del artículo 162 de la Ley 2294 de 2023, por desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. Las Sala Plena observa que la ley mencionada fue publicada en el Diario Oficial 52.400 del 19 de mayo de 2023 y que la acción pública de inconstitucionalidad se presentó el 29 de enero de 2024[30]. Por lo tanto, se acredita el presupuesto procesal para emitir un pronunciamiento de fondo, porque la acción pública de inconstitucionalidad se ejerció dentro del referido término de caducidad. 3. Problemas jurídicos y metodología de la decisión 29. De acuerdo con los cargos propuestos por los demandantes, a la Corte Constitucional le corresponde resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿El artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible consagrados en los artículos 157 y 160 de la Constitución, al ser incluido como un artículo nuevo en los informes de ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes y segundo debate en la plenaria del Senado de la República, sin que la materia que regula hubiera sido objeto de discusión durante el primer debate conjunto que surtió el proyecto de ley; y al ser votado en bloque en las plenarias? (ii) ¿El artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 viola el principio de unidad de materia que se deriva de los artículos 158 y 169 de la Constitución, al no tener una conexidad directa e inmediata con los objetivos, metas, planes o estrategias del Plan General de Desarrollo, y al crear una entidad pública permanente? 30. Antes de realizar el estudio de fondo, la Sala se pronunciará sobre los reparos formulados por el Ministerio de Salud respecto de la ineptitud sustantiva de la demanda. Luego se referirá a las generalidades del plan de desarrollo, reiterará la jurisprudencia relevante y abordará los problemas jurídicos. 4. Cuestión previa: aptitud sustantiva de la demanda 31. Para la Corte Constitucional, los intervinientes que propongan una decisión inhibitoria deben presentar un análisis mínimo que permita colegir las razones del incumplimiento de cada uno de los requisitos de la carga argumentativa[31]. Por lo tanto, las solicitudes genéricas de ineptitud de la demanda resultan improcedentes. La Sala considera que el Ministerio de Salud no cumplió con la carga argumentativa requerida, debido a que se limitó a formular reparos abstractos y breves, sin el desarrollo de argumentos concretos que sirvan de soporte para acreditar la falta de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia que alega. 32. Aunque la deficiencia argumentativa del Ministerio es suficiente para proceder al análisis de fondo del presente caso, la Sala considera necesario resaltar brevemente que las razones expuestas por los accionantes para sustentar sus reparos frente al artículo 162 de la Ley 2294 de 2023 cumplen los requisitos de aptitud sustantiva de la demanda[32]: Claridad Los argumentos de los accionantes son comprensibles, no resultan contradictorios y siguen un hilo conductor donde se identifican las premisas sobre las que se basa su cuestionamiento. Se entiende con claridad que alegan (i) la violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, por la inclusión de un artículo que no guardaba relación con el proyecto de ley y con los temas debatidos en la sesión conjunta de las comisiones económicas del Senado y la Cámara, y su aprobación en bloque por las plenarias sin haber sido deliberado; y (ii) el desconocimiento de la unidad de materia, por la ausencia de una relación causal, teleológica, temática y sistemática con los programas y proyectos incluidos en el plan nacional de desarrollo. Certeza Los cargos de inconstitucionalidad se dirigen contra una norma jurídica real y existente, cuyo contenido es identificado de manera razonable por parte de los accionantes, de manera que no es producto de una construcción subjetiva de los accionantes. El artículo demandado, como lo indican, crea el Instituto Nacional de Transplantes de Órganos y Tejidos. No existe, además, ninguna intervención que desconozca su alcance. Especificidad Los cargos de inconstitucionalidad son concretos y directamente relacionados con la norma acusada.. Los accionantes formulan reparos específicos frente a irregularidades ocurridas durante el trámite legislativo, que se traducen en la violación de los principios constitucionales de identidad flexible, consecutividad y unidad de materia, debido al momento en que se incluyó el artículo demandado y la ausencia de discusión previa que guardara relación con esta nueva institucionalidad. De igual manera, explica, que se trata de una norma con vocación de permanencia en el tiempo, que no se relaciona con los objetivos, propósitos y metas de la Parte General del Plan. Pertinencia Los cargos se fundamentan en criterios constitucionales, cuyo alcance ha sido desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación: los principios de identidad flexible, consecutividad y unidad de materia, de modo que el parámetro de control está definido de manera adecuada. Suficiencia Los accionantes exponen elementos de juicio necesarios para realizar un juicio de constitucionalidad frente a la violación de los principios de identidad flexible, consecutividad y unidad de materia. Los argumentos que emplean despiertan una duda por lo menos mínima sobre la exequibilidad de la disposición demandada,y esta duda dio lugar a un procedimiento participativo donde se recibieron conceptos a favor y en contra de la validez de la norma. 5. Generalidades del plan nacional de desarrollo[33] 33. De acuerdo con el título XII de la Constitución Política, sobre el régimen económico y de Hacienda Pública, el Estado está a cargo de la dirección de la economía y debe intervenir en actividades destinadas a la materialización del Estado Social de Derecho, como el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del país, la distribución equitativa de beneficios y oportunidades de desarrollo o el acceso progresivo al conjunto de los bienes y servicios básicos, entre otras. 34. Entre los instrumentos para la dirección de la economía se encuentran el plan nacional de desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales. De acuerdo con la Constitución[34], el primero está compuesto (i) por una parte general, que reúne los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental del gobierno; y (ii) un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional, incluidos los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión, así como la especificación de los recursos requeridos para su ejecución, en un marco respetuoso de la sostenibilidad fiscal[35]. 35. La competencia para su elaboración corresponde al Gobierno nacional en un proceso participativo, de conformidad con la remisión normativa a la ley orgánica. En la discusión del plan el Consejo Nacional de Planeación opera como órgano consultivo y foro de discusión, mientras que el Consejo Superior de la Judicatura y las entidades territoriales participan en el proceso de elaboración de las autoridades de planeación[36]. 36. El Congreso de la República tiene la función de aprobar el plan nacional de desarrollo mediante una ley de la República, la cual tiene prelación sobre las demás y cuyos mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución, sin necesidad de que se expidan leyes posteriores (art. 341, C.P.). El Congreso puede modificar el plan de inversiones solo con autorización escrita del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y siempre que conserve el equilibrio financiero[37]; y, si no aprueba al Plan de Inversiones Públicas en un término de tres meses, el Gobierno puede hacerlo mediante un decreto con fuerza de ley[38]. 37. En las leyes anuales de presupuesto se pueden aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan. 38. Adicionalmente, deben tenerse en cuenta las siguientes reglas derivadas de los artículos 341 y 342 de la Carta Política, la Ley 5 de 1992 y la Ley orgánica del plan nacional de desarrollo[39]: (i) la iniciativa es del Gobierno nacional; (ii) el cual lo presentará a consideración del Congreso dentro de los 6 meses siguientes al inicio del período presidencial[40]; (iii) el primer debate se adelantará en las comisiones económicas de ambas cámaras en sesión conjunta[41]; y (iv) el segundo debate se adelantará en la plenaria de cada Cámara[42]. 39. Estas reglas revelan algunas especificidades del trámite legislativo de aprobación del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, caracterizado por la iniciativa gubernamental exclusiva y un menor ámbito de deliberación, tiempo de discusión e incidencia del Congreso de la República. Estas características inciden a su vez en la intensidad del escrutinio sobre algunas de las garantías mínimas que han de ser observadas para la adopción de una decisión democrática por parte Congreso de la República. 40. En síntesis, el plan nacional de desarrollo constituye un instrumento central desde la perspectiva de planeación estatal. La relevancia de esta herramienta para la definición de la estrategia y los objetivos de la acción estatal sustenta una serie de reglas de naturaleza constitucional y orgánica sobre las fases de elaboración, aprobación y ejecución, las cuales inciden en el control de constitucionalidad por parte de esta Corte, particularmente se traduce en un mayor rigor del examen del trámite legislativo en algunos aspectos como los principios de identidad flexible y consecutividad y en la perspectiva con la que se aborda el cumplimiento del principio de unidad de materia. A continuación, se profundiza en estos aspectos. 6. Los principios de consecutividad e identidad flexible que rigen el trámite legislativo. Reiteración de jurisprudencia[43] 41. La consecutividad y la identidad flexible son estándares procedimentales esenciales en una democracia constitucional, porque buscan garantizar procesos deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos para la creación de normas por los órganos políticos. Son reglas que se aplican al proceso de formación de la voluntad de las cámaras legislativas, para asegurar la representatividad y el respeto a las minorías[44]. 42. El principio de consecutividad se fundamenta en el artículo 157 de la Constitución, que establece que ningún proyecto se convierte en ley sin (i) su publicación oficial por el Congreso antes del inicio del trámite legislativo; (ii) ser aprobado en la comisión constitucional permanente de la Cámara y el Senado en primer debate[45]; (iii) ser aprobado por la plenaria de la Cámara y el Senado en segundo debate[46]; y (iv) obtener la sanción del Gobierno nacional. Tiene la finalidad de garantizar que las iniciativas sean sometidas a la deliberación que fundamenta la legitimidad del procedimiento legislativo[47]. 43. Del principio de consecutividad se derivan las siguientes obligaciones para las comisiones y plenarias del Congreso: (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo, (ii) no omitir sus competencias al delegar el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen[48]. 44. Si se presentan irregularidades relacionadas con estas obligaciones, la jurisprudencia considera que el legislador incurre en un vicio de procedimiento por elusión de debates[49]. La elusión puede ser (i) formal, cuando alguna de las células legislativas omite el debate o la votación de la iniciativa, o estas se trasladan a un momento posterior del trámite; o (ii) material, cuando las comisiones o plenarias incumplen su deber de manifestar realmente su voluntad política de aprobar o negar una iniciativa, pese a que se surte formalmente el debate y la votación del proyecto de ley[50]. La elusión del debate afecta el proceso deliberativo de la función legislativa y puede afectar la validez de una norma[51], por lo que en cada caso se debe verificar el grado de cumplimiento de los presupuestos de amplitud, participación y deliberación mínima requeridos para la formación de la voluntad democrática[52]. 45. Una lectura textual del artículo 157 de la Constitución podría llevar a la conclusión equivocada de que todas y cada una de las disposiciones de un proyecto de ley deben haber sido discutidas a nivel de comisiones y plenarias del Congreso. Esto implicaría la exigencia de que el articulado del proyecto de ley finalmente sancionado sea debatido de forma sucesiva en dichas células legislativas y, por ende, que los textos aprobados en primer debate sean rígidamente los mismos votados en el último y convertidos en ley de la República. 46. Una interpretación así de restrictiva resultaría extraña en un escenario político deliberativo, y sería contraria al artículo 160 de la Constitución, que permite expresamente que cada cámara incorpore los cambios, adiciones y supresiones que juzgue necesarias durante el segundo debate. En el marco de dicha facultad, las plenarias no deben regresar los proyectos a la comisión permanente correspondiente, salvo que se adviertan discrepancias serias con lo originalmente aprobado[53]. 47. La jurisprudencia de esta Corporación ha resuelto esta tensión mediante la interpretación armónica de los artículos 157 y 160 de la Constitución, a partir del principio de la identidad flexible[54]. Este es un mandato de coherencia. Busca que el proyecto de ley se conserve sustancialmente a lo largo del trámite legislativo[55], y que las modificaciones no sean de tal impacto que terminen por convertirlo en otro completamente distinto[56]. Es decir, exige un vínculo razonable con el tema general de la iniciativa en curso[57]. 48. La identidad flexible implica que se debe mantener el contenido material de las disposiciones de un proyecto de ley, sin que esto conlleve la consideración de los distintos desarrollos a los que tales contenidos son susceptibles. Un manejo de los temas de las leyes con un grado tan alto de especificidad imposibilitaría la introducción de regulaciones puntuales que estén relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales[58]. Por lo tanto, la Corte ha explicado que este principio debe entenderse como un mandato constitucional de agotar las diferentes etapas del proceso legislativo en relación con la materia sometida a regulación, pero no en frente a cada uno de los puntos susceptibles de abordarla[59]. 49. Esta exigencia de una conexidad material entre las modificaciones, adiciones y supresiones a un proyecto de ley permite diferenciar a la identidad flexible de la unidad de materia, con la que guarda una cercanía conceptual. La unidad de materia, que se desarrollará con más detalle en la siguiente sección, busca que los artículos que conforman la ley o el proyecto correspondiente estén directamente relacionados con el tema general que les provee cohesión. Es un mandato que impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido general de la iniciativa, incluso si se ha insistido en ellos a través de los diversos debates. En cambio, la identidad relativa se orienta a que los cambios introducidos en las plenarias de las cámaras guarden relación con los diversos temas o asuntos tratados y aprobados en el primer debate. Implica la obligación de que las modificaciones o adiciones que surjan en la plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que se discutieron y votaron en primer debate[60]. 50. La jurisprudencia ha precisado que las modificaciones incluidas en las plenarias tienen una relación material con el contenido general de la iniciativa aprobada en primer debate cuando se puede identificar una conexidad clara y específica[61], estrecha[62], necesaria y evidente[63]. También ha explicado que existe una prohibición de adicionar temas nuevos o que no tengan una con el proyecto de ley; y que los cambios introducidos en las plenarias de las cámaras guarden relación con los diversos temas o asuntos tratados y aprobados en el primer debate[64]. 51. Para determinar la novedad de las modificaciones introducidas a la luz de la identidad flexible, la Corte ha precisado que (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un tema nuevo, puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente[65]; (ii) las adiciones que desarrollen o precisen aspectos de la materia central tratada en el proyecto no son temas nuevos, siempre que estén comprendidas dentro de lo previamente debatido[66]; (iii) la novedad de un tema se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico[67]; y (iv) un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las cámaras en algún punto tampoco constituye un tema nuevo[68]. 52. El principio de la identidad flexible, en consecuencia, permite que las plenarias del Congreso modifiquen los proyectos de ley sometidos a su consideración. Sin embargo, para su satisfacción no basta con cualquier grado de relación con las materias discutidas y votadas en el primer debate, o con una conexión general con su contenido. Deben poderse identificar aspectos comunes entre la disposición que se introduce y los temas alrededor de los cuales se discutieron y votaron normas en el primer debate. Por lo tanto, debe verificarse si la modificación implica en lo fundamental una materia autónoma e independiente de dichos temas[69], al punto que podría plasmarse en un proyecto separado[70]. En esta medida, es necesario evaluar si existe una proximidad temática, clara y específica, estrecha, necesaria y evidente, para determinar si la incorporación en plenarias es o no totalmente extraña frente a los temas que fueron conocidos en el primer debate. 53. Todo lo anterior muestra que los principios de consecutividad e identidad flexible buscan asegurar un proceso legislativo transparente y predecible, sin imposibilitar los desarrollos de los proyectos de ley en el marco de un debate democrático y pluralista. Estos criterios ya han sido aplicados para el estudio de la constitucionalidad de los planes nacionales de desarrollo[71]. 7. El principio de unidad de materia y su alcance frente a la ley del plan nacional de desarrollo 54. Aunque la violación del principio de unidad de materia se presenta durante el trámite legislativo, la jurisprudencia ha considerado que es un vicio material, por lo cual no le es aplicable el término de caducidad establecido en el artículo 242.3 de la Constitución[72]. 55. Dicha regla se aplica también cuando se pretende verificar la unidad de materia de leyes que aprueban el plan nacional de desarrollo[73]. En tal sentido, en la Sentencia C-008 de 2018 la Corte indicó: “Sobre este tema, la Corte ha reiterado de manera pacífica que cuando se trata de verificar la unidad de materia de leyes, incluyendo las que aprueban el plan nacional de desarrollo, no se trata de un vicio puramente formal, puesto que la demanda tiene que ver con el contenido material de la norma acusada (…)”. De lo anterior se deduce que en el caso concreto aunque la demanda de inconstitucionalidad se presentó pasado el año de promulgación de la Ley 1753 de 2015, es apta dado que en este caso la unidad de materia se configura como un vicio sustancial, y no tendría el término de caducidad dispuesto en el artículo 242.3. de la Constitución”. 56. Aunque el principal objetivo de la ley del plan nacional de desarrollo es planificar y priorizar las acciones del Estado y la ejecución del presupuesto público durante 4 años, según el artículo 150.3 constitucional también puede incluir “las medidas necesarias para materializar el cumplimiento de los mismos”[74]. A partir de lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha advertido que esta ley contiene instrumentos o estrategias “referentes al cálculo de ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos fiscales con destino a la financiación de programas”[75], así como “normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar”[76]. 57. Una interpretación armónica de los elementos señalados ha llevado a la Corte Constitucional a concluir que la ley que aprueba el plan nacional de desarrollo está compuesta por: (a) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, (b) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, (c) las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno, (d) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, (e) los recursos financieros requeridos y (f) las normas jurídicas necesarias para su ejecución[77]. 58. Ahora bien, dada su naturaleza de planificación, la ley del plan nacional de desarrollo cubre varios temas que responden a diferentes programas y estrategias que proyecta el Gobierno nacional durante cuatro años. De ahí que la jurisprudencia constitucional la haya definido como una ley multitemática y heterogénea[78], lo cual no significa que se trate de una vía para incorporar al ordenamiento jurídico disposiciones que no guarden relación entre sí. Por el contrario, la ley del plan está sujeta a los mismos requisitos de procedimiento o de forma consagrados en la Constitución y en el Reglamento del Congreso. 59. En este orden de ideas, la ley del plan debe respetar los artículos 158 superior y 148 de la Ley 5ª de 1992 que establecen que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no tengan relación con ella. El principio de unidad de materia busca que los contenidos de las leyes tengan conexidad con la materia principal de la misma; es decir, que sean coherentes y congruentes, así que las disposiciones ajenas o extrañas al objeto general de la ley deben ser declaradas inconstitucionales. Con esto, ha argumentado la Corte, se garantizan los principios democráticos[79] y de publicidad de las leyes[80] que a su vez aseguran la vigencia del Estado de derecho[81]. 60. De otra parte, según la jurisprudencia constitucional, la aplicación del principio de unidad de materia al plan nacional de desarrollo y su ley aprobatoria tiene unas características exclusivas, dada su particular naturaleza que, como se mencionó, tiene que ver con su contenido, pero también con el procedimiento de aprobación[82] y con su especial fuerza jurídica[83]. En la Sentencia C-016 de 2016, la Corte recopiló los principales criterios jurisprudenciales para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia en las normas del plan nacional de desarrollo, de la siguiente manera: a) El principio de unidad de materia se traduce en la existencia de un vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos. Por lo tanto, no cualquier norma tiene cabida en la ley del Plan, dado que debe siempre tener relación con su parte general. b) La conexión que se exige entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan y sus disposiciones instrumentales debe ser teleológica y estrecha. c) El juicio de constitucionalidad de la unidad de materia en la ley del Plan es más estricto, por dos razones. En primer lugar, porque lo que busca es proteger el principio democrático que se manifiesta en el margen de configuración del Congreso, el cual, dadas las especiales características de esta ley, “se encuentra notoriamente mermado”[84] en tanto (i) la iniciativa es gubernamental, (ii) las posibilidades de modificación del proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas y (iii) el término para la aprobación del Plan es reducido. En segundo lugar, por la especial posición jerárquica de esta ley en el sistema de fuentes que opera como un criterio normativo para determinar la validez de otras leyes, y que es de aplicación inmediata. d) El control judicial estricto del principio de unidad de materia se concreta en establecer un vínculo directo entre la parte general del Plan y las disposiciones instrumentales que lo componen, y no una conexión que sea solo eventual o mediata. Ello con el fin de evitar que en virtud del carácter heterogéneo y multitemático de la ley, se incorporen disposiciones ajenas al propósito de planeación. 61. Cabe también mencionar que la Sentencia C-453 de 2016 añadió dos criterios adicionales a los cuatro que se acaban de reseñar: e) La ley del Plan no puede ser utilizada para llenar vacíos e inconsistencias de leyes precedentes; y f) Si un “mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que está al servicio de los programas y proyectos de la parte general”. 62. Estos criterios se concretan en un juicio de tres etapas[85]. En primer lugar, se debe determinar la ubicación y el alcance de la norma demandada, con el fin de establecer si tiene o no naturaleza instrumental. Enseguida, corresponde analizar si en la parte general del plan nacional de desarrollo existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan tener relación con la disposición acusada. Por último, es necesario verificar una conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del Plan[86]. 63. En suma, para definir si existe una vulneración al principio de unidad de materia, ante una disposición del PND, deberá realizarse un juicio de constitucionalidad estricto por medio del cual, el juez constitucional debe: (i) determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas para establecer si se trata de una disposición instrumental; (ii) definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas (carácter instrumental). En tal dirección, (iii) constatar que exista conexidad directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan, así como de los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo[87]. 64. En la reciente decisión C-430 de 2024, la Corte añadió que la conexidad puede darse con la parte general del plan o con el plan plurianual de inversiones: “83. A partir de este recuento normativo y jurisprudencial es posible concluir que las medidas que se incorporan al plan y a su ley aprobatoria deben corresponder a procedimientos y mecanismos para alcanzar las metas de mediano y largo plazo de la acción estatal, a la apropiación de recursos para la ejecución del plan y a medidas para impulsar el cumplimiento tanto de la parte general como del plan de inversiones. Por tal razón las disposiciones que introducen regulaciones o modificaciones permanentes o estructurales con una vigencia superior al respectivo periodo cuatrienal de gobierno son, en principio, incompatibles con la naturaleza eminentemente planificadora y temporal del plan y de su ley aprobatoria. Sin embargo, tal tipo de disposiciones, podrían entenderse compatibles con el principio constitucional de unidad de materia solo si cumplen las siguientes exigencias: (i) tienen carácter instrumental, en el sentido de que se trata de procedimientos, mecanismos, medidas para impulsar el cumplimiento del plan, o de apropiación de los recursos necesarios para su ejecución; (ii) tienen por objeto planificar la acción gubernamental, y (iii) guardan conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del gobierno para alcanzar en el cuatrienio los objetivos y metas de la acción estatal de mediano y largo plazo señalados en la parte general, o con los programas y proyectos señalados en el plan de inversiones”. 65. En las decisiones más recientes de la Corte, además de todo lo expuesto se ha señalado que si una disposición tiene carácter permanente o comporta una modificación normativa de carácter estructural, ello constituye un indicio de que puede desconocer el principio de unidad de materia, sin perjuicio de la realización del examen integral, en los términos expuestos. Este aspecto ha sido explicado en decisiones recientes, como la Sentencia C-438 de 2024. 8. La regla general de respeto por las competencias legislativas ordinarias permanentes[88] 66. En adición a lo expuesto, la Sentencia C-126 de 2020[89] señaló que “aunque la ley del plan es una ley de carácter ordinario (…) tiene una finalidad especial, pues está orientada a cumplir los objetivos que el gobierno en funciones quiere promover, por lo que su vigencia es temporal”, su trámite más breve y sujeto a condiciones especiales en las cuales el gobierno tiene mayor peso en la decisión del Congreso de la República, de conformidad con el artículo 341 de la Constitución”. 67. Por la naturaleza especial y los objetivos específicos de la ley del plan, este no constituye un cuerpo normativo con aptitud para modificar de manera irrestricta contenidos de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades del legislador en virtud de su cláusula general de competencia para configurar el Derecho (art. 150, C.P.). En esa línea, “[s]i bien el análisis del asunto dependerá de caso en concreto (…), el principio de unidad de materia se evalúa también en virtud de la naturaleza del plan de desarrollo”[90]. 68. En esta línea, sostuvo la Corte, el plan “no es una herramienta para subsanar vacíos normativos existentes en otras leyes ordinarias. Es decir, si una política estatal enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza excede la órbita de acción de un gobierno, la medida legislativa adoptada para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de carácter permanente. De lo contrario se desconocería la vocación de temporalidad del plan, las medidas normativas del plan excederían la función constitucional de impulsar su cumplimiento, y el plan se convertiría en un mecanismo para llenar vacíos legales que indudablemente corresponde tramitar al legislador, pero mediante el procedimiento legislativo propio de las leyes que los contengan”[91]. 69. El principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe, en principio, la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, entre otros presupuestos. La ley que aprueba el plan para un período presidencial no puede contener una regulación sobre todas las materias que al Congreso de la República corresponden en el ejercicio de sus atribuciones, pues ello conduciría a vaciar la atribución asignada al Congreso de la República por el numeral 3[92] del artículo 150 de la Carta y amenazaría con reducir sus demás funciones (24 numerales restantes). 70. En adición al respeto por la cláusula general de competencia del Congreso, este enfoque toma en cuenta que la ley del plan no es la única herramienta con la que cuenta el gobierno para incidir en la legislación de acuerdo con sus fines. El presidente de la República y sus ministros cuentan con iniciativa legislativa, para proponer la aprobación de contenidos normativos ante el Congreso y para regular la economía mediante el uso de facultades ordinarias y extraordinarias (arts. 150 y 200[93], C.P.) y con la potestad reglamentaria (nums. 12 y 25, art. 189, C.P.)[94]. 71. En el control de constitucionalidad de normas contenidas en la ley del Plan de desarrollo, la Corte Constitucional debe evitar que su expedición no conduzca al vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador, convirtiéndola en una solución para todas las urgencias legales que precise el Gobierno. 72. En suma, la pretensión de instaurar políticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en garantía del principio democrático, dada la relevancia de la forma organizativa de Estado social de derecho y los principios superiores de la democracia, la participación, el pluralismo, la separación de poderes y los derechos de las minorías (arts. 1º y 113, C.P.). 73. En esa línea, la Corte ha hecho énfasis en el carácter temporal de las disposiciones que integran el plan nacional de desarrollo[95]. En la Sentencia C-126 de 2020 se sostuvo que las medidas que se adopten para impulsar el cumplimiento del plan, “por su naturaleza, deben tener vocación de temporalidad y, por consiguiente, resultan violatorias del principio de unidad de materia ‘aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio’[96]”. Ya en la Sentencia C-068 de 2020 la Corte había manifestado que la regla de la temporalidad “es un elemento adicional que refuerza o desvirtúa la eventual conexidad de una norma demandada con la ley que la contiene”, postura que vendría a ser reforzada en la Sentencia C-126 de 2020 al afirmarse que “la temporalidad y el carácter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democrático”. 74. Conforme a lo explicado, en principio se trata de una vigencia de las disposiciones allí adoptadas por 4 años (ley del PND), no obstante, la regla general de la exigencia de temporalidad no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, pero su v...