Sentencia C-485 de 2020

C-485-20 Sentencia C-485/20 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencia argumentativa del concepto de violación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga de especificidad INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Falta de especificidad en las razones de inconstitucionalidad LEYES ORGANICAS-Parámetro de control de leyes ordinarias DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva PARAFISCALIDAD-Origen y naturaleza CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Recursos parafiscales (…) en oposición a la solidaridad potencialmente plena que se predica de los impuestos, en la destinación de los recursos parafiscales el principio de solidaridad es limitado. Esto, se reitera, con ocasión de que la destinación de los recursos parafiscales está previamente definida en favor del sector gravado con dichos tributos. CONTRIBUCION PARAFISCAL-Destinación sectorial es característica inherente DESTINACION ESPECIFICA DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia Constitucional CONTRIBUCION PARAFISCAL-Imposición en grupo socio económico (…) el elemento sectorial de la destinación parafiscal puede ser amplio o estrecho, según el caso. Así, aun a pesar de la limitación de los sectores llamados a beneficiarse de las rentas parafiscales – como aquellos señalados en las sentencias de que trata el numeral 3.11 supra - la jurisprudencia ha indicado que la destinación sectorial de esa misma clase de tributos se amplía cuando el caso a estudiar permite que la estrecha noción de ‘sector’ se reemplace por el más ensanchado concepto de ‘grupo socio-económico’. GAS NATURAL Y GAS LICUADO DE PETROLEO (…) ambos gases pertenecen al mismo sector de gases susceptibles de utilización para la prestación del servicio público domiciliario de gas combustible. En apoyo de esta percepción la Corte encuentra que ambos tipos de gases se encuentran indudablemente ligados jurídica y socialmente dentro de un mismo sector socio-económico pues, es a través de uno u otro que se presta un mismo tipo de servicio público domiciliario; servicios estos que “son inherentes a la finalidad social del Estado”, por lo cual a este le resulta imperativo “asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional” (CP, artículo 365) y, por ende, a este le compete asegurar “su cobertura, calidad y financiación” (CP, artículo 367). Referencia: Expediente D-13452 Demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 1955 de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” y contra el parágrafo 2º de su artículo 293. Actor: Gustavo Suárez Camacho Magistrada Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Gustavo Suárez Camacho demandó (A) la totalidad de la Ley 1955 de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”; y (B) el parágrafo 2º del artículo 293 de esa misma ley. En cuanto al cargo contra la totalidad de la Ley 1955, el accionante denunció la transgresión de los numerales 1 y 3 del artículo 157 superior, alusivos a los principios de publicidad y transparencia del proceso legislativo. Respecto del cargo contra el parágrafo 2º del artículo 293 de la ley ídem, la demanda sostuvo que este desconoce (i) el numeral 12 del artículo 150 de la Carta, el artículo 338 superior y el artículo 29 del Decreto 111 de 1996; y, por otra parte, (ii) los artículos 13 y 363 de la Constitución Política. Mediante Auto del veinticuatro (24) de septiembre de 2019 la magistrada sustanciadora admitió todos los cargos de la demanda y decretó una serie de pruebas. Agotado el recaudo probatorio la demanda fue fijada en la Secretaría General de la Corte para permitir la participación ciudadana. Presentaron escritos de intervención individuales o grupales los siguientes ciudadanos colombianos: (i) Carlos Alberto Duarte Durán; (ii) Nilse Judith Senior, Carmen Diaz de Rodríguez, Beatriz Munarriz Mallarino, Mariela Torrado Maury, Alberto Rodríguez Soler, Wilson Molina Rangel, Eduardo Escorcia de la Hoz, Eduardo Alvarado y Nelson Nieves Morelli. En similar sentido a las intervenciones de las anteriores personas intervino el señor Ricardo E. Córdoba Acosta; (iii) la señora Laura Mercedes Torres Parada[1]; (iv) los ciudadanos Clara María González Zabala[2], Marcela Gómez Martínez[3] y Esteban Jordán Sorzano[4]; y (v) el señor Lucas Arboleda Henao[5]. Así mismo, se recaudaron pruebas provenientes de (i) la Comisión Tercera Constitucional Permanente del Senado de la República; (ii) la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes; (iii) la Imprenta Nacional de Colombia; (iv) la Secretaría General del Senado de la República; (v) la Secretaría General de la Cámara de Representantes; y (vi) la Dirección Ejecutiva de la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG. El Procurador General de la Nación también emitió el concepto de su competencia. II. LA NORMA DEMANDADA Como la integridad de la Ley 1955 de 2019 fue demandada, por razones de economía sólo se transcribe el texto del artículo 293 cuyo parágrafo 2º fue igual y particularmente demandado (se resalta en subraya y negrilla el aparte legal demandado): “LEY 1955 DE 2019 Diario Oficial No. 50.964 de 2019 (mayo 25) Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: “(…) ARTÍCULO 293. PROYECTOS DE EXPANSIÓN DE REDES DE GLP. El Ministerio de Minas y Energía fomentará la promoción y cofinanciación de proyectos de expansión de redes de GLP para conectar a los usuarios donde sea técnica y económicamente viable y priorizará los municipios con niveles altos e intermedios de Necesidades Básicas Insatisfechas, municipios rurales y zonas de difícil acceso. PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Minas y Energía definirá los términos y condiciones para la asignación de recursos públicos destinados a la ampliación de cobertura del servicio público domiciliario de gas combustible, entre las que se incluirán las condiciones de eficiencia económica incluidas en el Plan indicativo de expansión de cobertura de gas combustible elaborado por la UPME. PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de Minas y Energía definirá los términos y condiciones para la asignación de recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas Natural (FECFGN) destinados a la ampliación de cobertura del servicio público domiciliario de gas combustible, entre las que se incluirán las condiciones de eficiencia económica incluidas en el Plan Indicativo de Expansión de cobertura de gas combustible elaborado por la UPME. (…)” III. LA DEMANDA 1. Cargo contra la totalidad de la Ley 1955 de 2019 por vicios en su trámite En la demanda se denuncia la irregularidad del trámite legislativo del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 1955 de 2019[6]. En apoyo de su tesis, el actor comenzó por aducir que la Gaceta del Congreso es el único medio por el cual se pueden publicar los textos de los proyectos de ley. Concretamente, indicó que en la expedición de la Ley 1955 se infringieron los principios de publicidad y de transparencia a que se refieren los numerales 1 y 3 del artículo 157 de la Constitución Política. Lo anterior toda vez que “(…) en la sesión del 02 de mayo de 2019, la plenaria del Senado, acogió y aprobó el texto completo del proyecto de ley que se había aprobado ese mismo día y tan sólo unos instantes antes en la Plenaria de la Cámara de Representantes sin que siquiera se hubiera publicado el texto aprobado por ésta corporación (Cámara de Representantes) (sic).” Y añadió que lo anterior “significa que en la Plenaria del Senado se acogieron y aprobaron las disposiciones del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo sin que los senadores tuvieran conocimiento de las normas que estaban aprobando”. En sustento de la anterior explicación, el demandante citó un extracto jurisprudencial en el que se enfatiza que “(…) el requisito de publicidad de los proyectos de ley, se cumple respecto del texto del proyecto sometido a aprobación de cada cámara, con su publicación en el órgano oficial de comunicación de legislativo, que es la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (…)”[7]. En ese orden, el actor señaló que para el dos (02) de mayo de 2019, al momento de su aprobación por parte del Senado, el texto del proyecto de ley aprobado por la Cámara de Representantes aún no se había publicado en la Gaceta del Congreso pues el mismo solo vino a ser publicado en la mentada Gaceta con el número 293 de 2019 del tres (03) de mayo de ese mismo año, un día después de haber sido aprobado por la plenaria del Senado. De este modo, el accionante indicó que lo que la plenaria del Senado habría aprobado sería un texto que en su momento aún no cumplía con los principios de publicidad y transparencia que exige el texto superior; lo que, por ende, derivó en la aprobación de un texto que para tal momento el Senado aún desconocía. En demostración de lo anterior, el demandante pasó a trascribir algunas intervenciones que se habrían dado al interior del debate surtido en el Senado el dos (02) de mayo de 2019, de las cuales se desprendería que los ponentes del proyecto en la cámara alta del Legislativo “en realidad (…) no sabían con precisión qué era lo que se había decidido en la Plenaria de la Cámara de Representantes”. Finalmente se concluyó que, a pesar de lo anterior, el Senado terminó por aprobar una proposición de acoger la totalidad de lo aprobado por la Cámara, aun cuando dicho texto no se había todavía publicado oficialmente, derivando en la aprobación de un texto desconocido. Con fundamento en lo anterior, el ciudadano solicitó la inexequibilidad la totalidad de la Ley 1955 de 2019 pues el vicio atrás explicado se erigiría como un vicio insubsanable dentro del respectivo trámite legislativo. 2. Cargos de fondo contra el parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955 de 2019 2.1. Cargo fundado en la violación de los artículos 150.12 y 338 superiores y del artículo 29 del Decreto 111 de 1996 Para el actor el parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955 de 2019 contradice la naturaleza de las contribuciones parafiscales cuando permite que, además de contribuir a la promoción y desarrollo de infraestructura para el uso del Gas Natural, los recursos del Fondo Especial Cuota Fomento al Gas Natural (en adelante, simplemente, el “FECFGN”) puedan destinarse a la ampliación de la cobertura del servicio público de cualquier gas combustible. A renglón seguido el demandante indicó que, según la jurisprudencia, “las leyes orgánicas sirven como parámetro de interpretación de las normas constitucionales, y, en esa medida, deben ser utilizadas en el control de constitucionalidad de las leyes”. Para tal efecto, la demanda citó un extracto de la Sentencia C-774 de 2001 y expuso que, de acuerdo con el artículo 29 del Decreto 111 de 1996: “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. (…)” La demanda continuó indicando que, con base en lo anterior, la Corte “ha señalado como elementos de las contribuciones parafiscales: (i) la obligatoriedad del gravamen, pues su pago se exige como todos los tributos en ejercicio del poder coercitivo del Estado; (ii) la singularidad, ya que gravan a un único grupo o sector económico particular; (iii) la destinación sectorial, pues los recursos obtenidos se invierten exclusivamente en beneficio del sector económico que los tributa; (iv) la naturaleza pública, debido a que sobre los recursos recaudados en las contribuciones parafiscales se ejerce un control fiscal, aunque estén destinados a favorecer solamente al sector gravado; y (v) la excepcionalidad, como lo señala el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Política, pues las rentas parafiscales deben estar suficientemente justificadas y precisadas de manera que no se afecte gravemente la libertad económica, pues se está gravando solamente a un sector particular de la sociedad”. Se reiteró que el beneficio exclusivo de las rentas parafiscales para el sector que las aporta se justifica pues “(d)e lo contrario se desnaturaliza la contribución y consecuencialmente se vulnera la igualdad y la equidad tributaria como sucede en el caso de la nueva destinación de los recursos del FECFGN contenida en el parágrafo segundo del artículo 293 de la ley 293 1955 de 2019, en la que se beneficia a un nuevo sector que no contribuye al Fondo de Fomento del Gas Natural. Dicho sector es el del Gas Licuado del Petróleo (“GLP”)” El actor luego pasó a indicar que la noción de “sector” en las rentas parafiscales se define a partir de la “homogeneidad de los miembros que lo componen, especialmente en cuanto a los intereses que tienen como sector”. Y aclara que “no todos los participantes de una actividad económica tienen el mismo interés y por lo tanto, no todos pueden agruparse al momento de imponer contribuciones parafiscales (s)obre todo porque la destinación específica de las rentas parafiscales debe beneficiar a un sector particular con un determinado interés que puede ser opuesto al de otro sector de la misma actividad económica”. En tal sentido, luego de citar alguna jurisprudencia de la Corte sobre el recaudo y destinación de las rentas parafiscales, en lo fundamental concluye que la destinación de tales rentas solo puede beneficiar a quienes efectivamente las aportan; todo ello considerando a tales integrantes con un criterio grupal, sin que necesariamente exista una compensación exacta entre los aportes que hace un particular integrante del grupo y el beneficio individual que percibe por sus aportes. En soporte de esto último citó doctrina[8] según la cual el beneficio de las rentas parafiscales “no se predica del deudor que la sufraga sino que adquiere una connotación de conjunto, o sectorial, respecto de la cual la existencia o no de un beneficio divisible e individual es secundaria. Los integrantes del sector derivan un beneficio por el hecho mismo de formar parte del sector; beneficio cuyos alcances se encuentran en los objetivos perseguidos por el legislador al crear el fondo parafiscal. En ese sentido, puede decirse que, en el ámbito de la parafiscalidad, la equivalencia entre lo que el deudor paga y lo que recibe solo es relativa. Puede tener lugar, en la práctica, pero independiente de que ello ocurra, el ingreso de que se trate es parafiscal”. Enseguida el actor citó que el FECFGN fue creado por la Ley 401 de 1997, en cuyo artículo 15 se señaló: “Con el objeto de promover y cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso del gas natural en los municipios y el sector rural, prioritariamente dentro del área de influencia de los gasoductos troncales, y que tengan el mayor índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), créase un fondo especial, administrado y manejado por la Junta Directiva de Ecogas, cuyos recursos provendrán de una cuota de fomento, la cual será del uno y medio por ciento (1.5%) [<3%>] sobre el valor de la tarifa que se cobre por el gas objeto del transporte, efectivamente realizado. Serán sujetos de la cuota establecida en el presente artículo todas las personas naturales o jurídicas que sean remitentes del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural.” Y con base en ello sostuvo que, aun cuando dicho artículo ha sufrido modificaciones, “(e)n momento alguno la destinación de los recursos del [FECFGN] se había dirigido a beneficiar a otro sector diferente al del gas natural”. La demanda explicó que el sector del gas natural es diferente al sector del gas combustible. Para tal efecto, el actor comenzó por señalar que aunque en los términos de la Resolución 057 de 1996 de la CREG, tanto el Gas Natural como el GLP son, ambos, lo que se conoce como Gases Combustibles, cada uno de dichos gases “tiene particularidades y características diferentes que han llevado a que existan por lo menos dos sectores diferentes dedicados a la producción y/o comercialización de gases combustibles. El sector del Gas Natural y el sector del GLP. Pero evidentemente una cosa es el género de la prestación del servicio público domiciliario de gas combustible (entre el cual se incluye a las personas que comercializan o proveen gas natural y las que no, como aquellas que se dedican a la comercialización de GLP) y otra cosa es el sector del gas natural, al que se le impuso la contribución parafiscal del FECFGN”; a lo que se añade que “la diferencia entre el sector del gas natural con el de otros sectores de gases combustibles como el GLP, salta a la vista cuando se considera que existe una regulación diferente y especial para cada uno de estos sectores [pues] la CREG ha emitido reglamentos para el transporte de gas natural (Resolución 071 de 1999) y otros específicos para el transporte de GLP (Resolución 122 de 2008, entre otras). Es más, existe toda una regulación y estructura tarifaria diferente para el gas natural y para el GLP, a pesar de que ambos sean gases combustibles”. Por lo expuesto, el actor concluyó que el parágrafo legal demandado infringe los artículos 150.12 y 338 de la Carta Política, así como el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, al modificar y ampliar la destinación de los recursos del FECFGN, para beneficiar a un sector diferente como el que corresponde al GLP. 2.2. Cargo fundado en la violación de los artículos 13 y 363 superiores Sin perjuicio de lo anterior, el demandante también acusó al parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955 de 2019 de violar los artículos 13 y 363 superiores en tanto “atenta contra el principio de igualdad y la equidad tributaria al darle un tratamiento igual a dos sectores que se encuentran en condiciones diferentes”; esto por cuanto el referido parágrafo autoriza que los recursos aportados por el sector del Gas Natural redunden en beneficio de un sector que no contribuye al FECFGN. En apoyo de este cargo, el actor indicó que: (i) se trata de “dos grupos diferentes susceptibles de ser comparados, el sector del gas natural que debe pagar la contribución parafiscal del FECFGN (…) y los otros sectores que se dedican a la prestación del servicio público domiciliario de gas combustible”; (ii) que ambos grupos se benefician de los recursos del FECFGN; (iii) que no obstante, solo el sector del Gas Natural contribuye al referido Fondo, lo que implica un trato desigual entre los sectores; y (iv) que no existe justificación válida para tal trato diferenciado. El actor añadió que si el fin de la norma es el de ampliar la cobertura del servicio público domiciliario de gas combustible, el que el sector del Gas Natural sea quien exclusivamente cargue con los aportes para lograr tal fin resulta discriminatorio si se considera que otros sectores, como el GLP, “tienen su propio Sistema Nacional de Transporte por lo que este sector también podría aportar recursos dirigidos a ampliar la cobertura de todos los gases combustibles, preservando así la igualdad y la equidad tributaria”. Se sostuvo igualmente que la norma no es proporcional pues la ley podría también crear una contribución parafiscal que gravara los demás sistemas de transporte de los demás gases combustibles o, como se dispuso en el artículo 294 de la ley demandada, otra fuente de financiación para extender el servicio por redes de gas combustible como el GLP. IV. INTERVENCIONES Varios ciudadanos hicieron uso del derecho que contempla el inciso 2º del artículo 7º del Decreto ley 2067 de 1991. En ese orden, se presentaron intervenciones que se sintetizan a continuación: 1. Carlos Alberto Duarte Durán[9] Invocando su condición de ciudadano colombiano, el señor Carlos Alberto Duarte Durán solicitó la inexequibilidad de toda la Ley 1955 de 2019 por vicios de forma y trámite en su producción legislativa. En sustento de su solicitud el ciudadano interviniente denunció la violación de los numerales 1 y 2 del artículo 157 superior toda vez que “(e)l texto que se aprobó en la plenaria de la Cámara de Representantes el 02 de mayo de 2019, no fue publicado en la respectiva gaceta antes de dársele trámite en la plenaria del Senado de la República”. En el anterior sentido explicó que “(l)a hora de aprobación del proyecto de ley en la Cámara de Representantes fue a las 7:20 p.m. del 02 de mayo de 2019 y en el Senado fue a las 11:13 p.m. del mismo día, mientras que la publicación del texto en la página de esta última corporación está registrada a las 11:13 p.m., y la última Gaceta del Congreso publicada en ese momento fue la número 287, del 30 de abril de 2019, situación a todas luces irregular (sic)” (el énfasis es del texto original). Y añadió que “(e)l texto que se aprobó en Senado el 02 de mayo de 2019 fue el mismo que se aprobó en Cámara de Representantes el 02 de mayo de 2019, no el publicado en la Gaceta No. 272 de 2019, por tanto, el día 02 de mayo de 2019 se aprobó el mismo documento en la Plenaria de ambas corporaciones, por tanto no hubo tiempo de publicarlo y aprobarlo en las dos instancias el mismo día (sic)” 2. Nilse Judith Senior, Carmen Díaz de Rodríguez, Beatriz Munarriz Mallarino, Mariela Torrado Maury, Alberto Rodríguez Soler, Wilson Molina Rangel, Eduardo Escorcia de la Hoz, Eduardo Alvarado y Nelson Nieves Morelli[10] // Ricardo E. Córdoba Acosta[11]. A título de derecho de petición y tras aducir que la Ley 1955 de 2019 “dio destino específico al patrimonio de Corelca por concepto de recaudo advalorem de la sobretasa del 15% sobre el consumo total mensual de energía”, algunos ciudadanos solicitaron que, en el proceso de la referencia, y en otros tantos dirigidos contra la ley ídem, la Corte se inhibiera de pronunciarse de fondo “hasta que se incluya y restablezca el Imperio Apolítico con nombre y régimen único, propio e independiente de la "Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica- Corelca".[12] 3. Fundación Universitaria de San Gil (ciudadana Laura Mercedes Torres Parada[13]) La ciudadana interviniente, quien aduce ser la decana de la facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Fundación Universitaria de San Gil – UNISANGIL, presenta una confusa intervención en donde primero señala que con el proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 1955 de 2019 no se vulneró el artículo 157 superior en su numeral 3º. En apoyo de su tesis, la interviniente sostuvo que el proyecto de ley que derivó en la expedición de la Ley 1955 “fue aprobado en cada Cámara en segundo debate” y que “a la luz del material probatorio allegado por la Imprenta Nacional de Colombia, se cumplen los principios de publicidad y transparencia”. La interviniente indica de modo inconcluyente que, de todos modos, como la Constitución no indica el medio oficial a través del cual se daría cumplimiento al principio de publicidad que caracteriza al proceso legislativo “se tendría que acudir al Reglamento del Congreso y así poder determinar si a la luz de esta norma interior (sic) se agotó (dicho principio)”. Finalmente, respecto del parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955, de la curiosa redacción de la intervención de la ciudadana Torres Parada solo puede leerse que, para la interviniente, el referido artículo legal “no restringe, sino que amplía la cobertura del servicio público domiciliario de gas combustible en aquellos sectores de escasos recursos económicos que no les es posible satisfacer sus necesidades básicas (sic)” 4. Secretaría del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Hacienda y Crédito Público (ciudadanos Clara María González Zabala, Marcela Gómez Martínez y Esteban Jordán Sorzano[14]) Los ciudadanos intervinientes, en sus respectivas condiciones de Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica; de jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación; y de delegado del Ministro de Hacienda y Crédito Público limitan su intervención a controvertir el cargo presentado contra la totalidad de la Ley 1955 de 2019. En soporte de su oposición al cargo atrás referido, los intervinientes señalan que “tanto la proposición que solicitaba acoger el texto de la ley aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes, como el contenido del articulado que finalmente se adoptó, fueron conocidos oportunamente y debatidos por los miembros de la plenaria del Senado de la República”. En demostración de lo anterior, los ciudadanos intervinientes manifiestan, en lo fundamental, que el texto aprobado en la Cámara de Representantes “fue publicado en la página web de la Secretaría del Senado” y que, de todos modos, tal publicación virtual no habría sido el único medio para dar cumplimiento al principio de publicidad que rige el proceso legislativo. En línea con lo anterior, luego de divagar en torno a la flexibilización del principio de publicidad que rige la actividad legislativa, los intervinientes dicen que, de acuerdo con la jurisprudencia, el requisito de publicación correspondiente puede cumplirse cuando para ello se utilice “algún mecanismo razonable y adecuado” que satisfaga la necesidad de darle publicidad a la proposición legislativa del caso. Sostienen también que las leyes que no tengan un ‘alto contenido tributario’ “no están sometidas a la observancia rigurosa del principio de publicidad”. Descendiendo al cargo planteado en la demanda, sostienen: (i) que la proposición radicada ante la plenaria del Senado el sesión del 2 de mayo de 2019 fue completa; (ii) que de todos modos, el texto sometido a consideración del Senado fue publicado en la página web de Cámara y Senado “en forma previa a la aprobación de acoger el texto aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes; lo cual, según nota al pie de la intervención, ocurrió a las 10:33pm del 2 de mayo de 2019; (iii) que el mismo 2 de mayo de 2019 la anterior publicación fue anunciada por el senador Ernesto Macías Tovar, según consta en la página 198 de la Gaceta del Congreso 824 del 09 de septiembre de 2019; (iv) que el mismo 2 de mayo de 2019, los senadores ponentes “efectuaron una exposición oral, precisa y específica, del texto aprobado por la Cámara de Representantes que era sometido a consideración del Senado”, dentro de la cual indicaron que la cámara baja no había incorporado nuevas proposiciones sino que, por el contrario, había eliminado tres artículos; (v) que un 78% del articulado del proyecto fue aprobado por la Cámara de Representantes, sin modificación de la ponencia que ya conocía el Senado; y (vi) que la solicitud de acoger el texto aprobado por la Cámara de Representantes fue presentada por 40 senadores y acogida por 58 de esos parlamentarios, con solo 4 votos que se negaron a ello. 5. Ministerio de Minas y Energía (ciudadano Lucas Arboleda Henao[15]) El señor Lucas Arboleda Henao, en su calidad de jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía, solicita la exequibilidad del parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955 de 2019. En apoyo de su solicitud, luego de transcribir el artículo 15 de la Ley 401 de 1997 que creó el Fondo Especial Cuota de Fomento al que alude el parágrafo legal demandado[16], el interviniente sostiene que de dicho artículo se desprende que “la finalidad de los recursos que se recaudan con dicho fondo, es la financiación del infraestructura tendiente a garantizar la prestación de un servicio público, priorizando los municipios con mayor índice de necesidades básicas insatisfechas, para usuarios de menores ingresos; no el desarrollo de actividades económicas que no se encuentren ligadas a la prestación de dicho servicio”. En el anterior orden, el interviniente manifiesta que con el parágrafo demandado el Estado hace uso del mandato constitucional (CP, arts. 334 y 365) que lo obliga a intervenir en los servicios públicos para mejorar la calidad de vida de los asociados y que, para tal fin, el interés particular cede ante el interés del conglomerado general. Adicionalmente se indica que el Consejo de Estado se ha referido al carácter dinámico y cambiante de las circunstancias de hecho en que se fundamenta la reglamentación de los servicios públicos y que, de acuerdo con la doctrina extranjera, la prestación de tales servicios “está dirigida a la utilidad general del público y, en tal virtud, como consecuencia del carácter imprescindible para la vida social de estos servicios (…) debe ser técnicamente posible la extensión de los beneficios de un sector a quienes se encuentren en condiciones de menoscabo de necesidades básicas insatisfechas similares”. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez, rindió concepto solicitando la exequibilidad de la Ley 1955 de 2019 en su integridad. No obstante la anterior solicitud, al final de su intervención le pidió a la Corte que se estuviera a lo resuelto en la sentencia que se dicte dentro el expediente D-13353 y que, además, se inhibiera para pronunciarse respecto del cargo ejercido contra el parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955. Sobre el cargo contra la totalidad de la Ley 1955 de 2019 por vicios formales en su producción, la cabeza del Ministerio Público conceptuó que si bien la Gaceta del Congreso publicó el texto aprobado por la Cámara de Representantes con posterioridad a la votación que sobre dicho texto efectuó la plenaria del Senado, también está probado que dicho texto fue publicado en la página web del Senado el mismo día de su votación, el 2 de mayo de 2019, a las 22:23 horas. La Vista Fiscal concluyó que dicho medio alternativo a la publicación en la Gaceta del Congreso es suficiente para que se cumpla con el principio de publicidad. Por otra parte, frente a los cargos contra el parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955, el Procurador manifestó que “la asignación de recursos del FECFGN dispuesta en la norma impugnada es la misma que estableció la norma de creación (conectar a las redes del servicio de gas a hogares ubicados en zonas con alto o medio nivel de necesidades básicas insatisfechas ), pero extendida a otro tipo de gas, que es el gas licuado de petróleo (GLP), el cual no es sustancialmente diferente del gas natural, pues el GLP es una mezcla de propano y butano, y el gas natural está hecho primariamente de propano (…). El GLP también puede obtenerse a partir del propio gas natural”. Y en ese orden continuó indicando que “(p)ese a que en la demanda se consignan argumentos técnicos para intentar diferenciar el tratamiento entre los tipos de gases combustibles, para la Procuraduría estas diferencias no son razones suficientes para efectos de justificar por qué los aportes del sector del gas natural no se pueden destinar a fines dentro del mismo sector para efectos de ampliar la cobertura por medio de la infraestructura, pues se trata de sustancias que sirven para los mismo (combustible), tienen la misma o muy similar composición química (butano, propano e isobutano), se obtienen de fuentes iguales o muy cercanas (yacimientos petroleros o yacimiento de gas natural) y se distribuyen de la misma manera (mediante redes domiciliarias) a usuarios que son los mismos (los hogares).” Concluyó el Procurador aduciendo que la Corte debería inhibirse de resolver el fondo de los cargos respectivamente presentados contra el parágrafo legal demandado por carecer del requisito de especificidad, habida cuenta de que “los argumentos expuestos no dan cuenta de los elementos necesarios para efectos de “establecer una oposición objetiva entre el contenido del texto que se acusa y las disposiciones de la Constitución Política”, así como de suficiencia “puesto que la falta de exposición de todos los argumentos necesarios para explicar el concepto de violación, razón por la cual no “(…) despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada”. VI. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es en principio competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. VII. PROBLEMAS JURÍDICOS La Corte observa que la demanda se dirige a que se resuelvan los siguientes problemas jurídicos: 1. ¿Se vulneraron los principios de publicidad y transparencia que prevé el artículo 157 de la Constitución cuando la plenaria del Senado resolvió aprobar la integridad del texto aprobado por la Cámara de Representantes sin que dicho texto hubiera sido aun oficialmente publicado en la Gaceta del Congreso? 2. ¿Infringe el parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955 de 2019 los artículos 150 (numeral 12) y 338 y/o 13 y 363 de la Constitución y/o el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, norma orgánica compilada en el Decreto 111 de 1996 (artículo 29)? VIII. PLAN DE LA SENTENCIA La Corte comenzará por (A) abordar el primer cargo de la demanda, fundado en los vicios formales que se habrían producido dentro del trámite legislativo que derivó en la expedición de la Ley 1955 de 2019. Luego, (B) en caso de que la respuesta a la cuestión recién señalada no implique la expulsión del ordenamiento jurídico de toda la Ley 1955, la Corte (i) iniciará por resumir los cargos de la demanda contra el parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955 y realizará un nuevo examen sobre su aptitud; (ii) a continuación se hará una sucinta presentación sobre los distintos gases combustibles utilizados en los servicios públicos domiciliarios y sobre su situación en el mercado nacional; (iii) posteriormente se tratará sobre la relación que existe entre la parafiscalidad y el principio de solidaridad; y (iv) por último se abordará la cuestión relativa a la vulneración de los artículos constitucionales demandados y a la eventual violación del artículo 12 de la Ley 179 de 1994[17], compilado en el Decreto 111 de 1996, “(p)or el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto” (el artículo 12 de la Ley 179 de 1994 corresponde al artículo 29 del Decreto 111 de 1996). IX. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN A. El trámite del proyecto legislativo y los principios de publicidad y transparencia El primer problema planteado se circunscribe a estudiar si, dentro del trámite del proyecto de ley 277 Senado - 311 Cámara- que derivó en la expedición de la Ley 1955 de 2019 (Ley del Plan 2018-2022), la plenaria del Senado infringió los principios de publicidad y transparencia (CP, artículo 157). De acuerdo con la demanda tal violación habría ocurrido cuando la cámara alta aprobó la proposición consistente en acoger la integridad del texto previamente aprobado por cámara baja, sin que dicho texto hubiera sido previa y oficialmente publicado en la Gaceta del Congreso.[18] Sentado lo anterior, la Sala verifica que mediante Sentencia C-415 de 2020[19] la Corte declaró exequible la Ley 1955 de 2019, únicamente “por el cargo de violación del principio de publicidad”, pero con fundamento en las mismas razones que se esgrimieron en la demanda de la referencia para fundar las transgresiones a los principios de publicidad y transparencia. En efecto, la exequibilidad que declaró en la providencia atrás citada se apoyó en que el debate inicial de la Ley del Plan “se dio en comisiones conjuntas surtiendo el segundo debate de manera simultánea en plenarias de Cámara y Senado”. Y, en ese orden, en que “se pudo determinar que el día de la discusión y votación la secretaría general del Senado publicó en la página web el texto a debatir, con anterioridad al inicio de la votación, lo que permitió sostener que fue publicado en un medio idóneo para cumplir con el principio de publicidad”; lo que no habría ocurrido durante el trámite de la Ley 1943 de 2018, declarada inexequible en su virtual totalidad mediante la Sentencia C-481 de 2019[20].[21] Es decir, mediante Sentencia C-415 de 2020 la Corte resolvió un cargo elevado contra la Ley 1955 de 2019 por los mismos hechos que ahora se examinan. Y aunque en la mencionada providencia sólo se estudió la constitucionalidad de la ley a la luz del principio de publicidad en el trámite legislativo, si se considera la instrumentalidad que la publicidad guarda respecto de la transparencia, la argumentación que la Corte desplegó en tal ocasión sirve para solucionar los cargos por la transgresión de ambos principios. Mejor dicho, si considera (i) que “uno de los fines esenciales del principio de publicidad está determinado por la transparencia de la información y el conocimiento que se tenga”[22]; (ii) que “el principio de publicidad resulta esencial para amparar los derechos de las minorías políticas”[23]; y (ii) que “(e)l principio de publicidad durante el procedimiento legislativo es el elemento esencial del carácter democrático del Estado porque dota de transparencia y legitimidad las decisiones que adopte el Congreso de la República, en tanto que permite a los senadores, representantes y a la sociedad en general, conocer e informarse sobre el contenido de los proyectos de ley que se tramitan, previo al debate y posterior aprobación”[24], la Sala constata que no se puede hablar de un trámite legislativo que viole el principio de publicidad sin violar el de transparencia.[25] Lo recién señalado impide que la Corte se pronuncie sobre el primer problema jurídico de la demanda pues, como se dijo, este ya habría sido resuelto en la mencionada Sentencia C-415 de 2019, constituyéndose así el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En efecto, como se reiteró en Sentencia C-689 de 2017[26]: “15. (…) en materia de control de constitucionalidad opera el fenómeno de Cosa Juzgada, que impide volver a pronunciarse sobre un asunto ya decidido y por lo tanto debe estarse a lo resuelto en la sentencia anterior. Esta institución jurídico procesal encuentra cabida en el procedimiento de constitucionalidad en atención a la necesidad de garantizar la seguridad jurídica y proteger la confianza y la buena fe de los destinatarios de decisiones previamente proferidas por la Corte, al tiempo que se defiende la autonomía judicial en tanto que se conjura la posibilidad de reabrir debates ya resueltos por el juez competente[7[27]]. 16. La aplicación del fenómeno de la cosa juzgada en los procesos de control de constitucionalidad también encuentra justificación en el artículo 243 Superior, conforme al cual ninguna autoridad puede reproducir el contenido material de una norma declarada inconstitucional, pues esta decisión es definitiva, de obligatorio cumplimiento y tiene efecto erga omnes[8[28]], con lo cual se reconoce “el carácter inmutable de las sentencias de la Corte Constitucional”[9[29]], mandato exceptuado por la Corte Constitucional en los casos en los cuales las disposiciones constitutivas del parámetro de constitucionalidad ya no se encuentren vigentes o hubieren sido modificadas.[10[30]]” Lo expuesto es suficiente para que la Corte disponga estarse a lo resuelto en Sentencia C-415 de 2020 para los efectos del cargo elevado contra la Ley 1955 de 2019 por violación a los principios de publicidad y transparencia. B. Los cargos contra el parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955 de 2019 Decidida la ineptitud del cargo presentado contra la totalidad de la Ley 1955 de 2019 por vicios de forma en su producción legislativa, la Sala pasa al punto B del plan de la sentencia. Se trata del estudio del segundo problema jurídico identificado por la Corte, relativo a los cargos presentados contra el parágrafo 2º del artículo 293 de la ley ídem. Como se anticipó en la Sección VIII supra, esta segunda parte de la sentencia seguirá la estructura que se expone a continuación: 1. Síntesis de los cargos contra el parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955 de 2019 y nuevo examen de aptitud 1.1. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que la admisión de una demanda por parte del despacho a que esta haya correspondido en reparto “representa solo un análisis inicial, susceptible de ser acogido o desvirtuado por la Sala Plena, como resultado de la discusión participativa que caracteriza estos trámites, y de la deliberación interna de la Corporación”[31]. 1.2. La Corte admitió dos (2) grupos de cargos contra el parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955 de 2019. 1.2.1. En el primer grupo se adujo la transgresión de los artículos 150 (numeral 12) y 338 de la Constitución y del artículo 12 de la Ley 179 de 1994, compilado en el Decreto 111 de 1996, y al que correspondió el artículo 29 de este último decreto (en adelante, simplemente, el “artículo 29 del Decreto 111 de 1996”). En fundamento de lo anterior, la demanda señaló que el parágrafo legal demandado lleva a que los recursos originados en las contribuciones parafiscales de los distintos agentes asociados al Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural (recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas Natural - FECFGN) beneficien la ampliación de la cobertura de un sector distinto al del Gas Natural, como lo es el que corresponde al Gas Licuado de Petróleo. Para el actor, la anterior situación contradice el carácter de las contribuciones parafiscales, según el cual sus rentas solo pueden beneficiar al sector al que pertenezcan quienes efectivamente las aportan. 1.2.2. En el segundo grupo de cargos se sostuvo que la situación atrás expuesta implica la transgresión de los artículos 13 y 363 superiores, en tanto “atenta contra el principio de igualdad y la equidad tributaria al darle un tratamiento igual a dos sectores que se encuentran en condiciones diferentes”. En apoyo de este cargo, el actor indicó que: (i) se trata de “dos grupos diferentes susceptibles de ser comparados, el sector del gas natural que debe pagar la contribución parafiscal del FECFGN (…) y los otros sectores que se dedican a la prestación del servicio público domiciliario de gas combustible”; que (ii) ambos grupos se benefician de los recursos del FECFGN pero que, no obstante, solo el sector del GN contribuye al referido Fondo, lo que implica un trato desigual entre los sectores; y que (iii) no existe justificación válida para tal trato diferenciado. Por ello, para el actor, si el fin de la norma demandada es el de ampliar la cobertura del servicio público domiciliario de gas combustible, que el sector del Gas Natural sea quien exclusivamente cargue con los aportes para lograr tal fin resulta discriminatorio; esto si se considera que otros sectores, como el del GLP, “tienen su propio Sistema Nacional de Transporte por lo que este sector también podría aportar recursos dirigidos a ampliar la cobertura de todos los gases combustibles, preservando así la igualdad y la equidad tributaria”. Finalmente, se sostuvo que el parágrafo demandado no respeta el principio de proporcionalidad pues la ley podría también crear una contribución parafiscal que gravara a los sistemas de transporte de los demás gases combustibles; o, como se dispuso en el artículo 294 de la misma Ley 1955 de 2019, establecer otra fuente de financiación para extender el servicio por redes del GLP. 1.3. Durante la fase previa del proceso, el despacho al que correspondió en reparto la demanda admitió los dos grupos de cargos atrás señalados. Se reitera: (i) un primer grupo fundado en la transgresión de los artículos 150 (numeral 12) y 338 de la Constitución, dentro del cual además se alegó la violación del artículo 29 del Decreto 111 de 1996; y (ii) un segundo grupo que en el que se acusó la transgresión de los artículos 13 y 363 superiores. 1.4. A pesar de lo dispuesto en el auto admisorio de la demanda, en este momento se advierte -con arreglo a lo previsto en el numeral 1.1 supra- que el primer grupo de cargos no puede ser analizado a la luz de todas las normas superiores cuya infracción se denuncia. En efecto, la Sala no observa que la argumentación relativa a la vulneración de los artículos 150 (numeral 12) y 338 de la Constitución por parte del parágrafo legal demandado cumpla con el requisito de especificidad que la jurisprudencia constitucional exige para este Tribunal asuma el control abstracto de constitucionalidad que le asigna la Carta Política en su artículo 241. La anterior conclusión encuentra respaldo en las siguientes consideraciones: 1.4.1. La jurisprudencia constitucional ha establecido la necesidad de cumplir con ciertos requisitos para que se proceda a la admisión de una acción de inconstitucionalidad. En este orden, a las exigencias de señalar con precisión el objeto de la demanda y de exponer las razones que fundamentan la competencia de la Corte para asumir su conocimiento, el demandante debe explicar el concepto de violación constitucional que la demanda acusa. En cumplimiento de este último requisito, la demanda debe (i) señalar las normas constitucionales que considera transgredidas, exponiendo su contenido normativo; y (ii) exponer con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia las razones por las cuales se considera que las disposiciones demandadas infringen el orden constitucional.[32] 1.4.2. De los requisitos a cumplir para explicar el concepto de violación constitucional, el de especificidad “hace referencia a que la demanda contenga al menos un cargo concreto contra las normas demandadas. En este orden de ideas, (…) (l)os argumentos expuestos por el demandante deben establecer una oposición objetiva entre el contenido del texto que se acusa y las disposiciones de la Constitución Política.”[33] 1.5. En los argumentos que la demanda funda el primer grupo de cargos -esto es, aquel grupo de cargos mediante el cual se denuncia la violación de los artículos 150 (numeral 12) y 338 superiores y del artículo 29 del Decreto 111 de 1996- se reprocha que el parágrafo legal impugnado prevea que los recursos originados en las contribuciones parafiscales a cargo de los remitentes del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural (recursos del FECFGN) reviertan en la ampliación de la cobertura del GLP. Se argumenta que la anterior situación viola los artículos superiores atrás citados cuando modifica y amplía la destinación de los recursos del FECFGN, favoreciendo a un sector distinto del correspondientemente gravado. 1.6. De la mano de lo recién expuesto, la Corte advierte que el demandante no alcanzó a especificar la oposición que existiría entre el texto de los artículos 150 (numeral 12) y 338 superiores y la argumentación relativa al primer grupo de cargos contra el parágrafo legal demandado. Por el contrario, los artículos constitucionales citados se limitan a enunciar la competencia que normalmente tienen el Legislativo (CP, art. 150.12[34]) y las corporaciones administrativas regionales (CP, art. 338[35]) para imponer contribuciones, tanto fiscales como parafiscales, sin llegar, en modo alguno, a estudiar la naturaleza o características de cualquiera de ellas, mucho menos en cuanto se refiere a la destinación de las contribuciones parafiscales. 1.7. Lo atrás expuesto le permite a la Sala deducir que entre la argumentación del primer grupo de cargos de esta Sección B de la sentencia y el texto de los artículos constitucionales invocados no existe una relación de especificidad. Es decir, la Corte considera que en la demanda no se explica, según jurisprudencia atrás citada, “una oposición objetiva entre el contenido del texto que se acusa y las disposiciones de la Constitución Política”: situación suficiente para que la Corte resuelva sobre la ineptitud del cargo fundado en la transgresión de los artículos 150 (numeral 12) y 338 superiores. 1.8. La ineptitud del cargo fundado en la violación de los artículos 150 (numeral 12) y 338 superiores no se predica, sin embargo, del mismo cargo, pero con fundamento en la transgresión del artículo 29 del Decreto 111 de 1996[36])[37]; norma esta según la cual: “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. (…)” En efecto, contrario a lo que sucede con los artículos 150 (numeral 12) y 338 superiores, el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 efectivamente describe el carácter de las contribuciones parafiscales y las reglas que aplican para la utilización sus rentas. Por ello, para la Corte el texto de dicho artículo del Decreto 111 presenta un verdadero problema de constitucionalidad que sí cumple con el requisito de especificidad que se extraña respecto de los recién citados artículos de la Constitución. Es decir, como de acuerdo con el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, las contribuciones parafiscales afectan “a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector”, su texto podría eventualmente contraponerse con el parágrafo legal demandado en tanto este prevé que los fondos del FECFGN[38] también podrían utilizarse para “la ampliación de cobertura del servicio público domiciliario de gas combustible”, una de cuyas especies es, precisamente, el GLP (ver 6.2. infra). 1.9. Más aún, el cargo fundado en la violación del artículo 29 del Decreto 111 también cumple con el requisito de pertinencia que exige el planteamiento de una “contradicción normativa entre una disposición legal y una de jerarquía constitucional”[39]. Ciertamente, aunque las leyes orgánicas no son normas formalmente constitucionales, la jurisprudencia ha reconocido que estas también se erigen como un parámetro de control constitucional de las leyes ordinarias. Sobre este particular, en Sentencia C-178 de 2016[40] la Corte recordó cómo la jurisprudencia[41] ya había señalado que “las leyes orgánicas sirven de parámetro de control de las ordinarias pues al igual que las estatutarias hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, y establecen condiciones para la producción de las normas ordinarias.” Y sobre el Decreto 111 de 1996 en particular, en la mentada providencia se indicó que la jurisprudencia ya había precisado que “el Decreto 111 de 1996 compila dos leyes orgánicas, de manera que sí puede ser invocado para el control de constitucionalidad de las leyes ordinarias.”[42] 1.10. Existiendo claridad sobre el carácter del artículo 29 del Decreto 111 de 1996 como efectivo parámetro de control constitucional de las leyes ordinarias, cabría sin embargo preguntarse si tal jerarquía serviría para controlar la constitucionalidad de una ley especial que “(tiene) prelación sobre las demás leyes” (CP, artículo 341); es decir, para controlar la Ley 1955 de 2019 en su condición de ley del Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, para la Sala es claro que la naturaleza de las leyes del Plan no deja de ser ordinaria pues, como lo ha dicho la jurisprudencia, la “prelación legislativa [de las leyes del Plan] no se deriva (…) de la supuesta naturaleza de ley orgánica de la Ley del Plan de Desarrollo, naturaleza que no tiene pues se trata de una ley ordinaria (sino que) (e)mana, en cambio (…) de la naturaleza misma de la Ley del Plan (…)”[43]. 1.11. Finalmente, la Sala confirma que los cargos presentados con fundamento en la transgresión de los artículos 13 y 363 de la Carta cumplen con los requisitos de procedibilidad previstos por la jurisprudencia para su admisión. 2. Los gases combustibles de uso domiciliario y su mercado 2.1. El concepto de “gas combustible” se identifica con el género que agrupa a varias especies de gases. En efecto, de acuerdo con la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG, “(e)l gas combustible es cualquier gas que se utiliza para producir energía térmica mediante un proceso de combustión. Las familias de gases combustibles son: gas metano, gases manufacturados, gas natural y gas licuado de petróleo. Las características de estos gases permiten su empleo en artefactos a gas.”[44] 2.2. En Colombia, los gases combustibles susceptibles de ser utilizados para la prestación de servicios públicos domiciliarios son dos: i) el gas natural (GN) y (ii) el gas licuado de petróleo (GLP).[45] Según explica la CREG, el GN “(e)s una mezcla de hidrocarburos livianos en estado gaseoso, que en su mayor parte está compuesta por metano y etano, y en menor proporción por propano, butanos, pentanos e hidrocarburos más pesados”[46]. Por su parte, el GLP “es una mezcla de gases licuados presentes en el gas natural o disueltos en el petróleo, constituida principalmente por propano y butano”; “(m)ezcla que es gaseosa en condiciones de presión y temperatura ambiente; pero que se licúa fácilmente (…) por enfriamiento o compresión”[47]. Se trata, entonces, de dos sustancias de origen fósil que, en Colombia, son utilizadas para la prestación del servicio público domiciliario de gas combustible. 2.3. No es del todo cierto que, como lo sostiene la Vista Fiscal, el GN y el GLP se distribuyan de la misma manera, a través de redes domiciliarias. En efecto, aunque es técnicamente posible transportar el GLP por ductos o redes de tubería[48], lo usual es que esta infraestructura sea mayormente utilizada para la distribución del GN, mientras que el GLP sea distribuido mediante bombonas o cilindros que lo contengan[49]. En palabras de la CREG, mientras que el esquema de prestación del servicios de GN “implica una cadena de actividades complementarias de las cuales hacen parte: i) el suministro; ii) el transporte por gasoductos; (ii) (sic) la distribución por redes de tubería o gasoductos virtuales; iv) la comercialización minorista”[50]; para el GLP dicho esquema está compuesto por “i) la comercialización mayorista; ii) el transporte por poliductos o propanoductos; ii) (sic) la distribución en cilindros y tanques estacionarios; iv) la comercialización minorista”[51]. 2.4. Descendiendo al análisis del mercado relativo a la prestación del servicio público domiciliario de gas combustible, la Corte verifica que para agosto de 2019 el volumen de consumo y número de suscriptores al GN superó ampliamente dichos factores para el GLP[52]. Tal información la explica la CREG en el siguiente Cuadro 1, relativo a la demanda en el mercado del gas combustible para el servicio público domiciliario: (Cuadro 1) [53] Usuarios y consumo final según tipo de combustible Tipo de gas Consumo total (m3) Nro. de suscriptores GAS NATURAL 477.781.771 9.488.361 GLP 566.268 110.989 Total general 478.348.039 9.599.350 Fuente SUI – Análisis CREG En términos porcentuales, del total general consumido el GN concentra el 99.88% y el GLP el restante 0.12%. Y mientras que el GN acapara al 98.85% de los consumidores, el GLP solo atiende al 1.15%. 2.5. A la anterior información se suma que la distribución de los mencionados gases combustibles por tubería se concentra muy evidentemente en los centros urbanos. Los siguientes cuadros 2[54] y 3[55], allegados al expediente por la CREG, ilustran tal situación: (Cuadro 2) Gas natural por red de tubería Usuarios y demanda mensual según zona rural o urbana Ubicación Consumo total (m3) Nro. de suscriptores Centro Poblado 2.784.122 146.607 Rural 12.156.351 135.964 Urbano 462.841.298 9.205.790 Total general 477.781.771 9.488.361 (Cuadro 3) Gas licuado de petróleo – GLP- por red de tubería Usuarios y demanda mensual según zona rural o urbana Ubicación Consumo total (m3) Nro. de suscriptores Centro Poblado 13.531 2.904 Rural 40.107 8.592 Urbano 512.630 99.493 Total general 566.268 110.989 De la anterior información se desprende que los centros urbanos consumen el 96.87% del GN y el 90.52% del GLP distribuidos por red de tubería; situación que ilustra la amplia prevalencia del consumo urbano sobre el no urbano. 2.6. Así mismo se encuentra que mientras que el consumo residencial del GN equivale al 27% del consumo total de dicho gas[56], para el GLP el consumo residencial es del 96% del respectivo total[57]. Mejor dicho, en términos proporcionales, existe una relación inversa entre el consumo residencial del GLP y el consumo residencial del GN, lo que deriva en que el GLP está, en términos proporcionales, mayormente asociado a la prestación del servicio público domiciliario de gas combustible. 2.7. Además, de acuerdo con estadísticas oficiales, para 2017 de los 8’996.463 hogares (residenciales) que cuentan con gas combustible por red, solo 101.355 tienen acceso a GLP, frente de 8’895.108 que acceden al GN[58]. 2.8. De la anterior información la Sala evidencia: (i) que el tamaño del mercado del GN supera ampliamente al tamaño del mercado del GLP; (ii) que la demanda de ambos mercados se sitúa muy mayoritariamente en áreas urbanas y muy minoritariamente en áreas rurales; y (iii) que, en términos proporcionales, el mercado del GLP se encuentra mayormente asociado a la prestación del servicio público domiciliario. 2.9. Para el cabal entendimiento de la situación del GN y del GLP en su condición de gases susceptibles de ser utilizados para la prestación del correlativo servicio público domiciliario la Corte considera pertinente señalar que, de acuerdo información suministrada por el DANE con datos del censo realizado en 2018: i) de una población estimada de 44’258.494 personas, el 77.1% se ubica en cabeceras municipales, el 7.1% en centros poblados y el restante 15.8% en lugares rurales dispersos[59]; y ii) de las 13.840.729 viviendas censadas, solo el 66.8 % de ellas están conectadas a una red pública de gas combustible (la información se refiere a conexiones al GN)[60]. Es decir, existe una parte importante de la población nacional, sobre todo en áreas rurales, que aún no cuenta con el servicio público de gas combustible. 2.10. Finalmente, se considera relevante indicar que, de acuerdo con prensa reciente, “(a) pesar de los esfuerzos por llevarle combustibles limpios a todos los rincones del país, aún hay cerca de 5 millones de colombianos que cocinan con leña y con carbón”[61]. Más aún, en 2017 se dijo que, de...