Sentencia C-483 de 2020

C-483-20 Sentencia C-483/20 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Manifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Destinación de recursos SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Finalidad de sus ingresos SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Régimen en la Constitución Política (…) en forma profusa y concreta, la Constitución Política define claramente cuál es el origen y cuál es el destino de los recursos que componen el Sistema General de Regalías, los cuales no hacen parte del Presupuesto General de la Nación, Sistema que es totalmente diferente del Sistema General de Participaciones. SISTEMA PRESUPUESTAL DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Alcance y contenido (…) existe un Sistema Presupuestal del Presupuesto General de la Nación que se rige por los artículos 151 y 346 a 352 de la Constitución Política y que se complementa en las Leyes Orgánicas 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, compiladas en el Decreto 111 de 1996, por una parte y, por la otra, un Sistema Presupuestal del Sistema General de Regalías que se rige por los artículos 151, 360 y 361 de la Constitución Política, el cual se complementa con las normas orgánicas de la Ley 1530 de 2012, la cual será próximamente reemplazada por la Ley 2056 de 2020. En tal virtud, los recursos del Sistema General de Regalías no hacen parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones, al tiempo que el presupuesto bianual del Sistema General de Regalías no hace parte del Presupuesto General de la Nación. SISTEMA PRESUPUESTAL DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Principios LEY BIANUAL DE PRESUPUESTO DE REGALIAS-Contenido PRESUPUESTO DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Elaboración y trámite legislativo CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Control fiscal/CONTROL FISCAL-Financiero, de gestión y de resultados SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Funciones de vigilancia y control fiscal a cargo de la Contraloría General de la República (…) la Contraloría General de la República tiene a su cargo ejercer las funciones de vigilancia y control fiscales de los recursos del Sistema General de Regalías de acuerdo con lo previsto en la citada Ley 1530 de 2012, pero no es un órgano del Sistema General de Regalías, esto es, un órgano encargado de la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo, del funcionamiento del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación y del funcionamiento del Sistema General de Regalías. CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad para crear, suprimir y fusionar cargos (…) es al legislador al que le corresponde determinar la estructura de la Contraloría General de la República y, con fundamento en ello, crear su planta de personal y en la misma, los cargos requeridos para su adecuado funcionamiento. Por tal razón, tal y como lo señaló esta Corte en la Sentencia C-527 de 1994, el legislador es el titular de la facultad suprimir, fusionar y crear cargos en la Contraloría General de la República. CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Contenido normativo sobre organización y estructura FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN ORGANISMOS DE CONTROL-Determinación de estructura administrativa/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN ORGANISMOS DE CONTROL-Determinación extraordinaria de estructura administrativa FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL EJECUTIVO-Jurisprudencia constitucional CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN ORGANISMOS DE CONTROL-Estructura administrativa y de personal (…) todo lo relacionado con la estructura, organización y planta de empleos de la Contraloría General de la República es un asunto que le corresponde regular al legislador mediante la expedición de leyes ordinarias que desarrollen las normas previstas en el artículo 267 de la Constitución Política o, cuando se cumplan los presupuestos previstos en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, mediante el ejercicio de facultades extraordinarias con la expedición de decretos con fuerza de ley. Corolario de lo anterior, tales temas no son objeto de regulación en leyes distintas como las leyes especiales expresamente previstas por el Constituyente para regular determinados temas en los términos que la misma Constitución establece, como sucede v.gr. con la ley del plan nacional de inversiones públicas y con leyes de presupuesto, que tienen prefigurado su contenido en los términos precisamente señalados en la Constitución (Artículos 339 a 341 y 346 a 351, respectivamente) o, por mandato suyo, en las leyes orgánicas del plan o del presupuesto, respectivamente (Artículos 151, 342, 352 y 361). PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Composición LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Contenido y alcance LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No debe sobrepasarse temporal, temática o finalísticamente su propia materia (…) se precisa que a través de una ley anual de presupuesto no se pueden decretar tributos, ingresos, gastos e inversiones públicas, crear fondos cuentas, así como tampoco se puede crear, fusionar o suprimir entidades públicas, señalar o modificar su estructura orgánica ni determinar su planta o crear empleos públicos. LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No debe conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República (…) si el legislador no tiene competencia para dictar este tipo de normas en una ley anual de presupuesto, tampoco a través de ellas puede conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para los mismos efectos y ello es así porque una es la fuente normativa y el contenido de la ley anual de presupuesto, debidamente prefigurado por la Constitución y, otra, muy distinta, es la fuente y el contenido de la ley de facultades o de habilitación legislativa para que el Presidente en ejercicio de las mismas, pueda dictar decretos con fuerza de ley en los mismos términos y con las mismas limitaciones que lo hace el legislador ordinario. La ley anual de presupuesto solamente puede contener la estimación de los ingresos que se han de recaudar, la estimación de los gastos que debidamente apropiados se deben realizar y las normas destinadas a garantizar la ejecución presupuestal, lo cual no comporta conferir, revestir o diputar habilitación legislativa alguna. LEY DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional sobre casos en que se viola el principio de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No significa simplicidad temática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática LEY DE PRESUPUESTO-Unidad de materia Como ocurre con cualquier otra ley, en el proceso que da lugar a la aprobación y sanción de una ley de presupuesto, sea anual de presupuesto o bianual de regalías, se deben seguir las reglas previstas en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política con el alcance definido por el juez constitucional. La finalidad de tales reglas constitucionales es exigir tanto del proceso como de la voluntad legislativa, un grado mínimo de coherencia y congruencia, por cuya virtud, los enunciados contenidos en una ley, introducidos al inicio del proceso legislativo o en el trascurso de aquel, estén indisolublemente ligados al núcleo temático o lo que es lo mismo a la materia principal de que trata dicha ley, de suerte que, si ello no ocurre, esto es, si se incluyeron disposiciones extrañas e inconexas, sustancialmente diferentes a la materia de que se ocupa el cuerpo normativo como un todo alrededor de su núcleo temático, con mayor razón si éste ha sido previamente definido por el Constituyente, las mismas deban ser declaradas inexequibles por configurar un auténtico vicio material. Esto, por supuesto, permite la realización del principio democrático y si ello no ocurre, se afecta su respeto y aplicación. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento Al analizar de fondo el cargo por la violación del principio de unidad de materia, la Corte no encontró que los gastos de funcionamiento previstos en la norma acusada para atender las dependencias y la nómina allí prevista tengan que ver con el uso de los ingresos para los gastos y apropiaciones del Sistema General de Regalías en los precisos términos previstos en los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y en las normas orgánicas del Sistema Presupuestal del Sistema General de Regalías. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Vulneración/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración (…) la Corte concluyó que se desconocieron los principios de publicidad y consecutividad, y que, de contera, en la aprobación del artículo 38 por el Congreso de la República se incurrió en tal quebrantamiento, dado que en el contexto del debate que se adelantó en este caso en concreto la Cámara de Representantes impartió en blanco la aprobación en segundo debate de un texto que no conoció. SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Justificación INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Efectos hasta fecha señalada Referencia: Expediente D-13180 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018, “[p]or la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2020” Demandantes: Jorge Enrique Robledo Castillo, Wilson Arias Castillo y Jorge Alberto Gómez Gallego Magistrados ponentes: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Y ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. Antecedentes 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, los ciudadanos Jorge Enrique Robledo Castillo, Alexander López, Wilson Arias Castillo, Carlos Germán Navas Talero y Jorge Alberto Gómez Gallego demandaron el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018 “[p]or la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2020”. Los demandantes consideran que la disposición acusada vulnera los artículos 150.10, 157, 158, 169 y 360 de la Constitución Política. 2. Mediante Auto del 26 de abril de 2019,[1] la entonces Magistrada ponente ordenó admitir la demanda, decretó pruebas[2] y dispuso, una vez recibidas, (i) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República[3] y a la Nación - Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía, al Director del Departamento Nacional de Planeación, al Contralor General de la República y a los Directores de la Agencia Nacional de Hidrocarburos y de la Agencia Nacional de Minería, (ii) correr traslado al Procurador General de la Nación,[4] (iii) fijar en lista la disposición acusada y, con el objeto de que emitieran concepto sobre la demanda de la referencia,[5] (iv) invitar al proceso a las Facultades de Derecho de las Universidades del Valle y del Norte, EAFIT, Javeriana y Nacional de Colombia.[6] 3. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. Norma demandada 4. A continuación, se transcribe la norma acusada: “LEY 1942 DE 2018 (diciembre 27)[7] Por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2020 EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) Artículo 38. Para fortalecer la vigilancia y control fiscal de los recursos del Sistema General de Regalías, créase la siguiente planta global de duración temporal desde el 1° de enero de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2020, en la Contraloría General de la República, así: CANTIDAD DENOMINACIÓN GRADO 15 Contralores Delegados Intersectoriales 04 25 Contralores Delegados Sectoriales 04 30 Contralores Provinciales 01 40 Asesores de Despacho 02 Los empleos creados se regirán por el sistema de clasificación, nivel, tipo de vinculación y régimen salarial y prestacional de los empleos de la planta permanente de la Contraloría General de la República. Las funciones específicas de los empleos creados, serán fijadas por acto administrativo expedido por el Contralor General de la República. La provisión y distribución de los empleos corresponde al Contralor General de la República. Para el cumplimiento de las funciones de vigilancia y control fiscal de los recursos de regalías, la Contraloría General de la República contará con la Unidad de Seguimiento y Auditoría de Regalías y con la Unidad de Responsabilidad Fiscal de Regalías, en cada una de las cuales el Contralor General de la República destacará un Contralor Delegado de Regalías, encargado de las labores de coordinación y articulación de actividades de la Unidad. Parágrafo 1°. Las personas que se contraten mediante la figura de contrato de prestación de servicios podrán adelantar funciones de vigilancia y control de la gestión fiscal sobre los recursos del Sistema General de Regalías. En todo caso, los procesos de responsabilidad fiscal deberán ser fallados por personal de planta de duración temporal o permanente de la Contraloría General de la República. Parágrafo 2°. Si durante la ejecución del presupuesto del Sistema General de Regalías del bienio 2019-2020 es necesario efectuar ajustes a los montos aprobados en la presente ley, el Contralor General de la República revisará la estructura de la Planta de Personal, reduciendo, suprimiendo o refundiendo empleos, para ajustarla a las nuevas disponibilidades presupuestales.” III. La demanda 5. Los actores plantearon cuatro cargos por los que, en su concepto, el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018 es inconstitucional. Primer cargo. Violación al principio constitucional de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política 6. Después de realizar una síntesis jurisprudencial sobre el principio de unidad de materia,[8] señalaron que la norma acusada vulnera los artículos 158 y 169 de la Constitución Política por las razones que a continuación se sintetizan.[9] 7. A partir de la definición de la Corte Constitucional sobre el alcance de la conexidad temática[10] afirmaron que, de un lado, no existe tal relación entre el artículo 38 y el título de la ley a la que pertenece y, de otro, no existe conexidad interna, esto es, entre el artículo 38 y las demás disposiciones que integran la Ley 1942 de 2018. En el primer sentido, adujeron que del título de la Ley 1942 de 2018 se puede concluir que la finalidad general de la normatividad en ella contenida fue el establecer el Presupuesto del Sistema General de Regalías (en adelante SGR) para el bienio 2019-2020 y, en ningún caso, la creación de plantas globales temporales en la Contraloría General de la República (en adelante CGR). 8. En cuanto a la conexidad interna precisaron que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 74 de la Ley 1530 de 2012,[11] las leyes bianuales de regalías tienen tres tipos de disposiciones: (i) normas que definen los ingresos del SGR; (ii) normas que definen los gastos del SGR; y, (iii) normas generales para el cumplimiento de los fines y objetivos del SGR, y que la norma acusada no se inscribe en ninguno de ellos, pues evidentemente (i) no decreta ingresos, (ii) no fija gastos a una actividad específica y, de hecho, la planta se creó sin una asignación presupuestal concreta. Agregaron que “[e]n todo caso, aun cuando se pueda argumentar que en el SGR existen recursos para el monitoreo, seguimiento, control y evaluación del mismo, la norma acusada no tiene la función de asignar dichos recursos, como lo prevé el literal d) del artículo 77 de la Ley 1530 de 2012”, y, finalmente, (iii) no puede clasificarse como una disposición general que se dirija a cumplir los objetivos y fines del sistema, pues la creación de la planta no tiene sustento técnico y, además, los objetivos y fines del sistema se encuentran regulados en el artículo 2 de la Ley 1530 de 2012 y dentro de este no existe ninguno relacionado con el sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación del SGR. Agregaron que “[c]on lo anterior no se pretende desconocer la relevancia de las actividades que la CGR realiza en aras de la protección y buen uso de los recursos del SGR, no obstante, se pretende destacar que el artículo demandado no guarda la coherencia interna que la Constitución y las reglas jurisprudenciales exigen.” En conclusión, indicaron que en la medida en que el artículo 38 no puede clasificarse en alguno de los tres tipos de disposiciones previstos para esta Ley de Presupuesto, no cumple con el requisito de unidad de materia. 9. En opinión de quienes ejercitaron la acción, entre la disposición acusada y la ley a la que pertenece no existe conexidad causal, la cual se determina a partir de la comunidad de motivos en la expedición de la ley y de cada una de las disposiciones de aquella.[12] Al respecto, consideraron que el proyecto de ley que se presentó por el Gobierno Nacional para iniciar el trámite de aprobación del presupuesto del SGR no preveía esta disposición, sino una que prorrogaba la anterior planta de cargos.[13] A continuación, realizaron un recuento del trámite legislativo con el propósito de destacar que la inclusión del artículo de creación de una planta temporal en la Contraloría General de la República se realizó en el primer debate conjunto de las comisiones económicas de las dos cámaras, advirtiendo que no existe unidad de motivos en su formulación: “[p]or una parte, se arguyeron razones de insuficiencia por parte de la CGR para realizar actividades de monitoreo, seguimiento, control y evaluación del SGR (a pesar de que en dicho momento se encontraban alrededor de 190 cargos vacantes conforme a la planta creada por el Decreto 1539 de 2012). Por otra parte, se expresaron razones relacionadas con la inflexibilidad de la planta para atender eventuales choques externos a la economía que condujeran a una disminución de los recursos obtenidos mediante regalías.” 10. Pese a tal falta de identidad, en la sesión del 1 de noviembre de 2018[14] -en el marco del primer debate- se discutió de manera breve la redacción del artículo de la planta temporal global de la CGR y se presentó la proposición sustitutiva del artículo original por el artículo aprobado, cuyo contenido es el que ahora se demanda. De la discusión registrada en el Acta 010 de 2018 de la sesión de las Comisiones conjuntas de asuntos económicos del Senado de la República y de la Cámara de Representantes (integradas por las Comisiones Terceras y Cuartas de una y otra corporaciones), en concepto de los accionantes, se evidencia que la proposición se aprobó sin mayor deliberación y con el argumento de que tenía el aval de los ponentes y del Gobierno Nacional. 11. Tal situación, continuaron, no fue subsanada en los debates de plenaria dado que la disposición no fue discutida. Finalmente, precisaron que esta planta no contó con sustento técnico alguno, “ni en términos de monitoreo, seguimiento, control y evaluación del SGR, ni en términos de costos para ser atendidos con las asignaciones que la Ley 1942 de 2018 definió para la CGR. Es más, ni la exposición de motivos del Proyecto de Ley, ni las actas del debate del mismo contienen elementos que den cuenta de la conexión causal y del sustento de dicha conexión, entre el objetivo del Proyecto de Ley y su artículo 38”, por lo cual, se puede concluir que se viola el principio de unidad de materia. 12. Finalmente, señalaron que tampoco se cumple con el requisito de conexidad sistemática o teleológica. Los accionantes advirtieron que el objetivo general de la Ley 1942 de 2018 era establecer el presupuesto de regalías para el bienio 2019-2020, y que los específicos consistían en (i) definir y (ii) asignar el presupuesto, así como (iii) crear disposiciones para el cumplimiento de fines y objetivos del SGR. Al analizar las diferentes disposiciones que desde el Acto Legislativo 05 de 2011 se han expedido para crear plantas de personal temporales en la CGR para el control y vigilancia fiscales, concluyeron que el Decreto ley 1593 de 2012 fue la primera y que esta tuvo por objeto la creación concreta de cargos temporales en la planta de la Contraloría General de la República, destacando que para ese momento la norma que definió el presupuesto de regalías -Ley 1606 de 2012-, por el contrario, no se encargó de la referida planta, pues en su criterio no fue diseñada para tal propósito. 13. Luego, los accionantes detallaron la forma en la que, con posterioridad a la ley bianual de presupuesto del 2012, se fue prorrogando la planta, más no creando, en la ley de presupuesto bianual del Sistema General de Regalías, argumentando que tal práctica respondía, seguramente y entre otros motivos del Legislador, a que “la creación de las plantas globales temporales no cumple con el principio constitucional de unidad de materia de las leyes bianuales de regalías.” En concepto de los promotores de la acción, dicha práctica que obedecía probablemente a la garantía del principio de unidad de materia, fue desconocida al crearse una nueva planta de personal en el artículo 38 demandado, agregando que “no existe una relación estrecha entre una ley de definición presupuestas (sic) y de asignación de los recursos disponibles en el SGR con la creación de la planta de carácter temporal en uno de los órganos de control. Situación distinta sería si se hubiera creado una asignación del presupuesto del SGR para la CGR y, en consecuencia, se hubiese indicado que dichos recursos serían reglamentados por una norma posterior.” (Negrilla del texto). 14. Por lo anterior, concluyeron que (i) no existe conexidad temática, causal, teleológica ni sistemática entre la Ley 1942 de 2018 y su artículo 38; (ii) varios elementos contextuales evidencian que en la práctica legislativa no se incluye en las leyes bianuales de presupuesto la creación de una planta de personal para la Contraloría General de la República y que esa práctica respondió precisamente a garantizar el principio de unidad de materia; y, (iii) el trámite legislativo que se adelantó para la aprobación de la ley no permite dar cuenta del por qué se incluyó la disposición cuestionada.[15] Segundo cargo. Creación de la planta global temporal sin cargo presupuestal 15. En criterio de los demandantes el parágrafo 2 del artículo 152 de la Ley 1530 de 2012 solo autorizó la asignación de recursos de regalías a la planta de cargos que crearía el Presidente de la República, conforme a la habilitación que ella misma efectuaba por virtud del artículo 150.10 de la Constitución. En su concepto, esta disposición es la que desarrolla el mandato previsto en el artículo 360 de la Constitución y, por lo tanto, la planta de cargos creada por el artículo 38 no cuenta con sustento presupuestal, “los recursos del artículo 103 de la Ley 1530 de 2012 se destinan a los gastos que se generan en virtud de la norma que expidió el Presidente de la República, es decir, del Decreto 1539 de 2012, norma que no ha sido derogada. Cabe destacar que los contratos a los que se refiere el parágrafo 2 del citado artículo son aquellos que formalizan la vinculación de la planta temporal bajo los criterios del Decreto 909 de 2004. Por el contrario, el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018 NO cuenta con una asignación de los recursos para su funcionamiento. Aunado a ello, no existe disposición alguna en la Ley 1530 de 2012 que asigne recursos a las plantas temporales distintas a la creada por el Presidente de la Repúbilca en el uso de sus facultades transitorias.” (Negrilla del texto). Tercer cargo. Violación del principio de consecutividad 16. Según los actores, durante el trámite del proyecto de ley de presupuesto bianual de regalías 2019-2020, durante el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes ésta incurrió en una actuación contraria al artículo 157 de la Constitución Política, en tanto en cuanto delegó la aprobación del proyecto de ley al Senado, por lo cual se afectó la constitucionalidad de todo el proyecto de ley y en particular del artículo 38 demandado. En opinión de los accionantes, se desconoció la regla de los cuatro debates, que caracteriza al principio de consecutividad en los términos de la Sentencia C-285 de 2017.[16] 17. Este vicio se habría presentado porque en el segundo debate surtido en la plenaria de la Cámara de Representantes, el cual se estaba adelantando simultáneamente con el segundo debate en la plenaria del Senado de la República el mismo 5 de diciembre de 2018, se presentó y aprobó una proposición consistente en acoger el texto que el Senado estaba aprobando en ese momento, sin que se hubieran ilustrado las modificaciones o contenido final del citado proyecto sobre el que finalmente votaron y, por lo tanto, sin que se hubiera dado el debate correspondiente en la plenaria de la Cámara de Representantes, por lo que “[c]on ello la decisión de adoptar el texto aprobado en Senado se configura como una omisión y delegación de funciones de la Cámara de Representantes al Senado.” 18. Indicaron que, según el video de la plenaria de la Cámara de Representantes que se cumplía el 5 de diciembre de 2018, luego de más de cinco horas de discusión bajo la ponencia que se había publicado para adelantar el debate, algunos representantes se reunieron y estuvieron acompañados por algunos miembros de Senado de la República, luego de lo cual se hizo la proposición formal en la Cámara de Representantes de acoger el texto aprobado por la plenaria del Senado de la República en segundo debate, un texto que venía con modificaciones que no fueron ilustradas -un texto diferente a la ponencia para segundo debate que venía de las Comisiones de Asuntos Económicos y sobre la que inicialmente estaban trabajando-. En este sentido, precisaron que al proponerse acoger el texto aprobado por el la plenaria del Senado de la República, se afirmó que “nosotros votamos unas cosas y otras no, específicamente el artículo de los organismos de control, el Senado no”, pese a lo cual no se hizo mención sobre qué era lo que no había votado el Senado en relación con este tema de los órganos de control, que incluye a la Contraloría General de la República o el artículo 38 demandado. 19. Sometida a votación la proposición de aprobar el proyecto de ley en el mismo sentido que el que fue adoptado por la plenaria del Senado de la República en segundo debate, fue aceptada por 100 votos contra 14 que se opusieron, sin que se hubiera conocido el contenido de lo que estaban votando. Afirmaron que no se realizó debate alguno y que tampoco habría podido realizarse porque “a la Cámara no se le allegó el texto aprobado en el Senado y la decisión de aprobación del mismo, más que responder al conocimiento del contenido, respondió a una aprobación infundada de un contenido normativo desconocido y no debatido.” Cuarto cargo. Quebrantamiento del principio constitucional de publicidad 20. De acuerdo con los demandantes, en ningún momento del trámite legislativo de la Ley 1942 de 2018, la plenaria de la Cámara de Representantes conoció el texto normativo que aprobó, por lo cual se violó el principio de publicidad, cuya consagración constitucional se encuentra prevista en el artículo 157.1 de la Constitución.[17] Destacaron los demandantes que el artículo 38 aprobado por la Cámara de Representantes era desconocido, pues la ponencia con el articulado para la discusión en segundo debate en la plenaria de esa Corporación fue publicada el 4 de diciembre de 2018, pero lo que finalmente se votó fue el articulado aprobado en segundo debate por el Senado de la República el 5 de diciembre, el mismo día en el que la Cámara estaba sesionando. Agregaron que “[f]ue mediante la proposición de los ponentes, citada en el apartado anterior, que se introdujo la posibilidad de adoptar un texto definitivo distinto al publicado para la sesión del 5 de diciembre de 2018. Ahora bien, en ningún momento se presentó reproducción alguna del texto sometido a consideración, no fue leído de manera individual o conjunta el texto durante la sesión. Por el contrario, una vez presentada la proposición de acoger el texto del Senado se procedió a votar, a ciegas, el mismo.” 21. A continuación, la demanda se refirió al alcance que, en concepto de los accionantes, ha dado la jurisprudencia de la Corte Constitucional al principio de publicidad, destacando lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución y la Sentencia C-370 de 2004, concluyendo que “del texto jurisprudencial citado se deben extraer dos elementos relacionados con cómo debe darse el conocimiento del texto sometido a consideración por los Representantes a la Cámara. En primer lugar, y como ya se mencionó, el conocimiento del texto se da a través de la lectura de este, motivo por el cual, al no darse la lectura del texto aprobado por el Senado, se vulnera el principio de consecutividad. // En segundo lugar, el requisito de que el conocimiento del texto sometido a consideración ocurra a través de la lectura se relaciona con el grado de comprensión de este, siendo requerido un estándar elevado de conocimiento que en palabras de la Corte es ‘lo más completo posible’. Por lo tanto, no es posible que sólo minutos después de que el Senado aprobó el texto normativo la Cámara de Representates estuviera en la capacidad de leer y comprender de la manera más completa posible todo el articulado compuesto por 66 artículos. En consecuencia, al someterse a consideración para la votación de un articulado desconocido para la Plenaria de la Cámara vulnera el principio de publicidad en el marco del trámite legislativo.” (Negrilla dentro del texto). Alegatos adicionales de la demanda 22. Finalmente, los actores consideraron que la disposición demandada abre la puerta a la “corrupción, el clientelismo y la mermelada”, en razón a que no era necesario crear una nueva planta global temporal en la CGR. 23. Además, señalaron que se desconoce el principio de legalidad y la aplicación de las leyes vigentes para la creación de plantas temporales, pues los altos cargos son inoperantes para las necesidades de vigilancia y la carga prestacional es mucho mayor. 24. Indicaron que la creación de una planta temporal de 110 cargos directivos y la delegación de funciones auditoras a contratos de prestación de servicios, contraviene la lógica organizacional de eficiencia y eficacia en los procesos. 25. Concluyeron que se presentaría inseguridad jurídica con la creación de esta planta temporal, al nombrarse sustanciadores por dos años que llevarían acciones fiscales cuya caducidad es de cinco años, generando pérdida de continuidad del conocimiento, la aparición de posibles irregularidades en la reserva procesal, nulidades y ausencia de garantías sobre la transparencia de la investigación. IV. Síntesis de las intervenciones 26. Dentro del término de fijación en lista, la Contraloría General de la República intervino para oponerse a las pretensiones de los demandantes,[18] mientras que la Red de Veedurías de Colombia solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada.[19] De manera extemporánea, la Universidad Externado de Colombia[20] y el ciudadano Pedro Alonso Hernández[21] allegaron memorial, con el objeto de solicitar a la Corte Constitucional la inhibición o, en subsidio, la exequibilidad del artículo 38 de la Ley 1942 de 2018. Intervención con petición de inhibición o, en subsidio exequibilidad 27. La Contraloría General de la República[22] dividió su intervención en dos partes. En la primera sostuvo que la demanda no es apta, por lo cual solicitó a la Corporación proferir una decisión inhibitoria. En la segunda argumentó que el artículo demandado se ajusta a la Constitución Política. 28. Para el órgano de control los cargos de inconstitucionalidad planteados por los demandantes carecen de certeza, “precisión”, especificidad, pertinencia y suficiencia. En relación con el primer cargo, consideró que la demanda se concentró en sostener que la norma es inconstitucional porque el texto aprobado no fue el mismo del proyecto inicial, “a criterio de los demandantes, si el Congreso de la República hubiera aprobado sin modificaciones la disposición que originalmente le fue puesta a consideración, entonces no se habría vulnerado el principio de unidad de materia, pero dado que ejerció sus atribuciones de legislador y se apartó del proyecto original, entonces habría incluido unas disposiciones ajenas a los temas generales sobre los que trataba la ley.” 29. Para la Contraloría tanto la creación de la planta como su prórroga tienen por objeto “la garantía del control al uso de los recursos del sistema de regalías mediante el fortalecimiento de la planta de personal del órgano de control fiscal”; por lo tanto, es incoherente afirmar que el artículo 38 no satisface unidad de materia, pero que el inicialmente planteado sí. Y continuó, “[l]o que se aprecia en la demanda es, entonces, un criterio subjetivo sobre la conveniencia de mantener la planta temporal de personal creada por el decreto-ley 1539 de 2012... única y exclusivamente porque la misma había sido ya prorrogada en dos ocasiones... Tales consideraciones sobre la conveniencia de mantener la planta de personal con la que contaba, o de modificarla como lo hizo el legislador, son enteramente ajenas a un juicio de inconstitucionalidad." 30. En cuanto al segundo cargo, estimó que carece de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. Afirmó que es un reproche inconsistente, ajeno a los procesos de constitucionalidad, dado que lo que plantean los promotores de la acción es que la única norma que puede desarrollar el artículo 360 de la Constitución es la Ley 1530 de 2012, que le concedió competencia al Gobierno nacional para crear una planta transitoria y proceder a su financiación. 31. Según la Contraloría, los cargos tercero y cuarto están fundados en apreciaciones personales de los accionantes. A partir específicamente de uno de los apartados de la demanda, en el que se hizo referencia a la reunión sostenida el día de la plenaria de la Cámara por algunos representantes y miembros del Senado,[23] afirmó la Contraloría que no se cumple el requisito de certeza, porque estos cargos parten de una interpretación fundada en inferencias y “subjetividad palmaria”. 32. En cuando al reparo por presunto desconocimiento del principio de consecutividad, la Contraloría precisó que no satisface los requisitos de claridad y especificidad, por el uso de argumentos demasiado genéricos y vagos “como cuando se refieren a que infundadamente se aprobó un proyecto desconocido y que no fue sometido a discusión, o que indebidamente la Cámara delegó la aprobación del texto normativo al Senado”. Agregó que: “[t]ampoco se ha de confundir la aprobación de una proposición (con una clara ventaja de 100 votos contra 14) como una ‘delegación’ al Senado para la adopción del texto normativo y, por contera, una votación ‘a ciegas’ de su articulado”. 33. Concluyó afirmando que la demanda “no tiene un hilo conductor que permita asumir válidamente que hay al menos un ataque sustentado y específico contra la disposición acusada” y “no se acreditó la confrontación del precepto acusado con la Constitución”, pues lo que se presentó fue una serie de deducciones a partir de la interpretación de la Ley 1530 de 2012 y el Decreto-Ley 1539 de 2012. 34. En la segunda parte de la intervención, la Contraloría General de la República afirmó que la creación de la planta temporal prevista en el artículo 38 se inscribe en las disposiciones generales de la ley de presupuesto de regalías y, en concreto, tiene el objetivo de “propiciar mecanismos y prácticas de buen gobierno”[24] y fortalecer la vigilancia y control fiscal sobre los recursos del SGR, los cuales, según el parágrafo 1° del artículo 361 de la Constitución, son específicos. Para el órgano interviniente, entonces, el artículo 38 guarda conexidad teleológica con la ley de presupuesto y también temporal,[25] pues está sujeto a una vigencia bianual. 35. De otra parte, la Contraloría General de la República indicó que la planta temporal podía ser establecida por el Legislador y, además, cuenta con asignación presupuestal. Explicó que la Ley 1530 de 2012 le concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República, durante seis meses, para “crear los empleos en la Contraloría General de la Republica que sean necesarios para fortalecer la labor de vigilancia y el control fiscales de los recursos del Sistema General de Regalías” de manera que, terminado dicho plazo, esa función retornó a la competencia general del Legislador. Agregó que el artículo 3 de la Ley 1942 de 2018 previó una suma de $92.822.957.650[26] para el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación en cabeza de la CGR, recursos que pertenecen al periodo 2019-2020. 36. En cuanto a los principios de consecutividad y publicidad, el órgano de control destacó que el Congreso de la República tiene la atribución de introducir variaciones a los proyectos de ley, según lo previsto en el artículo 160 superior, y que, en este caso,[27] el debate sobre el artículo 38 cumplió con el principio democrático, pues la Cámara de Representantes conoció en detalle el alcance y contenido de lo que aprobó, pues se dio en los términos en que fue presentado en la ponencia para segundo debate. 37. En los anteriores términos, la Contraloría General de la República solicitó a la Corte proferir un fallo inhibitorio, o en su defecto, declarar exequible la norma demandada. Intervención con petición de inexequibilidad 38. La Red de Veedurías de Colombia, a través de su director, pidió declarar la inexequibilidad del artículo 38. Estimó que la planta de 338 cargos creada por el Decreto ley 1539 de 2012 contó con el concepto previo y favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública, destacándose su carácter profesional. Agregó que el artículo 152 de la Ley 1530 de 2012, que facultó al Presidente de la República para la creación de dichos empleos, no hizo mención a la temporalidad, siendo la Contraloría y el Departamento Adminisrativo de la Función Pública quienes le dieron esa connotación. Agregó que tras la expedición del Decreto ley 1539 de 2012 se realizaron pruebas a profesionales universitarios para garantizar el mérito en la conformación de la planta de personal que se encargaría del control fiscal del SGR. 39. A partir de la jurisprudencia constitucional[28] sobre el control fiscal como actividad pública que busca proteger los intereses generales de la comunidad, afirmó que el ejercicio de este control es una función permanente que incluye la vigilancia de los recursos del SGR; por ello, y aunque las exigencias para la Contraloría aumentaron con el deber de auditar nuevas entidades, destaca que es contradictorio que en el año 2017 el Contralor General denunciara que los corruptos “se embolsillan” 50 billones de pesos del presupuesto nacional, departamental y municipal por fallas en los Sistema General de Participaciones y de Regalías y en los programas de alimentación escolar, pero que a inicios de ese mismo año ordenara la reducción de la planta de regalías en 162 profesionales especializados, afectando la eficiencia y la cobertura del control fiscal. 40. Explicó que el artículo demandado se opone al Decreto Ley 1539 de 2012, pues no cuenta con asignación presupuestal, crea una nueva planta de personal para el ejercicio de la vigilancia y control fiscal conformada por 110 cargos de libre nombramiento y remoción, cuya provisión y distribución corresponde al Contralor General y ninguno de ellos es de profesional especializado, en contra de lo resuelto en la Sentencia C-618 de 2015 y en contra del principio de unidad de materia, puesto que la finalidad de la Ley 1942 es la aprobación del presupuesto bianual del sistema y no la creación de una planta de empleos. 41. En concepto de la Red de Veedurías de Colombia, el parágrafo 1 del artículo 38 acusado, al señalar que los nuevos funcionarios serían contratados bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, tercerizó la función de fiscalización, pese a que constitucionalmente es una tarea que debe cumplirse de manera directa y cobija recursos exógenos que reciben las entidades territoriales.[29] 42. Por último, se refiere al trámite legislativo de la Ley 1942 de 2018 para señalar que el presidente de la Cámara de Representantes decidió acoger el texto aprobado en el Senado sin el debate reglamentario, desconociendo el artículo 157 de la Constitución. V. Concepto del Ministerio Público 43. En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, el señor Procurador General de la Nación[30] solicitó a la Corte Constitucional inhibirse frente al cargo sustentado en la transgresión del artículo 360 de la Constitución. Para el efecto, adujo que la interpretación del alcance del artículo 38 demandado debe ser sistemática, específicamente con el artículo 3 de la Ley 1942 de 2018, que asignó presupuesto al Sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación, y el artículo 103, que destinó un 1% del presupuesto para la financiación de dicho sistema. En atención a lo anterior, concluyó que este reparo no cumple con los requisitos de (i) certeza, pues las acusaciones de los accionantes parten de la consideración de que la configuración prevista en el artículo 152 de la Ley 1530 de 2012 es la única posible para dar cumplimiento a los mandatos derivados de los artículos 360 y 361 de la Constitución; (ii) especificidad, porque no existe una confrontación concreta entre la disposición cuestionada y la Constitución; (iii) pertinencia, ya que la inconformidad no se enmarca en el ámbito constitucional; y, (iv) suficiencia, al no desvirtuar la presunción que cobija al artículo 38 cuestionado. 44. A continuación, la Vista Fiscal solicitó (i) declarar exequible la norma acusada por el cargo de vulneración al principio de unidad de materia, así como (ii) inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo por los cargos de vulneración a los principios de consecutividad y publicidad o, en subsidio, declarar exequible la disposición acusada también por estos reparos. Las razones que expuso se sintetizan a continuación. 45. Estimó que el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018 guarda conexidad temática, “en la medida en que el presupuesto bianual debe incluir los ingresos, gastos y disposiciones generales del SGR para la respectiva vigencia y no solo los recursos previstos en el artículo 103 de la Ley 1530 de 2012 destinados a la vigilancia y control fiscal ejercido por la CGR (apropiación resultante del literal d. del artículo 77 de la Ley 1530 de 2012), sino además las reglas particulares para la bianualidad (disposiciones generales del artículo 81 ibídem.” De conformidad con lo anterior, advirtió que la ley adoptada apropia los recursos necesarios y define las reglas para su ejecución, de manera que la planta temporal prevista en la norma que se cuestiona responde y hace viable el ejercicio de las funciones de la Contraloría General de la República, procurando así el cumplimiento de los objetivos y fines del Sistema General de Regalías previstos en el artículo 2 de la Ley 1530 de 2012. 46. La Procuraduría General de la Nación destacó que un recuento del trámite legislativo muestra que los fines buscados por el legislador al expedir la Ley 1942 de 2018, guardan conexidad con el artículo 38 demandado, pues la creación de una planta temporal de la Contraloría General de la República se justifica en la necesidad de “fortalecer la vigilancia y control fiscal de los recursos del Sistema General de Regalías”, y se restringe a la correspondiente vigencia (del 1 enero de 2019 al 31 de diciembre de 2020). Agregó que el alcance y la finalidad de la disposición acusada fue objeto de debate, de modo que tanto la iniciativa como las proposiciones presentadas se sometieron a votación, conforme a las reglas que garantizan el principio democrático. 47. Adicionalmente, la Procuraduría sugiere que, aunque no existen razones para declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada, convendría estudiar los efectos que generaría su expulsión del mundo jurídico, pues el artículo 38 bajo estudio se ocupa de viabilizar la función de la Contraloría en la vigilancia y control fiscales sobre los recursos del Sistema General de Regalías. “Esta relación directa entre la vigencia del artículo 38 de la Ley 1942 de 2018 y el control efectivo de los recursos del SGR es precisamente un factor que ilustra la discutida conexidad normativa.” Concluyó, entonces, que la norma no desconoce el principio de unidad de materia. 48. De otra parte, en lo que tiene que ver con el cargo de infracción a los principios de consecutividad y de publicidad en el proceso legislativo, la Vista Fiscal comenzó por advertir que la controversia planteada es un vicio de forma sobre el cual no ha operado la caducidad,[31] comoquiera que la Ley 1942 de 2018 fue publicada el 27 de diciembre de 2018 en el Diario Oficial 50.819; y la acción se interpuso el 2 de abril de 2019, esto es, dentro del término establecido para el efecto. 49. A continuación, aclaró que la demanda se refiere únicamente al examen del artículo 38 de la Ley 1942 de 2018 y no a todas sus disposiciones, de manera que el análisis debe limitarse a los debates constitucionales y no a los cuestionamientos sobre la conveniencia de la medida. El Procurador General de la Nación sostuvo que “[e]n efecto, la Cámara de Representantes votó positivamente la proposición de acoger el texto aprobado en segundo debate en sesión plenaria del Senado de la República, sin que se evidencie el conocimiento previo del mismo[32], pero sin disgregar los artículos sobre los cuales recaía esta votación. El trámite así descrito obligaría a efectuar un análisis integral de la Ley 1942 de 2018 que superaría el alcance de la demanda formulada, razón por la cual la Procuraduría solicitara a la Corte que se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, en relación con los cargos formulados que se sustentan en la transgresión de los principios de consecutividad y publicidad formulados contra el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018.” 50. Finalmente, señaló que si se decide estudiar el cargo propuesto, debe tenerse en cuenta que del análisis de los textos correspondientes en cada etapa del trámite legislativo y que derivaron en la aprobación del artículo 38, puede concluirse que el contenido objeto de debate y la votación en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 5 de diciembre de 2018 coincide con el de la ley sancionada. Agregó que, conforme a las pruebas que obran en el proceso,[33] no se demostró que la plenaria de la Cámara desconociera el objeto del debate ni que hubiese adoptado un texto diferente al sometido a su discusión. El artículo bajo examen fue puesto a consideración de la respectiva célula legislativa y se dio la oportunidad a los congresistas para intervenir y adoptar la decisión correspondiente. VI. Consideraciones de la Corte Constitucional 1. Competencia de la Corte 51. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la expresión acusada hace parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 1942 de 2018. 2. Presentación del caso, problema jurídico y esquema de decisión 52. La Corte estudia la demanda presentada por un grupo de ciudadanos contra el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018, por considerar que lesiona los artículos 150.10, 157, 158, 169 y 360 de la Constitución Política; en particular, por desconocer los principios de publicidad, consecutividad y unidad de materia, así como por no tener en cuenta la necesidad de contar con una asignación presupuestal para la creación de una planta de personal temporal en la Contraloría General de la República. Por lo anterior, solicitaron que se declare su inexequibilidad (fundamentos jurídicos Nos. 5 a 25). 53. La Contraloría General de la República[34] y el Ministerio Público consideraron que algunos de los cargos[35] o todos ellos no son aptos para generar un pronunciamiento de fondo, por lo que solicitaron que la Corte Constitucional se declare inhibida. En subsidio, se manifestaron a favor de la constitucionalidad de que la ley de presupuesto bianual de regalías establezca entre una de sus disposiciones generales la creación de una planta de personal temporal en la Contraloría General de la República, para el control y vigilancia fiscales de los recursos del Sistema General de Regalías. Lo anterior, en razón a que (i) el trámite legislativo satisfizo todos los requerimientos constitucionales, en especial el de publicidad y la regla de los cuatro debates, y (ii) tiene una conexión indudable con el objeto de la ley, teniendo en cuenta los mandatos previstos en la Ley 1530 de 2012, “por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.” 54. Por su parte, la Red de Veedurías de Colombia acompañó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, la interviniente se refirió a los antecedentes de la creación de una planta temporal de cargos en la Contraloría General de la República con posterioridad al Acto Legislativo 05 de 2011, con miras a evidenciar las falencias técnicas que tiene aquella contenida en el artículo 38 demandado. Igualmente afirmó que la disposición demandada está afectada por los defectos justificados por los demandantes. 55. En el marco antes referido, la Sala deberá analizar como cuestión previa si alguno (s) de los cargos de la demanda es apto para efectuar un pronunciamiento de fondo, en atención principalmente a las razones que en tal sentido plantearon quienes participaron oportunamente en este trámite de constitucionalidad. A continuación, y solo en el caso de concluir que existe, por lo menos, un cargo con la aptitud suficiente para generar una decisión de fondo de esta Corporación, la Corte deberá determinar si, al amparo del reparo formulado por los accionantes, el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018, que creó una planta global de duración temporal en la Contraloría General de la República para fortalecer la vigilancia y control fiscales del Sistema General de Regalías, se ajusta al ordenamiento superior. 3. Cuestión previa - aptitud de la demanda 3.1. Requisitos de aptitud de la demanda en la acción pública de inconstitucionalidad - Reiteración de jurisprudencia[36] 56. La Corte Constitucional ha enfatizado que la acción pública de inconstitucionalidad es expresión del derecho de participación en una democracia,[37] y que constituye un instrumento de control sobre el poder de configuración normativa que radica, de manera principal, en el Congreso de la República.[38] El ejercicio de dicho mecanismo, sin embargo, no está desprovisto de exigencias que, si bien no pueden constituirse en barreras para el ejercicio del derecho, están orientadas a dar cuenta (i) de la presunción de corrección de las leyes, con mayor precisión e intensidad de aquellas proferidas por el Congreso de la República, que deriva del carácter epistemológico del proceso democrático, y de la pretensión de estabilidad del ordenamiento jurídico en beneficio de la seguridad que debe brindar a sus destinatarios; y, (ii) del ejercicio ponderado de la competencia del Juez Constitucional, que, por un lado, no debe asumir por sí mismo la carga de formular acusaciones contra las normas que luego debe estudiar con imparcialidad; y, por el otro, debe garantizar un escenario en el que el escrito de la demanda permita orientar la participación y el debate ciudadano. 57. Bajo tal premisa, y partiendo del contenido del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia ha precisado que, para que exista demanda en forma, el promotor del respectivo escrito de acusación debe (i) señalar las normas que se acusan como inconstitucionales, (ii) las disposiciones superiores que estima infringidas, y (iii) exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constitución, lo que se traduce, a su vez, en la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad.[39] El promotor de la acción, por supuesto, también debe explicar la razón por la cual estima que la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto (artículos 241 de la Constitución y 2 del Decreto 2067 de 1991). 58. En relación con el tercero de los anteriores requisitos, la exigencia se traduce en que la acusación presentada se apoye en razones (i) claras, esto es, cuando la acusación formulada es comprensible y de fácil entendimiento; (ii) ciertas, cuando la acusación recae directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda; (iii) específicas, en cuanto se defina o se muestre en forma diáfana la manera como la norma vulnera la Constitución; (iv) pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y (v) suficientes, en la medida en que la acusación contenga todos los elementos fácticos y probatorios que devienen necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que suscite por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado.[40] 59. Cuando se satisfacen los requisitos atrás señalados, la Corte se encuentra en condiciones de adelantar el proceso judicial con el objetivo de establecer si lo acusado “se somete o no al ordenamiento supralegal que se dice desconocido”;[41] de lo contrario, al juez constitucional le será imposible “entrar en el examen material de los preceptos atacados con miras a establecer si se avienen o no a la Constitución”[42] y, en tales circunstancias, no habrá lugar a darle curso al proceso o habiéndolo adelantado, culminará con una sentencia inhibitoria, sin que en este caso pueda oponerse una primera decisión de admisión dado que es en la Sala Plena de la Corporación, integrada por todos sus magistrados, en quien recae la competencia de proferir un fallo, determinando, previa deliberación, si la demanda es apta o no.[43] 3.2. La demanda presentada es apta para generar un pronunciamiento de fondo 60. Siguiendo los criterios que esta Corporación ha desarrollado ampliamente sobre el tema (fundamentos jurídicos 56 a 59), la Sala Plena estima que los cuatro cargos por presunto desconocimiento de los principios de (i) consecutividad y (ii) publicidad, cuyo referente constitucional deriva del artículo 157 de la Constitución, de (iii) unidad de materia, previsto en los artículos 158 y 169 superiores y, el cargo por (iv) “creación de planta global temporal para la vigilancia sin cargo presupuestal” son aptos para provocar una decisión de mérito. A continuación, se exponen las razones que justifican estas conclusiones. 61. En concepto de la Sala, los cuatro cargos de la demanda presentada por el ciudadano Jorge Enrique Robledo Castillo y otros, parten de una comprensión en principio adecuada de la disposición acusada, por lo cual se respeta el requisito de certeza. Esto es, a partir del enunciado o texto utilizado por el Legislador para formular el artículo 38 de la Ley 1942 de 2012, los promotores de la acción interpretaron que a través del mismo se creó una planta global de duración temporal en la Contraloría General de la República, para fortalecer la vigilancia y control fiscales de los recursos del Sistema General de Regalías. En esta línea, la demanda recae efectivamente sobre un contenido que se deduce del artículo 38 mencionado y que, por lo tanto, pertenece al sistema jurídico. 62. En relación con los cargos de procedimiento legislativo invocados contra el artículo 38 demandado, por el quebrantamiento de los principios de consecutividad y publicidad, se concluye que fueron presentados dentro de la oportunidad constitucional prevista en el artículo 242, numeral 3, de la Constitución,[44] dado que la demanda se presentó el 2 de abril de 2019 y la Ley 1942 de 2018 se publicó en el Diario Oficial No. 50.819 de 27 de diciembre de 2018, esto es, la acción se presentó antes de vencido el término de un año desde la publicación. Por fuera de este término ya no puede invocarse su presunta infracción. 63. El cargo por desconocimiento del principio de consecutividad satisface los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. Analizado el escrito allegado por los accionantes se evidencia la existencia de un cargo que con claridad se extrae de sus consideraciones, relacionado con la inexistencia de debate en la Cámara de Representantes sobre el artículo 38, porque lo que se votó por la Cámara fue el texto del proyecto de ley que el Senado aprobó en sesión simultánea, sin que se ilustrara a la Cámara qué era lo que este texto final del Senado había adoptado y qué no, por lo tanto, esta ausencia de conocimiento impidió, en su consideración, la realización del segundo debate en plenaria de la Cámara de Representantes. 64. Esta conclusión, no desconoce que en algunos apartados los promotores de la acción parecen sugerir la inexistencia de un “debate extenso”, con lo cual, se trataría de un reparo relacionado con la calidad del debate; sin embargo, al margen de esta ambigüedad, lo cierto es que de manera conclusiva se afirmó en la demanda que el punto central de la discusión consistía, como se sostuvo previamente, en que no hubo conocimiento sobre el proyecto aprobado por el Senado y que votó la Cámara favorablemente. En este sentido, en la demanda se destacó que la aprobación del texto del Senado habría sido adecuada si se hubiera debatido y discutido, lo que no pudo realizarse porque “a la Cámara no se le allegó el texto aprobado en el Senado y la decisión de aprobación del mismo, más que responder al cono...