Sentencia C-473 de 2019

C-473-19 REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C-473/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (…) como las normas demandadas fueron expedidas en un contexto de anormalidad constitucional, el escrutinio judicial se efectuó bajo otros referentes, lo que descarta el fenómeno de la cosa juzgada. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud parcial de la demanda CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Naturaleza jurídica CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Recursos Parafiscales RECURSOS DE LAS CAJAS DE COMPENSACION-Destinación CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Naturaleza De una parte, los recursos obtenidos con el tributo tienen la doble condición de ser recursos públicos y de no hacer parte del Presupuesto General de la Nación. Por tratarse de recursos públicos, su recaudo, manejo y destino debe encontrarse normado, para garantizar su integridad. Sin embargo, como al mismo tiempo, en principio y como regla general estos no hacen parte del Presupuesto General de la Nación porque tienen por objeto la provisión de bienes públicos sectoriales, su régimen de administración no se encuentra sujeto al Estatuto Orgánico del Presupuesto, y por ende, al no existir un referente normativo de carácter estatutario que determine las reglas para su manejo, resulta imperioso que la ley que crea cada uno de estos tributos, determine también su vocación y su esquema de administración FONDO DE SOLIDARIDAD DE FOMENTO AL EMPLEO Y PROTECCION AL CESANTE-Administración y financiación MATERIALIDAD LEGISLATIVA-Definición de los elementos esenciales de las contribuciones parafiscales Por otro lado, en su condición de tributo, sus elementos esenciales deben ser establecidos directamente por los órganos de representación popular, en virtud del principio de reserva de ley establecido en los artículos 150 y 338 de la Carta Política. A su turno, como en el caso específico de las contribuciones parafiscales la destinación sectorial constituye un componente esencial de las mismas, ya que estas se caracterizan por gravar un segmento económico específico, pero en su propio beneficio, su finalidad, objeto y esquema de administración constituyen un asunto vinculado a la esencia misma de las contribuciones, y no un aspecto accesorio o de segundo orden CONGRESO-Establece contribuciones fiscales y excepcionalmente contribuciones parafiscales PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance Como puede advertirse, la regla que subyace a las decisiones de este tribunal es que el principio de reserva de ley exige que el legislador indique la vocación de las contribuciones parafiscales, deber que se satisface cuando se imparte una directriz material específica que acote, primero, el universo de destinatarios de los recursos obtenidos con el tributo, y segundo, la naturaleza y el contenido de los beneficios otorgados al sector gravado CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Definición TRIBUTO-Condiciones básicas para que sea impuesto Así pues, la lógica que subyace a esta modalidad de tributación es que, en razón de los principios de equidad e igualdad, la condición para poder gravar a un grupo social o económico determinado y específico, sin hacer extensivo el gravamen a todas las personas que se encuentran en la misma posición económica, es que los recursos obtenidos por esta vía con este tributo se orienten a la satisfacción de las necesidades del segmento en el que recae la carga tributaria CONTRIBUCION FISCAL/PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA/PARAFISCALIDAD-Finalidad En razón de este principio, este tribunal ha concluido en distintos escenarios, primero, que no es posible gravar un grupo poblacional determinado para financiar las políticas generales del Estado, y, segundo, que los recursos extraídos deben ser revertidos al mismo sector del que provienen: “La parafiscalidad se basa en la pretensión básica de que los sujetos gravados, en últimas, terminan siendo los sujetos beneficiados con el gravamen. Violaría la equidad del sistema tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir del sacrificio de personas o grupo que no se conciben en la ley que la instituye como sujetos beneficiarios de la misma” (…) RECURSOS PARAFISCALES-Destinación específica (…) aunque el legislador cuenta con un amplio margen de maniobra para configurar la destinación sectorial de las contribuciones parafiscales, y aunque no es necesario que los sujetos gravados reciban una contraprestación directamente proporcional al monto de los recursos entregados individualmente, en cualquier caso, este beneficio debe ser concreto, individualizable, y debe representar un beneficio objetivo y directo al conjunto de actores que resultan gravados. Por ello, estos recursos no pueden servir para financiar las políticas gubernamentales, los objetivos generales del Estado o de grupos económicos y sociales ajenos al que fue gravado. DESTINACION ESPECIFICA DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia Constitucional De esta manera, en virtud de la vocación sectorial de las contribuciones parafiscales, los recursos obtenidos a través de este tributo deben orientarse a financiar programas, proyectos y actividades que representen un beneficio claro, cierto y directo para el sector que se encuentra gravado con el respectivo tributo, sin perjuicio de que, de manera consecuencial e indirecta, pueda reportar alguna utilidad o provecho para todo el conglomerado social, o a otros segmentos poblacionales RECURSOS PARAFISCALES-Excepción a la destinación especial De esta manera, en virtud de la vocación sectorial de las contribuciones parafiscales, los recursos obtenidos a través de este tributo deben orientarse a financiar programas, proyectos y actividades que representen un beneficio claro, cierto y directo para el sector que se encuentra gravado con el respectivo tributo, sin perjuicio de que, de manera consecuencial e indirecta, pueda reportar alguna utilidad o provecho para todo el conglomerado social, o a otros segmentos poblacionales. RESERVA DE LEY-Vulneración por facultar al Ejecutivo para determinar la forma en que deben ser utilizados los recursos parafiscales (…) el Congreso de la República, al desprenderse de su función de definir el destino de las contribuciones parafiscales, y al entregarla al Ejecutivo mediante esta modalidad de deslegalización, violó el principio de reserva de ley. DESTINACION ESPECIFICA DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Violación por fijar en la ley objetivo abierto Asimismo, en la medida en que la norma legal fijó un objetivo abierto no vinculado a un interés sectorial, desconoció el mandato constitucional de la destinación sectorial de las contribuciones parafiscales. FONDO DE SOLIDARIDAD DE FOMENTO AL EMPLEO Y PROTECCION AL CESANTE-Reserva de ley en utilización de recursos parafiscales Referencia: Expediente D-13063 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 77 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’, y contra los artículos 9 (parcial), 10, 13 (parcial) y 22 de la Ley 1780 de 2016, “por medio de la cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan medidas para superar barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras disposiciones” Actor: Bernardo Andrés Carvajal Sánchez Magistrado Sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D. C., nueve de octubre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la siguiente sentencia, con fundamento en los siguientes I. ANTECEDENTES 1. Demanda de inconstitucionalidad 1.1. Texto demandado El día 16 de enero de 2019, el ciudadano Bernardo Andrés Carvajal Sánchez presentó demanda de inconstitucionalidad contra la siguiente normatividad: (i) el aparte del artículo 77 de la Ley 1753 de 2015 que habilita al Ministerio de Trabajo para disponer de recursos del FOSFEC y destinarlos al reconocimiento de bonos de alimentación a cesantes, promoción de la formación en empresa y desarrollo de incentivos para eliminar las barreras de acceso al mercado laboral; (ii) los apartes del artículo 9 de la Ley 1780 de 2016 que ordenan al gobierno nacional definir las alternativas para el desarrollo de programas de emprendimiento y desarrollo empresarial en el Marco del Mecanismo de Protección al Cesante, y que obligan a las cajas de compensación familiar a operar programas y proyectos relacionados con la promoción del empleo y el emprendimiento, el desarrollo de obras en los territorios, la generación de ingresos, el impulso y financiación de actividades agropecuarias, la promoción de la asociatividad y el desarrollo de proyectos productivos, entre otros, con cargo a este mismo fondo, según los lineamientos establecidos por el gobierno nacional por vía reglamentaria; (iii) el artículo 10 de la Ley 1780 de 2016, que crea un componente adicional al Mecanismo de Protección al Cesante, para la promoción del emprendimiento y el desarrollo empresarial, para impulsar y financiar nuevos emprendimientos e iniciativas de auto empleo e innovación social, según los lineamientos establecidos por el gobierno nacional por vía reglamentaria, y con cargo al FOSFEC; (iv) el parágrafo del artículo 13 de la Ley 1780 de 2016, que dispone que en el marco Mecanismo de Protección al Cesante y con cargo a los recursos del FOSFEC, se puede financiar la práctica laboral, la judicatura y la docencia en salud para que los jóvenes adquieran experiencia; (v) el artículo 22 de la Ley 1780 de 2016, que determina que todas las personas en busca de trabajo o con el deseo de mejorar sus niveles de empleabilidad, pueden acceder al Mecanismo de Protección al Cesante, sin perjuicio de los requisitos establecidos en la Ley 1636 de 2013 para este efecto, y según los lineamientos establecidos por el Ministerio del Trabajo para la distribución territorial de los recursos del fondo. A continuación se transcriben y subrayan los apartes normativos demandados: “LEY 1753 DE 2015 (junio 9) Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 77. AMPLIACIÓN Y SEGUIMIENTO DEL MECANISMO DE PROTECCIÓN AL CESANTE. El Ministerio del Trabajo adoptará las medidas necesarias para fortalecer la operación del Mecanismo de Protección al Cesante como principal herramienta para la integración de políticas activas de empleo y la mitigación de los efectos nocivos del desempleo. Con el fin de facilitar y mejorar el enganche laboral efectivo de la población y para estimular la vinculación de aprendices, practicantes y trabajadores a empresas, el Ministerio del Trabajo podrá disponer anualmente recursos del Fosfec para el reconocimiento de bonos de alimentación a cesantes, a la promoción de la formación en empresa y el desarrollo de incentivos para eliminar las barreras de acceso al mercado laboral previa realización de estudios sobre atención de necesidades sociales. Lo anterior, sin perjuicio de las otras destinaciones de los recursos que integran el Fosfec, en los términos de la Ley 1636 de 2013. “LEY 1780 DE 2016 (mayo 2) Diario Oficial No. 49.861 de 2 de mayo de 2016 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan medidas para superar barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 9o. PROMOCIÓN DEL EMPLEO Y EL EMPRENDIMIENTO A TRAVÉS DEL MECANISMO DE PROTECCIÓN AL CESANTE. El Gobierno nacional definirá alternativas para el desarrollo de programas de empleo, emprendimiento y/o desarrollo empresarial, en el marco del Mecanismo de Protección al Cesante, los cuales serán financiados con cargo al Fosfec. Asimismo, reglamentará en un plazo de seis (6) meses el procedimiento para la aplicación de dichas alternativas. PARÁGRAFO 1o. Los recursos destinados para el desarrollo de programas de empleo, emprendimiento y/o desarrollo empresarial, se definirán una vez se aseguren los recursos para las prestaciones económicas de que trata la Ley 1636 de 2013. PARÁGRAFO 2o. Con el fin de dinamizar e impulsar el desarrollo económico y social en zonas rurales y de posconflicto, las Cajas de Compensación Familiar podrán destinar recursos del Fosfec para financiar y operar programas y proyectos relacionados, con la promoción de empleo y el emprendimiento, el desarrollo de obras en los territorios, la generación de ingresos, el impulso y financiamiento de las actividades agropecuarias, la promoción de la asociatividad y el desarrollo de proyectos productivos, entre otros, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno nacional, dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley. ARTÍCULO 10. COMPONENTES DEL MECANISMO DE PROTECCIÓN AL CESANTE. Adiciónese un numeral al artículo 2o de la Ley 1636 de 2013, como componente del Mecanismo de Protección al Cesante el cual quedará así: “Artículo 2o. Creación del Mecanismo de Protección al Cesante. Créase el Mecanismo de Protección al Cesante, el cual estará compuesto por: (“...”) 5. Promoción del emprendimiento y desarrollo empresarial, como herramienta para impulsar y financiar nuevos emprendimientos, e iniciativas de autoempleo e innovación social para el emprendimiento, los cuales incluyen, entre otros, créditos y microcréditos, fondos de capital semilla para el desarrollo de negocios, desarrollo y/o apoyo a micro y pequeñas empresas, a través de la asistencia técnica empresarial, referente a la administración, gerencia, posicionamiento, mercadeo, innovación, gestión de cambio y articulación con el tejido empresarial. Para el efecto se deberán aplicar metodologías probadas, directamente por la Caja de Compensación Familiar, o a través de alianzas con entidades expertas, que midan los resultados de su aplicación en términos de generación de empresas y/o desarrollo de las empresas apoyadas. PARÁGRAFO 1o. Los recursos invertidos en la ejecución de programas de microcrédito bajo la vigencia de la Ley 789 de 2002, incorporados al Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (Fosfec), de acuerdo con el numeral 2 del artículo 6o de la Ley 1636 de 2013, serán destinados como saldo inicial para el componente de promoción y fomento del emprendimiento del Mecanismo de Protección al Cesante y podrán ser utilizados para los fines previstos en este artículo, conforme a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de Trabajo, dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley. PARÁGRAFO 2o. Las Cajas de Compensación Familiar, deberán seguir principios de asociación, eficiencia, idoneidad y economía de escala, en la selección de aliados para operar los temas de los que trata este artículo, bien sean entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera, otras Cajas de Compensación Familiar u otras entidades, de acuerdo con los lineamientos que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo. PARÁGRAFO 3o. Los recursos destinados para financiar nuevos emprendimientos, e iniciativas de autoempleo e innovación social para el emprendimiento se regirán por el derecho privado y la decisión de financiación estará a cargo del Consejo Directivo de la Caja de Compensación Familiar respectiva. (…)” ARTÍCULO 13. PROMOCIÓN DE ESCENARIOS DE PRÁCTICA EN LAS ENTIDADES PÚBLICAS. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, desarrollará y reglamentará una política que incentive, fomente y coordine los programas de jóvenes talentos, orientados a que jóvenes sin experiencia puedan realizar prácticas laborales, judicatura y relación docencia de servicio en el área de la salud, en las entidades públicas, las cuales contarán como experiencia para el acceso al servicio público. PARÁGRAFO 1o. En caso de realizar en el sector público la práctica laboral, judicatura o relación docencia de servicio en el área de la salud, las entidades públicas podrán realizar la vinculación formativa del practicante y no será obligatorio celebrar convenios con la Institución Educativa, salvo en los casos en que la Institución Educativa lo solicite en el marco de la autonomía universitaria. PARÁGRAFO 2o. Para el proceso de desarrollo y reglamentación se contará con un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la expedición de la presente ley. PARÁGRAFO 3o. A través del Mecanismo de Protección al Cesante y con cargo al Fosfec, podrá financiarse práctica laboral, judicatura y relación docencia de servicio en el área de la salud como mecanismo para que los jóvenes adquieran experiencia laboral relacionada a su campo de estudio. (…)” ARTÍCULO 22. ALCANCE A BENEFICIARIOS Y FOCALIZACIÓN DE PROGRAMAS EN EL MARCO DEL MECANISMO DE PROTECCIÓN AL CESANTE. Todas las personas que estén buscando trabajo o quieran mejorar sus niveles de empleabilidad pueden ser beneficiarias del Mecanismo de Protección al Cesante, creado por la Ley 1636 de 2013. Lo anterior no excluye los requisitos particulares para acceder a los beneficios económicos del Mecanismo de Protección al Cesante, definidos en el artículo 13 de la Ley 1636 de 2013. Para priorizar el desarrollo de las políticas que se establezcan en el marco del Mecanismo de Protección al Cesante, el Ministerio del Trabajo, de acuerdo a la reglamentación que expida para tal fin, podrá establecer los lineamientos, mecanismos y herramientas que permitan realizar la adecuada redistribución regional de los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (Fosfec), a fin de atender las prioridades de la población objetivo y cumplir con la finalidad de los mismos.” 1.2. Cargos Según el accionante, la inconstitucionalidad de la normatividad anterior se produce porque el legislador otorgó una facultad abierta a las instancias gubernamentales para hacer uso de recursos públicos que, por ser contribuciones parafiscales, tenían una destinación especial para atender las prestaciones del grupo poblacional gravado con dicho tributo. A su juicio, las normas impugnadas permiten al gobierno utilizar, libre y discrecionalmente, los recursos del Fondo de Solidaridad, Fomento al Empleo y Protección al Cesante, fondo que por estar conformado con los aportes parafiscales realizados por los empleadores según el valor de su nómina, debían destinarse exclusivamente a este mismo sector del que fueron extraídos, siguiendo los parámetros que el órgano legislativo debe fijar clara y expresamente. No obstante ello, las normas impugnadas facultan al Ejecutivo para hacer uso de este fondo para financiar programas gubernamentales de interés general, según los criterios establecidos libre y discrecionalmente por el gobierno nacional. Con ello, la ley “permite ampliar indebidamente y a discreción del Gobierno de turno la destinación de los recursos pertenecientes al Fosfec, estableciendo como beneficiarios de los programas que se implementan a cargo de los mismos, a grupos poblacionales que, en el marco de la parafiscalidad, no pueden ser beneficiarios del Mecanismo de Protección al Cesante al no pertenecer al sector empleador-trabajador”. En este marco, el accionante presenta los siguientes cargos en contra de la normatividad demandada: En primer lugar, se sostiene que se desconocieron los principios de representación popular y de reserva de ley en materia tributaria, en la medida en que se confirieron al gobierno nacional potestades normativas discrecionales para fijar y modificar la vocación final del FOSFEC, configurándose así una modalidad encubierta de deslegalización. Se trata entonces de cláusulas abiertas que permiten al Ejecutivo disponer de las contribuciones parafiscales en asuntos críticos como el sector gravado, la carga impositiva y su vocación final. Lo anterior provoca la vulneración de los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política. Asimismo, las normas atacadas infringen el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, que tiene rango y jerarquía constitucional, en la medida en que permiten entregar contribuciones parafiscales a sectores que no han participado en su financiación, y que además no cumplen las condiciones para beneficiarse de ellos. En efecto, las normas demandadas habilitan al Ejecutivo para favorecer con los mencionados ingresos a personas que no cumplen con la condición de cesante y que tampoco pertenecen al sector empleador-trabajador, que es aquel que realiza los aportes al FOSFEC. En tercer lugar, las normas atacadas desconocen los principios de progresividad y no regresividad, contemplados en el artículo 48 de la Carta Política. Ello, en tanto las disposiciones acusadas impiden disponer de los excedentes del FOSFEC exclusivamente en favor de los trabajadores y extrabajadores que han contribuido financieramente a la conformación de este fondo, y en cambio habilitan al gobierno nacional para disponer de ellos en función de objetivos abiertos e indeterminados asociados a la promoción del empleo y la iniciativa en la producción, en lugar de permitir el fortalecimiento del Mecanismo de Protección al Cesante. De este modo, los recursos que según la ley hacían parte del FOSFEC y estaban destinados a beneficiar al sector “empleador-trabajador”, ahora puede ser utilizados para la promoción del emprendimiento y el desarrollo empresarial en general. En cuarto lugar, se desconoce la autonomía privada de las cajas de compensación familiar como actores privados dentro del sistema de seguridad social, y con ello, los artículos 48.4 y 333 de la Constitución. La razón de ello es que la normatividad demandada habilita al Ministerio del Trabajo para establecer discrecionalmente programas, proyectos y actividades sociales con dineros que manejan las Cajas de Compensación Familiar en favor de sus destinatarios naturales, y supeditando su actividad, no a la ley, sino a la variable voluntad gubernamental. Si anteriormente las restricciones a la autonomía de las cajas de compensación familiar se encontraban determinadas expresamente en la ley, cumpliéndose los requisitos de predeterminación y previsibilidad, en este nuevo escenario estas directrices son fijadas discrecionalmente por el Ejecutivo, y las cajas de compensación familiar quedan sometidas al vaivén de sus criterios, establecidos unilateralmente, y no siempre en función del interés del sector gravado con la contribución. En quinto lugar, desde la perspectiva del principio de solidaridad contemplado en el artículo 48 de la Carta Política, la normatividad impugnada establece una carga irrazonable en cabeza de un sector económico y social determinado, para financiar programas y proyectos de interés general. En efecto, como el FOSFEC se encuentra conformado por los aportes del sector “empleador-trabajador”, y como bajo la nueva normatividad estos ya no se entregan en su integridad a este mismo grupo, no sólo se anuló la lógica de la parafiscalidad con la que fue concebido el Mecanismo de Protección al Cesante, sino que, además, se impuso una carga excesiva a este grupo, que desborda por mucho los deberes asociados al principio de solidaridad, con el agravante de que existen otros mecanismos para financiar los planes gubernamentales, sin afectar de manera desproporcionada a un solo grupo poblacional o sector económico. Finalmente, el accionante sostiene que la normatividad demandada desconoce el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Carta Política, en la medida en que, de manera velada, tiene como efecto jurídico anular los mecanismos establecidos en la Ley 1636 de 2013, y en particular el Mecanismo de Protección al Cesante, sin que por su naturaleza y objeto, el Plan Nacional de Desarrollo o las leyes destinadas a promover el empleo o el emprendimiento, como son las leyes 1753 de 2015 y 1780 de 2016, tengan relación temática, causal, teleológica o sistemática con el citado mecanismo. 1.3. Pretensiones Con fundamento en las consideraciones anteriores, el actor solicita como pretensión principal, la declaratoria de inexequibilidad de los preceptos atacados, o en su defecto, la declaratoria de constitucionalidad condicionada de los mismos, “mediante el mecanismo de modulación de los efectos del fallo de constitucionalidad que resulte más pertinente e idóneo para superar la inconstitucionalidad y, al mismo tiempo, conservar lo producido por el Congreso de la República”. 2. Trámite procesal Mediante auto del día 8 de febrero de 2019, el magistrado sustanciador concluyó que, prima facie, las acusaciones eran susceptibles de ser evaluadas en el escenario del control abstracto de constitucionalidad y que, por consiguiente, la demanda debía ser admitida. En consecuencia con ello, se dio continuidad al trámite judicial, ordenando lo siguiente: - Correr traslado de la demanda al Procurador General de la Nación por el lapso de 30 días, para que rinda concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Carta Política. - Fijar en lista la disposición impugnada por el término de 10 días, con el objeto de que sea impugnada o defendida por cualquier ciudadano. - Comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, la Presidencia del Congreso, el Ministerio de Justicia, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al Departamento Nacional del Planeación. - Invitar a participar a las siguientes instituciones para que se pronuncien sobre las pretensiones de la demanda o sobre aspectos particulares de la misma: (i) las facultades de Derecho de las universidades Externado de Colombia, Militar Nueva Granada, Sergio Arboleda, Santo Tomás de Aquino, Católica, de Ibagué, Pontificia Bolivariana de Medellín, de Antioquia, Libre, de los Andes, Nacional de Colombia y Libre; (ii) a las Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (ASOCAJAS), y a las cajas de compensación familiar Compensar, Cafam, Colsubsidio, Comfenalco, Comfaboy, Comfanorte, Comfandi, Cajasan, Comfacor, Comfacesar, Comfaguajira, Comfacundi, Comfachocó, Cajamag, Comfamiliar Camacol y Comfasucre; (iii) Colegio de Abogados del Trabajo de Colombia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Academia Colombia de Jurisprudencia. 3. Intervenciones 3.1. Intervenciones sobre la temática de la procedencia del escrutinio judicial (Departamento Nacional de Planeación[1] y Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia[2]). 3.1.1. Teniendo en cuenta que en el auto admisorio de la demanda se concluyó que, al menos prima facie, las acusaciones admitían un pronunciamiento de fondo, la mayor parte de los intervinientes conceptuaron directamente sobre la constitucionalidad de las medidas legislativas, sin analizar expresamente la procedencia del escrutinio judicial propuesto por el actor[3]. Sólo la Universidad Externado de Colombia y el Departamento Nacional de Planeación cuestionaron la aptitud de la demanda, argumentando que las acusaciones no habían suministrado los elementos estructurales de la controversia jurídica planteada. 3.1.2. El Departamento Nacional de Planeación afirma que las acusaciones no indican el sentido de la incompatibilidad normativa entre las normas demandadas y la Constitución Política, pues únicamente proponen argumentos difusos, e incluso confusos, sobre la forma en que las disposiciones legales lesionarían de manera indirecta el ordenamiento superior: “El planteamiento de la parte actora no permite realizar con nitidez un cotejo de algunos de los cargos formulados con la Constitución. La demanda plantea una serie de percepciones, consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo sin descender a la forma en que se concreta esa violación. La acusación es, por lo tanto, indirecta o mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco constitucional”. 3.1.3. Con respecto al cargo por el desconocimiento del principio de unidad de materia, la Universidad Externado de Colombia afirma que los cuestionamientos se estructuraron en función del contenido de una ley que no fue demandada. En efecto, como las disposiciones demandadas hacían parte de la Ley de Plan Nacional de Desarrollo, para proponer el cargo por la vulneración del principio de unidad de materia el demandante debía mostrar la falta de conexidad entre el objeto de esta ley y el contenido de los preceptos impugnados. Pese a ello, la acusación no evaluó el principio de unidad de materia en función de los objetivos, metas y materias abordadas en la Ley 1753 de 2015, como correspondía, sino en función del contenido de la ley que fue modificada por esta última, esto es, de la Ley 1636 de 2013. 3.2. Intervenciones sobre la temática de la validez de los preceptos legales demandados (Departamento Nacional de Planeación, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (ASOCAJAS)[4], Academia Colombiana de Jurisprudencia[5], Instituto Colombiano de Derecho Procesal[6], Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia[7], Unidad Pontificia Bolivariana[8], Universidad Santo Tomás[9], Caja Santandereana de Subsidio Familiar (CAJASAN)[10] y Universidad de Ibagué[11]) 3.2.1. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad de las medidas legislativas (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Universidad Externado de Colombia[12], Instituto Colombiano de Derecho Procesal[13], Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar[14] y Academia Colombiana de Jurisprudencia[15]) 3.2.1.1. El Ministerio de Hacienda, la Universidad Externado de Colombia, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y la Academia Colombiana de Jurisprudencia argumentan que las acusaciones de la demanda de inconstitucionalidad son infundadas, ya que el legislador se encuentra habilitado para definir el destino de las contribuciones parafiscales, y, en particular, para precisar el destino del FOSFEC. Desde esta perspectiva, los reparos formulados por la afectación de los principios de reserva de ley, progresividad, solidaridad y unidad de materia resultan infundados, pues parten de desconocer las facultades con las que cuenta el Congreso para configurar la política tributaria del Estado, y, en particular, para crear las contribuciones parafiscales y para determinar la vocación de los recursos obtenidos con dicho gravamen. A su juicio, la inconformidad del actor se originaría en el hecho de que el legislador cambió el destino de unas contribuciones establecido en leyes anteriores, modificación esta, que, por sí sola, no viola la Constitución Política. Sobre este punto, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal sostiene que los señalamientos del escrito de acusación parten de una deficiencia insalvable, puesto que el reproche se estructura sobre la base equivocada de considerar que las leyes tributarias pueden ser contrarias a la Constitución cuando desconocen el contenido de otras leyes expedidas por el legislador en el pasado: “El accionante ataca las disposiciones (…) a partir de una premisa que considera irrebatible: las leyes demandadas son inconstitucionales habida cuenta de que modifican leyes (…) esto, que en sí mismo es un oxímoron, presentado en la forma de un curioso juego de palabras, hace que la demanda formulada sea inviable, por cuanto lo que se censura -el hecho de que el legislador haya promulgado las leyes demandadas, que modifican las leyes preexistentes-, no constituye ninguna vulneración del ordenamiento constitucional”. Sin embargo, dado que el legislador tiene plenas facultades para crear y definir los elementos esenciales de las contribuciones parafiscales, desde la perspectiva constitucional no hay ningún problema en el hecho de que las leyes demandadas hayan regulado el componente de emprendimiento del Mecanismo de Protección al Cesante. 3.2.1.2. Partiendo de este marco general, la Universidad Externado de Colombia, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y el Ministerio de Hacienda y Crédito descartan las acusaciones por la infracción del principio de legalidad. A su juicio, el examen del principio de legalidad debe partir de las siguientes premisas, atendiendo a las directrices establecidas por la Corte Constitucional a partir de los artículos 150 y 338 de la Carta Política: (i) primero, el régimen de los tributos debe ser establecido por el legislador, pero sólo en sus elementos esenciales, porque los componentes accidentales y los demás que no tienen esta connotación, pueden ser desarrollados por vía reglamentaria por el gobierno nacional; (ii) segundo, el principio de reserva legal no tiene un carácter absoluto e incondicionado, pues el Ejecutivo se encuentra constitucionalmente habilitado para concretar la preceptiva legal, tal como se determinó en la sentencia C-228 de 1993[16]; (iii) tercero, aunque el principio de reserva legal opera de manera estricta cuando se refiere a los elementos esenciales de los tributos, no ocurre lo propio cuando se refiere a la administración de las contribuciones parafiscales, ya que en este ámbito el legislador puede limitarse a fijar una directriz general; (iv) en el escenario específico de los recursos que integran el FOSFEC, la única limitante del Congreso de la República es que estos deben destinarse a la financiación de la política social, sin que sea necesario que se orienten en su integridad a la población trabajadora. Partiendo del marco anterior, los intervinientes concluyen que, en este caso, el legislador estableció con precisión estos elementos esenciales del tributo, y que la Ley 1753 de 2015 únicamente dio una nueva vocación al FOSFEC en la que participa el Ejecutivo, pero dentro de los precisos términos de la Ley 1636 de 2013. En particular, las normas impugnadas determinan que este fondo debe destinarse al enganche efectivo de la población, la vinculación de los aprendices, practicantes y trabajadores, la promoción del empleo y el emprendimiento, el desarrollo de obras en los territorios, la generación de ingresos, el fomento de las actividades agropecuarias, la estructuración de proyectos productivos, y la promoción de las prácticas laborales, la judicatura y la docencia en materia de salud. Lo anterior significa que, contrariamente a lo sostenido por el accionante, el legislador definió con precisión el destino de las contribuciones parafiscales. Adicionalmente, según lo indica el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, las normas impugnadas ni siquiera crean un nuevo tributo, sino disponen la creación de un nuevo componente en el marco del Mecanismo de Protección al Cesante, y su financiación con los recursos entregados por los aportantes al Sistema de Subsidio Familiar, administrados por las cajas de compensación familiar, esto es, por los empleadores, e incluso por los trabajadores independientes. En este contexto, mal puede plantearse la vulneración del principio de legalidad cuando las normas demandadas no tienen por objeto la creación del citado tributo, sino ampliar el espectro de los beneficios que confieren en el marco del Mecanismo de Protección al Cesante. Incluso, en estricto sentido, la naturaleza los recursos del FOSFEC es discutible, de suerte que, como no se puede asegurar con certeza que se trate de contribuciones parafiscales por no existir una definición constitucional sobre este punto, la aplicación del principio de reserva legal en este escenario, resulta más que cuestionable. 3.2.1.3. Con respecto a la acusación por el desconocimiento de la destinación sectorial de las contribuciones parafiscales establecida en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público desestiman los cargos de la demanda a partir de dos tipos de argumentos. En primer lugar, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público aclara que el principio de destinación sectorial tiene un alcance diferente al supuesto por el accionante, teniendo en cuenta lo siguiente: (i) que, según lo determinó la Corte Constitucional en la sentencia C-1173 de 2001[17], la referida directriz no implica que el contribuyente individualmente considerado deba recibir una retribución directamente proporcional a sus aportes, sino únicamente que el dinero obtenido con el tributo debe ser reinvertido en el mismo sector que los proporcionó, considerado globalmente; (ii) que, según las sentencias C-183 de 1997[18], C-041 de 2006, C-1173 de 2001[19], C-440 de 2011[20] y C-307 de 2009[21], los recursos que manejan las cajas de compensación familiar son contribuciones parafiscales atípicas, en la medida en que la carga tributaria está formalmente en cabeza de los empleadores, pero los destinatarios no son ellos mismos sino sus trabajadores y su núcleo familiar; además, los trabajadores independientes, y personas no afiliadas y desempleadas pueden llegar a recibir los beneficios y prestaciones originadas en este tributo, lo que demuestra que se este tiene una vocación abierta y flexible; (iii) que, en estricto sentido, el dinero que integra el FOSFEC no hace parte de la seguridad social sino del sistema de protección social en los términos de la Ley 789 de 2002, cuyo objeto es únicamente la mitigación de la vulnerabilidad de la población desprotegida y el mejoramiento de la vida de este grupo poblacional; de este modo, según se determinó en las sentencias C-834 de 2007[22] y C-571 de 2017[23], estos aportes no están orientados a garantizar un derecho fundamental como la salud, sino únicamente a promover mejores estándares de vida. A partir de estos parámetros generales, los intervinientes concluyen que las normas demandadas no contravienen la destinación sectorial de las contribuciones parafiscales. En efecto, el Mecanismo de Protección al Cesante, que ahora tiene un componente dedicado al emprendimiento, se financia con los aportes no sólo de los empleadores, sino también de los trabajadores independientes. Lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 19.b de la Ley 789 de 2002 permite la afiliación voluntaria de dichos sujetos al Sistema de Subsidio Familiar, “circunstancia esta que deja sin efecto el argumento del accionante en el sentido de afirmar que los únicos destinatarios de este régimen son los trabajadores dependientes (…) conforme con el diseño del sistema, se torna irrelevante la condición de trabajador dependiente o independiente, para cobrar relevancia el de afiliado”[24] . En este escenario, el hecho de que con los recursos del FOSFEC se financien programas en beneficio de las personas desempleadas, incluso si no tienen la condición de cesantes, es consistente con la finalidad del Mecanismo de Protección al Cesante. Adicionalmente, como los recursos del FOSFEC fueron destinados a programas que hacen parte de la política social, se enmarcan dentro de la finalidad social inherente al subsidio familiar, y benefician a quienes tienen vínculos jurídicos, económicos y sociales con el sector empleador-trabajador, incluyendo a los cesantes, a los desempleados, a los practicantes y a los aprendices, entre muchos otros. 3.2.1.4. Por su parte, la Universidad Externado de Colombia y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público descartan las acusaciones por la presunta afectación del principio de progresividad, sobre la base de que la financiación de nuevos programas para el fortalecimiento del empleo y el del emprendimiento de la población joven con cargo al FOSFEC, opera únicamente con respecto a los excedentes de este fondo, una vez se han asegurado las prestaciones económicas previstas en la Ley 1636 de 2013. Lo anterior significa que la medida legislativa de ninguna manera restringe o recorta los derechos de los trabajadores afiliados a las Cajas de Compensación Familiar, ni en lo relacionado con los servicios que reciben, ni con respecto al pago del subsidio familiar o del auxilio en caso de desempleo. Pero incluso asumiendo que la financiación de los programas en favor de la población joven limita o restringe beneficios otorgados al sector de los empleadores-trabajadores, la circunstancia anterior no da lugar a la inconstitucionalidad de los preceptos demandados. En efecto, este tribunal ha aclarado que no toda medida regresiva es per se inconstitucional, pues existen razones imperiosas que pueden hacer necesaria la adopción de este tipo de normas que restringen el alcance de algunos derechos de contenido prestacional, máxime cuando el subsidio familiar no es un derecho que integre la seguridad social como tal, según lo determinó este tribunal en las sentencias C-834 de 2007[25] y C-571 de 2017[26]. En este caso, las normas demandadas persiguen el objetivo de promover el empleo y el emprendimiento juvenil, teniendo en cuenta las barreras a las que se enfrenta este grupo poblacional, por lo cual, en este contexto específico, se justifican las medidas adoptadas por el legislador. 3.2.1.5. Con respecto al desconocimiento de la libertad de empresa, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostienen que el cargo debe ser desestimado, pues carece de todo asidero postular la libertad de estos entes privados para manejar a su arbitrio unos recursos públicos, como si se tratara de recursos de inversión. Asimismo, el legislador se encuentra facultado para establecer las directrices a las cuales se debe sujetar cualquier actividad económica, en el entendido de que estas pautas generales pueden ser desarrolladas normativamente por vía reglamentaria, tal como ocurre en esta oportunidad. 3.2.1.6. Asimismo, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público desestiman las acusaciones por el desconocimiento del principio de solidaridad que debe irradiar el sistema de seguridad social, argumentando que existe una diferencia sustantiva entre el sistema de seguridad social y el sistema de protección social, reconocida por la propia Corte Constitucional en las sentencias C-571 de 2017[27], C-440 de 2011[28], C-038 de 2004[29] y C-834 de 2007[30], y que, respecto de este último, el legislador puede configurar libremente el esquema de beneficios otorgados a los grupos sociales que se encuentren en situación de vulnerabilidad, independientemente de que tengan la condición de trabajadores dependientes o independientes. En este orden de ideas, que los aportantes al Mecanismo de Protección al Cesante sean obligatoriamente los empleadores, y sólo de manera voluntaria los trabajadores independientes, no obsta para que el denominado dispositivo pueda beneficiar a las personas que no han tenido una vinculación laboral, para mejorar sus condiciones de vida. Desde esta perspectiva, “el argumento de base de la demanda que se revisa, conforme al cual las disposiciones demandadas afectan al sistema de subsidio familiar en tanto parte del sistema de seguridad social, y que, en consecuencia, afectan el derecho a la seguridad social de los trabajadores dependientes vinculados con este, carece de fundamento, puesto que la Corte ha sido enfática y clara en diferenciar los institutos de la Seguridad Social y de la Protección Social”. Aún más, en la sentencia C-571 de 2017 se habría validado expresamente la posibilidad de extender el Sistema de Subsidio Familiar a los trabajadores independientes y a los desempleados, y se determinó que esta ampliación era congruente con los objetivos últimos de la Ley 1636 de 2013. Dentro de esta misma lógica, en la sentencia C-724 de 2015[31] también se avaló la decisión del Ejecutivo de destinar transitoriamente algunos recursos del FOSFEC al mejoramiento de la empleabilidad y las condiciones de vida de la población afectada por el cierre de la frontera con Venezuela, sobre la base de que estos recursos tienen una destinación abierta que no se debe circunscribir necesariamente a satisfacer las necesidades de los aportantes al FOSFEC. 3.2.1.7. Finalmente, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público desestiman las acusaciones por el desconocimiento del principio de unidad de materia. A juicio del Departamento Nacional de Planeación, las medidas legislativas tienen una relación de conexidad directa e inmediata con el Plan Nacional de Desarrollo expedido mediante la Ley 1753 de 2015. Según la entidad, el artículo 77 de dicha normatividad es instrumental al objetivo más amplio del legislador de promover la movilidad social de la población joven, teniendo en cuenta que este segmento atraviesa graves dificultades para acceder al mercado laboral, dificultades que se manifiestan en que, históricamente, el nivel de desempleo ha sido superior al promedio nacional en al menos 7.5 puntos. Así, mientras en el año 2018 el desempleo en Colombia se situó en un 9.7%, para la población joven este índice ascendió al 17.1%. De esta manera, las normas demandadas proveen nuevas herramientas para atacar los problemas de base que enfrenta la población joven para insertarse en el mercado nacional. 3.2.1.8. Por otro lado, la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar argumenta que aunque en general los preceptos demandados son inconstitucionales y deben ser declarados inexequibles, el artículo 10 de la Ley 1780 de 2016 se sustrae de esta falencia. A su juicio, esta norma amplía el alcance del Mecanismo de Protección al Cesante para financiar la promoción del emprendimiento y el desarrollo empresarial, pero sobre la base de que las prestaciones comprendidas por esta disposición se enmarcan dentro de los parámetros y criterios para su reconocimiento, en los términos de la Ley 1636 de 2013. De esta suerte, en la medida en que la prestación allí prevista se destina únicamente a las personas que realizan aportes a las Cajas de Compensación Familiar, y que además cumplen los requisitos para acceder al Mecanismo de Protección al Cesante, esto es, acreditar la condición de cesante, haber realizado los aportes establecidos en el artículo 13 de la Ley 1636 de 2013 y haberse inscrito en los programas de búsqueda de empleo autorizados y en los programas de capacitación previstos en esta misma ley, el legislador no desconoció el principio de intra-sectorialidad propio de las contribuciones parafiscales, ni los principios de solidaridad y equidad que deben permear el sistema de seguridad social: “Dado que el componente de emprendimiento y desarrollo empresarial es una prestación propia del Mecanismo de Protección al Cesante, el cual a su vez, se financia con los recursos parafiscales sui generis propios del Subsidio Familiar (…) circunstancia que además se consagra en la propia ley al exigir el pago de aportes al Sistema para poder ser beneficiario de las prestaciones, se concluye que bajo está dinámica, la norma en mención no destina recursos o beneficios para personas por fuera del sector beneficiario (…) y los beneficiarios del componente hacen parte del sector empleador-trabajador o han efectuado aportes voluntarios -en el caso de los independientes- no existe reparo alguno en relación con que la fuente de financiamiento sea, precisamente, recursos derivados del 4%”. En un sentido semejante, la Academia Colombiana de Jurisprudencia sostiene que aunque la expresión “emprendimiento y/o desarrollo empresarial” del artículo 9, el artículo 10 y la expresión “o quieran mejorar sus niveles de empleabilidad” son inconstitucionales, los demás preceptos demandados no vulneran los principios de reserva de ley y de destinación sectorial, porque se enmarcan dentro del Mecanismo de Protección al Cesante. 3.2.2. Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la medida legislativa (Ministerio del Trabajo, Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (ASOCAJAS)[32], Universidad Pontificia Bolivariana, Universidad Santo Tomas[33], Caja Santandereana de Subsidio Familiar (CAJASAN)[34], Universidad de Ibagué[35] y Asociación Colombiana de Jurisprudencia[36]) 3.2.2.1. El Ministerio del Trabajo, la Asociación de Cajas de Compensación Familiar, la Universidad Pontificia Bolivariana, la Universidad Santo Tomás, la Caja Santandereana de Subsidio Familiar, la Universidad de Ibagué y la Asociación Colombiana de Jurisprudencia consideran que las normas demandadas son inconstitucionales, en la medida en que delegaron en el gobierno nacional la potestad para determinar el destino de las contribuciones parafiscales y para entregar estos recursos en beneficio de sectores distintos a los que se encuentran gravados. En particular, las disposiciones impugnadas habilitaron al Ministerio del Trabajo para disponer libremente de los recursos del FOSFEC, y para destinarlos a la promoción de diferentes programas que benefician a la población joven en búsqueda en empleo y de nuevos emprendimientos, así como a otro tipo de objetivos difusos, en lugar de destinarlos al sector gravado y en cuyo beneficio se creó la contribución parafiscal. La circunstancia anterior provoca la vulneración de un amplio repertorio de mandatos constitucionales, entre ellos los que se mencionan a continuación. 3.2.2.2. Primero, desde la perspectiva del principio de legalidad, ASOCAJAS, CAJASAN, la Universidad Pontificia Bolivariana, la Universidad Santo Tomas y la Universidad de Ibagué argumentan que, en virtud de los artículos 150.12 y 338 de la Carta Política, los elementos esenciales de los tributos deben ser establecidos directamente por el legislador, y que, en el caso de las contribuciones parafiscales, la reserva de ley se extiende a la destinación de estos gravámenes, destinación que debe ser específica y sectorial: “la reserva de ley del artículo 338 superior impone una carga específica al legislador, consistente en que debe definir los elementos esenciales de las contribuciones parafiscales, por lo cual debe determinar el sujeto activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. Adicionalmente, en el caso de las contribuciones parafiscales, esta reserva de ley se extiende a un componente igualmente fundamental, referente a la destinación específica y sectorial que las caracteriza (…) el legislador tiene, entonces, la obligación de definir el segmento de la población que será gravado y la destinación que se dará a los recursos”[37]. Las normas demandadas, sin embargo, confieren al gobierno nacional la facultad para determinar la vocación de la contribución parafiscal con la que se conforma el FOSFEC, sin ser un órgano de representación popular que tenga la legitimación para hacer una definición de esta naturaleza, y en beneficio de sectores que no fueron determinados previamente en la ley. Aunque el legislador fijó algunas pautas generales que en principio deben ser tenidas en cuenta por el gobierno, las mismas tienen un muy significativo nivel de generalidad y de amplitud, contemplando una gran variedad de sujetos y de finalidades difusas, que en realidad no acotan las potestades del gobierno: “Las normas demandadas incluyen actividades muy generales que permiten al gobierno nacional, concretamente al Ministerio del Trabajo, encuadrar dentro de las mismas una variedad de sujetos como beneficiarios de los recursos del FOSFEC, sin que ellos formen parte del sector empleador-trabajador. Es decir, con los recursos del FOSFEC se pretenden cumplir finalidades difusas que no se delimitaron por el legislador, por lo cual, será el Ejecutivo quien en últimas defina los beneficiarios de este tipo de recursos, desvirtuando ostensiblemente la parafiscalidad que caracteriza los mismos”[38]. Se trata entonces de pautas indeterminadas que impiden establecer el destino de los recursos extraídos del sector de los empleados y trabajadores, y que, por consiguiente, terminan por delegar en el Ejecutivo esta función. De hecho, las normas demandadas contienen referencias generales a la financiación de bonos de alimentación, de proyectos de emprendimiento y de desarrollo empresarial, de obras en los territorios, de actividades agropecuarias, de promoción de la asociatividad, de fondos de capital semilla para el desarrollo de negocios y de pequeñas empresas, de prácticas laborales y de judicaturas, e incluso, “de otras” actividades, a partir de la reglamentación establecida por el propio gobierno. Con ello, el legislador desconoció el principio democrático y la garantía constitucional de la reserva legal sobre las contribuciones parafiscales, por vía de habilitar al gobierno para definir el destino de los recursos que integran el FOSFEC, a partir de unas directrices amplias y generales que permiten direccionar los recursos en favor de diversos grupos sociales, y en favor de objetivos de la más diversa naturaleza. Según ASOCAJAS, la manera en que el legislador delegó en el Ministerio de Trabajo la definición de la destinación de la contribución parafiscal, se pone en evidencia al evaluar la forma en que esta entidad ha hecho uso de esta potestad abierta y discrecional. En la Resolución 4929 del 13 de noviembre de 2018, por ejemplo, la entidad ordenó a las cajas de compensación familiar destinar entre el 1.5 y el 2% del total de los recursos del FOSFEC “para financiar programas y proyectos orientados a fomentar y promocionar la vinculación de población priorizada en puestos de trabajo o plazas para prácticas en entidades del sector público en el marco del programa Estado Joven”. En particular, el parágrafo del artículo 6º de dicha resolución determinó que “las Cajas de Compensación Familiar deberán hacer uso de entre el 1.5% y el 2% del total de los recursos del FOSFEC, una vez descontados los gastos de administración, con cargo a la apropiación de la subcuenta de Gestión y Colocación, para financiar programas y proyectos orientados a fomentar y promocionar la vinculación de población priorizada en puestos de trabajo para prácticas en entidades del sector público en el marco del programa Estado Joven. Para ello deberán trasladar los recursos al rubro del programa que destina la Superintendencia de Subsidio Familiar para tal fin”. Esto muestra que las normas demandadas vaciaron integralmente las facultades normativas del Congreso, transfiriéndolas integralmente al Ministerio de Trabajo para definir la vocación de la contribución parafiscal. 3.2.2.3. Segundo, desde la perspectiva del principio de destinación específica de las contribuciones parafiscales, el Ministerio del Trabajo, ASOCAJAS, CAJASAN, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Universidad Santo Tomás y la Universidad de Ibagué destacan que, en virtud de los artículos 338 de la Carta Política y 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto como parámetro del juicio de constitucionalidad[39], estos tributos deben gravar un determinado y único grupo social o económico, en beneficio de este mismo sector. De este modo, “los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales gravados, se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores”[40]. El Ministerio del Trabajo argumenta que bajo el nuevo modelo legislativo, se desnaturalizó y se desestructuró el esquema de atención y asistencia al sector formal de la economía, que es el único que podía ser beneficiado con los recursos del FOSFEC. ASOCAJAS coincide con este planteamiento. A su juicio, la parafiscalidad se encuentra regida por el principio de intrasectorialidad, principio que, en virtud del artículo 338 de la C.P. y 29 del EOP, exige no solo que exista un precondicionamiento legal en su destinación, sino que, además, esta se haga en beneficio del propio sector gravado. En tal sentido, aunque la ley puede variar el órgano que administra estos recursos, e incluso puede variar los términos de dicho manejo, esta variación debe preservar los intereses del grupo respectivo, según lo determinó la Corte Constitucional en las sentencias C-040 de 1993[41], C-615 de 2013[42], C-655 de 2003[43], C-152 de 1997[44], C-577 de 1995[45] y C-621 de 2013[46]. Esto es lo que ocurre, precisamente, con las contribuciones parafiscales de naturaleza gremial, particularmente del sector agrícola, en las que estas se han convertido en un instrumento de la mayor importancia para promover la investigación tecnológica, la comercialización y la sistematización de procesos agrícolas, pero todo sobre la base de que los recursos obtenidos con la imposición del gravamen a cada uno de estos subsectores, se entregan a estos mismos. En el caso específico de las contribuciones parafiscales con las que se financia el Subsidio Familiar, ASOCAJAS argumenta que resulta de particular importancia garantizar la vocación sectorial, habida cuenta de que este subsidio pretende aliviar las cargas económicas asociadas al mantenimiento de la familia, a los trabajadores que se encuentran en una situación de precariedad económica, por ser de menores o medianos ingresos, o por quedar cesantes después de haber laborado. Si bien es cierto que se trata de una contribución sui generis porque el aporte económico es efectuado formalmente por el empleador, mientras que los beneficiarios directos son los trabajadores y su núcleo familiar, y eventualmente quienes han perdido el empleo, la circunstancia anterior no desdibuja su naturaleza, pues, en todo caso, se trata de tributos originados de la relación laboral, de la cual se benefician ambas partes. De esta suerte, resulta imperioso preservar la intrasectorialidad del subsidio familiar, para garantizar que las prestaciones sean recibidas por quienes se encuentran formalmente en el mercado laboral, y quienes, en razón de su precaria situación económica, carecen de las condiciones para soportar todas las cargas asociadas al mantenimiento de su núcleo familiar. Empero, las normas demandadas, al mismo tiempo que gravan un sector determinado integrado por el binomio empleador-trabajador, permiten la afectación de estos recursos a otro objeto: la protección de personas que no tienen la calidad de cesantes, como los habitantes de zonas rurales y de post conflicto, quienes desarrollan actividades agropecuarias, jóvenes sin experiencia laboral que buscan un primer empleo, judicantes, practicantes, aprendices, o personas en busca de trabajo o de proyectos productivos. Según advierte ASOCAJAS, en últimas lo que hizo el legislador al extender la prestación a otros sectores que no participan en su financiación, fue eliminar la contribución parafiscal, y sustituirla por un nuevo tributo a cargo de un determinado grupo de personas y no de todo el conglomerado social, para darle una destinación específica. Con ello, el legislador extrajo los recursos del sector económico conformado por el mercado laboral, y constituyó una forma vedada de fondo común a disposición del gobierno nacional, para financiar sus políticas públicas, planes y proyectos en materia de empleo, cuando según lo ha determinado la propia Corte Constitucional en la sent...