Sentencia C-459 de 2020

C-459-20 Sentencia C-459/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE MODIFICA EL PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO FORMAL PAEF-Exequibilidad parcial y condicionada ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 637 de 2020 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE MODIFICA EL PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO FORMAL PAEF-Contenido y alcance DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos a requisitos y limitaciones formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Elementos que deben verificarse CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal El examen formal de los decretos de desarrollo implica que la Corte verifique, en su orden, el cumplimiento de tres requisitos básicos: (i) la suscripción del decreto por el Presidente de la República y todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Asimismo, en los casos en los cuales se hubiere declarado el estado de emergencia en solo una parte del territorio, la Corte debe examinar que los decretos legislativos no la excedan. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material El examen material de constitucionalidad de los decretos de desarrollo debe llevarse a cabo a partir de diez (10) juicios: (i) finalidad, (ii) conexidad, (iii) motivación suficiente, (iv) arbitrariedad e intangibilidad, (v) no contradicción específica, (vi) incompatibilidad, (vii) necesidad, (viii) proporcionalidad y, (ix) no discriminación. PRECEDENTE EN DECRETOS LEGISLATIVOS-Pertinencia para resolver problema jurídico (…) el Decreto Legislativo 677 de 2020 está compuesto por dos grupos de disposiciones: primero, aquellas que reproducen el contenido de los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 8º y 11º del Decreto Legislativo 639 de 2020 y segundo, aquellas que introducen modificaciones a algunos apartes normativos de estos artículos. En la sentencia C-458 de 2020 la Corte Constitucional realizó el análisis de constitucionalidad del Decreto Legislativo 639 de 2020 y, en concreto, de las disposiciones de los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 8º y 11º que el Decreto Legislativo 677 de 2020 reproduce. La Sala Plena considera que (i) la sentencia C-458 de 2020 es un precedente aplicable para la valoración de la constitucionalidad de las disposiciones del primer grupo; (ii) no existe ninguna razón para apartarse de esta decisión; y (iii) por lo tanto, no es necesario realizar un nuevo análisis de constitucionalidad de este grupo de disposiciones. Por lo tanto, la Sala Plena declarará la exequibilidad, exequibilidad condicionada e inexequibilidad de los apartes normativos de los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 8º y 11º del Decreto 639 de 2020 que el Decreto sub examine reprodujo, en los mismos términos de la sentencia C-458 de 2020. Por esta misma razón, circunscribirá el examen material del Decreto Legislativo 677 de 2020 únicamente a la valoración de constitucionalidad de aquellas disposiciones que introducen modificaciones al Decreto Legislativo 639 de 2020, y a responder a los nuevos cuestionamientos de constitucionalidad planteados por los intervinientes en el presente proceso. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad El artículo 10 de la LEEE prevé el juicio de finalidad, según el cual toda medida contenida en los decretos legislativos de desarrollo debe estar directa y específicamente encaminada a enervar las causas de la perturbación o impedir la extensión o agravación de sus efectos. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material El juicio de conexidad material está previsto por los artículos 215 de la Constitución Política y 47 de la LEEE. Con este juicio, la Corte determina si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia; y (ii) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente En el juicio de motivación suficiente, la Corte determina si el Decreto contiene consideraciones y el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. La motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que existen tres niveles de intensidad del juicio de motivación suficiente que se determinan según el contenido de las medidas objeto de análisis. Primero, el juicio de intensidad estricta, que se aplica para las medidas que limitan derechos constitucionales, que exige al Gobierno Nacional la explicación detallada de las razones que justifican tal limitación. Segundo, el juicio de intensidad intermedia, aplicable cuando “la medida adoptada no limita derechos”, se satisface si el Gobierno Nacional “expresa al menos un motivo que la justifique”. Tercero, el juicio de intensidad leve, para aquellas medidas meramente instrumentales y operativas, exige simplemente que el Gobierno enuncie los fundamentos constitucionales o legales que sustentan la adopción de las medidas. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad El juicio de ausencia de arbitrariedad exige que la Corte compruebe que el decreto legislativo no contenga medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad (…) el juicio de intangibilidad exige que los decretos de desarrollo de la emergencia no desconozcan aquellos derechos que a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución tienen el carácter de “intocables” o “intangibles” y, por ello, no pueden ser restringidos, siquiera, durante un estado de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica El juicio de no contradicción específica exige que la Corte verifique que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen, de manera específica, la Constitución o los tratados internacionales, y (ii) la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica no desconozca el contenido de los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. La Corte Constitucional ha destacado que, por expreso mandato constitucional y legal, dentro de este marco está prohibido que el Gobierno desmejore los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados por el artículo 215 de la Constitución Política. PRECEDENTE JUDICIAL-Aplicación CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad El juicio de incompatibilidad está previsto por el artículo 12 de la LEEE. Por medio de este examen la Corte debe valorar que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad El juicio de necesidad, previsto en el artículo 11 de la LEEE, permite a la Corte verificar que las medidas que se adopten en el Decreto Legislativo sean indispensables para lograr los fines de la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que, con este examen, debe analizarse: (i) la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis, y (ii) la necesidad jurídica o subsidiariedad, que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad Mediante el juicio de proporcionalidad, previsto por el artículo 13 de la LEEE, la Corte examina si las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción son respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Asimismo, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad implica constatar que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. La Corte Constitucional advierte que este examen particular no excluye la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello sea necesario para controlar restricciones a derechos constitucionales. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación El juicio de no discriminación tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE. Este juicio exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no vulneren el derecho a la igualdad, es decir, no entrañen segregación alguna fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas, y no impongan tratos diferentes injustificados. JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas JUICIO INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicación Expediente: RE-311 Control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 677 de 2020, “[p]or el cual se modifica el Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020 y se disponen medidas sobre el Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020”. Magistrado ponente (e): RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES Bogotá D. C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el numeral 7 del artículo 241 y el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la facultad prevista por el artículo 215 de la Constitución, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Legislativo 637 de 2020, mediante el cual declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”. 2. Mediante comunicación del 20 de mayo de 2020, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta Corte copia auténtica del Decreto Legislativo 677 de 2020, “[p]or el cual se modifica el Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020 y se disponen medidas sobre el Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020”. 3. En la sesión ordinaria de la Sala Plena del 22 de mayo de 2020, la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 677 de 2020 fue asignada por sorteo al magistrado Carlos Bernal Pulido y el expediente fue remitido por la Secretaría de la Corte Constitucional al citado despacho el 26 de mayo de 2020. 4. Mediante auto del 29 de mayo de 2020, el magistrado sustanciador resolvió (i) avocar conocimiento del asunto; (ii) requerir a la Secretaría Jurídica de la Presidencia, y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que remitieran las pruebas necesarias para el control de constitucionalidad. En particular, la Corte les solicitó responder a un cuestionario relativo al contenido de cada uno de los artículos del Decreto Legislativo; (iii) convocar a diferentes entidades, asociaciones e instituciones universitarias para que se pronunciaran acerca de la constitucionalidad del Decreto objeto de estudio; y (iv) vencido el término para la fijación en lista, correr traslado al Procurador General de la Nación, por el término de diez (10) días, para que rindiera el concepto de rigor, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 38 del Decreto 2067 de 1991[1]. 5. Por la renuncia al cargo del magistrado titular Carlos Bernal Pulido, el presente proceso fue asumido por el suscrito magistrado (e). 1. Decreto objeto del control de constitucionalidad 6. Corresponde a la Corte revisar el Decreto Legislativo 677 de 2020. A continuación, se transcribe su contenido conforme a su publicación en el Diario Oficial 51.319 de 19 de mayo de 2020: “DECRETO 677 DE 2020 (Mayo 19) Por el cual se modifica el Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020 y se disponen medidas sobre el Programa de Apoyo al Empleo Formal- PAEF, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020 EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, y CONSIDERANDO (…) DECRETA: Artículo 1. Modifíquese el artículo 2 del Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, el cual quedará así: «Artículo 2. Beneficiarios del Programa de apoyo al empleo formal - PAEF. Podrán ser beneficiarios del PAEF las personas jurídicas, personas naturales, consorcios y uniones temporales que cumplan con los siguientes requisitos: 1. Hayan sido constituidos antes del 1° de enero de 2020. 2. Cuenten con una inscripción en el registro mercantil. En todo caso, esta inscripción deberá haber sido realizada o renovada por lo menos en el año 2019. 3. Demuestren la necesidad del aporte estatal al que se refiere el artículo 1 del presente Decreto Legislativo, certificando una disminución del veinte por ciento (20%) o más en sus ingresos. 4. No hayan recibido el aporte de que trata el presente Decreto Legislativo en tres ocasiones. 5. No hayan estado obligadas, en los términos del artículo 8 del presente Decreto Legislativo, a restituir el aporte estatal del Programa de apoyo al empleo formal-PAEF. Parágrafo 1. Las entidades sin ánimo de lucro no deberán cumplir con el requisito establecido en el numeral 2 de este artículo. En su lugar, deberán aportar copia del Registro Único Tributario. En todo caso, sólo podrán ser beneficiarios del Programa las entidades sin ánimo de lucro que estén obligadas a presentar declaración de renta o en su defecto declaración de ingresos y patrimonio, así como información exógena en medios magnéticos por el año gravable 2019. Parágrafo 2. Los beneficiarios deberán contar con un producto de depósito en una entidad financiera. Para efectos de este Programa se entenderán como entidades financieras aquellas entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia o por la Superintendencia de Economía Solidaria, que tengan autorizado el ofrecimiento de productos de depósito. Parágrafo 3. No podrán ser beneficiarios del Programa de apoyo al empleo formal PAEF las entidades cuya participación de la Nación y/o sus entidades descentralizadas sea mayor al 50% de su capital. Parágrafo 4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público determinará el método de cálculo de la disminución en ingresos de que trata el numeral tercero de este artículo. Parágrafo 5. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, dentro de las labores de fiscalización que adelante durante los tres años siguientes a la finalización del Programa, podrá verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Decreto Legislativo para acceder al mismo. Para efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el presente artículo, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- deberá remitir a la UGPP la información que sea necesaria para realizar dicha validación. Parágrafo 6. En el caso de personas naturales, para efectos del cumplimiento del requisito establecido en el numeral 1 del presente artículo, se tomará como referencia la fecha de inscripción en el registro mercantil. Parágrafo 7. No podrán acceder a este Programa las personas naturales que se encuentren en cualquiera de las siguientes condiciones: 1. Tengan menos de tres (3) empleados reportados en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) correspondiente al período de cotización del mes de febrero de 2020 a cargo de dicha persona natural, entendiéndose por empleados aquellos descritos en el parágrafo 2 del artículo 3 del presente Decreto Legislativo. 2. Sean Personas Expuestas Políticamente (PEP) o sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes en el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil de Personas Expuestas Políticamente (PEP). Parágrafo 8. Los consorcios y las uniones temporales no deben cumplir con el requisito establecido en el numeral 2 de este artículo, en su lugar, deberán aportar copia del Registro Único Tributario. En todo caso, las personas naturales o jurídicas que conformen consorcios y uniones temporales no podrán postularse al Programa con los trabajadores que se hayan tenido en cuenta en la postulación de dicho consorcio o unión temporal. De igual manera, los consorcios y uniones temporales no podrán postularse al Programa con los trabajadores que se hayan tenido en cuenta en la postulación de las personas naturales o jurídicas que conformen dichos consorcios y uniones temporales. Parágrafo 9. Para efectos de la verificación de la identidad y calidad de quienes suscriban los documentos, las Cámaras de Comercio deberán permitir a la UGPP y a las entidades financieras la interoperabilidad y el acceso a los sistemas de información que contienen estos datos.» Artículo 2. Modifíquese el artículo 3 del Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, el cual quedará así: «Artículo 3. Cuantía del aporte estatal del Programa de apoyo al empleo formal - PAEF. La cuantía del aporte estatal que recibirán los beneficiarios del Programa de Apoyo al Empleo Formal - PAEF corresponderá al número de empleados multiplicado por hasta el cuarenta por ciento (40%) del valor del salario mínimo legal mensual vigente. Parágrafo 1. Para efectos de este Decreto Legislativo, se entenderá que el número de empleados corresponde al número de empleados reportados en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) correspondiente al periodo de cotización del mes inmediatamente anterior al de la postulación a cargo de dicho beneficiario. En cualquier caso, los empleados que serán considerados en este cálculo deberán corresponder, al menos, en un ochenta por ciento (80%) a los trabajadores reportados en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) correspondiente al periodo de cotización del mes de febrero de 2020 a cargo de dicho beneficiario. En ningún caso el número de empleados que se tenga en cuenta para determinar la cuantía del aporte estatal podrá ser superior al número de trabajadores reportados en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) correspondiente al periodo de cotización del mes de febrero de 2020 a cargo de dicho beneficiario. Parágrafo 2. Para efectos del presente Programa, se entenderán por empleados los trabajadores dependientes por los cuales el beneficiario haya cotizado, el mes completo, al sistema general de seguridad social en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA), con un ingreso base de cotización de al menos un salario mínimo mensual legal vigente, y a los cuales, en el mes inmediatamente anterior al de postulación, no se les haya aplicado la novedad de suspensión temporal de contrato de trabajo o de licencia no remunerada (SLN). Para efectos de la verificación de los trabajadores correspondientes al periodo de cotización del mes de febrero de 2020 de que trata el inciso segundo del parágrafo 1 de este artículo, bastará con que hayan sido incluidos en la Planilla PILA correspondiente sin tener en cuenta los criterios establecidos en el primer inciso de este parágrafo. No obstante, sólo serán tenidas en cuenta las planillas presentadas antes del 9 de mayo de 2020. Parágrafo 3. Para el cálculo del aporte de que trata el presente artículo, cada empleado sólo podrá ser contabilizado una vez. En los casos de que exista multiplicidad de empleadores de un mismo trabajador, se otorgará el aporte al primero que, producto de la respectiva postulación, verifique la UGPP.» Artículo 3. Modifíquese el artículo 4 del Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, el cual quedará así: «Artículo 4. Procedimiento de postulación para la obtención del aporte estatal del Programa de apoyo al empleo formal -PAEF. Las personas jurídicas, personas naturales, consorcios y uniones temporales que cumplan con los requisitos del artículo 2 del presente Decreto Legislativo deberán presentar, ante la entidad financiera en la que tengan un producto de depósito, los siguientes documentos: 1. Solicitud firmada por el representante legal o por la persona natural empleadora, en la cual se manifiesta la intención de ser beneficiario del Programa de apoyo al empleo formal –PAEF. 2. Certificación firmada por (i) el representante legal o la persona natural empleadora y (ii) el revisor fiscal o contador público en los casos en los que la empresa no esté obligada a tener revisor fiscal, en la que se certifique: 2.1 La disminución de ingresos, en los términos del numeral 3 del artículo 2 de este Decreto Legislativo; y 2.2 Que los empleados sobre los cuales se recibirá el aporte efectivamente recibieron el salario correspondiente al mes inmediatamente anterior; o, 2.3 Que sin perjuicio de lo establecido en el numeral anterior, se pagarán, a más tardar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la recepción de los recursos, las obligaciones laborales adeudadas. Esta posibilidad de certificación y destinación solo será procedente por una única vez para pagar la nómina del mes de abril con la postulación respectiva del mes de mayo de 2020. El cumplimiento del procedimiento descrito en el presente artículo permitirá la obtención de un aporte estatal mensual. El aporte estatal podrá ser solicitado hasta por tres ocasiones. De ser así, el beneficiario deberá cumplir, en cada caso, con el procedimiento descrito en el presente artículo. Las entidades financieras deberán recibir los documentos de que trata este artículo, verificando que los mismos se encuentran completos y comprobando la identidad y calidad de quien realiza la postulación al Programa. Las entidades financieras que reciban los documentos de postulación al Programa de apoyo al empleo formal -PAEF, deberán informar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP de la recepción de los mismos. La UGPP deberá llevar un registro consolidado de los beneficiarios, los trabajadores respectivos y el número de empleos que se protegen a través del presente programa y verificará que el beneficiario no se ha postulado para el mismo aporte mensual ante otras entidades financieras. Parágrafo 1. El acto de postularse implica la aceptación, por parte del beneficiario, de las condiciones bajo las cuales se otorga el aporte estatal de que trata este Decreto Legislativo. La simple postulación no implica el derecho a recibir el aporte estatal del PAEF. Parágrafo 2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público establecerá el proceso y las condiciones a las que deberán sujetarse las entidades financieras involucradas, la UGPP y en general todos los actores que participen en este Programa. Esto incluye, entre otros, los periodos y plazos máximos para el cumplimiento de los requisitos y el pago de los aportes, en los términos del presente Decreto Legislativo. Así mismo, la Superintendencia Financiera de Colombia y la Superintendencia de Economía Solidaria supervisarán que las entidades financieras cumplan con lo establecido en el presente Decreto Legislativo y los actos administrativos que lo reglamenten. Para el efecto, podrán utilizar las facultades previstas en el marco legal correspondiente. Parágrafo 3. Aquellas personas que reciban uno o más aportes estatales de los que trata el presente Decreto Legislativo, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin y no lo informen a la autoridad competente, o las reciban de forma fraudulenta, o los destinen a fines diferentes a los aquí establecidos, incurrirán en las responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales a las que hubiere lugar. Para los efectos de la responsabilidad penal, en todo caso, se entenderá que los documentos presentados para la postulación al Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF, así como los recursos del aporte estatal que reciban los beneficiarios, son de naturaleza pública. La configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes participen en la implementación de este programa. En caso de verificarse el incumplimiento de uno de los requisitos con ocasión de los procesos de fiscalización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, ésta deberá adelantar el proceso de cobro coactivo en contra de aquellos beneficiarios que reciban uno o más aportes estatales de forma improcedente. Para lo cual se aplicará el procedimiento y sanciones establecido en el Estatuto Tributario para las devoluciones improcedentes. Parágrafo 4. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- podrá determinar la información a solicitar a los potenciales beneficiarios mediante un formulario estandarizado que reúna los documentos aquí establecidos o que sea adicional a los mismos, el cual deberá ser diligenciado por los potenciales beneficiarios al momento de su postulación. Dicho formulario será puesto a disposición de los potenciales beneficiarios a través de las entidades financieras. Parágrafo 5. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- establecerá la forma a través de la cual se dará el intercambio de información con las entidades financieras.» Artículo 4. Modifíquese el artículo 5 del Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, el cual quedará así: «Artículo 5. Temporalidad del Programa de apoyo al empleo formal - PAEF. El Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF estará vigente por los meses de mayo, junio y julio de 2020. Los beneficiarios sólo podrán solicitar, por una vez mensualmente, el aporte estatal del que trata este programa hasta por un máximo de tres veces.» Artículo 5. Modifíquese el artículo 8 del Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, el cual quedará así: «Artículo 8. Obligación de restitución del aporte estatal del Programa de apoyo al empleo formal-PAEF. Sin perjuicio de la responsabilidad a que haya lugar, el aporte estatal de que trata este Decreto Legislativo deberá ser restituido al Estado por parte del beneficiario cuando: 1. Habiendo recibido el aporte, se evidencie que al momento de la postulación, no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 2 de este Decreto Legislativo. 2. Se compruebe que existió falsedad en los documentos presentados para acreditar los requisitos establecidos para la asignación del aporte estatal del Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF. Para estos efectos, bastará comunicación de la entidad que expide dichos documentos contradiciendo el contenido de los mismos. 3. En los términos del numeral 2.3. del artículo 4 de este Decreto Legislativo, el beneficiario se haya comprometido al pago de salarios adeudados de abril y no haya cumplido con dicho compromiso. Parágrafo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público establecerá, a través de resolución, el proceso de restitución del aporte estatal del Programa de Apoyo al Empleo Formal - PAEF. Para el efecto, el Gobierno nacional podrá suscribir convenios y modificar los vigentes con las entidades financieras y otros operadores para garantizar dicha restitución.» Artículo 6. Modifíquese el artículo 11 del Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, el cual quedará así: «Artículo 11. Inembargabilidad de los recursos. Durante los treinta (30) días calendario siguientes a la entrega de los recursos en la cuenta de depósito del beneficiario, los recursos correspondientes al aporte estatal del PAEF serán inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de obligación del beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se disperse el aporte. No obstante, en cualquier momento, se podrán aplicar los descuentos previamente autorizados por el beneficiario a terceros. Parágrafo. No obstante lo establecido en este artículo, respecto de los beneficiarios del Programa que igualmente tengan la calidad de deudores de líneas de crédito para nómina garantizadas del Fondo Nacional de Garantías, cuando la suma total de recursos recibida por estos beneficiarios en el mismo mes, por concepto de los créditos garantizados y el aporte estatal del PAEF, supere el valor total de las obligaciones laborales a cargo de dicho beneficiario, estos deberán abonar a dicho crédito un valor equivalente al del aporte estatal del PAEF recibido.» Artículo 7. Vigencia y modificaciones. El presente Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en lo pertinente el Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020. PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá D.C., al 19 de mayo de 2020”. 2. Pruebas 7. El 8 de junio de 2020, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República presentó informe de pruebas en cumplimiento del auto del 29 de mayo de 2020. Este informe compila las respuestas remitidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante MHCP), el Ministerio del Trabajo, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP), la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante, DIAN), la Superintendencia Financiera de Colombia (en adelante, SFC[2]) y el Fondo Nacional de Garantías (en adelante, FNG), a las preguntas que el magistrado sustanciador formuló en el citado auto. El contenido de este escrito se presentará en el examen de constitucionalidad material del Decreto Legislativo sub examine. 3. Intervenciones 8. Durante el trámite del presente asunto se presentaron quince (15) intervenciones. Cinco (5) intervinientes defendieron la exequibilidad total del Decreto Legislativo, dos (2) pidieron el condicionamiento de algunos artículos, seis (6) solicitaron declarar la inconstitucionalidad de algunos apartes, y dos (2) presentaron intervenciones extemporáneas[3]. A continuación, la Corte presenta una síntesis de las intervenciones y solicitudes presentadas. 9. Solicitudes de exequibilidad[4]. Cinco (5) intervinientes argumentan que el Decreto 677 de 2020 satisface las exigencias formales y materiales que los decretos de desarrollo deben cumplir de acuerdo con la Constitución y la jurisprudencia constitucional. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos. 10. El Decreto satisface la exigencia de finalidad, porque busca asignar subsidios a la nómina para preservar el empleo formal[5] y, en esa medida, “cumple con las finalidades señaladas en el Decreto 637 de 2020 de protección del mercado de trabajo concretamente con la necesidad de tomar nuevas medidas legislativas para evitar una destrucción masiva del empleo, el cierre total de las empresas y el impacto negativo que ello conlleva en la economía del país”[6]. 11. El Decreto cumple con la exigencia de conexidad material externa e interna. En efecto, (i) “en la parte motiva del Decreto Legislativo 677 del 19 de mayo de 2020 se consignan argumentos que tienen relación directa con las medidas adoptadas”[7]; y (ii) el Decreto sub examine desarrolla el Decreto 637 de 2020 “en aras de mantener y proteger el empleo [con el objeto de], entre otras, el establecimiento de nuevos tumos de trabajo, la adopción de medidas que permitan contribuir al Estado en el financiamiento y pago de parte de las obligaciones laborales a cargo de los empleadores”[8]. 12. El Decreto satisface el juicio de motivación suficiente, porque en su parte motiva se expusieron las razones que justificaron modificar el Decreto 639 de 2020. En particular, el Gobierno expuso las razones por las cuales el Decreto 677 de 2020 (i) extendió el beneficio económico de pago de un porcentaje de la nómina a las personas naturales, consorcios y uniones temporales; (ii) modificó los requisitos de acceso al programa y de responsabilidad objetiva; (iii) fortaleció los mecanismos de fiscalización; (iv) amplió su cobertura, al permitir no solo el depósito en los productos de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, sino también a productos de entidades vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria; e (v) integró el funcionamiento del programa de apoyo al empleo formal con el programa de crédito de nómina a cargo del Fondo Nacional de Garantías[9]. 13. El Decreto cumple con los juicios de necesidad e incompatibilidad. En el ordenamiento jurídico no existen mecanismos ordinarios para atender oportunamente el pago de salarios sin sacrificar los estándares que requiere el Gobierno nacional para efectuar un proceso de control y fiscalización de los aportes estatales suministrados[10]. Además, el Decreto no modifica, deroga o suspende una ley diferente al Decreto Legislativo 639 de 2020[11]. 14. El Decreto satisface el juicio de proporcionalidad. Las medidas excepcionales son idóneas y necesarias pues contribuyen a cumplir y preservar principios constitucionales y postulados esenciales del Estado Social de Derecho, tales como el respeto de la dignidad humana en el trabajo, la solidaridad, la prevalencia del interés general[12] y el mínimo vital[13]. 15. El Decreto satisface los juicios de no contradicción específica, ausencia de arbitrariedad, e intangibilidad. Las medidas de excepción previstas en el Decreto Legislativo no limitan, afectan o suspenden derechos humanos o libertades fundamentales[14]. Tampoco alteran el normal funcionamiento de las ramas del poder público. 16. El Decreto satisface el juicio de no discriminación, porque no impone una discriminación injustificada por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar u opinión política o filosófica[15]. El PAEF está dirigido a los empleadores con mínimo 3 trabajadores, con el objeto de (i) focalizar los recursos limitados con los que cuenta el Estado en el marco de la emergencia y (ii) dirigir estos recursos a las empresas más antiguas, dado que el número de trabajadores está asociado con la antigüedad y permanencia en el empleo. De otro lado, las Personas Expuestas Políticamente (en adelante PEP) y sus familiares más cercanos fueron excluidos como beneficiarios, en tanto son personas consideradas de alto riesgo debido a sus funciones públicas y, por lo tanto, suponen un riesgo de indebida focalización de los recursos en la asignación de los aportes estatales. Adicionalmente, el programa busca ser justo y equitativo con las personas de los sectores más vulnerables por lo que se justifica la exclusión de los funcionarios públicos de altos cargos[16]. 17. Solicitudes de exequibilidad condicionada[17]. Dos (2) intervinientes solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de los numerales 1º a 5º del artículo 2º del Decreto 639 de 2020 y el numeral 1° del parágrafo 7º del artículo 1° del Decreto 639 de 2020, en los términos en los que estos fueron modificados por el Decreto sub examine. 18. Los numerales 1° al 5° del artículo 2 del Decreto 639 de 2020, modificados por el artículo 1º del Decreto sub examine, no incorporan criterios de diferenciación razonables e idóneos para el otorgamiento del beneficio. El Decreto debió haber priorizado la entrega del aporte a las Mypimes y a los “sectores de alojamiento y restaurantes, comercio al por menor de bienes y servicios no básicos, construcción y transporte”, los cuales son “los más afectados a causa del aislamiento obligatorio”[18]. Por ello, la Corte debe declarar la exequibilidad condicionada de estas disposiciones, bajo el entendido que para la asignación de los recursos del PAEF “se deberán tener en cuenta criterios diferenciales para que la medida sea razonable e idónea”[19] y, en particular, sea destinada a los sectores más vulnerables. 19. El numeral 1° del parágrafo 7 del artículo 2º del Decreto 639 de 2020, modificado por el artículo 1º del Decreto 677 de 2020, excluye a los trabajadores del servicio doméstico injustificadamente. El interviniente argumenta que alrededor de 750.000 trabajadoras y trabajadores del servicio doméstico quedaron excluidos del PAEF, lo que vulnera el principio de igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución[20]. En este sentido, la Corte debe declarar la exequibilidad condicionada de esta disposición bajo el entendido de que incluya como beneficiarios a estos trabajadores, de conformidad con el Convenio 189 de la OIT ratificado por la Ley 1595 de 2012. 20. Solicitudes de inexequibilidad parcial[21]. Seis (6) intervinientes solicitaron a la Corte declarar la inexequibilidad de algunos apartes normativos del Decreto Legislativo por las razones que a continuación se exponen. 21. El requisito de acceso al PAEF consistente en estar inscrito en el registro mercantil es inconstitucional. Esta exigencia no guarda una relación causal con la crisis que dio lugar a la declaratoria de emergencia y la mitigación de sus efectos. Además, desconoce el principio de igualdad, porque excluye injustificadamente a (i) las personas jurídicas constituidas en 2020 quienes posiblemente se han visto más afectadas por la emergencia económica y (ii) los pequeños comerciantes que no cuentan con registro mercantil[22]. Por lo tanto, la Corte debe declarar la inconstitucionalidad del numeral 2º del artículo 2º del Decreto 639 de 2020, modificado por el artículo 1º del Decreto sub examine. 22. El Decreto excluye injustificadamente a los pequeños empleadores y los trabajadores independientes como beneficiarios del aporte. El Gobierno excluyó, sin justificación, a (i) los pequeños empleadores y microempresas con 1 o 2 trabajadores los cuales pueden ser sujetos altamente vulnerables[23], y (ii) los trabajadores independientes que viven de su propia fuerza laboral sin un vínculo laboral de dependencia y subordinación regido por el Código Sustantivo del Trabajo[24]. Por lo tanto, la Corte debe declarar la inexequibilidad del artículo 2º del Decreto 639 de 2020, modificado por el artículo 1º del Decreto sub examine. 23. El Decreto excluye injustificadamente a las PEP como beneficiarios del aporte. Esta exclusión no guarda relación directa ni específica con la crisis generada por la pandemia, carece de motivación suficiente y comporta un tratamiento discriminatorio. Lo anterior, porque desconoce que este tipo de personas, ya sean funcionarios o exfuncionarios[25], pueden ser empleadores cuyos ingresos también se han visto afectados por la coyuntura económica[26]. Por lo tanto, la Corte debe declarar la inexequibilidad del numeral 2º del parágrafo 7º del artículo 2º del Decreto 639 de 2020, modificado por el artículo 1º del Decreto sub examine. 24. El Decreto limitó injustificadamente el acceso al beneficio para aquellos empleadores que contraten personal con posterioridad al 29 de febrero de 2020[27]. Por lo tanto, la Corte debe declarar la inexequibilidad del parágrafo 1º del artículo 2º, que modifica el artículo 3º del Decreto 639 de 2020. De otro lado, argumentan que el parágrafo 2º no cumple con la finalidad de mitigar los efectos nocivos de la emergencia económica al “sancionar” a los empleadores y trabajadores que hicieron uso de las figuras de suspensión del contrato de trabajo y de licencia no remunerada para alivianar su flujo de caja[28]. 25. El artículo 5º del Decreto 677 de 2020, que modifica el numeral 2º del artículo 8º del Decreto 639 de 2020, es parcialmente inexequible. En particular, la expresión “[p]ara estos efectos, bastará comunicación de la entidad que expide dichos documentos contradiciendo el contenido de los mismos”, desconoce la garantía del debido proceso en toda actuación judicial y administrativa, pues (i) otorga a la UGPP la facultad de catalogar un documento como falso; y (ii) desconoce el artículo 244 del Código General del Proceso[29]. 26. El artículo 6º del Decreto 677 de 2020, por medio del cual se modificó el artículo 11º del Decreto 639 de 2020, es inexequible. De un lado, la expresión “[n]o obstante, en cualquier momento, se podrán aplicar los descuentos previamente autorizados por el beneficiario a terceros” (inciso 1º del artículo 11º del Decreto 639 de 2020) es inconstitucional, porque no satisface los juicios de conexidad material y finalidad, así como la exigencia de motivación suficiente. En efecto, este aparte desnaturaliza la finalidad del PAEF al permitir que el auxilio económico estatal se destine, con autorización del trabajador, a cubrir créditos contraídos por este[30]. De otro lado, el parágrafo del artículo 11º del Decreto 639 de 2020, modificado por el artículo 2º del Decreto sub examine, no supera los juicios de conexidad interna y de finalidad. Esto, porque si el objeto del programa es entregar dinero a los particulares afectados por la situación del empleo formal en el país, la priorización del pago de las deudas que sean soportadas por el FNG no tiene relación con el objeto del aporte. Tampoco supera el juicio de no contradicción específica, por cuanto desconoce el artículo 355 de la Constitución Política[31] que impide al legislador extraordinario crear gastos no justificados. 4. Concepto del Procurador General de la Nación 27. El 13 de julio de 2020, el Procurador General de la Nación sostuvo que, en términos generales, la creación del PAEF y las modificaciones al funcionamiento y operación del programa que el Decreto 677 de 2020 instituye, cumplen con las exigencias materiales de constitucionalidad. Sin embargo, solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad o exequibilidad condicionada de algunos apartes normativos de los artículos 1º, 2º, 3º, 5º y 6º. A continuación, se resumen sus argumentos y solicitudes. 28. La exclusión como beneficiarios del PAEF de las personas naturales y jurídicas que no cuentan con registro mercantil no supera el juicio de no discriminación. La norma consagra un trato desigual entre las personas naturales y jurídicas inscritas en el registro mercantil y aquellas que por ley no tienen la obligación de inscribirse en dicho registro[32]. En criterio del Procurador, estos sujetos son comparables dado que ambos pueden ser afectados por la pandemia y tienen la capacidad de generar empleo o ser empleadores. Sin embargo, la disposición excluye el reconocimiento del aporte monetario a las personas naturales y jurídicas sin registro mercantil, por el solo hecho de no contar con este, lo cual carece de justificación. En este sentido, solicita declarar la exequibilidad condicionada del artículo 1° del Decreto 677 de 2020, por medio del cual se modificó el numeral 2º y el parágrafo 6º del artículo 2º del Decreto 639 de 2020, bajo el entendido de que la persona natural o jurídica que legalmente no esté obligada a inscribirse en el registro mercantil podrá ser beneficiario del subsidio del PAEF presentando la tarjeta profesional, matrícula o licencia para ejercer la respectiva profesión liberal, o la licencia que autoriza el funcionamiento de la institución en la que se adelanta la actividad no sujeta a registro. 29. La exclusión de los empleadores con menos de 3 trabajadores como beneficiarios del PAEF no supera el juicio de no discriminación. Este grupo de empleadores también se vio afectado con la crisis generada por la pandemia[33] y, por esto, no existe ninguna justificación para excluirlos del programa. De esta forma, la Corte debe declarar la inexequibilidad del artículo 1° del Decreto 677de 2020, por medio del cual se modificó el numeral 1° del parágrafo 7º del artículo 2º del Decreto 639 de 2020. 30. El mecanismo fijado para el cálculo del monto del aporte carece de motivación suficiente. El Decreto permite a los sujetos involucrados en el pago del auxilio, “reconocer a los beneficiarios del PAEF aportes monetarios calculados con porcentajes inferiores al 40% del smlmv, sin establecer un parámetro objetivo para ello”. Por lo tanto, solicita que el artículo 2º del Decreto 677 de 2020, por medio del cual se modificó el inciso 1° del artículo 3 del Decreto 639 de 2020, sea declarado exequible bajo el entendido que “la asignación del aporte monetario otorgado por el PAEF, por una suma inferior a la calculada con base en el 40% del smlmv, debe responder a la voluntad del solicitante o a una decisión motivada de la Administración”[34]. 31. La exclusión de responsabilidad de los servidores públicos que el Decreto instituye vulnera los artículos 121 y 123 de la Constitución. Argumenta que el artículo 3º del Decreto 677 de 2020, por medio del cual se modificó el parágrafo 3º del artículo 4º del Decreto 639 de 2020, “se podría interpretar como una exclusión de responsabilidad de los servidores públicos que intervengan en la implementación del Programa, sin que el decreto justifique o motive tal disposición”[35]. En estos términos, solicita declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “[l]a configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes participen en la implementación de este programa”, contenida en el parágrafo 3º del artículo 4º del Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por el artículo 3º del Decreto Legislativo 677 de 2020, “en el entendido que no constituye una cláusula de inmunidad o de irresponsabilidad para los servidores públicos, sino que alude a la necesidad de que la valoración de la conducta se atenga a los estándares de dolo o culpa grave y que para ello es preciso tener en cuenta las condiciones de apremio y urgencia en las que se enmarcan las transferencias”[36]. 32. El Decreto no establece salvaguardas al debido proceso de los beneficiarios en los casos de restitución del aporte. La aplicación de las causales establecidas para la restitución, como la determinación del respectivo proceso, “implica la observancia de los principios y derechos constitucionales en concreto, de las exigencias asociadas al debido proceso de los beneficiarios”[37]. La Corte debe declarar la exequibilidad condicionada del artículo 5º del Decreto 677 de 2020, por medio del cual se modificó el artículo 8 del Decreto 639 de 2020, en el entendido de que lo allí previsto “se deberá interpretar de manera armónica con los principios y derechos constitucionales y, en concreto, con las exigencias asociadas al debido proceso de los beneficiarios” [38]. 33. La limitación temporal de la condición de inembargabilidad y la posibilidad de efectuar descuentos autorizados por el emperador a terceros es inexequible. El Gobierno no expuso las razones que justificaban modificar la inembargabilidad de los aportes y, con ello, “la inmodificabilidad de la destinación de los recursos del PAEF” [39]. Además, la posibilidad de efectuar descuentos autorizados por el empleador con cargo a los recursos del PAEF constituye una habilitación “para desmejorar los derechos de los trabajadores, en contravía del objeto mismo del programa”[40]. Por lo tanto, la Corte debe declarar inexequible la modificación al primer inciso del artículo 11º del Decreto 639 de 2020, introducida por el artículo 6º del Decreto sub examine. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 34. La Corte Constitucional es competente para conocer de este proceso con fundamento en los artículos 215 y 241.7 de la Constitución, 55 de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, en adelante LEEE), y, 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. 2. Problema jurídico y metodología de la decisión 35. Le Corresponde a la Corte determinar si el Decreto Legislativo 677 de 2020 cumple con los requisitos formales y materiales previstos por la Constitución Política, la LEEE y la jurisprudencia constitucional. 36. Para resolver este problema, la Sala Plena seguirá la siguiente metodología: (i) describirá el contenido del Decreto 639 de 2020 mediante el cual el Gobierno Nacional creó el Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF). Asimismo, resumirá la sentencia C-458 de 2020 mediante la cual la Corte Constitucional realizó el control automático de constitucionalidad de este decreto; (ii) sintetizará el contenido del Decreto sub examine y, en particular, de las modificaciones que este implementó al Decreto 639 de 2020; y (iii) realizará el examen formal y material de constitucionalidad del Decreto 677 de 2020. 3. El Decreto 639 de 2020 y la Sentencia C-458 de 2020 37. Mediante el Decreto 637 de 2020 el Presidente de la República decretó el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”[41]. Esta declaratoria tuvo como fundamento la “crisis económica y social derivada de la pandemia del nuevo coronavirus Covid-19, que super[ó] los acontecimientos y efectos previstos mediante el Decreto 417 de 2020”. En desarrollo de esta, y con el objeto de atender el incremento del desempleo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 639 de 2020 “[p]or el cual se crea el Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF)”. Mediante la creación del PAEF, el Gobierno autorizó la entrega de un “apoyo a la nómina para garantizar a los trabajadores una capacidad para cubrir los gastos necesarios para su sostenimiento y de su familia”. Asimismo, definió quienes serían los sujetos beneficiarios y los requisitos que estos debían cumplir para acceder al programa (art. 2º), la cuantía y método de cálculo del aporte (arts. 3º y 6º), el proceso de postulación y los mecanismos de fiscalización sobre el uso de los recursos (art. 4º), las reglas de inembargabilidad y restitución (arts. 8º y 11º) y la temporalidad del programa (art. 5º). 38. En la sentencia C-458 de 2020 la Corte Constitucional realizó el estudio de constitucionalidad del Decreto 639 de 2020. La Sala Plena concluyó que, en términos generales, el Decreto Legislativo era constitucional dado que cumplía con las exigencias formales y materiales que los decretos de desarrollo debían cumplir de acuerdo con la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional. Sin embargo, consideró que algunos apartes normativos del artículo 2º ibídem no superaban el juicio de no discriminación y/o proporcionalidad y, por lo tanto, resolvió declarar su inexequibilidad o exequibilidad condicionada, tal y como se muestra en la siguiente tabla: Decisiones de inexequibilidad y exequibilidad condicionada de la sentencia C-458 de 2020 Aparte normativo Fundamento de la inexequibilidad Numeral 1º del artículo 2º del Decreto 639 de 2020 El numeral 1º del artículo 2º del Decreto 639 de 2020 preveía que solo podían ser beneficiarios del aporte las personas jurídicas que “[h]ayan sido constituidas antes del 1 de enero de 2020”. La Corte consideró que la fijación del 1 de enero de 2020 como fecha de corte para efectos de delimitar al grupo de sujetos beneficiarios del aporte vulneraba el derecho a la igualdad de los empleadores constituidos con posterioridad a esta fecha. Por lo tanto, decidió declarar EXEQUIBLE esta disposición en el entendido que se refería a las personas jurídicas constituidas antes del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado mediante el Decreto 637 de 2020[42]. Numeral 2º del artículo 2º del Decreto 639 de 2020 El numeral 2º del artículo 2º del Decreto 639 de 2020 disponía que solo podían ser beneficiarios del aporte las personas jurídicas que “cuenten con un registro mercantil que haya sido renovado por lo menos en el año 2019”. La Corte concluyó que la exclusión de aquellas personas que no estuvieran obligadas a inscribirse en el registro mercantil como beneficiarias del aporte carecía de justificación constitucional y vulneraba el derecho a la igualdad. Por lo tanto, resolvió declarar EXEQUIBLE el numeral 2º del artículo 2º, bajo el entendido de que la persona que careciera de la obligación de inscribirse en el registro mercantil podía demostrar su calidad de empleador mediante la Planilla Integrada PILA. Parágrafo 1º del artículo 2º del Decreto 339 de 2020. La Corte advirtió que la exclusión como beneficiarias del aporte de las ESAL del régimen tributario ordinario carecía de justificación constitucional. Esto, porque estas (i) se habían visto afectadas por la pandemia y, en concreto, “presentaban dificultades para pagar la nómina”; y (ii) tenían la calidad de empleadoras. En estos términos, concluyó que era forzoso incluir a las ESAL que no pertenecían al régimen tributario especial como beneficiarias del aporte y, por lo tanto, resolvió declarar INEXEQUIBLE el segmento “en el que conste que el postulante es contribuyente del Régimen Tributario Especial”, contenido en el parágrafo 1º del artículo 2º del Decreto 639 de 2020. Parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto 639 de 2020 El parágrafo 2º prescribía que los beneficiarios del aporte debían “contar con un producto de depósito en una entidad financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia”. La Sala Plena consideró que esta disposición implicaba la exclusión de todos aquellos empleadores afectados por la pandemia que no contaran con una cuenta bancaria vigilada por la Superintendencia Financiera, lo cual carecía de justificación constitucional. De este modo, resolvió declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2º de ese artículo, bajo el entendido de que además incluía a los productos de depósito de las entidades vigiladas por parte de la Superintendencia de Economía Solidaria. 4. Justificación, contenido y alcance del Decreto Legislativo 677 de 2020 39. El 19 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 677 de 2020 “[p]or el cual se modifica el Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020 y se disponen medidas sobre el Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020”, norma objeto de control de constitucionalidad automático en la presente sentencia. 40. El Decreto 677 de 2020 consta de 7 artículos que modifican o adicionan algunas disposiciones del Decreto de creación del PAEF (Decreto 639 de 2020). Estas modificaciones tienen por finalidad (i) ampliar el grupo de beneficiarios del programa y (ii) adoptar algunos ajustes al proceso de postulación, método de cálculo del aporte, temporalidad y régimen de inembargabilidad. Lo anterior, con el objeto de proteger los recursos públicos y lograr una mayor eficiencia y transparencia en la ejecución del programa. A continuación, la Corte describe el alcance de cada una de estas modificaciones. (a) Artículo 1º - modificaciones a los sujetos beneficiarios y requisitos de acceso al programa (artículo 2º del Decreto 639 de 2020) 41. El artículo 1º del Decreto Legislativo sub examine introduce modificaciones al artículo 2º del Decreto 639 de 2020. En el siguiente cuadro, se presenta una comparación del contenido normativo de las disposiciones de ambos decretos y se resaltan los cambios relevantes: Modificaciones al artículo 2º del Decreto 639 de 2020 Artículo 2 del Decreto 639 de 2020 Artículo 1º del Decreto 677 de 2020 “Artículo 2. Beneficiarios del Programa de apoyo al empleo formal - PAEF. Podrán ser beneficiarios del PAEF las personas jurídicas que cumplan con los siguientes requisitos”. (…) 2. Cuenten con un registro mercantil que haya sido renovado por lo menos en el año 2019. Esto requisito únicamente aplica para las personas jurídicas constituidas en los años 2018 y anteriores”. “Artículo 2. Beneficiarios del Programa de apoyo al empleo formal-PAEF. Podrán ser beneficiarios del PAEF las personas jurídicas, personas naturales, consorcios y uniones temporales que cumplan con los siguientes requisitos: (…) 2. Cuenten con una inscripción en el registro mercantil. En todo caso, esta inscripción deberá haber sido realizada o renovada por lo menos en el año 2019” “Parágrafo 1. Las entidades sin ánimo de lucro no están obligadas a cumplir con el requisito establecido en el numeral 2 de este artículo. En su lugar, deberán aportar copia del Registro Único Tributario en el que conste que el postulante es contribuyente del Régimen Tributario Especial”. “Parágrafo 1. Las entidades sin ánimo de lucro no deberán cumplir con el requisito establecido en el numeral 2 de este artículo. En su lugar, deberán aportar copia del Registro Único Tributario. En todo caso, sólo podrán ser beneficiarios del Programa las entidades sin ánimo de lucro que estén obligadas a presentar declaración de renta o en su defecto declaración de ingresos y patrimonio, así como información exógena en medios magnéticos por el año gravable 2019”. “Parágrafo 2. Los beneficiarios deberán contar con un producto de depósito en una entidad financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia.” “Parágrafo 2. Los beneficiarios deberán contar con un producto de depósito en una entidad financiera. Para efectos de este Programa se entenderán como entidades financieras aquellas entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia o por la Superintendencia de Economía Solidaria, que tengan autorizado el ofrecimiento de productos de depósito” “Parágraf...