Sentencia C-451 de 2020

C-451-20 Sentencia C-451/20 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION GUBERNAMENTAL-Alcance respecto de texto rehecho e integrado por el Congreso CONGRESO DE LA REPUBLICA-Alcance de las facultades de rehacer e integrar proyecto de ley declarado parcialmente inconstitucional/RATIO DECIDENDI DE SENTENCIA DE OBJECION GUBERNAMENTAL-Límite a la labor de rehacer e integrar un proyecto de ley por el Congreso (…) una vez ha declarado inexequible parcialmente un proyecto de ley, la labor del Congreso de la República consiste principalmente en (i) suprimir del texto de la ley los segmentos normativos declarados inexequibles por la Corte; (ii) agregar o suprimir aquellas expresiones que resulten estrictamente necesarias para acordarle un sentido racional al proyecto de ley, visto en su conjunto; (iii) modificar la numeración y los títulos, de ser necesario; y (iv) realizar los ajustes gramaticales y sintácticos pertinentes. En últimas, se pretende que el proyecto de ley, una vez rehecho e integrado, constituya un texto normativo armonioso y coherente. Dichas modificaciones deben guardar conexidad con la decisión de la Corte y no pueden sobrepasar la ratio decidendi del fallo de control de constitucionalidad. CONGRESO DE LA REPUBLICA-Extralimitación en el ejercicio de atribuciones/CONGRESO DE LA REPUBLICA EN PROYECTO DE LEY REHECHO E INTEGRADO-Constituye exceso en el ejercicio de atribuciones introducir modificaciones que cambien sentido y alcance de disposiciones/CONGRESO DE LA REPUBLICA EN PROYECTO DE LEY REHECHO E INTEGRADO-Consecuencia de extralimitación en el ejercicio de atribuciones (…) de conformidad con las modificaciones sustanciales evidenciadas en el cuadro del numeral 79 anterior, la Sala Plena consideró que los mencionados artículos, según fueron modificados por el Congreso de la República en la instancia de conciliación, no guardan una relación estrecha de conexidad material, con los fundamentos constitucionales (ratio decidendi) que le sirvieron a la Corte para declarar inexequible parcialmente el Proyecto de Ley; al no tratarse de ajustes mínimos o de redacción, sino que su contenido altera o cambia el alcance las disposiciones, resulta en una extralimitación de las funciones del Legislativo, a la luz de los artículos 167 y 149 de la Carta. De esta forma, en aplicación del precedente sobre modificaciones adicionales, inconexas y que exceden la ratio decidendi, la Sala Plena procederá a declarar su inexequibilidad. Dicha declaratoria implica que respecto de dichos artículos, debe tenerse el texto del Proyecto de Ley que revisó este tribunal en la sentencia C-110 de 2019. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Necesidad de concepto de ministro para rehacer proyecto de ley (…) observa la Sala Plena que además de lograr una colaboración armónica entre el Ejecutivo y el Legislativo, la intervención del ministro del ramo en el trámite de rehacer y reintegrar un proyecto de ley busca generar un debate cualificado, informado y suficiente entre las instancias involucradas en el proceso de las objeciones gubernamentales. Lo anterior, para efectos de que el Gobierno, cuyas objeciones dieron lugar al pronunciamiento de la Corte, pueda realizar aportes al trámite de reelaboración en el Congreso, y de esta forma cerciorarse que se dé cumplimiento al fallo que declaró la inexequibilidad parcial del proyecto. Por lo cual, al considerarse un imperativo previo al inicio de la reelaboración del trámite legislativo, esta Corte únicamente ha avalado el trámite surtido en el Congreso cuando se cumplió con la citación del ministro respectivo. PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance TRAMITE LEGISLATIVO-Distinción entre vicios de procedimiento y meras irregularidades/VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter de subsanables e insubsanables VICIO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Término de subsanación PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aplicación ANALISIS DEL IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE ORDENE GASTO O DECRETE BENEFICIO-Exigencia REQUISITO DE ANALISIS DE IMPACTO FISCAL EN NORMA QUE CREA GASTO-Contenido y alcance DEBATE PARLAMENTARIO-Ausencia como vicio de procedimiento en formación de la ley CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho Expediente: OG-158 Objeciones gubernamentales al Proyecto de ley número 127 de 2015 Senado 277 de 2016 Cámara, “Por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los programas de atención integral a la primera infancia y protección integral de la niñez y adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus derechos laborales, se establecen garantías en materia de seguridad alimentaria y se dictan otras disposiciones”. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES A. REGISTRO DE LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES 1. El secretario general del Senado de la República, mediante oficio de fecha 22 de marzo de 2018 —radicado en la Corte Constitucional el día 26 de abril del mismo año— remitió a esta Corporación, por instrucciones del presidente de esa cámara legislativa, el expediente correspondiente al “Proyecto de ley número 127 de 2015 Senado 277 de 2016 Cámara, por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los programas de atención integral a la primera infancia y protección integral de la niñez y adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus derechos laborales, se establecen garantías en materia de seguridad alimentaria y se dictan otras disposiciones”, iniciativa que fue objetada por inconstitucionalidad e inconveniencia, siendo tales objeciones rechazadas en su mayoría, por el Congreso de la República. B. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO 2. A continuación, se trascriben las normas que fueran sometidas a control constitucional conforme con su publicación en la Gaceta del Congreso No. 1130 de 2016, donde está contenido el texto conciliado del proyecto de ley. El artículo 3º fue objetado parcialmente respecto de las expresiones “económica” y “situación de discapacidad parcial o total”, contenidas en su numeral 3. A pesar de que la objeción respecto del artículo 4º no indicaba una expresión específica como acusada, del escrito gubernamental la Corte pudo desprender que ella recaía exclusivamente sobre la expresión “en forma directa con el ICBF o” del primer inciso. Los artículos 5° y 6° se objetaron integralmente. “CAPÍTULO I Objeto de la ley, del servicio público de atención a la primera infancia y protección integral de la niñez y adolescencia, definiciones Artículo 3°. Definiciones. (…) 3. Madres sustitutas. Son aquellas personas que prestan el servicio público de protección del ICBF a niños y niñas menores de 2 años que se encuentren en situación de abandono o vulnerabilidad psicoafectiva, nutricional, económica y social; a niños, niñas y/o adolescentes que se encuentran bajo una medida de protección provisional; a niños, niñas y/o adolescentes cuyos derechos se encuentren en peligro de ser afectados por encontrarse en situación de discapacidad parcial o total, porque padecen una enfermedad que requiere de tratamiento y cuidados especiales o porque estén en situación de desplazamiento. (…) CAPÍTULO II Reglas que rigen la relación laboral de las madres comunitarias, FAMI, sustitutas y tutoras, naturaleza del vínculo contractual, subsidio a la vejez, sustitución de empleadores y reglamento de trabajo Artículo 4°. Del vínculo contractual de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas y tutoras. La vinculación contractual de las madres comunitarias y FAMI que prestan el servicio público de atención integral a la primera infancia en los Programas del ICBF será de carácter laboral y se adelantará en forma directa con el ICBF o mediante la contratación de las organizaciones conformadas por madres comunitarias, madres sustitutas, tutoras y FAMI. En todo caso, se deberá garantizar su vinculación con vocación de estabilidad laboral y contrato a término indefinido, garantizando todas las prestaciones sociales y de seguridad social a las que tienen derecho. Su remuneración no podrá ser inferior a un salario mínimo mensual legal vigente o proporcional al tiempo de dedicación al programa. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar descontará y pagará los aportes a seguridad social y prestaciones sociales a favor de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales sin que ello genere relación laboral alguna con la entidad retenedora. (…) Artículo 5°. Subsidio permanente a la vejez. Las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales que hayan prestado sus servicios al ICBF tendrán derecho a un subsidio permanente a la vejez, que se incrementará anualmente en el mismo porcentaje del salario mínimo mensual legal vigente, de la siguiente manera: 1. Quienes hayan laborado veinte (20) años o más en los programas de atención integral a la Primera Infancia, protección integral de la niñez y adolescencia del ICBF recibirán subsidio equivalente a un 95% de un salario mínimo mensual legal vigente. 2. Quienes hayan laborado más de diez (10) años y menos de veinte (20) años o más en los programas de atención integral a la Primera Infancia, protección integral de la niñez y adolescencia del ICBF recibirán un subsidio proporcional al tiempo laborado, que lo reglamentará el Gobierno nacional. Parágrafo 1°. El subsidio permanente a la vejez, para efectos de la presente ley, es incompatible con la pensión de vejez e invalidez. Parágrafo 2°. La modificación del monto y las condiciones del subsidio aplicarán para quienes ya son beneficiarias del mismo. Parágrafo 3°. En caso de fallecimiento de la beneficiaria de un subsidio permanente a la vejez no podrá designarse sustituto del subsidio. Parágrafo 4°. El Gobierno nacional garantizará la continuidad del servicio de salud a las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales, que acceden al subsidio permanente a la vejez, dando continuidad a la misma Entidad Prestadora de Salud y respetando la libre elección; para tal fin el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar las identificará mediante listado censal que remitirá al Ministerio de Salud y Protección Social, manteniendo actualizada la información. Artículo 6°. Requisitos para acceder al subsidio permanente a la vejez. Los requisitos para que las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales, accedan al subsidio permanente de vejez como mecanismo de protección serán los siguientes: 1. Ser colombiano. 2. Tener mínimo diez años (10) años laborados en los Programas de Atención Integral a la Primera Infancia, y del Programa de protección integral del ICBF. 3. Acreditar la condición de retiro como madre comunitaria, FAMI, sustituta y tutora de los Programas de Atención Integral a la Primera Infancia del ICBF. 4. Tener como mínimo 57 años para el caso de las mujeres y 62 años para los hombres. 5. No estar pensionado por vejez o invalidez. 6. No ser beneficiarias del mecanismo de Beneficios Económicos Periódicos. Parágrafo. A las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales que no cumplan los requisitos para acceder al subsidio a la vejez y hayan laborado menos de diez (10) años, contados a partir del 29 de enero de 2003, en los Programas de Atención Integral a la Primera Infancia del ICBF y no tuvieron acceso al Fondo de Solidaridad Pensional, el Estado le reconocerá el pago del valor actuarial del tiempo laborado, de conformidad con el artículo 81 de la Ley 1737 del 2 de diciembre de 2014”. C. TRÁMITE DE LAS OBJECIONES DEL GOBIERNO NACIONAL Y LO RESUELTO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL EN LA SENTENCIA C-110 DE 2019 3. En comunicación recibida por esta corporación el 26 de abril de 2018, el secretario general del Senado de la República remitió el “Proyecto de ley número 127 de 2015 Senado 277 de 2016 Cámara, por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los programas de atención integral a la primera infancia y protección integral de la niñez y adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus derechos laborales, se establecen garantías en materia de seguridad alimentaria y se dictan otras disposiciones”, cuyos artículos 3° (parcial), 4° (parcial), 5° y 6° fueron, de una parte, objetados por el Gobierno nacional aduciendo razones de inconstitucionalidad y, de otra, insistidos en su aprobación por el Congreso de la República. 4. El 13 de marzo de 2019, la Sala Plena de la Corte Constitucional profirió la sentencia C-110 de 2019 en la que resolvió las objeciones del Gobierno Nacional en los siguientes términos: “Primero. Declarar INFUNDADA la objeción formulada por el Gobierno Nacional contra el artículo 3º del proyecto de ley bajo examen, por falta de aptitud formal. “Segundo. Declarar FUNDADA la objeción formulada por el Gobierno Nacional contra el artículo 4º parcial del proyecto de ley bajo examen. En consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de la expresión “en forma directa con el ICBF o” de la referida disposición. “Tercero. Declarar FUNDADA la objeción formulada por el Gobierno Nacional contra los artículos 5º y 6º del proyecto de ley bajo examen. En consecuencia, DEVUÉLVASE a la Presidencia de la Cámara de Representantes el expediente legislativo con el fin de que tramite la subsanación del vicio de procedimiento identificado a partir del cuarto debate en la plenaria de dicha cámara legislativa. “Para el efecto, la plenaria de la Cámara de Representantes dispondrá de treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, para que subsane el vicio detectado en esta providencia. En todo caso este término se contabilizará durante el lapso en el que la Cámara sesione de manera ordinaria. “Una vez cumplido dicho trámite, el Congreso de la República contará con el período restante de la legislatura para agotar el procedimiento legislativo que corresponda, esto es, hasta el 20 de junio de 2019”. Consideraciones de la Corte Constitucional en la sentencia C-110 de 2019 para resolver las objeciones del Gobierno nacional y la insistencia del Congreso de la República 5. En la citada sentencia C-110 de 2019, la Corte Constitucional, en concordancia con lo dispuesto en el ordinal 8° del artículo 241 y en los artículos 32 a 35 del Decreto 2067 de 1991, así como con la jurisprudencia sobre la materia[1], consideró que el control constitucional de los proyectos de ley objetados requería de un examen compuesto por dos etapas principales. La primera, encaminada a establecer (i) la debida formulación de las objeciones por parte del Gobierno nacional en lo relativo a la competencia de los funcionarios y a la oportunidad en su presentación; así como (ii) el cumplimiento regular del trámite para insistir en la aprobación de la ley por parte del Congreso de la República. Y, la segunda, orientada a establecer (iii) si las objeciones tenían la aptitud formal para propiciar un pronunciamiento de fondo y, en caso de que ello fuera así, (iv) definir si tenían o no el mérito para justificar la decisión del Gobierno nacional de no sancionar la ley. Examen del trámite y oportunidad de las objeciones del Gobierno Nacional y de la insistencia del Congreso de la República, así como de la competencia para formularlas 6. La Corte, con arreglo en lo dispuesto en el artículo 166 de la Constitución, concluyó que la competencia para formular objeciones de constitucionalidad contra proyectos de ley reside en el Gobierno nacional. Así mismo, y como reiteración de la jurisprudencia en la materia, la Sala Plena sostuvo que para determinar el funcionario que conforma el Gobierno nacional, junto con el Presidente de la República, se requiere tener en cuenta “(1) la materia general del proyecto de ley objetado; (2) el asunto específico respecto del cual se hace la objeción; (3) el impacto que pueda tener la norma objetada en los asuntos a cargo de un ministerio particular; y (4) la competencia específica del ministerio”[2]. 7. Fue así como, previa la verificación de la competencia material[3] y temporal[4] para formular las objeciones, procedió a analizar cada una de estas. Objeción en contra del artículo 3° (parcial) del proyecto de ley por violación del artículo 44 de la Constitución 8. La Corte encontró que la objeción del Gobierno nacional, según la cual permitir que las “madres sustitutas” asumieran el cuidado de los niños, teniendo en cuenta únicamente su situación económica o la condición de discapacidad adolecía de aptitud formal y, por ende, dispuso que no estaba fundada. Al respecto, la Corte primero recordó que las objeciones gubernamentales debían cumplir con unos requisitos argumentativos mínimos[5], y, segundo, para el caso concreto, concluyó que la objeción contra el artículo 3º del proyecto de ley estaba basada en una lectura aislada y en una interpretación asistemática de las expresiones impugnadas. 9. En efecto, para este tribunal, la objeción planteada por el Gobierno nacional careció de certeza, pues no tuvo en cuenta que los apartes demandados del artículo 3° no pretendían prescribir que la situación económica de la familia del menor constituyera el único criterio para la activación de la medida de protección denominada hogar sustituto, como lo sostenía el Gobierno. De esta manera, señaló que el artículo 59 de la Ley 1098 de 2006, establece que la ubicación en un hogar sustituto procede cuando los niños, niñas y adolescentes se encuentren en una situación de abandono o de vulnerabilidad respecto de sus derechos, de modo que “[e]l contexto económico no es, en estos casos, una razón autónoma para adoptar la medida de protección, sino un elemento que conjuntamente con otros -según se desprende del uso de la conjunción “y”- podría indicar que un menor se encuentra en situación de abandono o vulnerabilidad”[6]. Así pues, en virtud del artículo 3º de la anotada ley, el presupuesto para la activación de la medida dirigida al restablecimiento de los derechos era, justamente, la existencia de un peligro o vulneración actual de los derechos de los sujetos de especial protección, pero no la situación económica de la familia o la condición de discapacidad. 10. Concluyó para desestimar la aptitud formal de la objeción que, según la jurisprudencia constitucional, existían cuatro supuestos “insuficientes para motivar la separación de un menor de edad de su familia biológica, a saber: (i) que la familia biológica viva en condiciones de escasez económica; (ii) que los miembros de la familia biológica no cuenten con educación básica; (iii) que alguno de los integrantes de la familia biológica haya mentido ante las autoridades con el fin de recuperar al niño o niña; y (iv)que alguno de los padres o familiares tenga mal carácter (siempre que no haya incurrido en abuso o en violencia intrafamiliar)”[7]. Objeción en contra del artículo 4° del proyecto de ley por violación de los artículos 150.7 y 154 de la Constitución 11. El Gobierno Nacional objetó el artículo 4º (parcial) del proyecto de ley por cuanto estimó que la exigencia de vincular laboralmente a las madres comunitarias modificaba la estructura de la administración nacional, lo cual solo podía ocurrir mediante iniciativa gubernamental[8]. 12. Para la Corte la objeción resultó fundada porque: (i) la habilitación general atinente a la celebración de contratos laborales con las Madres entrañaba una modificación a la administración nacional, lo que implicaba la necesidad de contar con la iniciativa gubernamental; (ii) si bien es cierto que la Ministra de Trabajo de la época se había manifestado sobre el proyecto ante la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes en sesión del 17 de agosto de 2016, para la Corte estas apreciaciones no tenían la entidad suficiente para considerar que se había otorgado el aval al proyecto, y (iii) la expresión demandada requería de un aval complejo por parte del Gobierno nacional (dado que comprometía a diferentes ramos ministeriales), por lo cual, ante el inequívoco pronunciamiento en contra de la propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no era posible considerarlo otorgado. En este sentido, la ausencia de aval válidamente otorgado respecto de una iniciativa que materialmente implicaría la modificación de la estructura de la administración nacional desconocía lo establecido en los artículos 150.7 y 154 constitucionales. Objeción en contra de los artículos 5° y 6° del proyecto de ley por violación de las reglas de los artículos 13 y 48 de la Constitución 13. El Gobierno nacional objetó los artículos 5º y 6º del proyecto por estimar que el subsidio permanente de vejez, establecido en el proyecto, contravenía los artículos 13 y 48 de la Constitución Política, al pretender crear una pensión especial. Explicó que las características del subsidio permanente para la vejez al que se refieren los artículos 5° y 6° del proyecto reunía las características propias de las pensiones, al obtenerse ésta al cumplir una determinada edad, ser producto del desarrollo de un trabajo y tener carácter vitalicio. El establecimiento de una pensión especial, de acuerdo con lo considerado por el Gobierno, se opondría a lo establecido en los incisos noveno, undécimo, duodécimo y décimo tercero del artículo 48 superior, en tanto pretenden asegurar un régimen pensional único, establecido en las leyes que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y cuyas prestaciones sean el producto de cotizaciones. También, el permitir esquemas pensionales extraordinarios afectaría el principio de igualdad, desconociendo que el resto de trabajadores deben someterse a condiciones diversas a las de los sujetos del proyecto, para acceder a una pensión de vejez. 14. La Corte encontró infundada dicha objeción porque partió de una premisa incorrecta, cual fue la de caracterizar el subsidio permanente de vejez como una pensión de aquellas que regula el artículo 48 superior. Por lo cual, los argumentos planteados por el Gobierno en esta objeción no podrían ser objeto de estudio, pues todos ellos requerirían que la prestación analizada fuese en efecto una pensión especial, naturaleza que es ajena al subsidio permanente para la vejez. En el mismo sentido, concluyó que la objeción resultaba inepta respecto a la alegada violación del artículo 13 superior, pues “[l]a identificación de los grupos objeto de contraste -señalando que ambos se caracterizan por ser beneficiarios de una pensión en el sentido del artículo 48- resulta equivocada, en tanto el subsidio permanente de vejez no tiene esa naturaleza”. En este sentido, se abstuvo de pronunciarse sobre el presunto desconocimiento de los artículos 48 y 13 superiores. Objeción en contra de los artículos 5° y 6° del proyecto de ley por violación del principio de sostenibilidad financiera (art. 48 superior) y del criterio de sostenibilidad fiscal (art. 334 superior) 15. El Gobierno nacional también objetó los artículos 5º y 6º, esta vez por considerar que el subsidio permanente para la vejez desconocía el artículo 48 de la Carta Política, en cuanto impone al Estado la garantía de la sostenibilidad financiera del sistema pensional, y el artículo 334 superior en conjunto con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, al desconocer el criterio de sostenibilidad fiscal. 16. La Corte respecto de dicha objeción resaltó que: (i) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostuvo en el curso del trámite legislativo que “los gastos generados por esta propuesta no se encuentran contemplados ni en el Marco Fiscal de Mediano Plazo ni en el Marco de Gasto de Mediano Plazo del sector, de manera que se afecta la estabilidad de las finanzas públicas, el equilibrio macroeconómico y la sostenibilidad fiscal”; (ii) tal conclusión se desprendía del concepto radicado el 31 de octubre en la Secretaría General de la Cámara de Representantes[9], en el que se resaltó que la iniciativa legislativa vulneró lo dispuesto en la Ley 819 de 2003, en particular lo señalado en el artículo 7º conforme al cual existe la obligación “de establecer en todo proyecto de ley la fuente de financiación de los gastos que la propuesta genere”. 17. En la sentencia C-110 de 2019, la Corte Constitucional encontró que, efectivamente, en el trámite del proyecto no se habían atendido las exigencias derivadas de los artículos 48 y 334 constitucionales, referidos al principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional y al criterio de sostenibilidad fiscal, respectivamente. Se argumentó que “en su aprobación se violaron las exigencias de deliberación”[10], especialmente porque no se reparó adecuadamente “en los efectos que tiene la creación del “subsidio permanente a la vejez””[11]. 18. En dicha sentencia, la Corte recordó algunos de los parámetros fundamentales para el análisis de constitucionalidad, cuando se alegue la violación del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional y del criterio de sostenibilidad fiscal. Se estableció que el control: (i) no puede convertirse en un juicio sobre la conveniencia de las medidas; (ii) debe reconocer “limitaciones epistémicas”[12] para establecer “lo que exige definitivamente la sostenibilidad fiscal”[13], dado su complejo contenido técnico; (iii) debe reconocer una amplia potestad de acción al Gobierno y de configuración legislativa al Congreso de la República; (iv) en desarrollo de ese amplia potestad de configuración del Legislador, debe la Corte ser deferente a los juicios de oportunidad y conveniencia realizados en el seno del Congreso; y (v) la regulación orgánica, referida al criterio de sostenibilidad fiscal, especialmente la contenida en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 y en el artículo 8° de la Ley 1473 de 2011, “prevé reglas jurídicas que, sin anular la relevancia constitucional de la sostenibilidad, acentúan su dimensión procesal-deliberativa y les imponen a los órganos políticos elegidos directamente por el pueblo cargas especiales de valoración, explicación y discusión de las incidencias fiscales de una medida”[14]. 19. En cualquier caso, se puso de presente en la sentencia C-110 de 2019 que la deliberación especial que exigen este criterio de sostenibilidad fiscal y principio de sostenibilidad financiera “no puede tratarse solo de una “formalidad” o un “trámite”, sino que el Gobierno y el Congreso deberán, al amparo del principio de colaboración armónica, valorar de manera concreta, pública y clara los efectos fiscales que tienen sus decisiones”[15], y que el control de constitucionalidad derivado de los mismos si bien no pretende evaluar la calidad del debate, ni definir la conveniencia del gasto público, si debe evaluar, en cambio, “(i) el alcance de las medidas que pretenden adoptarse, (ii) sus consecuencias concretas en la realización de los fines sociales del Estado y en la materialización de los derechos, y, finalmente, (iii) la forma de abordar dicho impacto responsablemente”[16]. En suma, concluyó la Corte en dicha sentencia que el debate y la interacción entre las ramas legislativa y ejecutiva en estas materias que implican gasto fiscal y afectan el sistema pensional debe no solo ser formalmente constitucional, sino que su resultado debe ajustarse materialmente a la norma superior. 20. Sobre el control por el eventual desconocimiento del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, la sentencia C-110 de 2019 destacó que uno de los elementos esenciales del análisis tiene que ver con “las posibles fuentes de financiación”[17] de las medidas y establece con claridad que “la Corte pued[e] controlar, de forma excepcional, la validez de una medida determinada cuando los debates en el Congreso se apoyen en premisas o conclusiones evidentemente equivocadas”[18], siendo esto especialmente importante en materia de fuentes de financiación e impacto en las finanzas públicas. 21. Al resolver la objeción en cuestión formulada por el Gobierno nacional, manifestó la Corte que en el debate legislativo correspondiente a estos dos artículos “[n]o fue considerado en modo alguno si, definitivamente, los valores establecidos serían cubiertos con los recursos de la subcuenta de subsistencia y, de ser el caso, qué podría ocurrir con las subvenciones que en la actualidad se asumen con cargo a dicha subcuenta y que se dirigen, según la regulación vigente, a personas en estado de indigencia o de pobreza extrema”[19] (subrayas fuera del texto original). Para la Corte, “era claro que la aprobación del proyecto implicaba una ampliación sustancial de los beneficiarios del subsidio y el incremento del valor del mismo. Tal circunstancia ha debido suscitar una consideración acerca del origen de los recursos que se emplearían para asumir la modificación del subsidio previsto en el Decreto 605 de 2013, atendido actualmente con cargo a los recursos de la Cuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”[20]. De esta manera, se encontró en la sentencia C-110 de 2019 que el impacto de los artículos 5 y 6, “[n]o se trata únicamente de la habilitación para [la] inclusión [del subsidio permanente a la vejez] en el presupuesto anual, sino de la imposición de una orden de pago de un subsidio a todas las personas que cumplan los requisitos allí previstos”[21], financiado con los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, entendiendo que “los costos de la reforma al subsidio permanente de vejez serían asumidos con los recursos mediante los cuales, a su vez, se cubría el subsidio reglamentado por el Decreto 605 de 2013”[22]. Asimismo, se resalta la relación del mecanismo contemplado en estos dos artículos con el artículo 164 de la Ley 1450 de 2011 “en el que se prevé la destinación de los recursos de la cuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional para el pago del subsidio, cuyo alcance modifican los artículos objetados”[23]. 22. De otro lado, y luego de analizar lo ocurrido en el trámite legislativo, la Corte constató que durante dicho proceso no se cumplieron las condiciones mínimas de deliberación que impone el criterio de sostenibilidad fiscal (Artículos 334 CP y 7° Ley 819 de 2003) respecto de las iniciativas que ordenan la realización de gastos. En particular, luego de que el Ministro de Hacienda y Crédito Público (MHCP) remitiera su concepto negativo al Congreso, surtido el tercer debate, este no fue en modo alguno considerado en el informe de ponencia correspondiente al cuarto debate, ni durante las deliberaciones subsiguientes. Tampoco ocurrió ello durante la conciliación en las plenarias. La Corte consideró que, de conformidad con la regla orgánica del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, el concepto presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público si bien no vinculaba al Congreso de la República, una vez emitido sí obligaba a este último a estudiarlo y discutirlo. Si ello había sido omitido, se configuraba un vicio que daba lugar a la inconstitucionalidad de la disposición. Así pues, la Corte concluyó que se había desconocido la exigencia procedimental según la cual después de las observaciones de dicho ministerio, se requería su estudio y análisis con el fin de admitirlas o rechazarlas. 23. En todo caso, por tratarse de un vicio subsanable, este tribunal ordenó devolver “a la Presidencia de la Cámara de Representantes el expediente legislativo con el fin de que tramit[ara] la subsanación del vicio de procedimiento identificado a partir del cuarto debate en la plenaria de dicha cámara legislativa”[24], concediendo treinta días de sesiones ordinarias para ello, y el tiempo restante de la legislatura para agotar el procedimiento legislativo completo, con fecha límite hasta el 20 de junio de 2019. D. TRÁMITE DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO POSTERIOR A LA NOTIFICACIÓN DE LA SENTENCIA C-110 DE 2019 24. El 1º de abril de 2019, mediante oficio No. CS-143 la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al presidente de la Cámara de Representantes, el expediente contentivo del proyecto de ley 127 de 2015 Senado y 277 de 2016 Cámara, junto con copia de la sentencia C-110 de 2019. 25. El 8 de mayo de 2019, el secretario general de la Cámara de Representantes remitió al presidente de la Comisión Séptima Constitucional Permanente, el expediente del anotado proyecto de ley, junto con la referida sentencia. 26. El 10 de mayo de 2019, dicho funcionario remitió dos comunicaciones a los representantes Jorge Alberto Gómez Gallego y Benedicto de Jesús González Montenegro en las que se les informaba sobre sus respectivas designaciones como coordinador ponente y ponente. Así mismo, en dichas comunicaciones se les informaba que, con el objeto de cumplir lo resuelto por la Corte Constitucional mediante sentencia C-110 de 2019, se les fijaba un término de 10 días improrrogables para presentar la ponencia para segundo debate. 27. El 14 de mayo del corriente año, el senador Alexander López Maya remitió al secretario de la comisión séptima permanente del Senado de la República, una comunicación en la que indagó sobre la fecha de notificación del fallo de constitucionalidad, con el fin de “realizar las acciones legales pertinentes en defensa del proyecto de ley”. 28. El 15 de mayo de 2019, el secretario de la comisión séptima permanente del Senado de la República informó al senador López Maya que el 1º de abril de dicho año se había recibido en la presidencia de la Cámara de Representantes y el 9 de mayo en la Comisión, el expediente del proyecto de ley, junto con la sentencia C-110 de 2019. 29. El 21 de mayo de 2019 el secretario de la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes remitió una comunicación al representante Jhon Arley Murillo Benítez, en la que le informó que había sido designado ponente, junto con los representantes Gómez y González (ver supra, numeral 26). 30. En la misma fecha —recibida en Secretaría de la Cámara de Representantes el 21 de mayo—, los representantes Jorge Alberto Gómez Gallego, Benedicto de Jesús González y Jhon Arley Murillo Benítez presentaron informe de ponencia para segundo debate al proyecto de ley No. 127 de 2015 Senado, 277 de 2016 Cámara, “por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los Programas de Atención Integral a la Primera Infancia y protección Integral de la Niñez y Adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus derechos laborales, se establecen garantías en materia de seguridad alimentaria y se dictan otras disposiciones”[25]. El informe de ponencia para segundo debate reseñó el trámite de las objeciones del Gobierno nacional contra algunas normas del proyecto de ley, el cumplimiento del requisito de publicidad, sintetizó lo ocurrido en la votación del informe de objeciones en el Congreso de la República, y relató el trámite que surtieron ante la Corte Constitucional. 31. Luego de citar la parte resolutiva de la sentencia C-110 de 2019, el informe de ponencia incluyó un acápite titulado “DELIBERACIÓN PÚBLICA, PARTICULAR Y EXPLÍCITA SOBRE EL IMPACTO FISCAL DE LA REFORMA PROPUESTA, SU CONCORDANCIA CON EL MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO Y LAS POSIBLES FUENTES DE FINANCIACIÓN, CONFORME LA ‘CARTA DE COMENTARIOS DEL MHCP AL TEXTO APROBADO EN TERCER DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 277 DE 2016 CÁMARA, 127 DE 2015 SENADO’”. 32. El informe de ponencia aduce que en la carta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentada tras culminar el tercer debate se insistió en que las madres comunitarias ya contaban con subsidios y beneficios creados por la Ley 1450 de 2011, tales como: (i) el programa Subsidio Aporte a la Pensión que podía ser complementado con los Beneficios Económicos Periódicos ‘BEPs’; (ii) el acceso al subsidio de subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP) destinados a que las personas que funjan como madres comunitarias y que, al momento de su retiro, no reúnan los requisitos para acceder a una pensión de vejez ni puedan acceder a los BEPs, puedan acceder a uno u otro; (iii) un aumento en las bonificaciones que reciben las madres comunitarias; y (iv) un ajuste en el cálculo actuarial de las cotizaciones que durante el periodo comprendido entre el 29 de enero de 2003 y el 14 de abril de 2008 realizaron aquellas sin que contaran con el acceso al FSP. En ese sentido, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según reseña el informe de ponencia, consideró que no debía haber lugar a la prestación permanente a la vejez, contemplada en los artículos 5º y 6º del proyecto de ley, por existir ya programas y beneficios para las madres comunitarias, FAMI y sustitutas. 33. El mismo informe de ponencia planteó que los argumentos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no eran de recibo por cuanto “el argumento […] pretende, que con la ejecución de programas precarizados y que no garantizan la subsistencia mínima de las personas de la tercera edad, se supla el deber constitucional del Estado Colombiano de proteger a las personas en su vida honra y bienes, comprometiendo en el caso presente, el derecho a la seguridad social, a la subsistencia material de las personas beneficiarias de tales subsidios”[26]. Allí se agregó que el mencionado Ministerio consideró que la prestación consagrada en los artículos 5º y 6º del proyecto de ley se trataba en realidad de una pensión “con apariencia de subsidio”. Sin embargo, con fundamento en lo dispuesto en la sentencia C-110 de 2019, el informe de ponencia no acogió dicha observación. 34. Tras estas consideraciones, el informe de ponencia consideró cumplido el punto tercero de la parte resolutiva de la sentencia C-110 de 2019. En todo caso, instó a la Plenaria de la Cámara de Representantes a propiciar una deliberación pública, particular y explícita sobre el impacto fiscal de la reforma propuesta, su concordancia fiscal de mediano plazo y las posibles fuentes de financiación, para hacer manifiesta la posición de la corporación respecto del concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 35. Tras formular una serie de consideraciones sobre la naturaleza no vinculante del concepto del Ministerio de Hacienda, el informe de ponencia entró a analizar los costos económicos que, según dicho ministerio se causarían con ocasión de la prestación permanente de vejez. Sobre la materia, comenzó por plantear la existencia de una “gran preocupación sobre que el ‘Programa de madres comunitarias’ destinado a ayudar a los niños no cuente con fondos suficientes, habida cuenta de la importante labor social que llevan a cabo esas mujeres sin la formación adecuada y en malas condiciones de trabajo. Por ese motivo, [el Comité PIDESC] recomendó al Estado Colombiano ‘mejorar la formación de las ‘madres comunitarias y regularizar su situación laboral, tratándolas a todos los fines como trabajadores empleados por una tercera persona”[27]. 36. Dicha preocupación, que había sido reprochada internacionalmente por el Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales desde el año 2001, motivó, según el informe de ponencia, la presentación del proyecto de ley. Según el informe, dicho proyecto de ley se ajustó no solo a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad sino también al de progresividad establecido en el numeral 1 del artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como al artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, dado que “lo que se establece [en el proyecto] es un grado de progresividad en las medidas adoptadas hasta el momento, con el objeto teleológico de garantizar un mejor desarrollo del Derecho a la Seguridad Social en Pensiones del segmento poblacional beneficiario de esta iniciativa”[28]. Así pues, con el proyecto de ley se pretende dar cumplimiento a normas internacionales respecto de un sector de la población vulnerable y discriminado por razones económicas y de género, tal y como lo reconoció la Corte Constitucional mediante sentencia T-628 de 2012. 37. Con el fin de desvirtuar la posición del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según la cual las madres comunitarias cuentan con los programas creados por la Ley 1450 de 2011, el informe de ponencia citó la sentencia T-480 de 2016, así como la sentencia SU-079 de 2018, en las que se evidencia que un gran número de madres comunitarias no cuentan con acceso a programas como los BEPs o al subsidio del FSP, bien porque las madres comunitarias dejaron de cotizar por un periodo superior a 6 meses, o porque estas se retiraron antes de la vigencia de la Ley 1450 de 2011. 38. Asimismo, para el informe de ponencia, el documento presentado por el Ministerio presenta inconsistencias porque: (i) no cuenta con la información suficiente para determinar el presupuesto y los costos asociados a este subsidio; (ii) formula sus cálculos con base en el 100% del salario mínimo legal, y no en el 95% de dicho salario (de conformidad con el texto aprobado en tercer debate), y debió distinguir entre las madres comunitarias en función del tiempo efectivamente laborado; y (iii) no tiene en cuenta que los recursos de los programas y subsidios creados por la Ley 1450 de 2011 no han sido efectivamente desembolsados, por diversas razones. 39. En punto a las posibles fuentes de financiación, el informe de ponencia detalló cuáles eran los recursos existentes tanto en el FSP —con corte a julio y agosto de 2018— como en la Subcuenta de Subsistencia. Cabe anotar que no se precisó qué proporción de dichos recursos se destinarían al pago del subsidio. 40. Por último, el informe de ponencia incluye el texto propuesto para segundo debate en la Cámara de Representantes. En este, se propuso acoger la segunda objeción por inconveniencia aducida por el Gobierno nacional (pues la primera ya lo había sido en el trámite legislativo), en relación con el concepto de atención integral previamente incluido en el artículo 2º, dado que la Ley 1804 de 2016 ya lo incluía. El texto propuesto, integrado por 19 artículos, fue el siguiente[29]: TEXTO APROBADO EN PRIMER DEBATE DE CÁMARA TEXTO PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE DE CÁMARA CON BASE EN LAS OBSERVACIONES DE LA SENTENCIA C-110 DE 2019 Artículo 2º. Del servicio público de atención a la Primera Infancia, protección Integral de la niñez y adolescencia. La atención integral a la Primera Infancia es un servicio público que puede ser prestado por el Estado o por los particulares constituidos como personas jurídicas sin ánimo de lucro, que reúnan los requisitos establecidos por el ICBF, mediante la suscripción de contratos de aporte, de conformidad con lo establecidos en la Ley 80 de 1993 y las normas que la modifiquen o sustituyan. […] Parágrafo 2º. Para efectos de garantizar la calidad en el servicio, en los procesos de contratación que adelante el desarrollo de sus políticas y/o fines misionales, el ICBF validará la experiencia individual de las madres comunitarias, FAMI sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales, cuya sumatoria podrá convalidar la experiencia requerida por las asociaciones de padres usuarios y/o madres comunitarias FAMI y sustitutas. Artículo 2º. Validación de experiencia en el servicio. Para efectos de garantizar la calidad en el servicio, en los procesos de contratación que adelante el desarrollo de sus políticas y/o fines misionales, el ICBF validará la experiencia individual de las madres comunitarias, FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales, cuya sumatoria podrá convalidar la experiencia requerida por las asociaciones de padres usuarios y/o madres comunitarias FAMI y sustitutas. Artículo 3º. Definiciones […] Parágrafo 1º. Las madres comunitarias y madres FAMI, podrán prestar el servicio en el lugar de su residencia, en sedes sociales, comunitarias o en infraestructura de una institución estatal o privada, que se denominarán Hogares Comunitarios y Hogares FAMI, los cuales funcionarán bajo la continuada subordinación a una organización comunitaria, social o empresarial y la vigilancia, control y seguimiento del ICBF, como ente rector del Sistema Nacional de Bienestar Familiar. Artículo 3º. Definiciones […] Parágrafo 1º. Las madres comunitarias y madres FAMI, podrán prestar el servicio en el lugar de su residencia, en sedes sociales, comunitarias o en infraestructura de una institución estatal o privada, que se denominarán Hogares Comunitarios y Hogares FAMI, los cuales funcionarán bajo la continuada reglamentación a una organización comunitaria, social o empresarial y la vigilancia, control y seguimiento del ICBF, como ente rector del Sistema Nacional de Bienestar Familiar. CAPÍTULO II Reglas que rigen la relación laboral de las madres comunitarias, FAMI, sustitutas y tutoras, naturaleza del vínculo contractual, subsidio a la vejez, sustitución de empleadores y reglamento de trabajo Artículo 4°. Del vínculo contractual de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas y tutoras. La vinculación contractual de las madres comunitarias y FAMI que prestan el servicio público de atención integral a la primera infancia en los Programas del ICBF será de carácter laboral y se adelantará en forma directa con el ICBF o mediante la contratación de las organizaciones conformadas por madres comunitarias, madres sustitutas, tutoras y FAMI. En todo caso, se deberá garantizar su vinculación con vocación de estabilidad laboral y contrato a término indefinido, garantizando todas las prestaciones sociales y de seguridad social a las que tienen derecho. […] CAPÍTULO II Reglas que rigen la relación laboral de las madres comunitarias, FAMI, sustitutas y tutoras, naturaleza del vínculo contractual, subsidio a la vejez, sustitución de empleadores y reglamento de trabajo Artículo 4°. Del vínculo contractual de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas y tutoras. La vinculación contractual de las madres comunitarias y FAMI que prestan el servicio público de atención integral a la primera infancia en los Programas del ICBF será de carácter laboral y se adelantará mediante la contratación de las organizaciones conformadas por madres comunitarias, madres sustitutas, tutoras y FAMI. En todo caso, se deberá garantizar su vinculación con vocación de estabilidad laboral y contrato a término indefinido, garantizando todas las prestaciones sociales y de seguridad social a las que tienen derecho. […] Artículo 5°. Subsidio permanente a la vejez. Las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales que hayan prestado sus servicios al ICBF tendrán derecho a un subsidio permanente a la vejez, que se incrementará anualmente en el mismo porcentaje del salario mínimo mensual legal vigente, de la siguiente manera: 1. Quienes hayan laborado veinte (20) años o más en los programas de atención integral a la Primera Infancia, protección integral de la niñez y adolescencia del ICBF recibirán subsidio equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente. 2. Quienes hayan laborado más de diez (10) años y menos de veinte (20) años o más en los programas de atención integral a la Primera Infancia, protección integral de la niñez y adolescencia del ICBF recibirán un subsidio proporcional al tiempo laborado, que lo reglamentará el Gobierno nacional. […] Artículo 5°. Subsidio permanente a la vejez. Las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales que hayan prestado sus servicios al ICBF tendrán derecho a un subsidio permanente a la vejez, que se incrementará anualmente en el mismo porcentaje del salario mínimo mensual legal vigente, de la siguiente manera: 1. Quienes hayan laborado veinte (20) años o más en los programas de atención integral a la Primera Infancia, protección integral de la niñez y adolescencia del ICBF recibirán subsidio equivalente a un 95% de un salario mínimo mensual legal vigente. 2. Quienes hayan laborado más de diez (10) años y menos de veinte (20) años en los programas de atención integral a la Primera Infancia, protección integral de la niñez y adolescencia del ICBF recibirán un subsidio proporcional al tiempo laborado, que lo reglamentará el Gobierno nacional. […] Artículo 7º. Sustitución de empleadores. De conformidad con lo previsto por los artículos 67, 68 y 69 del Código Sustantivo del Trabajo, madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales de los Programas de Atención Integral a la Primera Infancia del ICBF que hagan tránsito o hayan transitado con anterioridad a la vigencia de la presente ley a la estrategia gubernamental De Cero a Siempre, conservarán la calidad del vínculo contractual establecido en la presente ley y demás prerrogativas laborales sociales, sin excepción del perfil que desempeñe en el tránsito. […] Artículo 7º. Sustitución de empleadores. De conformidad con lo previsto por los artículos 67, 68 y 69 del Código Sustantivo del Trabajo, madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales de los Programas de Atención Integral a la Primera Infancia del ICBF que hagan tránsito o hayan transitado con anterioridad a la vigencia de la presente ley a la estrategia gubernamental De Cero a Siempre, conservarán la calidad del vínculo contractual establecido en la presente ley y demás prerrogativas laborales sociales, sin excepción del perfil que desempeñe en el tránsito, siempre que se den los requisitos establecidos en dichas disposiciones. […] Artículo 10. Derecho a la educación. Las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales que prestan el Servicio Público de Atención Integral a la Primera Infancia y que prestan el servicio en los Programas de protección integral de la niñez y adolescencia del ICBF, tendrán derecho: 1. Al acceso gratuito a la educación básica y media en las instituciones educativas oficiales, para lo cual el Gobierno Nacional expedirá la reglamentación correspondiente. 2. Al otorgamiento de los permisos para asistir a clases y exámenes por parte de las entidades que administran, cuando cursen con regularidad estudios en los diferentes niveles de educación siempre y cuando no se interfieran las funciones propias del cargo. Parágrafo. El Gobierno Nacional podrá incorporar en el Presupuesto General de la Nación las partidas necesarias para la creación de un fondo que sea administrado por el Icetex, con destino a estimular el acceso a Programas Académicos de Educación Superior de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales relacionadas con la atención integral a la Primera Infancia en diferentes áreas académicas. Artículo 10. Derecho a la educación. Las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales que prestan el Servicio Público de Atención Integral a la Primera Infancia y que prestan el servicio en los Programas de protección integral de la niñez y adolescencia del ICBF, tendrán derecho: 1. Al acceso gratuito a la educación básica y media en las instituciones educativas oficiales, para lo cual el Gobierno Nacional expedirá la reglamentación correspondiente. 2. Al otorgamiento de los permisos para asistir a clases y exámenes por parte de las entidades que administran, cuando cursen con regularidad estudios en los diferentes niveles de educación siempre y cuando no se interfieran las funciones propias del cargo. Parágrafo. El Gobierno Nacional podrá incorporar en el Presupuesto General de la Nación las partidas necesarias para la creación de un fondo que sea administrado por el Icetex, con destino a estimular el acceso a Programas Académicos de Educación Superior de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales relacionadas con la atención integral a la Primera Infancia en diferentes áreas académicas. De igual forma, el Ministerio de Educación y el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) gestionarán programas de capacitación y formación para las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales. 41. En virtud de lo expuesto, el informe de ponencia incluyó como proposición a la Cámara de Representantes, la de darle segundo debate al proyecto de ley No. 127 de 2015 Senado - 277 Cámara 2016. 42. El 22 de mayo de 2019, el secretario general de la Comisión Séptima Permanente de la Cámara de Representantes, remitió el expediente del proyecto de ley junto con el informe de ponencia para segundo debate al secretario general de la misma corporación. El texto definitivo puesto a consideración de la plenaria de la Cámara para segundo debate fue el mismo que el propuesto por los representantes en el informe de ponencia para segundo debate. 43. El 5 de junio de 2019, mediante constancia de la Secretaría General de la Cámara de Representantes, se informó que, en sesión plenaria del 4 de junio de 2019, fue aprobado en segundo debate el texto definitivo sin modificaciones del proyecto de ley, tal como consta en el acta de la sesión plenaria ordinaria No. 60 del 4 de junio de 2019[30], y como fuera anunciado en la sesión del 28 de mayo de 2019. Ese mismo día, la Secretaría General de dicha cámara legislativa, expidió certificación en la que se señaló que “En Sesión Plenaria del día 4 de junio de 2019 de la Cámara de Representantes, fue considerado y aprobado sin modificaciones en segundo debate la ponencia, el articulado y el título presentado por los ponentes al Proyecto de Ley No. 276 […]. Lo anterior dando cumplimiento a la Sentencia C-110 de 13 de marzo de 2019, proferida por la Honorable Corte Constitucional, y artículos 241 Constitucional y 202 de la Ley 5ª de 1992, (Reglamento del Congreso), se procedió a subsanar el vicio de procedimiento en esta Corporación al proyecto de Ley en comento.”[31] 44. El 5 de junio de 2019, el secretario general de la Cámara de Representantes remitió al presidente del Senado de la República el expediente legislativo del proyecto de ley[32]. 45. Ese mismo día, el secretario general del Senado de la República informó al senador Alexander López Maya que, en atención a las instrucciones del presidente de dicha Corporación, había sido designado para integrar, junto con “su homólogo de la Cámara de Representantes”, la comisión accidental de mediación cuyo propósito sería el de unificar el texto para su remisión a sanción presidencial[33]. 46. El 6 de junio de 2019 se recibió en Secretaría General de una y otra cámara el acta de conciliación —con fecha de 4 de ese mes— de la comisión accidental compuesta por el senador López Maya y el representante Jorge Gómez. En aquella consta que los conciliadores: “Después de un análisis hemos concluido que el texto aprobado por la Honorable Cámara de Representantes recoge en su integridad las consideraciones y lo aprobado en el Senado de la República, además de recoger las órdenes impartidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la sentencia C-110 de 2019 […] Por lo anterior, hemos decidido acoger en su totalidad el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, así como el Título aprobado por ésta”[34]. En dicha acta, se incorporó el texto del proyecto de ley conciliado. 47. El 11 de junio de 2019, la Secretaría General del Senado de la República expidió constancia secretarial en la que informó que: “En sesión Plenaria del H. Senado de la República el día once (11) de Junio del año dos mil diecinueve (2019), fue considerado y aprobado, el Informe de la Comisión de Mediación […] al Proyecto de Ley No. 127 de 2015 Senado – 277 de 2016 Cámara […]. El resultado de las votaciones presentadas para la aprobación de este Informe son las registradas en el Acta No. 65 de 11 de Junio de 2019”[35]. 48. El 13 de junio de 2019, fue recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional oficio mediante el cual se remitía el expediente del proyecto de ley 127 de 2015 Senado-277 de 2016 Cámara, “debidamente subsanado el vicio de procedimiento señalado, en el sentido de repetir el trámite legislativo a partir del segundo debate en la Cámara de Representantes (cuarto debate)”, de conformidad con lo ordenado por este tribunal en sentencia C-110 de 2019. 49. El 10 de julio de 2019, la Sala Plena de la Corte Constitucional profirió el auto 376 de 2019, en virtud del cual se resolvió: (i) abstenerse de pronunciar fallo definitivo hasta tanto no se allegaran todas las pruebas decretadas; (ii) requerir a los presidentes de las cámaras legislativas para que remitieran con destino a la Corte las gacetas del Congreso en las que se publicaron las actas que dan cuenta de cómo se surtió en detalle el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, los textos, los anuncios y citaciones, las publicaciones, las discusiones y la aprobación de informes de ponentes, entre otros asuntos; y (iii) una vez recibidas las pruebas decretadas, y debidamente evaluadas, se continuaría con el trámite de las objeciones gubernamentales. 50. En cumplimiento del anotado auto, la Secretaría General de la Corte Constitucional requirió a la Cámara de Representantes y al Senado de la República la remisión de “las Gacetas en las que aparecen publicadas las actas de las sesiones en las que se efectuó el anuncio, discusión y votación de los informes de los ponentes y de la Comisión Accidental de Conciliación […]”. 51. El 1º de agosto se hizo llegar a la Secretaría General de la Corte Constitucional oficio suscrito por el secretario general de la Cámara de Representantes, con el que adjuntó en medio magnético, además de la certificación del quórum y de las votaciones de aprobación de...