Sentencia C-447 de 2025

C-447-25 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-447/25 AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Se vulnera por requisito de contar con un concepto "favorable" de entidades del orden nacional para declarar atractivos turísticos y fijar puntos de control turístico en su territorio (...) para la Corte, la participación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en la declaración de los atractivos turísticos y la fijación de los puntos de control turístico no es desproporcionada, sino que garantiza la coordinación y la concurrencia entre los distintos niveles del gobierno. Sin embargo, el requisito previsto por el artículo 25 demandado acerca de que el concepto sea “favorable” desborda el ejercicio de articulación perseguido por la norma y constituye una limitación evidentemente desproporcionada de la autonomía territorial. (...)En consecuencia, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “favorable”, contenida en el artículo 25 de la Ley 300 de 1996. PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Participación en la promoción del turismo sostenible y responsable CONSTITUCION DE 1991-Establece nuevo modelo de Estado unitario con descentralización administrativa y concibe al municipio como la célula esencial de la organización territorial UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Armonización AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y SU RELACION CON LA PRESERVACION DEL PRINCIPIO DE ESTADO UNITARIO-Jurisprudencia constitucional ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites previstos en la Constitución y la ley (...) i. Las entidades territoriales tienen autonomía para gestionar sus “intereses propios”. La jurisprudencia entiende estos intereses como aquellos que se circunscriben al territorio de la entidad respectiva, por oposición a los “intereses nacionales”, que trascienden el ámbito propio de cada jurisdicción territorial y frente a los cuales la posibilidad de intervención del legislador es mayor. ii. Para gestionar sus propios intereses, la Constitución les otorga a las entidades territoriales cuatro facultades o prerrogativas básicas que ha considerado como el núcleo fundamental de la autonomía territorial: (i) gobernarse por sus propias autoridades, (ii) ejercer las competencias que les correspondan, (iii) administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para cumplir sus funciones, y (iv) participar en las rentas nacionales. PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Límites AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Autogobierno y autogestión (...) el autogobierno implica la posibilidad de que los habitantes de las entidades territoriales elijan a sus propias autoridades políticas y que dichas autoridades no estén subordinadas jerárquicamente a las nacionales. Por su parte, la capacidad de ejercer sus propias competencias hace referencia a que, cuando el ordenamiento jurídico les asigna facultades asociadas “a la gestión de sus propios intereses”, las entidades territoriales puedan usarlas sin injerencia de los otros órganos. PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Concepto previo para ejercer facultades (...) la Corte ha sostenido que el legislador puede requerir que se expidan conceptos previos como mecanismos de coordinación entre los distintos niveles del gobierno. Sin embargo, en las providencias referidas, esta Corporación consideró que exigir un concepto “favorable” o con efectos vinculantes para el ejercicio de competencias propias de las entidades territoriales vulnera el principio de autonomía territorial. Lo anterior, porque subordina decisiones que la Constitución les asigna a dichas entidades al juicio de órganos del nivel central. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Concepto previo limitado en el tiempo (...) el legislador, dentro de su margen de configuración, podría definir un término específico para rendir los conceptos previos a la declaratoria de un atractivo turístico o un punto de control turístico, como lo ha hecho en otros casos. Sin embargo, ante la ausencia de un plazo razonable definido explícitamente en la ley, la Corte debe llenar el vacío que existe actualmente y que da lugar a una interpretación inconstitucional de la norma. De no llenarse este vacío, el término para la expedición de los conceptos por parte de las entidades del orden nacional quedaría sujeto al arbitrio de las propias autoridades administrativas que deben intervenir en el trámite. ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Función y reglamentación del uso del suelo por parte los concejos municipales y distritales REGULACION USO DEL SUELO-Competencia del Concejo Municipal de acuerdo con la ley USO DEL SUELO-Competencia para reglamentarlo La competencia de los concejos municipales o distritales de regular los usos del suelo no es absoluta. En efecto, según la jurisprudencia de la Corte, dicha competencia constitucional debe ejercerse de acuerdo con la ley y debe ponderarse con otros principios -como el de Estado unitario- cuando hay intereses nacionales que inciden en la ordenación del territorio. Así, por ejemplo, en materia de exploración y explotación de recursos del subsuelo, la Corte señaló que deben existir estándares nacionales y criterios generales sobre dónde y cómo se permite realizar dichas actividades, pero es necesario que haya participación de los municipios en el proceso de definir esos criterios y coordinación a la hora de aplicarlos. Asimismo, en materia de proyectos de infraestructura y vivienda, la Corte consideró que es posible que exista cierto grado de intervención de las entidades del orden nacional y departamental, pero ésta no puede llegar hasta el punto de sustituir al concejo municipal en la expedición de los planes de ordenamiento territorial. SECTOR TURISMO-Integración e importancia (...) el turismo permite divulgar los valores, enseñar la historia, comunicar las tradiciones, enriquecer la cultura, proteger el patrimonio cultural, facilitar el aprovechamiento del tiempo libre, atraer capital extranjero y fomentar la economía, con un impacto positivo en el bienestar social y económico. Por ello, esta Corporación reconoce que se trata de una industria que requiere de medidas legislativas que procuren su desarrollo y competitividad. SECTOR TURISMO-Características/SECTOR TURISMO-Objetivos SECTOR TURISMO-Finalidad de los atractivos turísticos (...) los cambios a la norma que regula los atractivos turísticos se justificaron para: (i) incluir valores ambientales y naturales dentro de las características que permiten su declaración, (ii) limitar la realización de actividades contrarias a la preservación del atractivo turístico, y (iii) garantizar que la administración y manejo de los atractivos turísticos se adhiera a los lineamientos de las políticas de sostenibilidad ambiental del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala Plena- SENTENCIA C-447 DE 2025 Referencia: expediente D-16.356. Asunto: acción pública de inconstitucionalidad en contra de los artículos 23 y 25 (parciales) de la Ley 300 de 1996, “[p]or la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Héctor Riveros Serrato. Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo. Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en el artículo 241 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA. Síntesis de la decisión. En esta sentencia, la Corte protegió la autonomía de los municipios, los distritos y los departamentos en asuntos turísticos. Esta Corporación encontró que dos normas legales, que exigen que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindan un concepto previo para que las entidades territoriales puedan declarar atractivos turísticos y fijar puntos de control turístico en sus territorios, tienen algunos problemas de constitucionalidad. La Corte reconoció la importancia de que exista una norma que articule la política turística nacional con las funciones de las entidades territoriales, lo cual es acorde con la Constitución y es de especial relevancia hoy, cuando se busca que el turismo sea responsable y sostenible. Al respecto, la sentencia explicó que los estándares internacionales y nacionales insisten en la importancia de garantizar el crecimiento sostenible del turismo, para orientar a la industria, prever sus impactos ambientales, económicos y sociales y desarrollar sus capacidades para promover el bienestar económico, social y cultural de las comunidades. En el caso concreto, la Corte consideró que la exigencia de un concepto previo por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para declarar las zonas que se consideran atractivos turísticos y fijar un punto de control para su ingreso es acorde con la Constitución, siempre y cuando no sea vinculante. Mientras así sea, dicho concepto constituye una forma legítima de articulación entre el nivel nacional y las entidades territoriales al momento de implementar la política turística. Sin embargo, el concepto no puede ser obligatorio para que las entidades territoriales ejerzan las competencias que les correspondan, pues de lo contrario se anularía su capacidad autónoma para definir estas materias, conforme a la Constitución. Por tal razón, la Corte consideró que, tal y como están formuladas las normas acusadas, la exigencia de que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindan el mencionado concepto, como presupuesto para que las entidades territoriales ejerzan sus competencias, trae como consecuencia que dichas entidades pierdan su capacidad de tomar decisiones sobre estos asuntos, lo cual viola la autonomía territorial. En particular, tras un análisis de razonabilidad y proporcionalidad, esta Corporación encontró que los siguientes aspectos de las normas demandadas son inconstitucionales: (i) la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en este proceso, pues no tiene una competencia de dirigir la política turística nacional ni de orientar la designación de los atractivos turísticos o los puntos de control turístico; (ii) la exigencia de que el concepto del Gobierno sea “favorable” para fijar puntos de control turístico, pues traslada la decisión final del nivel municipal, distrital y departamental al nivel nacional; y (iii) que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo no tenga un término para expedir el concepto, pues una dilación injustificada en rendirlo podría impedir el ejercicio de las competencias por parte de los departamentos, los distritos y los municipios. Por lo tanto, la Corte declaró la inexequibilidad de las expresiones “favorable” y “del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, contenidas en el artículo 25 de la Ley 300 de 1996. Además, declaró la exequibilidad condicionada de la exigencia de un concepto previo por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que se establece en los artículos 23 y 25 de la ley mencionada, bajo el entendido de que, si dicho concepto no es rendido dentro del término previsto en la ley para resolver las consultas elevadas ante las autoridades, los concejos municipales o distritales o las asambleas departamentales podrán continuar con el proceso de declaratoria del atractivo turístico o del punto de control turístico, según el caso. I. ANTECEDENTES 1. El ciudadano Héctor Riveros Serrato presentó una demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 23 y 25 (parciales) de la Ley 300 de 1996, modificados por los artículos 4º y 6º de la Ley 2068 de 2020, respectivamente. El 14 de febrero de 2025 la magistrada ponente inadmitió la demanda y le otorgó al accionante el término de tres días para que, si lo consideraba pertinente, subsanara los cargos. El demandante presentó un escrito de corrección dentro del término concedido. 2. El 10 de marzo de 2025, la magistrada ponente se pronunció sobre la corrección de la demanda y admitió el único cargo formulado por el demandante, que corresponde a la presunta vulneración del principio de autonomía territorial, contenido en los artículos 1º, 287, 300 (numeral 2), 311 y 313 (numerales 7 y 9) de la Constitución. El actor propuso la inconstitucionalidad de la exigencia contenida en las normas demandadas, según la cual los concejos municipales o distritales y las asambleas departamentales deben contar con un concepto previo –y, en el caso del artículo 25 demandado, un concepto favorable– de entidades del orden nacional para declarar atractivos turísticos y fijar puntos de control turístico en su territorio. 3. En el mismo auto, la magistrada ponente ofició al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Colombiana de Municipios y a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales para recaudar algunos elementos de prueba relacionados con los conceptos que han sido solicitados por las entidades territoriales con fundamento en las normas demandadas. Asimismo, ordenó (i) comunicar el inicio del trámite al Congreso de la República y a los ministerios del Interior, de Hacienda, de Comercio, de Ambiente y de las Culturas; (ii) fijar en lista el proceso para que los ciudadanos pudieran intervenir; (iii) dar traslado al procurador general de la Nación y, por último, (iv) invitar a diversas instituciones a participar dentro del proceso[1]. 4. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte decide sobre la demanda de la referencia. 1. Normas demandadas 5. A continuación, se transcribe el contenido de las normas demandadas, en las que se subrayan los apartes cuestionados por el accionante: LEY 300 DE 1996 (julio 26) Por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones. (…) Artículo 23. Atractivos turísticos. <Artículo modificado por el artículo 4º de la Ley 2068 de 2020.> Los concejos distritales o municipales y las asambleas departamentales, por iniciativa de la respectiva autoridad territorial, previo concepto del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, o por iniciativa de este último, podrán declarar como atractivos turísticos de utilidad pública e interés social aquellas zonas urbanas, de expansión o rurales, ecosistemas, paisajes, plazas, vías, monumentos, construcciones y otros que deban desarrollarse con sujeción a planes especiales, adquirirse por el Estado o preservarse, restaurarse o reconstruirse, que igualmente deberán ser incluidos en el renglón turístico del siguiente plan de desarrollo distrital o municipal. (…) Artículo 25. Punto de control turístico. <Artículo modificado por el artículo 6º de la Ley 2068 de 2020.> Con el fin de promover el cumplimiento de las capacidades de carga o límites establecidos para la protección de los atractivos turísticos, autorícese a los concejos municipales, distritales y, excepcionalmente, las asambleas departamentales para que establezcan un punto de control turístico, de acuerdo con el reglamento que para este efecto expida el respectivo concejo municipal. El punto de control turístico se podrá fijar en los accesos a los sitios y atractivos turísticos que determine el concejo municipal, distrital y, excepcionalmente, la asamblea departamental, previo concepto favorable emitido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La tarifa que establezca el concejo municipal, distrital y, excepcionalmente, la asamblea departamental, para el punto de control turístico será proporcional y admitirá criterios distributivos, por ejemplo, tarifas diferenciales que, en todo caso, no podrán superar el equivalente a dos salarios mínimos legales diarios, y se aplicará a los turistas y excursionistas que ingresen al sitio y/o atractivo turístico. Los recursos que se obtengan por concepto del punto de control turístico formarán parte del presupuesto de rentas y gastos del municipio y se destinarán exclusivamente a mejorar, adecuar, mantener, conservar o salvaguardar los atractivos turísticos del municipio, así como al funcionamiento del punto de control turístico con miras a su sostenibilidad. (…) 2. La demanda 6. Cargo único. Las expresiones acusadas desconocen el principio de autonomía territorial (artículos 1º, 287, 300, 311 y 313 de la Constitución). El demandante pidió declarar inexequibles las expresiones “previo concepto del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo”, contenida en el artículo 23 de la Ley 300 de 1996, y “previo concepto favorable emitido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, contenida en el artículo 25 de dicha ley, en su versión modificada por los artículos 4º y 6º de la Ley 2068 de 2020. A continuación, se resumen los argumentos de la demanda luego de ser corregida[2]. 7. El accionante explicó que los apartes demandados exigen un concepto previo de entidades que pertenecen al Gobierno nacional para que los concejos municipales o distritales y las asambleas departamentales puedan ejercer las siguientes competencias: (i) declarar atractivos turísticos en el territorio de su jurisdicción y (ii) fijar puntos de control turístico en los accesos a los sitios y atractivos turísticos, en los cuales se pueden crear tasas a favor del municipio o departamento respectivo. Además, el artículo 25 demandado señala que, para fijar puntos de control turístico, el concepto previo debe ser favorable. 8. Según el demandante, la exigencia establecida en las normas acusadas es contraria al principio de autonomía territorial. El señor Riveros Serrato caracterizó la autonomía territorial como un eje transversal a varios artículos de la Constitución Política, que la consagra en su artículo 1º como un elemento esencial del modelo de la República. Asimismo, el accionante explicó que el artículo 287 de la Constitución contiene lo que la jurisprudencia constitucional denomina el “núcleo esencial” de la autonomía de las entidades territoriales, es decir, los componentes mínimos de este principio que la ley no puede vaciar[3]. En concreto, el demandante sostuvo que las expresiones acusadas desconocen dos de las aristas que conforman el mencionado núcleo esencial: los derechos de las entidades territoriales a “gobernarse por autoridades propias” y a “ejercer las competencias que les correspondan”, contemplados en los numerales 1 y 2 del artículo 287 de la Constitución. 9. Para desarrollar esta afirmación, el accionante expuso que los artículos 298 y 311 de la Constitución establecieron, respectivamente, las funciones asignadas a los departamentos y a los municipios, y este último fue previsto como la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado. En particular, el texto superior les asignó (i) a las asambleas departamentales la competencia de expedir disposiciones relacionadas con el turismo (artículo 300, numeral 2) y (ii) a los concejos municipales la función de reglamentar los usos del suelo y dictar las normas relacionadas con el patrimonio ecológico y cultural del municipio (artículo 313, numerales 7 y 9). Según el señor Riveros Serrato, las normas acusadas desconocen el principio de autonomía territorial porque supeditan el ejercicio de las competencias mencionadas –que se manifiestan en la posibilidad de declarar atractivos turísticos o fijar puntos de control turístico– a la existencia de un concepto emitido por entidades del Gobierno nacional. Así, para el demandante, basta con que el ministerio correspondiente no expida el concepto para que la competencia asignada a los concejos municipales y las asambleas departamentales sea “nugatoria”[4]. 10. En este sentido, el accionante argumentó que el Congreso no podía asumir las competencias que la Constitución les asignó directamente a las entidades territoriales. Por el contrario, éstas tienen autonomía para gestionar sus “intereses propios”, es decir, aquellos con impacto o trascendencia eminentemente local, y está prohibido limitar dicha autonomía hasta el punto de que la gestión de sus intereses propios se vuelva apenas formal o nominal[5]. El demandante afirmó que la declaratoria de un sitio como atractivo turístico en un municipio o departamento, así como la definición de puntos de control turístico en aquellos sitios, son asuntos de naturaleza local. De esta manera, la exigencia de un concepto previo vulnera el principio según el cual las competencias deben distribuirse al nivel de gobierno más próximo a los ciudadanos y las ciudadanas. 11. Adicionalmente, el accionante indicó que, en el caso del artículo 25 demandado, la vulneración de la autonomía territorial es más intensa porque exige que el concepto del Gobierno nacional sea favorable. El actor explicó que dicha norma autoriza a las entidades territoriales a fijar una tarifa de ingreso en los puntos de control turístico, cuyo recaudo hace parte de su presupuesto de rentas y gastos. Sin embargo, la posibilidad de establecer dicha tarifa queda sujeta al concepto favorable del Gobierno nacional[6]. 12. El señor Riveros Serrato explicó que los recursos que los municipios y departamentos reciben por cuenta de las mencionadas tarifas son endógenos, pues consisten en una remuneración que los particulares pagan por servicios que presta el Estado. En todo caso, el accionante precisó que el cargo no sostiene que la autonomía territorial se vulnere por la injerencia del nivel nacional en la destinación de los recursos propios de las entidades territoriales[7], sino por no permitir que los municipios y departamentos ejerzan las competencias que les corresponden. En otras palabras, las entidades territoriales no deben requerir autorización legal, y menos el concepto de una autoridad del orden nacional, para establecer una tarifa por un servicio que corresponde al ejercicio de las competencias que la Constitución les asignó. 13. Por último, el actor sostuvo que las normas demandadas no pueden ser justificadas bajo el principio de coordinación entre los diferentes niveles del gobierno, previsto en el artículo 288 de la Constitución. Para el demandante, aunque las competencias de las entidades del orden nacional y de los órdenes municipal y departamental deben ejercerse en forma coordinada, este principio no puede impedir el ejercicio de las competencias constitucionales de las entidades territoriales ni conducir a que estas queden subordinadas al nivel nacional[8]. Así, las expresiones demandadas usurpan unas competencias que la Constitución les asignó a los departamentos y a los municipios. 3. Pruebas 14. A continuación, se recogen las respuestas a las pruebas decretadas en el auto admisorio de la demanda, relacionadas con los conceptos previos solicitados por las entidades territoriales para declarar atractivos turísticos y para establecer puntos de control turístico con fundamento en las normas demandadas. Tabla 1. Síntesis de las respuestas al requerimiento de pruebas Entidad Respuesta Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Señaló que, a la fecha, el Ministerio ha recibido 28 solicitudes de concepto previo para la declaratoria de atractivos turísticos, de los cuales 27 fueron rendidos en sentido favorable y 1 en sentido desfavorable. Adicionalmente, el Ministerio recibió 2 solicitudes de concepto previo para el establecimiento de puntos de control turístico, de los cuales 1 se emitió en sentido favorable y 1 en sentido desfavorable. El Ministerio allegó un anexo que detalla cada solicitud. Los dos conceptos rendidos en forma desfavorable corresponden a una misma iniciativa: la declaración como atractivo turístico del casco urbano de Leticia, Amazonas, y la instalación de un punto de control turístico en el aeropuerto de dicha ciudad. Según el Ministerio, el casco urbano no cumple con los requisitos de atractividad desde el punto de vista arquitectónico y urbanístico (singularidad, representatividad y conservación), requeridos por el Decreto 190 de 2022. Además, el aeropuerto no se puede considerar como un atractivo turístico donde se pueda ubicar un punto de control turístico. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Manifestó que en sus registros no obran solicitudes relativas al inciso segundo del artículo 25 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 6º de la Ley 2068 de 2020. Federación Nacional de Departamentos Trasladó las preguntas formuladas por el despacho sustanciador a cada uno de los departamentos. Las entidades territoriales que respondieron[9] manifestaron que no han solicitado conceptos para declarar atractivos turísticos o fijar puntos de control turístico. Asociación Colombiana de Ciudades Capitales Indicó que las ciudades capitales pueden solicitar la asesoría jurídica o administrativa de la asociación cuando lo requieran, pero no lo han hecho para la implementación de las normas demandadas. Por lo tanto, la Asociación no tiene conocimiento sobre las solicitudes de concepto previo dirigidas a los ministerios. Federación Colombiana de Municipios No respondió las preguntas formuladas por el despacho. Se pronunció sobre la constitucionalidad de las normas demandadas (intervención que se resume en el fundamento 23 de esta sentencia). 4. Intervenciones y conceptos 15. Durante el trámite se recibieron oportunamente siete intervenciones y conceptos sobre la constitucionalidad de las normas acusadas[10]. En la siguiente tabla se sintetiza el sentido de cada uno y luego se resumen sus argumentos. Tabla 2. Síntesis de las intervenciones y conceptos Sentido de la intervención Interviniente Exequibilidad Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo Juan Camilo Cortés Murillo Inexequibilidad Procuraduría General de la Nación Asociación Colombiana de Ciudades Capitales Federación Colombiana de Municipios Universidad EAFIT[11] 4.1. Argumentos de exequibilidad 16. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[12] pidió declarar exequibles las expresiones demandadas. El Ministerio consideró que la demanda desconoce el marco jurídico que regula el turismo en Colombia, el cual “es una industria esencial para el desarrollo del país y en especial de las diferentes entidades territoriales, y cumple una función social”, en los términos del artículo 1º de la Ley 300 de 1996. En este sentido, el Ministerio señaló que la jurisprudencia de esta Corte reconoce que el turismo tiene funciones constitucionales importantes, como fortalecer la economía y la cultura, integrar a Colombia con otros países, internacionalizar la economía y garantizar la educación, la cultura, la recreación, la libertad de empresa y el patrimonio cultural[13]. Por lo tanto, para este interviniente, el turismo le interesa a toda la Nación y debe ser protegido por el Estado. 17. Con base en este contexto, la entidad aseguró que la industria turística requiere una articulación de las diferentes autoridades involucradas, lo que hace necesaria su dirección y coordinación desde el orden nacional. Así, el Ministerio como cabeza del sector debe definir las políticas públicas en materia de turismo y tiene un criterio autorizado para planificar, estructurar y coordinar la industria turística, de acuerdo con el artículo 208 de la Constitución. Asimismo, los artículos 70 y 72 constitucionales le exigen al Estado en su conjunto proteger la cultura y el patrimonio cultural de la Nación. A partir de estas normas, el Ministerio afirmó que es necesario contar con “instancias superiores de coordinación”[14] que garanticen un manejo adecuado de los recursos turísticos y que eviten los efectos negativos que pueden derivarse de la industria, como el deterioro del medio ambiente, la sobrecarga de la infraestructura y el daño al patrimonio cultural o a la reputación turística de un territorio, entre otros. 18. Según el Ministerio, las normas legales demandadas desarrollan estas funciones. En efecto, la exigencia de un concepto previo de dicha entidad permite asegurar que las intervenciones en el turismo “respondan a criterios técnicos, normativos y estratégicos definidos a nivel nacional”[15]. En concreto, como el artículo 23 demandado no establece que el concepto sea vinculante para declarar atractivos turísticos, el Ministerio no tiene la capacidad de impedir la toma de decisiones por parte de los concejos y las asambleas. En cambio, el artículo 25 sí exige que el concepto para fijar puntos de control turístico sea favorable, lo que se explica porque dichos puntos están destinados a controlar las capacidades de carga o límites establecidos para los atractivos turísticos. Para el Ministerio, este es uno de los asuntos más sensibles en la gestión de los recursos turísticos, pues lo que se busca es conservar la integridad del capital turístico de la Nación. En todo caso, la disposición cuestionada garantiza que las entidades territoriales reciban los recursos obtenidos por su explotación. 19. La Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo (Anato)[16] sostuvo que el concepto previo establecido en las normas demandadas debe entenderse en forma sistemática con las funciones asignadas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; en particular, las de (i) formular la política turística para fortalecer la competitividad y sostenibilidad de los productos turísticos colombianos; (ii) determinar las características de los atractivos turísticos; y (iii) elaborar el inventario turístico del país. Para este interviniente, la Ley 2068 de 2020 busca fomentar la competitividad, sostenibilidad, protección y aprovechamiento de los destinos y atractivos turísticos[17], pero estos objetivos no pueden cumplirse si cada entidad territorial declara los atractivos turísticos en forma aislada y sin cumplir unos lineamientos comunes. De esta manera, las normas demandadas no desconocen las competencias de las entidades territoriales, sino que buscan garantizar la planificación armónica del sector turístico. 20. En un sentido similar, el ciudadano Juan Camilo Cortés Murillo[18] aseguró que es razonable que la ley exija que la declaratoria de atractivos turísticos requiera un concepto previo por parte del ministerio encargado del sector. Según el señor Cortés Murillo, esta medida permite evitar que una entidad territorial declare atractivos turísticos en forma arbitraria –por ejemplo, que beneficien a determinados particulares– o que produzcan efectos negativos al medio ambiente o conflictos culturales. 4.2. Argumentos de inexequibilidad 21. La Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (Asocapitales)[19] pidió a la Corte declarar la inexequibilidad de las expresiones demandadas. Para la Asociación, las normas acusadas supeditan la declaratoria de un atractivo turístico y la fijación de la tarifa de los puntos de control turístico a un concepto del Gobierno nacional, lo que vulnera el principio de autonomía territorial. En efecto, la declaración de atractivos turísticos en el territorio de un municipio o departamento es un asunto local, que corresponde al ejercicio de las competencias propias de la entidad territorial y que, por lo tanto, hace parte de los elementos esenciales de la autonomía territorial[20]. 22. Asocapitales explicó que los puntos de control permiten a las entidades territoriales cobrar tarifas por el acceso a los atractivos turísticos. Dichas tarifas hacen parte de los ingresos territoriales y están destinadas a cubrir sus gastos propios. Por lo tanto, el Gobierno nacional no tiene competencia para emitir conceptos desfavorables que impidan la recolección de aquellos ingresos. En este sentido, la Asociación citó la Sentencia C-448 de 2005, la cual declaró inexequible una norma que les exigía a las entidades territoriales tener un concepto favorable del Ministerio de Hacienda para imponer tributos, pues se trataba de una competencia que la Constitución les asignó en forma directa a los órganos de representación popular de los departamentos y municipios. Bajo esta lógica, para Asocapitales, es inconstitucional que las normas acusadas sujeten la declaratoria de atractivos turísticos y sus respectivas tarifas a un concepto emitido por entidades del orden nacional. 23. La Federación Colombiana de Municipios (FCM)[21] también se refirió a la Sentencia C-448 de 2005 y argumentó que las consideraciones de dicha providencia, que se refieren al reparto constitucional de competencias en materia tributaria, a su vez aplican a la facultad de expedir normas dentro de las entidades territoriales. En consecuencia, la FCM sostuvo que declarar un atractivo turístico en el territorio municipal es un asunto de naturaleza puramente local, que no trasciende los límites del municipio. De esta manera, como el “interés dominante” es el local, las decisiones sobre la declaración de atractivos turísticos deben ser adoptadas por las autoridades municipales. 24. Por su parte, la Universidad EAFIT[22] consideró que las expresiones demandadas desconocen el principio de autonomía de las entidades territoriales porque condicionan el ejercicio de competencias de naturaleza local a un concepto previo de entidades del orden nacional. La Universidad afirmó que estas normas producen una relación jerárquica que excede los principios de subsidiariedad, concurrencia y coordinación que deben regir la distribución de las competencias entre los diferentes niveles del gobierno. En efecto, para este interviniente, la necesidad de pedir un concepto por parte de los ministerios constituye una especie de “veto” a favor del Gobierno nacional en el ejercicio de las competencias constitucionales de las entidades territoriales, sin que dicho veto esté sujeto a un deber de motivación o a un procedimiento mínimo que incluya parámetros objetivos de decisión y plazos perentorios. 25. La Universidad consideró que, para analizar la constitucionalidad de las limitaciones a la autonomía territorial, es necesario adelantar un juicio de proporcionalidad. En este sentido, las normas demandadas pueden tener una finalidad válida, como es que la declaratoria de atractivos turísticos y la instalación de puntos de control turístico obedezcan a una planificación que respete la sostenibilidad, la conservación ambiental y la viabilidad fiscal. Sin embargo, esta finalidad es vaga, pues no es claro por qué la intervención previa del Gobierno nacional sería necesaria para que las autoridades territoriales ejerzan sus competencias. Asimismo, la medida no es proporcional porque el objetivo se puede obtener por otros medios, como los lineamientos generales que debe expedir el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la asistencia institucional a las entidades territoriales o mediante instancias de concertación. 5. Concepto del procurador general de la Nación 26. El procurador general de la Nación pidió declarar inexequibles las expresiones demandadas[23]. El Ministerio Público señaló que el núcleo esencial de la autonomía territorial[24] garantiza que las entidades territoriales ejerzan sus propias competencias cuando se trate de materias de interés local o regional. Así, el procurador sostuvo que la Constitución les asignó a las entidades territoriales la función de planeación en su territorio, que se expresa en atribuciones específicas como la de expedir disposiciones relacionadas con el turismo, la de proteger el patrimonio ecológico y cultural, la de reglamentar el ordenamiento territorial y la de gestión fiscal. El procurador general reconoció que algunas de estas facultades pueden estar relacionadas con asuntos de interés de la Nación, pero su intervención no puede vaciar la potestad reglamentaria de las entidades territoriales ni la administración de sus propios recursos[25]. 27. Con base en este contexto, el procurador general afirmó que el aparte demandado del artículo 23 es inconstitucional porque, al exigir un concepto del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que las autoridades locales declaren atractivos turísticos dentro de su territorio, se desconocen las competencias asignadas directamente por la Constitución a los municipios en relación con el uso del suelo y la protección del patrimonio ecológico y cultural. 28. En efecto, el artículo 23 acusado parece asumir que los municipios no tienen la capacidad técnica y operativa para declarar atractivos turísticos. Esta suposición es contraria a los principios de subsidiariedad y concurrencia previstos en el artículo 288 de la Constitución, pues estos postulados supeditan la intervención de la Nación a los eventos en los cuales el municipio no esté en la capacidad de ejercer debidamente determinadas competencias. La norma cuestionada tampoco cumple con el principio de coordinación, pues establece la intervención del Ministerio en asuntos que son de interés local, de una forma que desplaza la toma de decisiones hacia el nivel nacional. Para el procurador, existirían medidas menos gravosas para planificar un turismo sostenible, como la identificación de lineamientos generales para declarar atractivos turísticos. 29. Por último, en relación con el aparte demandado del artículo 25, el Ministerio Público sostuvo que el establecimiento de puntos de control turístico busca proteger y conservar los atractivos turísticos, pero además permite a las entidades territoriales cobrar una tarifa de ingreso. Esta tarifa, una vez recaudada, hace parte del presupuesto del municipio o departamento respectivo. En consecuencia, para el procurador general, la norma afecta en forma intensa la autonomía territorial al exigir que el concepto para establecer dichos puntos de control sea favorable, pues (i) permite que el Gobierno nacional vete a las autoridades locales y (ii) evita que las entidades territoriales obtengan recursos propios para la protección y preservación del atractivo turístico. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 30. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, debido a que se dirige contra normas contenidas en una ley de la República. 2. Planteamiento del problema jurídico, anuncio de la decisión y estructura 31. La demanda plantea una contradicción entre las normas acusadas, que otorgan competencias a entidades del Gobierno nacional para intervenir en el proceso de declaración de los atractivos turísticos y los puntos de control turístico, y el principio constitucional de autonomía territorial. Esta tensión implica decidir el siguiente problema jurídico: ¿Desconoce el principio de autonomía territorial la exigencia de que los concejos municipales o distritales y las asambleas departamentales cuenten: (i) con un concepto previo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para declarar atractivos turísticos en su territorio, y (ii) con un concepto previo favorable de dicha entidad y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para fijar puntos de control turístico? 32. Para resolver este problema jurídico, la Corte se referirá primero al principio de autonomía territorial, de acuerdo con las reglas que la jurisprudencia ha precisado para ponderarlo con otros principios, como el de Estado unitario. En segundo lugar, la Corte explicará por qué el turismo es una industria importante a la luz de la Constitución y revisará la regulación legal que la desarrolla. En este punto, se hará énfasis en el turismo responsable y sostenible, cuya importancia en la actualidad es reconocida tanto por estándares internacionales como por la legislación colombiana. 33. A partir de este marco normativo, la Corte explicará las conclusiones a las que llega en el caso concreto. Estas conclusiones, como se desarrollará en adelante, son las siguientes: i. La exigencia de un concepto previo por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que las entidades territoriales declaren los atractivos turísticos y fijen puntos de control turístico es constitucional. En efecto, es una expresión valiosa de los principios de coordinación y concurrencia previstos en el artículo 288 de la Constitución, los cuales deben regir la distribución de las competencias entre los distintos niveles del gobierno. ii. Sin embargo, algunos aspectos de la regulación legal aquí estudiada sí son inconstitucionales. Por una parte, la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no es conducente para perseguir la finalidad que se desprende de las normas demandadas, que consiste en la articulación de la política turística nacional con las competencias de las entidades territoriales. iii. Asimismo, la exigencia de que el concepto previo para fijar los puntos de control turístico sea “favorable” impone una restricción evidentemente desproporcionada de la autonomía de las entidades territoriales, pues sujeta el ejercicio de unas competencias que les fueron asignadas por la Constitución y por la ley a la aprobación de una entidad del orden nacional. iv. Finalmente, la Corte encuentra que la potestad del Ministerio de emitir el concepto –no vinculante– debe estar sujeta a un término definido, de modo que su aplicación no sea arbitraria y no tenga el efecto de impedir el ejercicio de las competencias propias por parte de los municipios y de los departamentos. 3. El principio de autonomía territorial en sus dimensiones de autogobierno y del ejercicio de las competencias propias 34. La organización del territorio tiene múltiples aristas y ha generado debates todavía inacabados. Desde la Asamblea Nacional Constituyente, que optó finalmente por un modelo de Estado unitario con autonomía territorial y descentralización administrativa[26], se discutía sobre cuál es la mejor forma de organizar el territorio. Estos debates se han transformado, pero continúan vigentes. Por ejemplo, hoy se cuestiona que, en muchos casos, las competencias otorgadas a las entidades territoriales por la Constitución de 1991 no fueron acompañadas por la capacidad institucional y los recursos necesarios para ejercerlas; y se discute si la asignación uniforme de competencias a municipios y departamentos que tienen condiciones sociales e institucionales distintas resulta contraproducente para su desarrollo[27]. Asimismo, algunos estudios hablan de un movimiento de “recentralización”, según el cual los gobiernos nacionales en América Latina han ido recapturando competencias que habían sido trasladadas a las entidades territoriales[28]. 35. Aunque estos debates están vigentes y son importantes, la Corte Constitucional ha desarrollado una línea jurisprudencial extensa que, si bien no los aborda en su integridad, intenta desarrollar el modelo de organización territorial por el que optó el constituyente[29]. A pesar de su extensión, dicha jurisprudencia se basa en unas ideas centrales que, de manera general, se recogen a continuación y que servirán como marco normativo para resolver el caso concreto. 36. La idea principal de la jurisprudencia mencionada es que, como el constituyente optó por un modelo de Estado unitario con autonomía de las entidades territoriales (artículo 1º de la Constitución), es necesario ponderar ambos postulados[30]. En principio, al legislador le corresponde decidir cómo se distribuyen las competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Sin embargo, la libertad de configuración del legislador en esta materia, aunque es amplia, está limitada por el “contenido esencial de la autonomía territorial”, que la jurisprudencia identifica a partir del artículo 287 de la Constitución[31]. De este artículo se derivan dos contenidos normativos centrales: i. Las entidades territoriales tienen autonomía para gestionar sus “intereses propios”. La jurisprudencia entiende estos intereses como aquellos que se circunscriben al territorio de la entidad respectiva, por oposición a los “intereses nacionales”, que trascienden el ámbito propio de cada jurisdicción territorial y frente a los cuales la posibilidad de intervención del legislador es mayor[32]. ii. Para gestionar sus propios intereses, la Constitución les otorga a las entidades territoriales cuatro facultades o prerrogativas básicas que ha considerado como el núcleo fundamental de la autonomía territorial[33]: (i) gobernarse por sus propias autoridades, (ii) ejercer las competencias que les correspondan, (iii) administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para cumplir sus funciones, y (iv) participar en las rentas nacionales. 37. El artículo 287 superior no es el único límite del legislador al momento de distribuir las competencias entre la Nación y las entidades territoriales. En efecto, el artículo 288 de la Constitución señala que dichas competencias “serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad”. Este límite, como lo ha entendido la jurisprudencia, aplica tanto para el Congreso al distribuir las competencias como para las autoridades administrativas al ejercerlas. Ahora bien, inicialmente, los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad no tenían una definición normativa y, en consecuencia, le correspondió a la Corte darles contenido[34]. Luego, en el artículo 27 de la Ley 1454 de 2011 se adoptó una definición legislativa. A partir de su desarrollo jurisprudencial y legal, es posible sintetizar el contenido de estos principios así: i. Coordinación: la Nación y las entidades territoriales deben ejercer sus competencias en forma armónica, en especial cuando se relacionan con una misma finalidad. Esto implica que las facultades que ejerce cada nivel del gobierno no sean redundantes ni contradictorias, sino que se articulen entre sí y que las capacidades de cada entidad sean usadas de la mejor manera para obtener la finalidad del Estado de la que se trate. ii. Concurrencia: para obtener ciertos fines del Estado, la Constitución o la ley disponen que tanto la Nación como las entidades territoriales participen en un mismo asunto con sus propias competencias. Es decir, en estos casos, el ordenamiento jurídico no impone una separación de funciones sino una actuación conjunta. iii. Subsidiariedad: en principio, los municipios son los encargados de manejar los asuntos de naturaleza o interés local por estar ubicados, como dice la jurisprudencia, en “el nivel más próximo al ciudadano”[35]. Sin embargo, la Nación y los departamentos deben apoyarlos –en forma “transitoria y parcial”– en el ejercicio de sus propias competencias cuando exista una demostrada incapacidad o ineficiencia por parte del municipio para ejecutarlas. 38. A partir del contenido esencial de la autonomía territorial, la jurisprudencia identifica dos formas principales en las que una medida legislativa puede vulnerar dicho principio[36]. Por una parte, la ley puede violar la autonomía territorial si desconoce una regla constitucional destinada específicamente a protegerla (por ejemplo, si desatendiera la regla de elección popular de gobernadores y alcaldes, consagrada en los artículos 303 y 314 de la Constitución). Por otra parte, el legislador podría desconocer este principio si, en uso de su potestad de distribuir las competencias de las entidades territoriales, establece una restricción desproporcionada que “vacíe” las competencias asignadas a la entidad territorial[37]. Así, para determinar si se está ante este escenario, es necesario estudiar la “razonabilidad y proporcionalidad” de la restricción legislativa, teniendo en cuenta la finalidad perseguida y el grado de limitación de la autonomía territorial en cada caso concreto[38]. 39. En atención al alcance de la demanda que se estudia en esta oportunidad, de las cuatro potestades o facultades de las entidades territoriales que prevé el artículo 287 de la Constitución, es preciso detenerse en dos de ellas: (i) el autogobierno y (ii) la capacidad de ejercer las competencias que les correspondan. Según la jurisprudencia de esta Corte, el autogobierno implica la posibilidad de que los habitantes de las entidades territoriales elijan a sus propias autoridades políticas y que dichas autoridades no estén subordinadas jerárquicamente a las nacionales[39]. Por su parte, la capacidad de ejercer sus propias competencias hace referencia a que, cuando el ordenamiento jurídico[40] les asigna facultades asociadas “a la gestión de sus propios intereses”, las entidades territoriales puedan usarlas sin injerencia de los otros órganos[41]. 40. Ahora bien, las reglas que se han explicado hasta el momento son generales y, en muchos casos, abstractas. De esta manera, su contenido y alcance pueden variar dependiendo de la arista específica del principio de autonomía territorial que se estudie. A continuación, se recogen las pautas principales bajo las cuales la jurisprudencia caracteriza las tres competencias constitucionales que, según el demandante, son infringidas por la norma acusada: (i) la potestad de los concejos municipales de reglamentar los usos del suelo, (ii) su facultad de dictar las normas para proteger el patrimonio ecológico y cultural del municipio, y (iii) la competencia de las asambleas departamentales de expedir normas relacionadas con el turismo. Al final, (iv) se recogerán sentencias en las que la Corte estudió un asunto similar al que se aborda en esta oportunidad: la exigencia de que las entidades territoriales obtengan un concepto de otra entidad para ejercer sus competencias. 41. La competencia de los concejos municipales y distritales de reglamentar los usos del suelo (artículo 313.7 de la Constitución). En materia de ordenamiento territorial, la jurisprudencia señala que existe una interacción de competencias de los órdenes nacional, departamental, distrital y municipal[42]. Aunque el ordenamiento territorial involucra un universo normativo amplio –y disperso–, el artículo 29 de la Ley 1454 de 2011 establece una distribución de competencias a partir de la cual, en términos generales, (i) a la Nación le corresponde establecer las políticas generales de ordenamiento del territorio en asuntos de interés nacional; (ii) el departamento tiene una función general de coordinación intermunicipal y debe establecer directrices para orientar el ordenamiento de su territorio, especialmente en áreas de conurbación; y (iii) los municipios y los distritos son quienes reglamentan, en específico, los usos del suelo mediante la formulación de los distintos tipos de planes de ordenamiento territorial. 42. La competencia de los concejos municipales o distritales de regular los usos del suelo no es absoluta. En efecto, según la jurisprudencia de la Corte, dicha competencia constitucional debe ejercerse de acuerdo con la ley y debe ponderarse con otros principios –como el de Estado unitario– cuando hay intereses nacionales que inciden en la ordenación del territorio[43]. Así, por ejemplo, en materia de exploración y explotación de recursos del subsuelo, la Corte señaló que deben existir estándares nacionales y criterios generales sobre dónde y cómo se permite realizar dichas actividades, pero es necesario que haya participación de los municipios en el proceso de definir esos criterios y coordinación a la hora de aplicarlos[44]. Asimismo, en materia de proyectos de infraestructura y vivienda, la Corte consideró que es posible que exista cierto grado de intervención de las entidades del orden nacional y departamental, pero ésta no puede llegar hasta el punto de sustituir al concejo municipal en la expedición de los planes de ordenamiento territorial[45]. 43. La competencia de los concejos municipales o distritales de proteger su patrimonio ecológico y cultural (artículo 313.9 de la Constitución). Tanto la Nación como los municipios tienen deberes de protección del patrimonio ecológico y cultural[46]. En efecto, los artículos 7º, 70 y 72 de la Constitución imponen al Estado en sus distintos órdenes la protección del patrimonio cultural de la Nación, mientras que la llamada “Constitución ecológica” –que la jurisprudencia identifica en decenas de artículos, aunque usualmente cita el 8º, el 49, el 79 y el 80[47]– ordena la conservación, la protección y la recuperación del medio ambiente[48]. El desarrollo legal de estas disposiciones constitucionales se materializa en una variedad amplia de competencias municipales y distritales que, a modo de ejemplo, incluyen declarar y manejar los bienes de interés cultural en el municipio, incorporar criterios ambientales en las regulaciones de uso del suelo y ejercer funciones de policía ambiental[49]. 44. En todo caso, la Corte reconoce que el patrimonio cultural y ecológico trasciende los límites del municipio, lo que implica que, por una parte, al Congreso le corresponde expedir la legislación básica nacional que proteja el medio ambiente y el patrimonio cultural. Esta legislación establece estándares nacionales de protección a los que se deben sujetar las entidades territoriales[50]. Por otra parte, los municipios y los distritos pueden dictar normas adicionales de protección en los asuntos que no trasciendan sus límites[51]. Sin embargo, en materia ambiental, la regulación municipal no puede ser menos estricta que la nacional: el principio de “rigor subsidiario” permite que los municipios establezcan medidas de protección más rigurosas para ciertas actividades, en atención a las características de su territorio, pero no más flexibles[52]. 45. La competencia normativa de las asambleas departamentales (artículo 300.3 de la Constitución). A diferencia de lo que sucede con las competencias de los concejos municipales que se acaban de mencionar, la Corte no se ha pronunciado en forma extensa sobre el alcance de la función de las asambleas departamentales de expedir normas relacionadas con el turismo. Sus pronunciamientos se refieren, en general, a la competencia de estos órganos de expedir ordenanzas, mediante las cuales materializan sus funciones de planificación, coordinación y complementariedad de la acción municipal en el departamento[53]. En materia turística, el artículo 4º de la Ley 2200 de 2022 concreta la atribución general que la Constitución le atribuye al departamento en una competencia de “promover, como renglón económico, el turismo ecológico y sostenible dentro de su territorio” (numeral 1.5). 46. Las sentencias de la Corte Constitucional que estudiaron la exigencia de tener un concepto de otra entidad para ejercer competencias propias. Como se indicó, las reglas generales sobre el principio de autonomía territorial adquieren características particulares según la dimensión de ese principio que se considere en cada caso. Hasta el momento, la Corte no ha tenido que evaluar una norma en la que se les exija a las entidades territoriales contar con un concepto previo para ejercer sus competencias específicas en materia de turismo. Sin embargo, esta Corporación sí ha examinado otras disposiciones que exigían obtener un concepto previo –y, en algunos casos, favorable– para ejercer determinadas facultades. A continuación, se recogen las reglas establecidas en las providencias que estudiaron la mencionada cuestión: Tabla 3. Sentencias que estudiaron la exigencia de un concepto previo para ejercer competencias propias Sentencia Síntesis C-1051 de 2001 Norma acusada: artículo 12 de la Ley 53 de 1989. Se estudió una norma que exigía a los municipios contar con un “concepto previo favorable de las oficinas departamentales de planeación” para crear organismos de tránsito a nivel municipal. La Corte consideró que la sola exigencia de contar con un concepto de un órgano de planeación de los departamentos, si bien limitaba la autonomía territorial de los municipios, se ajustaba al artículo 287 de la Constitución porque mantenía en cabeza del concejo la decisión sobre si crear o no aquellas dependencias. Sin embargo, la exigencia de que el concepto fuera “favorable” restringía en forma injustificada la competencia municipal de organizarse administrativamente según sus intereses y necesidades (artículo 313.6 de la Constitución), pues trasladaba al departamento la decisión final sobre la necesidad y viabilidad de crear las oficinas de tránsito. De esta manera, la Corte declaró inexequible solo la expresión “favorable”. C-448 de 2005 Norma acusada: artículo 21 de la Ley 905 de 2004. Se estudió una norma que requería a los municipios, distritos y departamentos obtener un “concepto previo favorable de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda” para establecer regímenes tributarios especiales sobre los impuestos, las tasas y las contribuciones territoriales. Para la Corte, exigir dicho concepto favorable para el ejercicio de una competencia que la Constitución les asignó a los concejos municipales y a las asambleas departamentales atenta contra la autonomía territorial y desconoce el reparto de competencias en materia tributaria. En efecto, cuando se trata de recursos de fuente endógena, la posibilidad de intervención del legislador es restringida. De esta manera, si el legislador solo puede intervenir en el manejo de los recursos territoriales endógenos en circunstancias excepcionales, tampoco puede hacerlo un órgano asesor de la Rama Ejecutiva en el nivel nacional. Así que, en este caso, la exigencia de tener un concepto previo favorable por parte del Ministerio de Hacienda vaciaba de contenido la cláusula general establecida en el artículo 287 Constitución y, por lo tanto, la Corte declaró inexequible toda la expresión demandada. C-953 de 2007 Norma acusada: artículo 27, parágrafo 1º, de la Ley 1122 de 2007. La Corte estudió una norma que exigía contar con el “visto bueno” del Ministerio de la Protección Social para crear o transformar cualquier Empresa Social del Estado (ESE). Esta Corporación consideró que, en el caso de las ESE del nivel territorial, dicha exigencia constituía una intromisión inconstitucional del Ejecutivo en la autonomía de las entidades territoriales. Para la Corte, era razonable que el Ministerio debiera ser informado respecto de la creación o transformación de tales entidades, en atención a sus funciones de control y vigilancia. Sin embargo, si el Ministerio no daba el “visto bueno” requerido, desaparecería la facultad asignada a los concejos municipales y a las asambleas departamentales de definir la estructura administrativa de sus respectivas entidades territoriales (artículos 300.7 y 313.6 de la Constitución). Por lo tanto, se declaró la ine...