Sentencia C-430 de 2024

C-430-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-430/24 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración por norma que introduce cambios estructurales y permanentes al régimen de extinción de dominio Las disposiciones son inconstitucionales por violar el principio de unidad de materia, ya que, si bien se trata de disposiciones formalmente instrumentales, no corresponden en estricto sentido a medidas instrumentales, si se valora su contenido sustantivo; introducen modificaciones estructurales y permanentes al régimen de extinción de dominio, sin que se puede acreditar una relación de conexidad directa e inmediata con las estrategias y políticas previstas en la parte general, ni con los programas y proyectos del plan de inversiones, y, finalmente, no se trata de medios de planificación ni son indispensables para impulsar la ejecución del plan nacional de desarrollo. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Se vulnera al despojar al Congreso de la República de su función natural, ordinaria y permanente Las disposiciones demandadas, al introducir modificaciones permanentes al régimen de extinción de dominio en una ley temporal, sin una finalidad planificadora, evaden el debate legislativo ordinario, necesario para la aprobación de cambios de tal intensidad, lo cual reduce la capacidad del Congreso de la República para deliberar sobre políticas de largo plazo. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y plan de inversiones públicas LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Elaboración y trámite LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Características y contenido específicos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisito de temporalidad (...) las medidas que se incorporan al plan y a su ley aprobatoria deben corresponder a procedimientos y mecanismos para alcanzar las metas de mediano y largo plazo de la acción estatal, a la apropiación de recursos para la ejecución del plan y a medidas para impulsar el cumplimiento tanto de la parte general como del plan de inversiones. Por tal razón las disposiciones que introducen regulaciones o modificaciones permanentes o estructurales con una vigencia superior al respectivo periodo cuatrienal de gobierno son, en principio, incompatibles con la naturaleza planificadora y temporal del plan y de su ley aprobatoria. Sin embargo, tal tipo de disposiciones, podrían entenderse compatibles con el principio constitucional de unidad de materia solo si cumplen las siguientes exigencias: (i) tienen carácter instrumental, en el sentido de que se trata de procedimientos, mecanismos, medidas para impulsar el cumplimiento del plan, o de apropiación de los recursos necesarios para su ejecución; (ii) tienen por objeto planificar la acción gubernamental, y (iii) guardan conexidad estrecha, directa e inmediata con las estrategias y políticas que orientan la acción del gobierno para alcanzar en el respectivo cuatrienio los objetivos y metas de la acción estatal de mediano y largo plazo señalados en la parte general, o con los programas y proyectos señalados en el plan de inversiones. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter más estricto CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología La metodología general para valorar la compatibilidad de las medidas contenidas en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo con el principio constitucional de unidad de materia exige verificar tres condiciones sucesivas. En caso de que alguna de estas no se acredite, se debe declarar la inexequibilidad de la medida de que se trate. En primer lugar, “se debe determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas”, con la finalidad de establecer, prima facie, si es una disposición instrumental; en segundo lugar, se debe definir si las disposiciones acusadas pueden relacionarse con la parte general del plan y, en tercer lugar, se ha de constatar que exista conexidad estrecha, directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los contenidos de la parte general del plan. SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Modulación de efectos temporales SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-430 de 2024 Referencia: Expediente D-15.682 Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 211 y 212 de la Ley 2294 de 2023 Demandante: Édgar Javier Navia Estrada Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Síntesis de la Decisión. Los artículos 211 y 212 de la Ley 2294 de 2023, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, que introdujeron cambios estructurales y permanentes al régimen de extinción de dominio, se declaran inexequibles por desconocer el principio constitucional de unidad de materia que se deriva de los artículos 158 y 169 de la Constitución, ya que tales medidas (i) no guardan conexidad directa, estrecha ni inmediata con las estrategias y orientaciones de las políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del gobierno nacional durante el cuatrienio, contenidas en la parte general, ni con los programas o proyectos de inversión del plan de inversiones, (ii) no tienen un propósito de planificación, (iii) ni constituyen medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del plan nacional de desarrollo. Lo anterior evidencia que se trata de medidas ajenas a la función de planeación que, en consecuencia, no podían ser adoptadas mediante el procedimiento especial de aprobación del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas regulado en los artículos 150.3 y 339 y s.s. de la Constitución y en la Ley Orgánica 152 de 1994, sino mediante el procedimiento legislativo ordinario. Por tal razón, su adopción mediante la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo implicó una “elusión material” del debate legislativo, en una materia que requiere una regulación permanente y estructural, como es la relativa a la extinción de dominio, prevista en el artículo 34 de la Constitución. Para mitigar un impacto desproporcionado sobre la finalidad legítima que buscan las disposiciones, que es evitar el uso ilícito de bienes por redes criminales, la Corte difiere los efectos de la declaratoria de inexequibilidad por el periodo restante de la actual legislatura, que culminará el 20 de junio de 2025, durante el cual el Gobierno nacional y el Congreso de la República podrán tramitar la adopción de las reformas permanentes al régimen de extinción de dominio que consideren necesarias. Esta declaratoria de inexequibilidad con efectos ex nunc pro tunc garantiza que a los bienes a que se refieren aquellas disposiciones continúen bajo administración y protección estatal durante este periodo, compatible con el carácter esencialmente temporal de las disposiciones de las leyes aprobatorias del plan nacional de desarrollo. Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) La Corte Constitucional, con fundamento en el artículo 241.4 de la Constitución y cumplido el procedimiento[1] previsto en el Decreto Ley 2067 de 1991, decide sobre la demanda presentada, con fundamento en el artículo 40.6 de la Constitución, por el ciudadano Édgar Javier Navia Estrada contra los artículos 211 y 212 de la Ley 2294 de 2023, cuyo texto es el siguiente: I. DISPOSICIONES DEMANDADAS “LEY 2294 DE 2023[2] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida. EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: […] TÍTULO III MECANISMOS DE EJECUCIÓN DEL PLAN […] CAPÍTULO III SEGURIDAD HUMANA Y JUSTICIA SOCIAL […] SECCIÓN V JUSTICIA PARA EL CAMBIO SOCIAL, DEMOCRATIZACIÓN DEL ESTADO Y GARANTÍA DE DERECHOS Y LIBERTADES Artículo 211. Medida para garantizar los bienes del FRISCO. Como medida para garantizar permanencia de los bienes del FRISCO bajo custodia de su administrador, se dispone que respecto a los bienes que se encuentren en el FRISCO bajo administración de la Sociedad de Activos Especiales del Estado S.A.S., o del administrador que corresponda, no operará la prescripción adquisitiva, tal situación será extensiva a los bienes sociales que hagan parte de las sociedades respecto a las cuales el administrador del FRISCO ejerza su competencia. Artículo 212. Adiciónese un parágrafo al artículo 21 de la Ley 1708 de 2014, así: Artículo 21. Intemporalidad. (...) Parágrafo. Las medidas cautelares ordenadas en los procesos de extinción de dominio estarán vigentes hasta tanto no exista orden judicial que ordene su cancelación o se cuente con sentencia ejecutoriada que haya puesto fin al proceso judicial dentro del cual fueron ordenadas”. II. LA DEMANDA 1. Para el ciudadano demandante, las disposiciones acusadas desconocen el principio constitucional de unidad de materia (artículos 158 y 169 de la Constitución), por cuanto no existe referencia alguna en la Ley 2294 de 2023 ni en el documento de “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022 - 2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida”, que justifique la necesidad de que el Congreso apruebe “estas dos normas que se prolongarán en el tiempo más allá del cuatrienio 2022-2026”[3], si se tiene en cuenta que “no tienen relación alguna con planificar a corto, mediano o largo plazo, el proceso de extinción de dominio para que el Estado pueda llegar a obtener el objetivo de la extinción de dominio con propósitos sociales”[4], porque “[l]a primera es innecesaria y la segunda” pretende llenar vacíos e inconsistencias de otro tipo de leyes[5]. 2. De manera particular, en relación con lo dispuesto en el artículo 211, precisa que se trata de una “norma sustantiva”[6], que supone que los bienes a que hace referencia son de propiedad del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO) y, por tanto, al tratarse de bienes del Estado, son imprescriptibles. Si esto es así, afirma que se trata de una disposición innecesaria[7], por cuanto los artículos 63 de la Constitución, 2519 del Código Civil y 375, ordinal 4, del Código General del Proceso, ya contienen tal prescripción que, además, corresponde a la postura reiterada de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. Por tanto, para el demandante, a pesar de que el contenido sustantivo de la norma “es constitucional”[8], es incompatible con el principio de unidad de materia, ya que su contenido nada tiene que ver con los presupuestos generales del plan nacional de desarrollo y menos aún con el objetivo de “extinción de dominio para el beneficio social”, ni con las metas de “acortar los tiempos y de garantizar la administración y la destinación de los bienes del FRISCO”[9]. Esto es así, además, por cuanto la medida tiene una vigencia superior al cuatrienio presidencial[10], sin que tenga que ver con la correcta administración y destinación para el beneficio social de tales bienes[11]; según indica, la “garantía de imprescriptibilidad, para nada hará que se cumpla con la agilidad de los procesos y lograr fallos más rápidos, o que la SAE pueda administrarlos correctamente o que pueda disponer de ellos para entregarlo a organizaciones sociales”[12]. 3. En cuanto al contenido del artículo 212, afirma que se trata de una “norma procedimental” que adiciona y modifica el Código de Extinción de Dominio y el Estatuto de Notariado y Registro, respecto a la caducidad y la cancelación de las medidas cautelares, y que nada tiene que ver con los presupuestos generales del plan nacional de desarrollo, ni con los objetivos de “acortar los tiempos de la extinción de dominio, garantizar la administración de estos bienes y garantizar la destinación de los mismos a las poblaciones más vulnerables”[13]. Según indica, lo que busca la medida “es dejar sin efectos la […] caducidad de las medidas cautelares para los procesos de extinción de dominio”[14] de que trata la Ley 1579 de 2012, con el fin de corregir sus inconsistencias[15]. Así mismo, explica que “[d]arle exclusividad al juez para que sea el único facultado para ordenar el levantamiento de una medida cautelar en proceso de extinción de dominio es competencia del Congreso de la República”, pero que “esta norma no se puede adoptar en esta ley especial del plan nacional de desarrollo porque darle competencia exclusiva a un juez de la República para que defina la cancelación de medidas cautelares no tiene el fin planificador de la economía en relación con el objetivo de la extinción de dominio con beneficios sociales”[16], ni “con la correcta administración de los bienes por la SAE”[17], porque “no hará que el proceso de extinción se agilice y termine más rápido para lograr la extinción de dominio y así buscar el beneficio social”[18]. III. INTERVENCIONES CIUDADANAS Y CONCEPTOS 4. En la siguiente tabla se sintetiza el sentido de las intervenciones ciudadanas y de los conceptos recibidos: Tipo de participación Exequibilidad Inexequibilidad Intervenciones ciudadanas (artículos 242.1 y 7 del Decreto 2067 de 1991)[19]. Respecto de estas, el término de fijación en lista venció el 25 de abril de 2024. Intervención conjunta de: Leyla Waded Chaparro Pesca, Iván Leonel González Orjuela, Flavio Yescith López Martínez, Ángela Andrea Martínez Cepeda y Carlos Andrés Riveros López (únicamente se pronunciaron en relación con el artículo 211 de la Ley 2294)[20] Conceptos de organismos y entidades del Estado (artículo 11 del Decreto 2067 de 1991)[21]. (i) Departamento Nacional de Planeación, (ii) Ministerio de Justicia y del Derecho, y (iii) Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[22] Conceptos de organizaciones, entidades y expertos invitados (artículo 13 del Decreto 2067 de 1991)[23]. (i) Sociedad de Activos Especiales[24] y (ii) Superintendencia de Notariado y Registro. (i) Universidad Externado de Colombia, (ii) Instituto Colombiano de Derecho Procesal, y (iii) Universidad Pontificia Bolivariana –Sede Medellín–. Concepto de la Procuradora General de la Nación (artículos 38 y 7 del Decreto 2067 de 1991) Solicita la exequibilidad de las disposiciones acusadas. 1. Argumentos de quienes solicitan una decisión inhibitoria 5. Como solicitud principal, en sus conceptos el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y la Sociedad de Activos Especiales S.A.S (SAE) solicitan que la Corte adopte una decisión inhibitoria. Según precisan, el cargo de la demanda carece de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia[25]. 6. En cuanto a la exigencia de claridad, señalan que la demanda no explica con precisión cómo las normas demandadas violan el principio de unidad de materia, “pues no hay una lógica basada en silogismos claros sino en premisas meramente enunciativas”[26].​ En relación con la certeza del cargo, en general, coinciden en indicar que la demanda no recae sobre una proposición jurídica real y existente, sino sobre una interpretación errónea del contenido de las normas demandadas, puesto que los bienes administrados por la SAE son propiedad del Estado solo hasta tanto se declare la extinción del dominio. En cuanto a la exigencia de especificidad, se indica que no se demuestra de manera concreta y puntual cómo los artículos 211 y 212 vulneran el principio de unidad de materia, ya que se trata de argumentos vagos, que no detallan una contradicción directa con la Constitución[27]. En relación con la pertinencia del cargo, en general, comparten que “el demandante no explica de qué manera las disposiciones impugnadas infringen el principio de unidad de materia puesto que, nuevamente se reitera, funda sus argumentos en la hipótesis de que la imprescriptibilidad de los bienes del FRISCO y la intemporalidad de las medidas cautelares decretadas en procesos de extinción de dominio, ya existían en el ordenamiento jurídico”[28]. Finalmente, ante la falta de cumplimiento de las anteriores cuatro exigencias, para el ministerio y la SAE los cargos de la demanda no son suficientes[29]. 2. Argumentos de quienes solicitan la declaratoria de exequibilidad 7. En su intervención conjunta, los ciudadanos Leyla Waded Chaparro Pesca, Iván Leonel González Orjuela, Flavio Yescith López Martínez, Ángela Andrea Martínez Cepeda y Carlos Andrés Riveros López solicitan la declaratoria de exequibilidad del artículo 211 de la Ley 2294 de 2023 y no impugnan ni defienden la constitucionalidad del artículo 212. Como petición única, el Departamento Nacional de Planeación y la Superintendencia de Notariado y Registro, y como petición subsidiaria, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y la SAE, solicitan la exequibilidad de las disposiciones demandadas. A excepción de los ciudadanos intervinientes[30], las entidades estatales, en general, concuerdan en la siguiente línea argumentativa para justificar la exequibilidad de los artículos 211 y 212 de la Ley 2294 de 2023. 8. Según precisan, estas normas no desconocen el principio de unidad de materia porque las medidas que adoptan están directamente relacionadas con los objetivos del plan nacional de desarrollo, cumplen una función planificadora fundamental para la correcta administración y destinación de los bienes del FRISCO, y son instrumentos necesarios para la efectiva ejecución de los proyectos y objetivos del plan nacional de desarrollo, así como para las líneas de acción del plan plurianual de inversiones. 9. En primer lugar, en relación con el artículo 211, señalan que la exclusión de la prescripción adquisitiva protege la integridad de los bienes del FRISCO, bajo la custodia de su administrador (la SAE, o el administrador que corresponda), y evita posibles disputas sobre su titularidad, lo que asegura la estabilidad y continuidad en la gestión de estos activos, antes de que finalice el proceso de extinción de dominio. A diferencia de la postura del demandante, indican que se trata de una disposición necesaria, ya que se dirige a los bienes del FRISCO “afectados con medidas cautelares en proceso de extinción de dominio”[31], por cuanto aquellos respecto de los cuales ya se ha declarado la extinción del dominio están amparados por la reserva de imprescriptibilidad, en los términos de los artículos 42 de la Ley 1537 de 2012 y 375, ordinal 4, del Código General del Proceso[32]. Indican que la medida optimiza la gestión de estos bienes, al impedir que sean ocultados, negociados o utilizados por redes criminales, lo cual asegura que permanezcan disponibles para las destinaciones permanentes o provisionales establecidas en la ley, entre estas, “la educación, la salud, los proyectos de interés social, los proyectos productivos en el marco de la paz total, la vivienda digna para la población vulnerable en términos socioeconómicos y a la justicia”[33]. 10. En relación con el artículo 212 acusado, al disponer que las medidas cautelares en los procesos de extinción de dominio estén vigentes hasta que exista una orden judicial definitiva que disponga su cancelación, o una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso, se garantiza la custodia de los bienes objeto del proceso, al evitar su uso indebido durante su trámite[34]. Según indica el Departamento Nacional de Planeación, se trata de una disposición necesaria, por cuanto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 1579 de 2012, las inscripciones de las medidas cautelares tienen una vigencia máxima de diez años, que se pueden prorrogar hasta por la mitad del término y en máximo dos ocasiones; así, luego de la introducción de la disposición acusada, las medidas cautelares estarán vigentes “hasta tanto se expida una orden judicial que disponga su cancelación o se obtenga una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso judicial en el que fueron decretadas”[35]. En atención a su objeto, al igual que ocurre con el artículo 211 acusado, el artículo 212 busca evitar que los bienes objeto de extinción de dominio sean ocultados, gravados, enajenados o destruidos mientras se resuelve sobre su situación jurídica, lo cual asegura su disponibilidad para el Estado. 11. En segundo lugar, precisan que las disposiciones acusadas “tienen por objeto impulsar el cumplimiento de los proyectos del plan que tienen como una de sus fuentes de financiación los bienes respecto de los cuales se declare la extinción de dominio a favor del Estado”[36]. Para estos efectos, indican, de un lado, que están directamente relacionadas y son instrumentos idóneos y necesarios para la ejecución de tres “estrategias”, cada una asociada a un “catalizador” distinto, de un “habilitador estructural común”, del segundo “eje de transformación”, denominado “Seguridad humana y justicia social”, del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, “Colombia Potencia Mundial de la Vida”[37]. De otro lado, señalan que las disposiciones son coherentes con las líneas generales de acción del plan plurianual de inversiones, en particular las asociadas a su eje de transformación “Seguridad Humana y Justicia Social”[38], así como con sus “Líneas de inversión y proyectos estratégicos”, tanto en el componente de “Inversiones Estratégicas Nacionales” como respecto de los “Proyectos estratégicos de impacto regional”[39]. 12. En cuanto a lo primero, de conformidad con las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida”[40], las tres “estrategias” se integran de la siguiente forma al habilitador estructural “A. Habilitadores que potencian la seguridad humana y las oportunidades de bienestar”, del eje de transformación “2. Seguridad humana y justicia social”: 13. La primera estrategia hace parte del catalizador “6. Control institucional del territorio para minimizar las amenazas al bienestar de las personas y las comunidades”, y consiste en la “b. Desarticulación corresponsable del multicrimen”, de la cual resaltan el siguiente apartado: “En materia de extinción de dominio, la Sociedad de Activos Especiales (SAE) en articulación con la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), coordinarán estrategias para impedir que el crimen organizado haga usufructo de estos activos y continúen siendo usados en sus redes criminales”. Precisan que la imprescriptibilidad de los bienes del FRISCO y la sujeción a la decisión judicial del levantamiento de las medidas cautelares respecto de los bienes objeto de extinción de dominio, aseguran que estos permanezcan bajo la administración del Estado, lo que contribuye a la desarticulación de estas estructuras criminales, ya que impide que los bienes retornen a tales estructuras, o se lucren mediante su uso por parte de testaferros[41]. 14. La segunda estrategia hace parte del catalizador “12. Humanización de la política criminal y superación del Estado de Cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria” y consiste en la “f. Extinción de dominio para el beneficio social”. Esta estrategia consiste en lo siguiente: “Se realizarán ajustes normativos e institucionales, en articulación con el poder judicial, para garantizar mayor efectividad de los procesos judiciales de extinción de dominio, y la administración y destinación de los bienes para el desarrollo de modelos cooperativos y asociativos de las poblaciones vulnerables y promoción de la economía popular, así como para la vivienda de población en proceso de reincorporación. Este proceso permitirá que la gestión de los activos administrados por la Sociedad de Activos Especiales (SAE) se realice de manera eficiente, planificada y transparente”. 15. La tercera estrategia hace parte del catalizador “14. Regulación de las drogas: del prohibicionismo a la dignificación de las personas, comunidades, territorios y el medio ambiente”, y consiste en la “b. Transformación integral de los territorios, tránsito a la legalidad, cuidado de la naturaleza y protección de la vida”. De esta estrategia resaltan, en especial, lo siguiente: “Se formulará una política nacional de drogas que impulse la transición gradual de economías ilegales a legales por medio de la transformación territorial y la implementación de modelos económicos sostenibles que dignifiquen a las comunidades y protejan la naturaleza, donde se impulsen estrategias de reconversión productiva preferentemente de carácter colectivo con enfoque territorial […] Finalmente, el Gobierno Nacional, a través de la Sociedad de Activos Especiales (SAE) gestionará y administrará los activos extintos y en proceso de extinción de dominio de forma articulada con el nuevo paradigma de la política de drogas y la Paz Total”. 16. En relación con la segunda y tercera estrategia, afirman que el artículo 211 asegura la disponibilidad de los bienes de que trata la disposición para que puedan ser destinados a proyectos sociales, cooperativos y asociativos que beneficien a comunidades vulnerables, al igual que se facilita su uso en programas de transformación territorial y económica, lo que apoya el tránsito a la legalidad[42]. En relación con el artículo 212, señalan que esta estrategia pretende utilizar los bienes extinguidos para fines sociales y comunitarios, razón por la cual, la norma asegura que los bienes permanezcan bajo custodia estatal hasta la resolución definitiva del proceso, lo que facilita su destinación a las citadas finalidades[43]. 17. En cuanto a lo segundo, esto es, a la coherencia de las disposiciones demandadas con las líneas generales de acción del plan plurianual de inversiones, se pronuncia de manera particular el Departamento Nacional de Planeación. Según indica, “las transformaciones a las cuales se destina el mayor porcentaje de los recursos del Plan Plurianual de Inversiones son: Seguridad Humana y Justicia Social con el 63,7% de los recursos, que es justamente la transformación a la cual se encuentran asociadas los objetivos y estragias [sic] que persiguen las normas impugnadas”[44]. También precisa que “los recursos que el Plan Plurianual de Inversiones asigna a las transformaciones ‘Convergencia Regional’ y ‘Derecho humano a la alimentación’ están orientadas a cumplir las finalidades que persiguen las normas impugnadas, garantizar la disponibilidad en cabeza del estado [sic] de los bienes en proceso de extinción de dominio para destinarlos al ‘(…) desarrollo de modelos cooperativos y asociativos de las poblaciones vulnerables y promoción de la economía popular, así como para la vivienda de población en proceso de reincorporación (…)’; y a la implementación de la política de drogas y paz total, tal como se establece en los apartados de las Bases del Plan antes relacionados”[45]. Además, señala que, igualmente, “los recursos que se asignan en el Plan Plurianual de Inversiones al cumplimiento de varios puntos del Acuerdo de Paz coinciden con las finalidades que persiguen las normas impugnadas”[46]. 3. Argumentos de quienes solicitan la declaratoria de inexequibilidad 18. La Universidad Externado de Colombia, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y la Universidad Pontificia Bolivariana –Sede Medellín– solicitan la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 211 y 212 de la Ley 2294 de 2023. 19. A partir de razonamientos análogos, y especialmente con fundamento en las consideraciones de la Sentencia C-161 de 2022, la Universidad Externado de Colombia y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal consideran que las disposiciones son incompatibles con el principio de unidad de materia, en la medida en que incorporan medidas permanentes, no limitadas a la vigencia cuatrienal del plan, que, además, no tienen una conexidad directa e inmediata con sus objetivos. Según señalan, la “inclusión de una reforma con vocación de permanencia sin la debida justificación de su necesidad o relevancia directa y específica para los fines del plan es un ejemplo de vulneración al principio de unidad de materia, según el criterio referido por la Corte Constitucional”[47]. De manera específica, además, en relación con el artículo 211, afirman que “viola el principio de unidad de materia, dado que establece una medida permanente que no muestra una relación directa e inmediata con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, centrados en la administración y destinación efectiva de bienes para el beneficio social”[48]. Si bien, respecto de ambas disposiciones presentan otra serie de argumentos sustantivos para justificar su incompatibilidad con la Constitución, a estos no hará referencia la Sala, ya que no solo no constituyen parámetros de control en el presente asunto, sino que tal proceder es incompatible con el carácter rogado de la jurisdicción constitucional, en materia del control abstracto de las leyes. 20. A partir de la jurisprudencia contenida en las sentencias C-092 de 2018, C-415 de 2020, C-030 de 2021, C-049 de 2022 y C-537 de 2023, para la Universidad Pontificia Bolivariana –sede Medellín– las disposiciones demandadas “transgreden el principio de unidad de materia especialmente exigible para la modificación de leyes con vocación de permanencia a través del plan nacional de desarrollo”, ya que “no poseen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal”. 21. De un lado, precisa que se trata de disposiciones permanentes, que modifican la regulación en materia de extinción del dominio: el artículo 211 prohíbe la prescripción de los bienes con medidas cautelares en estos procesos, prohibición que en el régimen de la Ley 1708 de 2014 era aplicable únicamente a los bienes sobre los que hubiese recaído una sentencia ejecutoriada que declarara la pérdida del derecho de dominio. El artículo 212, por su parte, sujeta el levantamiento de las medidas cautelares a la existencia de una orden judicial de cancelación o hasta tanto se profiera la sentencia que ponga fin al proceso. Esta regulación modifica la prevista “en el inciso 2 del numeral 2° del artículo 26” de la Ley 1708 de 2014, que sujetaba el trámite de las medidas cautelares a lo dispuesto en el “Código General del Proceso” [sic], de conformidad con el cual, tales medidas tienen “una vigencia de 10 años para que, cumplido este plazo sean revocadas por el registrador. Esta revocatoria puede verse interrumpida si el juez solicita su prórroga, en cuyo caso quedará el término de 5 años, con la posibilidad de prorrogar por otros dos períodos iguales”. Según señala, estas medidas desincentivan “que las autoridades judiciales y fiscales vinculadas a este tipo de procesos transiten [sic] con celeridad las actuaciones procesales. En la práctica, las normas acusadas suprimen las únicas dos medidas normativas que invitan a las autoridades a no demorar los procesos”. 22. De otro lado, precisa que las disposiciones demandadas “no persiguen un fin planificador ni impulsan la ejecución del plan cuatrianual”, ya que “no guardan relación directa e inmediata”, “sino apenas remota o conjetural” con los diferentes catalizadores de las bases del plan nacional de desarrollo que se refieren a “varias necesidades explícitas vinculadas con la SAE, el FRISCO y los procesos de extinción de dominio”, por seis razones; en primer lugar, señala: “La imprescriptibilidad de los bienes involucrados en procesos de extinción de dominio y la prolongación indefinida de las medidas cautelares: (i) no evita que las organizaciones criminales hagan uso de dichos bienes, sumado a que, si esta es la finalidad, el Estado cuenta con otros recursos normativos para evitarlo; (ii) no aporta a la utilidad social de los procesos de extinción de dominio, toda vez que, por el contrario, lo útil socialmente es que la situación jurídica de los bienes afectados en un proceso de esta naturaleza se resuelva con celeridad y eficacia; (iii) lejos de mejorar la gestión y administración de este tipo de bienes, la cual debería conducir a decisiones en un plazo inferior a 10 años, se generan incentivos normativos para que esta gestión se prolongue aún más; (iv) no aporta a dinamizar la adquisición de bienes que sean objeto de extinción de dominio, sino, por el contrario, a ralentizar”. 23. En segundo lugar, afirma que las disposiciones “en realidad, buscan solucionar vacíos o inconsistencias normativas predicables del Código de Extinción de Dominio, las cuales deberían ser solucionadas por vía de una ley ordinaria”. En tercer lugar, indica que las relaciones entre el contenido normativo de las disposiciones y las bases del plan “son artificiosas y remotas, en tanto que no develan [sic] un vínculo de conexidad estrecho y específico”; “ni en las bases del PND ni en ninguna de las 28 líneas y casi 180 proyectos del PND se encuentran un desarrollo concreto y específico que justifique por qué es necesario [sic] la consagración de estas disposiciones”. En cuarto lugar, precisa que la admisibilidad de estas disposiciones en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo “en la práctica” vacía “de contenido la competencia del legislador ordinario”. En quinto lugar, afirma que no existe una relación “íntima y necesaria” “entre una medida de este tipo y las políticas de Gobierno”, carga argumentativa que debe estar contenida en las bases del plan. Finalmente, señala que “el principio de unidad de materia se puede ver conculcado cuando la medida normativa objeto de control constitucional es, en realidad, autónoma e independiente a la ley del PND”, como aquí ocurre, lo que da lugar a “una elusión material del debate” legislativo, si se considera que las disposiciones demandadas “constituyen un tema autónomo e independiente por cuanto reforman, con vocación de permanencia, el Código de extinción de dominio (Ley 1708 de 2014), sin que ello persiga un fin planificador relacionado con el cumplimiento cuatrianual de las metas propuestas”. IV. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 24. Mediante el concepto N.° 7350, de mayo 27 de 2024, la Procuradora General de la Nación solicita la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones demandadas, “ya que es posible identificar una conexidad razonable entre las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 y las disposiciones acusadas”. A partir de lo indicado en los conceptos de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y del Departamento Nacional de Planeación, afirma que las disposiciones demandadas son “medidas instrumentales”, por medio de las cuales “el Congreso de la República modificó la normativa de los procesos de extinción de dominio a efectos de optimizar su efectividad y, con ello, cumplir su finalidad social”. Por tanto, “comparte la posición de los intervinientes que ponen de presente la constitucionalidad de las disposiciones demandadas en tanto ‘en la parte general de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, se contemplan unos objetivos, metas y estrategias cuya materialización o concreción se persigue a través de las normas impugnadas’”. V. CONSIDERACIONES 1. Competencia 25. La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, por dirigirse contra disposiciones contenidas en una ley, la Ley 2294 de 2023, “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida”. 2. Cuestión previa: aptitud de la demanda[49] 26. Dado que en sus conceptos el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y la SAE, solicitan que la Corte adopte una decisión inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda, la Sala se pronunciará de manera previa respecto de esta solicitud. 27. Según se precisó en el título 1 supra, estas entidades consideran que la demanda carece de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, argumentos que se valoran seguidamente. 28. En relación con la primera exigencia, el argumento propuesto por la SAE, según el cual en la demanda “no hay una lógica basada en silogismos claros sino en premisas meramente enunciativas”, es sumamente genérico e indeterminado, razón por la cual no se trata de un verdadero cuestionamiento a la exigencia de claridad de la demanda. 29. En cuanto a las exigencias de certeza y pertinencia, los argumentos de las entidades se fundamentan en que la lectura que realiza el demandante de las disposiciones acusadas, en particular, del artículo 211, no es plausible. Esto sería así, por cuanto, los bienes administrados por la SAE solo son propiedad del Estado, y, en consecuencia, imprescriptibles, una vez se declara la extinción del dominio, de allí que el demandante yerre al interpretar que se trata de una disposición innecesaria, puesto que tal declaratoria –la de imprescriptibilidad– sí se requiere respecto de los bienes objeto del proceso que se hubiesen decretado medidas cautelares. 30. En relación con estas dos exigencias, para la Sala, las entidades dejan de considerar que el objeto específico de la demanda es cuestionar la compatibilidad de los artículos 211 y 212 con el principio constitucional de unidad de materia, y es respecto de esta relación de la que se predica la certeza y pertinencia del cargo. Así las cosas, el hecho de que sea posible evidenciar, como lo precisaron algunas entidades en sus conceptos, que el artículo 211 de la Ley 2294 de 2023 es necesario para justificar la imprescriptibilidad de los bienes objeto del proceso de extinción de dominio respecto de los cuales se hubiesen decretado medidas cautelares[50], no solo corresponde a una valoración acerca del fondo de la demanda sino, además, hace que sea cierto inferir que se trata de una medida de carácter permanente, que, sin duda, supera el periodo cuatrienal de gobierno, y, por tanto, se debe valorar si es compatible con la exigencia de aquel parámetro de control, en los términos de la jurisprudencia constitucional[51]. Ahora bien, de la constatación de la certeza del cargo no se sigue que esta corresponde a una valoración del fondo de la demanda, por cuanto una cosa es la aptitud de la acusación y otra su prosperidad. En consecuencia, a diferencia del planteamiento de las entidades a que se hizo referencia, las razones de la demanda son ciertas y pertinentes respecto del cargo que se formula. 31. En relación con las exigencias de especificidad y suficiencia, las autoridades que solicitan la inhibición señalan, en cuanto a la primera, que el demandante no demuestra cómo los artículos 211 y 212 vulneran el principio de unidad de materia, ya que se trata de argumentos vagos, que no detallan una contradicción directa con la Constitución, y en cuanto a la segunda, ya que la demanda “no logra desvirtuar el hecho de que las normas demandadas, al estar en concordancia con los artículos 208 a 210 de la misma ley [sic] 2294 de 2023, constituyen medidas para impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo en cuanto al potencial ingreso al patrimonio del Estado de los bienes sujetos a extinción de dominio”[52]. A diferencia de esta lectura, para la Sala, el cargo de la demanda es específico, en la medida en que plantea una presunta contradicción entre el carácter permanente de las disposiciones demandadas y el esencialmente temporal y planificador de las disposiciones del plan, aspecto que ha recogido la jurisprudencia constitucional para efectos de su control en el principio de unidad de materia respecto de estas disposiciones[53]. Finalmente, el cargo de la demanda es suficiente ya que genera una duda razonable acerca de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, en relación con el parámetro de control propuesto; es por esto por lo que, aquello que refiere el Ministerio de Justicia y del Derecho, más que un reproche respecto a la suficiencia del cargo, corresponda a una valoración del fondo del cuestionamiento, que se valorará en su momento. 3. Problema jurídico y metodología de decisión 32. En atención al único cargo admitido para estudio y a las intervenciones y conceptos recibidos durante el trámite, le corresponde a la Sala decidir si los artículos 211 y 212 de la Ley 2294 de 2023, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida”, desconocen el principio constitucional de unidad de materia (artículos 158 y 169 de la Constitución), en cuanto introducen cambios permanentes y estructurales al régimen de extinción de dominio mediante ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo. 33. Para resolver el problema jurídico, la Sala hará referencia al marco constitucional del plan nacional de desarrollo; a las características específicas de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo; al alcance del principio de unidad de materia como parámetro de control constitucional de esta ley especial, en particular cuando se trata de normas que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico que superan el respectivo cuatrienio; a partir de estos elementos, resolverá el problema jurídico propuesto y, finalmente, definirá los efectos de la decisión. 4. El plan nacional de desarrollo en la Constitución[54] 34. De conformidad con los artículos 339 y s.s. de la Constitución[55] y la Ley 152 de 1994 “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, el plan nacional de desarrollo es el principal instrumento de formulación de las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que el gobierno nacional se propone implementar durante el respectivo período cuatrienal, para avanzar en la consecución de los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal señaladas en el plan[56]. 35. La estructura básica del plan se encuentra regulada en la Constitución (artículo 339), la cual dispone, a su vez, la creación e integración del Consejo Nacional de Planeación como foro para su discusión (artículo 340) y señala el procedimiento general para su elaboración y aprobación (artículo 341). Los aspectos no previstos en la Constitución en relación con su elaboración, aprobación, ejecución y evaluación, fueron reservados al legislador orgánico, al que corresponde, además, regular los mecanismos apropiados para la sujeción de “los presupuestos oficiales” a los planes de desarrollo (artículo 342 de la Constitución). 36. El plan, en cuanto principal instrumento de política gubernamental[57], es elaborado por el gobierno nacional dentro de los 6 meses siguientes al inicio del respectivo período presidencial[58]. El procedimiento de elaboración es participativo e involucra tanto a autoridades nacionales como territoriales y, en particular, a los ciudadanos organizados bajo diversas formas de asociación[59]. 37. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 339 de la Constitución y 4, 5 y 6 de la Ley Orgánica 152 de 1994, el plan nacional de desarrollo está conformado por dos partes: una general, de carácter “estratégico”[60], y un plan de inversiones públicas[61], de carácter “operativo”. 38. En la parte general se señalarán (i) los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales; (ii) las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; (iii) las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido, y (iv) el señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes. 39. En el plan de inversiones públicas[62] se determinará (i) la proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; (ii) la descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; (iii) los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general, y (iv) la especificación de los mecanismos idóneos para la ejecución del plan de inversiones. 40. Conforme acaba de verse, en la parte general se señalarán los “procedimientos y mecanismos generales” para lograr las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal de mediano y largo plazo (artículo 5.b, Ley 152 de 1994), y en el plan de inversiones se especificarán los “mecanismos idóneos” para la ejecución de los principales programas y proyectos de inversión (artículo 6.d, Ley 152 de 1994). 41. La regulación del contenido del plan recogió los debates en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente en el sentido de que la planeación debía contemplar unos parámetros, unos objetivos finales allá en el horizonte, de largo plazo, que no son en detalle instrumentados en el plan, pero que permiten saber para dónde va el país[63]. 42. Por otra parte, la fase de elaboración del plan nacional de desarrollo se debe adelantar en las siguientes cuatro etapas en un período de 6 meses: 43. (i) Formulación inicial, que se adelanta bajo la coordinación del director del Departamento Nacional de Planeación (artículo 15, Ley 152 de 1994). 44. (ii) Presentación al Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES). Una vez formulada la propuesta inicial, el director del Departamento Nacional de Planeación, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) sobre las implicaciones fiscales del plan de inversiones, la debe presentar a consideración del CONPES ampliado (artículo 17, Ley 152 de 1994)[64]. 45. (iii) Concepto del Consejo Nacional de Planeación (CNP). El proyecto del plan nacional de desarrollo, como documento consolidado en sus diferentes componentes, debe ser sometido por el presidente de la República al concepto del Consejo Nacional de Planeación[65], a más tardar el 15 de noviembre siguiente al inicio del período presidencial (artículo 18, Ley 152 de 1994). 46. (iv) Proyecto definitivo[66]. Oída la opinión del Consejo Nacional de Planeación, el CONPES podrá realizar los ajustes que considere pertinentes, luego de lo cual “el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentará el proyecto a consideración del Congreso antes del 7 de febrero”, para lo cual lo debe convocar a sesiones extraordinarias. 47. Concluida la fase de elaboración, inicia la de aprobación del plan nacional de desarrollo por parte del Congreso de la República, mediante un procedimiento legislativo especial que debe surtirse en un lapso máximo de 3 meses improrrogable. 5. Características de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo[67] 48. La ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo es una ley ordinaria y, por tanto, su aprobación sólo requiere mayoría simple (la mayoría de los votos de los asistentes). 49. Dicha ley se tramita mediante un procedimiento especial regulado en el artículo 341 de la Constitución y en la Ley Orgánica 152 de 1994, procedimiento que, como se verá enseguida, resulta ser –respecto del procedimiento legislativo ordinario–, más abreviado en cuanto a los plazos para la aprobación del proyecto en primer y segundo debates en cada cámara, y más limitado en cuanto a las competencias del Congreso. 50. Esto es así por decisión expresa del constituyente al decidir sobre la competencia del Congreso en relación con el plan nacional de desarrollo. En efecto, en los debates de sesión plenaria, al decidir sobre el papel del Congreso de la República en materia de planeación, se acordó dejar entre corchetes la palabra “aprobar” (ver transcripción de la sesión de junio 11 de 1991). Luego, en la Comisión codificadora (junio 14 de 1991), se dijo: “(...) la intención, al menos en las discusiones en la comisión, era la de circunscribir la función del Congreso, la función legislativa, a la aprobación, por considerar que el verbo fijar tenía una connotación más amplia, ese fue un criterio que se tuvo en cuenta en las discusiones en la Comisión”. 51. Así mismo, dicha comisión, al examinar la redacción del artículo 150.3, hizo alusión a la redacción del ordinal 4 del artículo 76 de la Constitución anterior, para explicar el cambio de la palabra “fijar” por la de “aprobar”, con el propósito explícito de limitar la competencia del Congreso: “[...] está más preciso el numeral cuarto actual del artículo 76 que este proyecto que se hizo, que es un recorte del actual numeral 4, que no es especialmente afortunado, salvo en cuanto a lo que la Comisión Quinta en lugar de dejar la expresión fijar los planes que tiene el artículo actual, puso aprobar, para disminuir un poco esa facultad del Congreso”. 52. En concordancia con tal determinación del constituyente, los artículos 341 de la Constitución y 20 a 25 de la Ley 152 de 1994[68], regulan el procedimiento de aprobación del plan nacional de desarrollo. A partir de estas disposiciones es posible diferenciar las siguientes etapas del trámite: 53. (i) Presentación. La presentación del proyecto de ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo a consideración del Congreso de la República es de iniciativa exclusiva del gobierno nacional, y debe hacerlo por intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público antes del 7 de febrero siguiente al inicio del respectivo periodo presidencial, para lo cual el presidente de la República debe convocarlo a sesiones extraordinarias. 54. (ii) Primer debate. Se debe dar primer debate al proyecto en sesión conjunta de las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras, en un término improrrogable de 45 días. 55. (iii) Segundo debate. A partir del informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada una de las Cámaras en sesión plenaria debe discutir y decidir sobre el proyecto en un término improrrogable de 45 días. 56. En cuanto a las modificaciones que se le pueden introducir al proyecto durante su trámite legislativo, la Constitución diferencia entre las que puede hacer el Gobierno y las que puede realizar el Congreso. El gobierno nacional puede proponer modificaciones a cualquiera de las partes que integran el plan nacional de desarrollo. El Congreso, por su parte, puede introducir modificaciones al componente del plan de inversiones públicas, “siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero” (artículos 341 de la Constitución y 22 de la Ley 152 de 1994), para lo cual requiere previa “aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del ministro de Hacienda y Crédito Público”. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en el proyecto gubernamental, requiere el visto bueno del Gobierno nacional. 57. Los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia (artículo 341 de la Constitución). Sobre este aspecto se dijo en la Asamblea Nacional Constituyente que la parte general o programática no requería aprobación del Congreso porque ya la habían apoyado los electores en la campaña[69]. El plan de inversiones, por el contrario, requiere ser aprobado mediante ley que, en los términos del artículo 341 de la Constitución, tiene prelación sobre las demás leyes y sus mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, razón por la que, si el Congreso de la República no aprueba este componente del plan nacional de desarrollo en el término de 3 meses, el Gobierno nacional puede poner en vigencia el proyecto presentado mediante decreto con fuerza de ley[70]. 58. En contraste con la regulación de la Constitución de 1886, la necesidad de dotar de fuerza vinculante a este componente del plan nacional de desarrollo condujo a que se adoptara la regulación contenida en el inciso tercero del artículo 341 de la Constitución Política de 1991, en el sentido de que la ley o el decreto ley que apruebe el plan de inversiones (a) “tendrá prelación sobre las demás leyes”, (b) “sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución” y (c) “suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores”[71]. 59. En síntesis, cabría afirmar que el constituyente fortaleció el proceso de elaboración del plan y limitó la función del Congreso a su aprobación. En la Constitución anterior el proceso de fijación del plan por parte del Congreso consistía en un conjunto de mecanismos y procedimientos complejos y dispendiosos sin que se le garantizara fuerza vinculante al plan. La nueva regulación constitucional presenta las siguientes características: 60. (i) Fortalecimiento del proceso de elaboración y limitación de la función del Congreso en cuanto a su aprobación. La elaboración se encuentra regulada en detalle como un procedimiento participativo que involucra a las autoridades nacionales y territoriales y, en particular, a los ciudadanos organizados bajo diversas formas de asociación, proceso que tiene una duración equivalente al doble de la prevista para su aprobación en el Congreso. 61. (ii) Mayor fuerza vinculante al plan de inversiones que a la parte general. El plan de inversiones concretiza o materializa la parte general, razón por la que se le confiere mayor fuerza vinculante y, por lo mismo, mayor rigor en su aprobación. La parte general traza las estrategias y políticas que el gobierno nacional ejecutará durante su período, lo cual explica que el Congreso carezca de competencia para modificarla y que las diferencias que el Congreso pueda tener con dicha parte no impidan que el Gobierno la ejecute en lo que sea de su competencia. Es por esto por lo que la falta de aprobación por el Congreso no autoriza su adopción mediante decreto con fuerza de ley y, en todo caso, no impide que el Gobierno la ejecute en lo de su competencia. El plan de inversiones, por el contrario, determina con carácter vinculante, por sí mismo, los programas y proyectos que se ejecutarán durante el cuatrienio, razón por la que debe expedirse mediante ley y, por lo mismo, si el Congreso no lo hace, el gobierno puede poner en vigencia el proyecto presentado mediante decreto con fuerza de ley. 62. Cabe concluir, en consecuencia, que, para garantizar su ejecución, el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas señalará –en la parte general– los “procedimientos y mecanismos generales” necesarios para alcanzar las metas nacionales y sectoriales que se propongan en el plan (artículo 5.b, Ley 152 de 1994), y –en el plan de inversiones–, los “mecanismos idóneos” para la ejecución de los principales programas y proyectos de inversión (artículo 6.d, Ley 152 de 1994). En la ley aprobatoria, por su parte, se determinarán los recursos y apropiaciones que se autoricen para la ejecución del plan y las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento (artículo 150.3 de la Constitución). Este tipo de disposiciones que pueden ser incorporadas al plan y a la ley aprobatoria (procedimientos, mecanismos, apropiaciones y medidas) tienen por finalidad impulsar el cumplimiento o la ejecución del plan y, precisamente por ello, han llevado a la jurisprudencia a precisar que se trata de disposiciones instrumentales o de asignación de recursos, necesarias para su ejecución. 6. El principio de unidad de materia en relación con las disposiciones de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo[72] 63. El principio de unidad tiene fundamento en los artículos 158 y 169 de la Constitución, y su función es racionalizar y tecnificar el ejercicio de la labor legislativa, de tal forma que se impida la inclusión subrepticia de disposiciones inconexas con la materia principal de cada ley y que, por tanto, escapen al riguroso proceso de construcción legislativa[73]. Dado que garantiza un debate material en el legislativo respecto de una temática común, y no sobre disposiciones autónomas e independientes, se le ha considerado consustancial al principio democrático[74]. 64. El desconocimiento de este principio es un vicio sustantivo del trámite legislativo y no meramente formal; esto es así, dado que la compatibilidad de las disposiciones acusadas con aquel exige una valoración acerca de la materia objeto de regulación y no propiamente del procedimiento de formación de la voluntad legislativa. Es por esto por lo que las disposiciones enjuiciadas pueden haber sido adoptadas mediante el procedimiento previsto para su aprobación, sanción y promulgación, y aun así ser inconstitucionales, al no satisfacer las exigencias de este parámetro de control constitucional[75]. Por esta razón, además, este tipo de cuestionamientos no está sujeto al término de caducidad de que trata el artículo 242.3 de la Constitución. En la Sentencia C-1177 de 2004, la Sala precisó sobre el particular lo siguiente: “cualquier desconocimiento de la regla de unidad de materia es por antonomasia un vicio de competencia con entidad sustantiva, ya que el vicio se predica directamente del propio contenido de la norma -al regular ésta un tema extraño al conjunto de la ley-, y que por tal razón no se encuentra sometido al término de caducidad […], pudiendo ser declarado en cualquier momento por el órgano a quien se le asigna el control de constitucionalidad de las leyes, siempre que medie petición ciudadana o tenga lugar el control automático o previo”. 65. Como se precisa seguidamente, la jurisprudencia de la Sala ha diferenciado el estándar de control para valorar presuntas infracciones al principio de unidad de materia según el tipo de ley de que se trate. Por regla general, y para la mayoría de las leyes, el estándar de control es flexible, dúctil o leve; para las disposiciones de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo el estándar es estricto, y mucho más respecto de aquellas que introducen modificaciones permanentes o estructurales a la legislación y que superan el periodo de vigencia cuatrienal del plan. 6.1. El estándar general del control constitucional para evidenciar el desconocimiento del principio de unidad de materia para la generalidad de las leyes es de carácter flexible, dúctil o leve 66. Como regla general, la Sala ha advertido que la rigurosidad en el estudio del cumplimiento de los mandatos derivados del principio de unidad de materia n...